Grundsätzlich hat der Gesetzgeber zu bestimmen, wer für die Vergabe von Studienplätzen, die in einem Studienfach mit Zulassungsbeschränkung infolge unzureichender Kapazitätsausnutzung frei geblieben sind, zuständig und in einem Rechtsstreit zu verklagen ist. Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG gebieten nicht, eine insoweit bestehende Regelungslücke im Wege der Auslegung in dem Sinne zu schließen, daß die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (ZVS) als zuständig anzusehen ist (Ergänzung zu BVerfGE 33, 303 - numerus clausus).

Beschluß

des Ersten Senats vom 9. April 1975
-- 1 BvR 344, 345, 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 353/74 --
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der Studenten 1. Hans Rainer B... - 1 BvR 344/74 -, 2. Joachim F... - 1 BvR 345/74 -, 3. Wolfgang S... - 1 BvR 346/74 -, 4. Wolfgang W... - 1 BvR347/74 -, 5. Walter W... - 1 BvR 348/74 -, 6. Michael E... - 1 BvR 349/74 -, 7. Thomas Sch... - 1 BvR 350/74 -, 8. Jochen H... - 1 BvR 351/74 - Bevollmächtigter zu 1) bis 8): Rechtsanwalt Dr. Hans-Jürgen Rieger, Wettersbach bei Karlsruhe, Ostpreußenstraße 13 -, 9. Andreas F..., 10. Thomas F..., 11. Cornelie G..., 12. Benno G..., 13. Margarete G..., 14. Hans Rudi K..., 15. Martin L..., 16. Joachim L..., 17. Ruth Maria Sch... - 1 BvR352/74 - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Bappert, Dr. Witz., Dr. Selbherr, Höfer, Dr. Lübbert, v. Rummel, Dr. Schmid, Freiburg, Wallstraße 7 - 18. Henning G..., 19. Konstanze von H..., 20. Walter R..., 21. Thomas Sch..., Anke W... - 1 BvR 353/74 - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Peter Brandenburg, Freiburg, Kaiser-Joseph-Straße 248 - gegen die Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 1. Juli 1974 (IV 266/74; 268/74; 290/74; 249/74; 248/74; 251/74; 245/74; 291/74; 276/74; 252/74; 272/74; 246/74, 289/74; 273/74; 271/74; 269/74; 270/74; 267/74).

Entscheidungsformel:
1. Die Urteile des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 1. Juli 1974 (IV 266/74; 290/74; 249/74; 248/74; 251/74; 245/74; 291/74; 276/74; 252/74; 272/74: 246/74: 289/74; 273/74; 271/74; 269/74; 270/74; 267/74) verletzen das Grundrecht der Beschwerdeführer zu 1) und 3) bis 22) aus Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Die Sachen werden an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückverwiesen.
2. Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2) wird verworfen.
3. Das Land Baden-Württemberg hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe

A.

Die angegriffenen Gerichtsentscheidungen betreffen die Frage, ob für die Vergabe von Studienplätzen, die in einem Studienfach mit Zulassungsbeschränkung infolge unzureichender Kapazitätsausnutzung frei geblieben sind, die jeweilige Hochschule oder die zentrale Vergabestelle in Dortmund (ZVS) zuständig und in einem Rechtsstreit als der richtige Streitgegner passiv legitimiert ist.

I.

Das Numerus-clausus-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 33, 303) hat zum Abschluß eines Staatsvertrags der Länder über die Vergabe von Studienplätzen vom 20. Oktober 1972 (GBl. BW 1973 S. 87) sowie zur Errichtung einer zentralen Vergabestelle geführt. Gemäß Art. 8 Abs. 1 Satz 1 dieses Staatsvertrags ist ein Studiengang in das Verfahren der Zentralstelle einzubeziehen, wenn -- wie auf dem Gebiet der Medizin -- die Zahl der als verfügbar festgesetzten Studienplätze bundesweit geringer ist als die Zahl der Bewerber.

1.

Bei Einbeziehung eines Studiengangs in das zentrale Vergabeverfahren obliegt die Kapazitätsermittlung und die Festsetzung der Höchstzahlen für Studienbewerber weiterhin den Ländern. Dazu bestimmt der Staatsvertrag:

Artikel 9
(1) Für jede Hochschule ist die Höchstzahl der aufzunehmenden Bewerber nach Maßgabe des Landesrechts festzusetzen, wenn ein Studiengang in das Verfahren der Zentralstelle einbezogen wird.
(2) Höchstzahlen dürfen im Falle des Artikels 8 Abs. 1 Satz 1 nicht geringer angesetzt werden, als dies unter Berücksichtigung der personellen, räumlichen, sächlichen und fachspezifischen Gegebenheiten zur Aufrechterhaltung einer geordneten Wahrnehmung der Aufgaben der Hochschule in Forschung, Lehre und Studium unbedingt erforderlich ist ...
(3) ... bis (5) ...
(6) Vor der Festsetzung von Höchstzahlen ist die Hochschule von der zuständigen Landesbehörde aufzufordern, unter Anwendung der Grundsätze für eine einheitliche Kapazitätsermittlung und -festsetzung (Artikel 5 Abs. 2 Nummer 3) einen Bericht vorzulegen; in ihm hat die Hochschule insbesondere darzustellen: 1. die Zahl der insgesamt aufzunehmenden Studienanfänger und Studenten, 2. die Entwicklung der Zahl der Studenten, der Studienanfänger und der Studienabgänger, des wissenschaftlichen und künstlerischen Personals sowie der räumlichen und sächlichen Gegebenheiten in den letzten fünf Jahren, 3. die der Berechnung zugrunde gelegten sonstigen, insbesondere fachspezifischen und studienorganisatorischen Gegebenheiten.
(7) ...

Bei der Festsetzung der Höchstzahlen werden die Länder gemäß Art. 9 Abs. 4 des Staatsvertrags die "Grundsätze für eine einheitliche Kapazitätsermittlung und -festsetzung" anwenden, die vom Verwaltungsausschuß der ZVS beschlossen und in übereinstimmenden Rechtsverordnungen der Länder geregelt werden (Art. 5 Abs. 2 Ziff. 3 und Art. 12 Abs. 1 Ziff. 8 des Staatsvertrags). Inzwischen sind entsprechende inhaltsgleiche Kapazitätsverordnungen ergangen (vgl. die baden-württembergische Verordnung vom 9. Juli 1974 -- GBl. S. 305), deren Regelungen zunächst zu erproben und erstmals den Höchstzahlfestsetzungen für das Sommersemester 1976 zugrunde zu legen sind.

Schon vor Erlaß der Kapazitätsverordnung war in Baden-Württemberg die Zuständigkeit für die Festsetzung der Höchstzahlen durch das Gesetz zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 10. April 1973 (GBl. S. 85) wie folgt geregelt worden:

§ 2
(1) Die Höchstzahlen (Artikel 8 Abs. 1 des Staatsvertrags) für in das Verfahren der Zentralstelle einbezogene (Artikel 9 Abs. 1 des Staatsvertrags) ... Studiengänge werden von den Hochschulen mit Ausnahme der Kunsthochschulen durch Satzung festgesetzt. Die Satzung bedarf der Zustimmung des Kultusministeriums. Die Höchstzahlen können auch vom Kultusministerium nach Anhörung der Hochschulen durch Rechtsverordnung festgesetzt werden.
(2) bis (3) ...

2.

Die nach Maßgabe des Landesrechts festgesetzten Höchstzahlen werden der ZVS mitgeteilt. Diese vergibt die Gesamtzahl der gemeldeten Studienplätze unter Ermittlung von Rangplätzen nach Auswahlkriterien, die im Staatsvertrag und in der ländereinheitlichen Durchführungsverordnung vom 29. Mai 1973 (GBl. BW S. 172 -- im folgenden: Vergabeverordnung) näher geregelt sind. Dazu heißt es im Staatsvertrag u.a.:

Artikel 2
(1) Aufgabe der Zentralstelle ist die Vergabe von Studienplätzen an staatlichen und staatlich anerkannten Hochschulen.
(2) ...

Artikel 8
(1) ...
(2) Bei der Einbeziehung eines Studienganges in das Verfahren der Zentralstelle ist insbesondere festzulegen, 1. für welche Bewerber die Einbeziehung gilt, 2. für welche Fälle den Hochschulen die Entscheidung vorbehalten bleibt.
(3) Soweit Studiengänge in das Verfahren einbezogen werden, bestimmen die Rechtsverordnungen der Länder, daß die Bewerbungen an die Zentralstelle zu richten sind.
(4) Die Zentralstelle ermittelt aufgrund der Bewerbungsunterlagen nach den jeweiligen Zulassungsbestimmungen, an welcher Hochschule ein Bewerber zugelassen werden kann, und weist ihm den Studienplatz zu. Die betreffende Hochschule ist verpflichtet, den Bewerber einzuschreiben, wenn die übrigen Voraussetzungen für die Aufnahme als Student vorliegen. Soweit einem Bewerber ein Studienplatz nicht zugewiesen werden kann, erteilt ihm die Zentralstelle einen ablehnenden Bescheid ... .

Das in Art. 8 Abs. 4 des Staatsvertrags vorgesehene Ineinandergreifen von Bewerberauswahl und Zuweisung eines Studienplatzes durch die ZVS einerseits und Immatrikulation durch die jeweilige Hochschule andererseits kommt auch in den Bestimmungen des baden-württembergischen Hochschulgesetzes in der Fassung vom 27. Juli 1973 (GBl. S. 246) zum Ausdruck. Gemäß § 53 Abs. 2 dieses Gesetzes wird der Student mit der Immatrikulation zum Studium in einem oder mehreren Studiengängen zugelassen. Die Immatrikulation ist gemäß § 55 Abs. 1 Ziff. 3 u.a. zu versagen, wenn

der Studienbewerber in einem Studiengang studieren will, für den die Zahl der höchstens aufzunehmenden Bewerber (Höchstzahl) festgesetzt ist und er keinen Studienplatz zugewiesen bekam.

Über die Immatrikulation und ihre Versagung entscheidet gemäß § 58 Abs. 1 des Hochschulgesetzes der Präsident oder Rektor der jeweiligen Hochschule.

3.

Diese Trennung von Studienplatzzuweisung und Immatrikulation hat u.a. zur Folge, daß die ZVS nicht übersehen kann, ob die von ihr zugewiesenen Studienplätze von den Berechtigten auch tatsächlich in Anspruch genommen werden. Insoweit bestimmt Art. 12 Abs. 1 Ziff. 6 des Staatsvertrags lediglich, daß die Länder durch Rechtsverordnung "die Vergabe nicht in Anspruch genommener oder aus anderen Gründen frei bleibender Plätze" regeln sollen. Die zur Ausführung des Staatsvertrags ergangene Vergabeverordnung verpflichtet in § 21 die Hochschulen, der ZVS unverzüglich die eingeschriebenen Bewerber mitzuteilen. Alsdann stellt die ZVS die Anzahl der noch verfügbaren Studienplätze fest und vergibt sie in einem sogenannten Nachrückverfahren (§ 22 Vergabeverordnung). Auch in diesem Verfahren ist die Rangfolge der Bewerber maßgebend.

Die Vergabeverordnung hat darüber hinaus für den Fall vorgesorgt, daß nach Abschluß des Vergabeverfahrens weiterhin freie Studienplätze vorhanden sind. Das Vergabeverfahren ist abgeschlossen, "wenn kein Nachrückverfahren erforderlich ist oder die Nachrücklisten erschöpft sind oder wenn alle verfügbaren Studienplätze zugewiesen und durch Einschreibung besetzt sind oder wenn die Zentralstelle das Vergabeverfahren für abgeschlossen erklärt hat" (§ 23 Abs. 1). Für diesen Fall sieht die Vergabeverordnung eine Zuständigkeit der Hochschule vor:

§ 24 Vergabe freier Studienplätze durch die Hochschulen
Sind nach Abschluß eines Vergabeverfahrens noch freie Studienplätze vorhanden, können diese von der Hochschule an Bewerber vergeben werden, die sich innerhalb einer von der Hochschule zu bestimmenden Frist gemeldet haben. Über die Zulassung entscheidet das Los.

Inzwischen ist die ZVS nach Mitteilung ihres Direktors dazu übergegangen, eine förmliche Erklärung über den Abschluß des Vergabeverfahrens zu vermeiden, um möglichst alle Studienplätze in das Nachrückverfahren einzubeziehen.

II.

1.

Die 22 Beschwerdeführer hatten sich im Wintersemester 1973/74 erfolglos bei der ZVS um einen Studienplatz für das Medizinstudium beworben. In diesem Semester konnte die ZVS lediglich Studienanfänger bis zum Abiturjahrgang 1969 nach Wartezeit oder mit einer Abiturdurchschnittsnote bis 1,9 über die Leistungsliste zulassen. Die Beschwerdeführer gehören zu den Abiturjahrgängen 1970 bis 1973 und haben lediglich Durchschnittsnoten ab 2,4 erreicht.

Nachdem die ZVS das zentrale Vergabeverfahren für das Wintersemester 1973/74 für abgeschlossen erklärt hatte, gab die Universität Freiburg bekannt, Anträge nach § 24 Vergabeverordnung auf Teilnahme an der Auslosung frei gebliebener Studienplätze seien alsbald zu stellen; im Studiengang Medizin seien allerdings alle Plätze vergeben. Die Beschwerdeführer bewarben sich gleichwohl bei der Universität um Zulassung zum Medizinstudium mit der Begründung, hier seien die Kapazitäten nicht erschöpft. Die Universität, die ihrerseits von einer vollen Ausnutzung der Kapazitäten ausging, hat für den Studiengang Medizin keine Auslosung durchgeführt; förmliche Bescheide sind nicht ergangen.

2.

Daraufhin haben die Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht Freiburg den Erlaß einstweiliger Anordnungen gegen die Universität Freiburg beantragt.

a) Das Verwaltungsgericht hat die Universität durch Beschlüsse vom 16. und 26. November 1973 -- bestätigt durch die nach Beweiserhebungen erlassenen gleichlautenden Urteile vom 18. Dezember 1973 (davon eines auszugsweise veröffentlicht in DÖV 1974, S. 282) -- verpflichtet, die Beschwerdeführer vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluß des Hauptverfahrens, jedoch nicht über den Abschluß des vorklinischen Ausbildungsabschnitts hinaus, zum Medizinstudium zuzulassen. Es hat dies damit begründet, daß die Universität ihre Kapazitäten -- wie in den Urteilen ausführlich dargelegt wird -- nicht erschöpfend genutzt habe und über die festgesetzte Höchstzahl hinaus noch 30 weitere Medizinstudenten aufnehmen könne.

Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts sind die ungenutzt gebliebenen Studienplätze nach Ende des Vergabeverfahrens -- ähnlich wie in der Zeit vor Abschluß des Staatsvertrags -- durch die Universität selbst nach § 24 Vergabeverordnung zu vergeben; die Universität Freiburg sei also im vorliegenden Fall die richtige Antragsgegnerin. Die Anwendung der genannten Vorschrift sei auch aus verfassungsrechtlichen Gründen notwendig, um eine erschöpfende Nutzung der Ausbildungskapazitäten sicherzustellen. Die Berechtigung der Bewerber, an der in § 24 vorgesehenen Verlosung teilzunehmen, erstarke nach Sinn und Zweck dieser Vorschrift ausnahmsweise zu einem direkten Zulassungsanspruch, wenn die Universität -- wie hier -- erkläre, daß sie weder die freien Plätze der ZVS zur Besetzung melden noch ihrerseits eine Verlosung für alle Bewerber durchführen werde. In einer solchen Situation seien die Plätze entgegen der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 42, 296) ohne Rücksicht auf die relativ ungünstigen Rangplätze der Beschwerdeführer zu besetzen; denn auch diese Bewerber hätten grundsätzlich einen auf Art. 12 Abs. 1 GG beruhenden Anspruch auf Zulassung zum Studium ihrer Wahl.

b) Durch gleichlautende Urteile vom 1. Juli 1974 hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg unter Aufhebung der erstinstanzlichen Entscheidungen die Anträge der Beschwerdeführer abgewiesen.

Der Verwaltungsgerichtshof hatte bereits in einem früheren Beschluß vom 21. Mai 1974 (NJW 1974, S. 1211) die Auffassung vertreten, für Anträge auf vorläufige Zulassung zum Studium sei nicht die Universität, sondern die vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen zu verklagende ZVS der richtige Adressat. In zulassungsbeschränkten Studiengängen bestehe seit Inkrafttreten des Staatsvertrags grundsätzlich eine Allzuständigkeit der ZVS für die Vergabe von Studienplätzen. Eine Vergabe durch die Universität laufe dem Zweck des zentralen Vergabeverfahrens zuwider, führe zu einer Veränderung der Auswahlkriterien, schwäche den Rechtsschutz der Bewerber und ermögliche der Universität die Anlegung von Kapazitätsreserven zur selbständigen Verfügung. Eine Vergabebefugnis der Hochschule könne sich daher nur aus ihrer in § 24 Vergabeverordnung vorgesehenen Hilfszuständigkeit ergeben. Diese Vorschrift sei aber, auch aus verfassungsrechtlichen Gründen, eng auszulegen und nur bei der sekundären Besetzung einzelner bereits vergebener, aber nicht beanspruchter Studienplätze anwendbar, nicht hingegen bei der primären Vergabe nicht ausgewiesener Plätze, die infolge unzureichender Kapazitätsausnutzung unbesetzt geblieben seien. Die Festsetzung der Höchstzahlen sei mehr noch als die Bestimmung der austauschbaren Auswahlkriterien das Kernproblem des numerus clausus, zudem der schwierigste Punkt. Nur eine Zentralstelle sei zur adäquaten Lösung aller Probleme imstande, die weitreichende Informationen und Kontrollmöglichkeiten voraussetze.

An dieser Begründung hält der Verwaltungsgerichtshof in den angegriffenen Berufungsurteilen ausdrücklich fest. Es sei nicht vertretbar, aus der Natur der Sache, dem Hochschulrecht des Landes und letztlich aus Art. 12 Abs. 1 GG eine prinzipielle Allzuständigkeit der Hochschule als Ausbildungsträger zur Studienzulassung abzuleiten, die durch die Zuständigkeit der ZVS lediglich eingeschränkt sein solle. Das geltende Recht gehe auf Grund eines vom Bundesverfassungsgericht angenommenen Verfassungsauftrags und im Interesse bundeseinheitlicher Grundrechtsgewährleistung von einer zentral abgewickelten Vorauslese der Studienbewerber in überfüllten Studiengängen aus; das baden-württembergische Hochschulgesetz verbiete in § 55 ausdrücklich die Immatrikulation von Bewerbern, denen in solchen Studiengängen kein Platz zugewiesen worden sei. Nur bei zentraler Vergabe und anschließender gerichtlicher Kontrolle durch eine spezialisiertes Gericht unter Koordinierung aller Rechtsschutzanträge lasse sich die Spannung zwischen der Plazierung der klagenden Bewerber und der völligen Ausnutzung aller Ausbildungsmöglichkeiten lösen; allein damit könne eine weitgehende Annäherung der beiden aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 1 GG folgenden Prinzipien des Zulassungsverfahrens erreicht werden.

Die fehlende Beteiligung der ZVS am Zustandekommen der Höchstzahlfestsetzungen, insbesondere die fehlende Berichtspflicht ihr gegenüber, könne ihre Sachkompetenz nicht auf die gemeldeten Höchstzahlen beschränken. Da die ZVS jedenfalls an die Entscheidung der zuständigen Gerichte gebunden sei, komme es nicht darauf an, ob sie selbst zur Prüfung der Kapazitäten berechtigt sei und über einen entsprechenden Apparat verfüge. Eine Vorrangkompetenz des Ausbildungsträgers lasse sich ebensowenig aus der Zweistufigkeit des Zulassungsverfahrens -- Studienplatzzuweisung durch die ZVS und Immatrikulation durch die Hochschule -- herleiten.

3.

Der zuvor geschilderte Standpunkt des 4. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg ist inzwischen von dessen 9. Senat im Beschluß vom 3. Februar 1975 -- IX 1688/74 -- übernommen worden. Diese Beurteilung steht im Gegensatz zu der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, das für die Nachprüfung von Zuweisungsbescheiden der ZVS gemäß § 52 Nr. 3 VwGO in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 26. Februar 1975 (BGBl. I S. 617) als Berufungsinstanz zuständig ist. Nach dessen ständiger Rechtsprechung ist richtiger Streitgegner nicht die ZVS, sondern die jeweilige Hochschule, wenn ein Studienbewerber im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht die falsche Anwendung der Auswahlregeln durch die Zentralstelle, sondern die Nichterschöpfung der Aufnahmekapazitäten an einer bestimmten Hochschule rügt (Beschluß vom 17. April 1974 -- DVBl. 1974, S. 946; bestätigt durch Beschluß vom 7. Februar 1975 -- XV B 1327/74 -; ebenso OVG Rheinland-Pfalz, NJW 1975, S. 991). Staatsvertrag und Vergabeverordnung gingen davon aus, daß im zentralen Vergabeverfahren lediglich die in den einzelnen Ländern durch Höchstzahlen festgesetzten Studienplätze zu vergeben seien; die ZVS sei nicht befugt, von den Ländern die Zuweisung weiterer Studienplätze mit der Begründung zu verlangen, die Kapazitäten seien mit den in den einzelnen Länderverordnungen festgesetzten Höchstzahlen nicht ausgeschöpft. Eine andere Auffassung verkenne das Wesen der ZVS als einer von den Ländern eingerichteten Koordinierungsstelle und räume ihr eine überragende Position gegenüber den sie tragenden Ländern ein. Zudem seien die Gerichte des Landes Nordrhein-Westfalen nicht befugt, die in den Verordnungen anderer Länder festgesetzten Höchstzahlen zu überprüfen; denn jedes Gericht habe ausschließlich das Recht des Staates anzuwenden, dessen Organ es sei, sofern sich nicht -- was hier nicht der Fall sei -- aus geschriebenem oder ungeschriebenem Recht ausnahmsweise die Anwendbarkeit fremden Rechts ergebe.

III.

1.

Die Beschwerdeführer sind nach Erlaß der einstweiligen Anordnungen des Verwaltungsgerichts Freiburg immatrikuliert worden und haben inzwischen das dritte Fachsemester abgeschlossen. Sie haben gegen die Berufungsurteile Verfassungsbeschwerden eingelegt. Auf ihren Antrag hat das Bundesverfassungsgericht eine einstweilige Anordnung erlassen, durch welche die Wirkungen der angegriffenen Berufungsurteile einstweilen bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerden ausgesetzt wurden.

Die Beschwerdeführer sehen sich durch die Abweisung ihrer Anträge in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und aus Art. 19 Abs. 4 GG verletzt. Durch die entgegengesetzte Rechtsprechung der beiden in Betracht kommenden Oberverwaltungsgerichte sei eine bedenkliche Rechtsschutzlücke entstanden mit der Folge, daß im vorläufigen Rechtsschutzverfahren eine effektive verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Vergabe ungenutzter Studienplätze unerreichbar sei. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg verkenne bei seiner Auslegung des Staatsvertrags und der Vergabeverordnung, daß die Frage nach dem richtigen Adressaten eines verfassungsrechtlich verankerten Teilhabeanspruchs nur verfassungsrechtlich und unter dem Blickpunkt der Durchsetzbarkeit des Anspruchs zu beantworten sei. Bei einem solchen Anspruch komme als Verpflichteter grundsätzlich derjenige in Betracht, der ihn zu erfüllen habe, also der rechtlich selbständige Ausbildungsträger Hochschule. Der Gesetzgeber dürfe diesen Verpflichteten nicht beliebig, sondern nur durch eine eindeutige gesetzliche Regelung und nur in engen Grenzen durch einen anderen ersetzen, sofern dadurch -- wie im vorliegenden Fall -- der Inhalt des Anspruchs selbst verändert werde. Das geltende Recht gehe von einem sinnvollen Nebeneinander von ZVS und Hochschule aus und sei verfassungskonform dahin auszulegen, daß der Zentralstelle keine Allzuständigkeit, sondern lediglich die Auswahlkompetenz für die als verfügbar gemeldeten Studienplätze übertragen worden sei. Hingegen sei die ZVS wegen fehlender Informationen und Kompetenzen überhaupt nicht in der Lage, ungenutzte Kapazitäten zu ermitteln und Studienplätze zu vergeben, deren Vorhandensein die Universität bestreite.

2.

Zu den Verfassungsbeschwerden haben die Bundesregierung, das Kultusministerium Baden-Württemberg, der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die Westdeutsche Rektorenkonferenz, der Direktor der ZVS und die Universität Freiburg Stellung genommen.

a) Der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft hat namens der Bundesregierung ausgeführt, diese habe wiederholt die Vermutung geäußert, in der Medizin könnten über die festgesetzten und angebotenen Ausbildungskapazitäten hinaus zusätzliche Ausbildungsplätze bereitgestellt werden. Die Erfüllung des verfassungsrechtlichen Gebots zur erschöpfenden Kapazitätsausnutzung erfordere eine wirksame Überprüfung der Entscheidungsfaktoren durch die Verwaltungsgerichte. Die insoweit nach geltendem Recht denkbaren und im anhängigen Verfahren erörterten zwei Möglichkeiten könnten beide nicht voll befriedigen. Die Bundesregierung beabsichtige daher, noch im Laufe des Jahres 1975 Änderungen verwaltungsprozessualer Vorschriften einzubringen, nach denen in allen Ländern ein Normenkontrollverfahren zur Überprüfung von Hochschulzulassungsregelungen eingeführt und gleichzeitig die Möglichkeit einer einstweiligen Anordnung vorgesehen werde.

b) Das Kultusministerium Baden-Württemberg sowie die Universität Freiburg halten das Begehren der Beschwerdeführer schon deshalb für unbegründet, weil die Universität über keine ungenutzten Kapazitäten verfüge und weil ferner etwaige freie Plätze jedenfalls nicht den im Rang ungünstig plazierten Beschwerdeführern zustünden.

Bei der Frage der Passivlegitimation handelt es sich nach Meinung der Universität ausschließlich um Auslegung und Anwendung einfachen Rechts. Der Verwaltungsgerichtshof habe nicht gegen die Rechtsweggarantie verstoßen; für den Fall divergierender Entscheidungen verschiedener Verwaltungsgerichte zwischen verschiedenen Parteien über den gleichen Streitgegenstand habe die Verwaltungsgerichtsordnung durch das Institut der Beiladung vorgesorgt. Art. 12 Abs. 1 GG könne schon deshalb nicht unmittelbar verletzt sein, weil der Verwaltungsgerichtshof über den verfassungsmäßigen Zulassungsanspruch der Beschwerdeführer überhaupt nicht in der Sache entschieden habe. Das Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte sei gegen diejenige Behörde geltend zu machen, die der Staat als Zulassungsbehörde bestimme. Das Zulassungswesen stelle herkömmlicherweise eine gemischte Angelegenheit von Staat und Universität dar und sei Gegenstand des staatlichen Organisationsrechts. Gerade die Höchstzahlfestsetzung sei im Kern eine staatliche Aufgabe; daher sei es nicht sach- oder gar verfassungswidrig, wenn die Konsequenzen aus fehlerhaften Kapazitätsberechnungen durch staatliche Organe und nicht durch die Universitäten zu ziehen seien.

c) Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg sowie der Direktor der ZVS halten die Verfassungsbeschwerden jedenfalls für unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg habe Staatsvertrag und Vergabeverordnung in Einklang mit dem Numerus-clausus-Urteil ausgelegt. Er habe zu Recht die Beschwerdeführer als Studienanfänger behandelt und die Sachbefugnis der Universität zur primären Studienplatzvergabe an Studienanfänger verneint. Die verfassungsrechtlich gebotene zentrale Studienplatzvergabe nach einheitlichen Kriterien werde unterlaufen, wenn man die Hochschulen zur Zuteilung nichtausgewiesener Studienplätze für befugt halte. Dadurch entstehe wieder ein Nebeneinander von zentralen und lokalen Vergabeverfahren mit einer unübersichtlichen und zufälligen Zulassungspraxis, was den im Wege der Zentralisierung erreichten Fortschritt gegenüber dem früheren, als verfassungswidrig gerügten Zustand hinfällig mache. Ferner sei ein effektiver Rechtsschutz nicht gewährleistet, da Bewerber zur optimalen Nutzung ihrer Chancen vor mehreren Verwaltungsgerichten prozessieren müßten. Zudem erfordere die mit der Kapazitätsverordnung angestrebte Anwendung einheitlicher Kriterien eine Konzentrierung der gerichtlichen Kontrolle bei einem zentral zuständigen spezialisierten Verwaltungsgericht, dessen Prüfungsergebnis die ZVS unbeschadet ihrer Bindung an die normativen Höchstzahlfestsetzungen der Länder zu beachten habe. Eine Vergabezuständigkeit der Hochschulen für ungenutzte Studienplätze führe schließlich zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung klagender Bewerber gegenüber besser plazierten Mitbewerbern, was das Bundesverwaltungsgericht als unvereinbar mit dem Gleichheitssatz beurteilt habe. Von den Beschwerdeführern habe im Wintersemester 1973/74 auch bei Erhöhung der Studienplätze keiner zur Zulassung herangestanden, so daß ihre Verfassungsbeschwerden auch aus diesem Grunde abzuweisen seien.

d) Die Westdeutsche Rektorenkonferenz hält es für wesentlich, wer im Verhältnis zum Bürger die rechtliche Verantwortung für das Ausschöpfen der vorhandenen Ausbildungskapazitäten trage. Da insoweit eine materielle Zuständigkeit der ZVS nicht bestehe, spreche nichts für eine förmliche Zuständigkeit desjenigen Gerichts, in dessen Bereich die ZVS liege. Im Ergebnis sei die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vorzuziehen, da bei den für die jeweilige Hochschule zuständigen Gerichten am ehesten die erforderliche Sach- und Ortsnähe und damit die beste Voraussetzung für effektiven Rechtsschutz gegeben sei. Die Konstruktion des Staatsvertrags, der zwischen Kapazitätsermittlung, Zuweisung eines fachgebundenen Studienplatzes und Verteilung der ausgewählten Bewerber auf die verschiedenen Studienorte unterscheide, zwinge im übrigen zu neuen Überlegungen über den angemessenen Rechtsschutz. Es könne in der Konsequenz dieser Regelung liegen, den Rechtsschutz in Kapazitätsfragen und im Vergabeverfahren zu trennen. Dabei sei zu erwägen, gegen normative Kapazitätsfestsetzungen den Rechtsweg in Form einer Feststellungsklage zu eröffnen mit der Folge, daß eine gerichtlich erhöhte Gesamtquote dem nächsten Vergabeverfahren der ZVS zugrunde zu legen sei.

B.

Die Verfassungsbeschwerden sind mit einer Ausnahme zulässig.

I.

1.

Gegen die Zulässigkeit spricht nicht, daß den Beschwerdeführern das verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren offensteht und sie diesen Rechtsweg, der durch eine Revisionsentscheidung auch zur Klärung der widersprüchlichen Rechtsprechung der beteiligten Berufungsgerichte führen könnte, noch nicht erschöpft haben. Das vorläufige Rechtsschutzverfahren bildet ein selbständiges Verfahren gegenüber dem Verfahren in der Hauptsache; letztinstanzliche Entscheidungen über Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung können daher selbständig mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden (BVerfGE 35, 382 [397 mit weiteren Nachweisen]), zumal den Beschwerdeführern durch die Abweisung solcher Anträge unwiederbringliche, im Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgleichbare Zeitverluste entstehen.

2.

Von den Beschwerdeführern kann auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde verlangt werden, sie hätten zusätzlich die Ablehnungsbescheide der ZVS vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen anfechten und auf diesem Wege die Verletzung ihrer Grundrechte abwenden müssen. Zwar ist eine Grundrechtsverletzung im jeweils mit dieser Beeinträchtigung unmittelbar zusammenhängenden sachnächsten Verfahren geltend zu machen (vgl. BVerfGE 22, 287 [291]; 31, 364 [368]). Die Beschwerdeführer greifen aber nicht die Ablehnungsbescheide der ZVS wegen fehlerhafter Verteilung der als frei gemeldeten Plätze an, sondern begehren die Zuweisung anderer, infolge mangelnder Kapazitätsfestsetzung ungenutzt gebliebener und in das Verfahren der ZVS nicht einbezogener Studienplätze. Da -- wie die divergierenden oberverwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zeigen -- gerade strittig und in hohem Maße zweifelhaft ist, welches Verfahren zur Vergabe solcher Studienplätze das sachnächste ist, war den Beschwerdeführern die Einlegung weiterer Rechtsbehelfe nicht zumutbar. Zudem hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen die bei ihm anhängigen Verfahren einiger Beschwerdeführer bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerden ausgesetzt; spätestens in der Berufungsinstanz hätten diese Verfahren nach der bisherigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen erfolglos geendet.

II.

Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2) (1 BvR 345/74) ist durch Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig geworden. Er ist inzwischen durch die ZVS ab Wintersemester 1974/75 endgültig zum Medizinstudium zugelassen worden, nachdem er bereits in den beiden vorherigen Semestern aufgrund der einstweiligen Anordnung des Verwaltungsgerichts Freiburg sein Studium hatte aufnehmen können. Er hat damit mehr erreicht, als er im vorläufigen Rechtsschutzverfahren, das allein Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist, hätte erlangen können, ohne daß ihm inzwischen erkennbare oder auf andere Weise nicht behebbare Nachteile entstanden sind. Dadurch unterscheidet sich sein Fall von dem Klageverfahren, das Gegenstand eines anderen Beschlusses vom heutigen Tage (1 BvR 344/73) ist. Das bloße Interesse an einer Kostenentscheidung genügt nicht für die Fortdauer des erforderlichen Rechtsschutzbedürfnisses (vgl. BVerfGE 33, 247 [256 ff.]).

C.

Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind begründet.

I.

1.

Prüfungsmaßstab für die Beurteilung der angegriffenen Berufungsurteile ist Art. 12 Abs. 1 GG. Bei der strittigen Problematik geht es nicht um die prozessuale Frage, welches Gericht für die Geltendmachung eines Zulassungsanspruchs zuständig ist. Vielmehr vertreten die beiden in Betracht kommenden Oberverwaltungsgerichte entgegengesetzte Auffassungen zu der Frage, wer der richtige Adressat für den Zulassungsanspruch ist: die vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen zu verklagende ZVS oder die vor dem Verwaltungsgericht Freiburg zu verklagende Universität Freiburg. Es handelt sich also nicht um ein Problem der Rechtsweggarantie im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG, sondern um die gerichtliche Durchsetzung der Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG.

2.

Bei der verfassungsrechtlichen Nachprüfung ist nach dem bisherigen Sach- und Streitstand zugunsten der Beschwerdeführer davon auszugehen, daß diese jeweils einen der freien Studienplätze bei der Universität Freiburg beanspruchen konnten, deren Vorhandensein das Verwaltungsgericht Freiburg über die festgesetzten Höchstzahlen hinaus festgestellt hat.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip ein Recht eines jeden hochschulreifen Bewerbers auf Zulassung zum Studium seiner Wahl unter möglichster Berücksichtigung der gewählten Ausbildungsstätte (BVerfGE 33, 303 [329 ff.]). Diesem Recht kann nur entgegengehalten werden, daß sämtliche vorhandenen Studienplätze unter voller Ausschöpfung der Kapazitäten nach den vorgeschriebenen Auswahlkriterien an Bewerber mit besserem Rang vergeben worden sind. Stellt sich auf die Klage eines abgelehnten Bewerbers heraus, daß an einer Hochschule die Kapazitäten nicht erschöpft und noch zusätzliche unbesetzte Studienplätze vorhanden sind, dann steht seinem Begehren auf Zuweisung eines solchen Studienplatzes nicht entgegen, daß er diesen Platz bei ordnungsgemäßer Einbeziehung in das normale Vergabeverfahren wegen seiner ungünstigen Rangstelle nicht hätte beanspruchen können. Dies hat das Bundesverfassungsgericht bereits in einem anderen Beschluß vom heutigen Tage (1 BvR 344/73) für die Rechtslage nach dem früheren (bayerischen) Zulassungsrecht in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg dargelegt. An dieser Rechtslage hat sich seit Inkrafttreten des Staatsvertrags und der Vergabeverordnung nichts geändert; denn auch diese enthalten -- wie noch auszuführen sein wird -- keine abweichende Regelung für die Vergabe von Studienplätzen der genannten Art. Die Neuregelung läßt sogar noch deutlicher als die bisherige erkennen, daß die volle Nutzung aller Ausbildungsmöglichkeiten notfalls den Vorrang vor dem Auswahlmodus haben soll, indem sie in § 24 der Vergabeverordnung eine Losentscheidung vorsieht.

Greift im Falle unzureichender Kapazitätsausnutzung der verfassungsmäßig gewährleistete Zulassungsanspruch eines klagenden Bewerbers ohne Rücksicht auf seine Rangstelle durch, dann ist -- vorausgesetzt, daß die Feststellungen des erstinstanzlichen Verwaltungsgerichts über das Vorhandensein ungenutzter Studienplätze zutreffen -- nicht erkennbar, unter welchen Gesichtspunkten den 22 hochschulreifen Beschwerdeführern jeweils einer der 30 freien Plätze hätte vorenthalten werden können.

II.

Indem das Berufungsgericht die Anträge der Beschwerdeführer auf vorläufige Zuweisung eines Studienplatzes trotz der zuvor skizzierten Sach- und Rechtslage und entgegen der Entscheidung des erstinstanzlichen Gerichts abweist, verletzt es das aus Art. 12 Abs. 1 GG hergeleitete Recht der Beschwerdeführer auf Zulassung zum Studium ihrer Wahl. Die angegriffenen Urteile haben zwar den geltend gemachten Zulassungsanspruch nicht endgültig aberkannt, sondern verneinen lediglich die Passivlegitimation der Universität. Die auch auf verfassungsrechtliche Überlegungen gestützte Urteilsbegründung hält jedoch einer Nachprüfung nicht stand, so daß durch die Abweisung der Anträge in nicht gerechtfertigter Weise in das verfassungsrechtlich gewährleistete Zulassungsrecht der Beschwerdeführer eingegriffen wird.

1.

Zu den wesentlichen Bestandteilen eines verfassungsmäßigen Rechts gehört -- wie das Bundesverfassungsgericht bereits im Zusammenhang mit Art. 14 GG angesprochen hat -- seine Durchsetzbarkeit (vgl. zuletzt BVerfGE 37, 132 [148] -- Wohnraumkündigung). Eine effektive Durchsetzung ist aber nur gewährleistet, wenn das Verlangen nach Erfüllung dieses Rechts gegenüber einem bestimmten Verpflichteten geltend gemacht werden kann und dem Rechtsinhaber nicht ein Verpflichteter präsentiert wird, der seinerseits zur Erfüllung außerstande ist.

Gegen wen das verfassungsmäßig gewährleistete Recht auf Studienzulassung zu richten ist, läßt sich nicht unmittelbar aus der Verfassung herleiten. Vielmehr bedarf das Zulassungsrecht insoweit notwendig der näheren Konkretisierung durch den Gesetzgeber. Dieser hat im Rahmen seines Regelungsauftrags (vgl. dazu BVerfGE 33, 303 [336 f.]) die notwendigen Voraussetzungen für eine effektive Rechtsdurchsetzung zu schaffen und dabei auch zu entscheiden, wer nach Maßgabe der staatlichen Behördenorganisation die zuständige und im Rechtsstreit zu verklagende Zulassungsstelle sein soll. Für diese seine Entscheidung läßt die Verfassung ihm im vorliegenden Zusammenhang weitgehend Spielraum. Sie hindert den Gesetzgeber auch nicht, an Stelle eines bisherigen Anspruchsverpflichteten einen anderen zu bestimmen. Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip gebietet insoweit im wesentlichen nur, daß der Gesetzgeber im Rahmen seines Regelungsauftrags einen Verpflichteten bestimmt und daß diese Bestimmung für den Rechtsuchenden hinreichend deutlich ist. Auch ist beim Auswechseln des Anspruchsverpflichteten darauf zu achten, welche Rückwirkungen dies auf die Erfüllung des Zulassungsrechts haben kann und daß dabei das verfassungsrechtlich vorrangige Ziel einer vollen Kapazitätsnutzung nicht verfehlt wird.

2.

Unerwünschte Rückwirkungen sind am wenigsten zu befürchten, wenn alle vorhandenen Studienplätze unter pflichtgemäßer Ausschöpfung der Kapazitäten in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen und von der ZVS nach Maßgabe einheitlicher Kriterien vergeben werden. Dadurch wird in verfassungskonformer Weise sichergestellt, daß einerseits -- anders als bei der früheren, dezentralisierten Vergabe im Falle von Mehrfachbewerbungen -- kein Studienplatz unbesetzt bleibt und Ablehnungsbescheide einheitlich gegenüber der ZVS angefochten werden können und daß andererseits die Bewerber bei ihrer Auswahl gleiche Chancen haben. Darauf -- und darauf allein -- zielten die Bemerkungen des Numerus-clausus-Urteils (a.a.O. [356 f.]), die zu einer entsprechenden Neuregelung des Zulassungswesens führten. Anders und schwieriger ist die -- im Numerus-clausus-Urteil nicht erörterte -- Lage bei der Vergabe solcher Studienplätze, deren Vorhandensein erst in einem Rechtsstreit festgestellt wird, weil die Kapazität unzureichend ermittelt worden war. Dazu hat die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme zutreffend ausgeführt, daß keine der beiden bislang in Betracht gezogenen Möglichkeiten zu befriedigen vermag:

Ist in diesem Fall die jeweilige Hochschule (oder auch das Land, zu dem sie gehört) für die Vergabe zuständig und im Prozeß die richtige Streitgegnerin, dann hat dies zwar den verfassungsrechtlich wesentlichen Vorzug, daß die als ungenutzt nachgewiesenen Plätze auch tatsächlich besetzt werden; denn sie können -- wie bereits erwähnt und in dem anderen Beschluß vom heutigen Tage (1 BvR 344/73) näher ausgeführt -- den klagenden Bewerbern ohne Rücksicht auf Rangziffern zugesprochen werden. Nachteilig erscheint jedoch, daß diese Plätze entgegen den am Gleichheitssatz orientierten Auswahlkriterien solchen Bewerbern zufallen können, denen sie bei ordnungsgemäßer Kapazitätsfeststellung nicht zugestanden hätten.

Dieser zuletzt genannte Nachteil ließe sich vermeiden, wenn die nichtausgewiesenen Studienplätze ebenfalls in das Verfahren der ZVS einbezogen und hier in der Reihenfolge der Rangziffern vergeben würden. Ohne eine entsprechende Ausgestaltung des zentralen Vergabeverfahrens besteht jedoch dann, wenn nicht die Hochschule, sondern die ZVS als zuständig zu verklagen ist, der schwerwiegende Nachteil, daß diese Plätze unwiederbringlich ungenutzt bleiben können. Da nämlich die ZVS an die normativen Höchstzahlfestsetzungen der Länder gebunden ist, darf sie die fraglichen Plätze jedenfalls nicht an solche Bewerber mit besseren Rangziffern vergeben, die am Prozeß überhaupt nicht beteiligt sind und zugunsten deren die gerichtliche Feststellung mangelnder Kapazitätsausnutzung nicht wirkt. Klagen von Bewerbern mit ungünstigen Rangziffern wiederum müßten selbst bei gelungenem Nachweis ungenutzter Studienplätze erfolglos bleiben, wenn die ZVS die Plätze wegen ihrer Bindung an den in Staatsvertrag und Vergabeverordnung geregelten Auswahlmodus nur nach Maßgabe der Rangziffern vergibt. Dieses in hohem Maße unbefriedigende und mit den verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen unvereinbare Ergebnis ließe sich zwar durch eine Regelung vermeiden, die es der Zentralstelle gestatten würde, die von einem Gericht über die Höchstzahlfestsetzungen hinaus ermittelten Studienplätze unabhängig von einer Beteiligung der Bewerber am Prozeß zu vergeben. Dies streben offenbar die Vorschläge der Bundesregierung und der Westdeutschen Rektorenkonferenz zur allgemeinen Einführung eines Normenkontrollverfahrens oder einer geeigneten Feststellungsklage an. Deren Ausgestaltung darf aber nicht dazu führen, daß die -- auch von der Bundesregierung für unverzichtbar erachtete -- verwaltungsgerichtliche Kontrolle von Kapazitätsfestsetzungen überhaupt unterbleibt. Das könnte dann zu befürchten sein, wenn sich für entsprechende Klagen keine Kläger finden würden, weil -- wie im Beschluß 1 BvR 344/73 vom heutigen Tage ausgeführt -- Bewerber mit aussichtsreichen Rangplätzen erfahrungsgemäß gar nicht klagen und Bewerber mit ungünstigen Rangplätzen nur klagen werden, wenn damit die Aussicht auf einen Studienplatz verbunden ist.

3.

Die vorstehenden Hinweise auf die Schwierigkeiten, die mit den verschiedenen Lösungswegen verbunden sind, unterstreichen das Bedürfnis, daß der Gesetzgeber selbst unter Regelung der näheren Einzelheiten bestimmt, wer im Falle unzureichender Kapazitätsfestsetzungen als zuständig zu verklagen ist. Eine solche Regelung enthält das geltende Zulassungsrecht -- Staatsvertrag, Vergabeverordnung, Kapazitätsverordnung und Hochschulgesetzgebung des Landes Baden-Württemberg -- jedenfalls nicht ausdrücklich und eindeutig.

Vor Abschluß des Staatsvertrags oblag die Zulassung zum Studium der jeweiligen Hochschule als demjenigen Organ, das mit Hilfe seiner Einrichtungen das Studium ermöglichte und dessen Verwaltungsakte im Falle von Ablehnungen anzufechten waren; gegen wen diese Anfechtungsklagen zu richten waren, ließ sich der Verwaltungsgerichtsordnung (vgl. § 78) in Verbindung mit dem jeweiligen Landesrecht entnehmen. Demgegenüber hat die Regelung des Staatsvertrags zu der im Tatbestand näher geschilderten "dualistischen" Zuständigkeit geführt. Diese geht im wesentlichen dahin, daß für Kapazitätsfestsetzungen und Immatrikulationen die Länder und ihre Hochschulen verantwortlich bleiben, während die Auswahl der Bewerber für die als frei gemeldeten Studienplätze der ZVS übertragen wird einschließlich der Erteilung von Ablehnungsbescheiden, die vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen anzufechten sind. Für diese Neuregelung ist im vorliegenden Zusammenhang charakteristisch, daß die ZVS an Kapazitätsermittlungen und -festsetzungen überhaupt nicht beteiligt ist und daß die Vergabeverordnung (§ 19 Abs. 1 Ziff. 2 in Verbindung mit §§ 5 und 17) ausdrücklich festlegt, was die Länder im Hinblick auf die Vergabe der Plätze von ihrem kulturpolitischen Hausgut auf die überregionale ZVS übertragen haben. Dabei spricht die gewählte Wortfassung dafür, daß die Vergabekompetenz der ZVS zwar möglichst umfassend sein soll, aber nur die Zuteilung der durch "Höchstzahlen festgesetzten Studienplätze" umfaßt (vgl. §§ 4 bis 6 der Vergabeverordnung in der Urfassung sowie §§ 5 f. in der Neufassung vom 29. Mai 1973 -- GBl. BW S. 172). Sogar insoweit ist die ZVS nicht ausschließlich zuständig, da gemäß § 24 der Vergabeverordnung frei gebliebene Studienplätze von den Hochschulen selbst zu vergeben sind. Aus dieser Vorschrift folgt zugleich, daß das Immatrikulationsverbot in § 55 Abs. 1 Ziff. 3 des baden-württembergischen Hochschulgesetzes nicht ausnahmslos gegenüber jedem Bewerber gelten kann, der von der ZVS keinen Studienplatz erhalten hat. Andererseits läßt sich nach den zutreffenden Ausführungen in den angegriffenen Urteilen aus § 24 allein auch nicht entnehmen, daß die Hochschulen für den Fall unausgenutzter Kapazitäten zuständig sein sollen. Vielmehr geht das neue Recht -- wie der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bereits in seinem Beschluß vom 21. Mai 1974 (NJW 1974, S. 1211) dargelegt hat -- von dem Normalfall aus, daß sämtliche Studienplätze pflichtgemäß erfaßt und in das zentrale Vergabeverfahren einbezogen werden; es trifft keine Vorsorge für den Fall, daß erst in einem Rechtsstreit unausgenutzte Kapazitäten nachgewiesen werden.

4.

Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, daß das geltende Zulassungsrecht für den zuletzt genannten und hier allein entscheidungserheblichen Fall eine Regelungslücke enthält. Es versucht, diese Lücke im Wege der Auslegung des geltenden Rechts zu schließen. Dieser Weg ist als solcher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Auslegung des Berufungsgerichts kann jedoch im Ergebnis nicht zugestimmt werden.

Da die Auslegung einfachen Rechts grundsätzlich den Fachgerichten vorbehalten ist, kann dahingestellt bleiben, ob die zuvor skizzierte normative Regelung überhaupt in der vom Berufungsgericht vertretenen Richtung auslegungsfähig ist oder ob schon nach herkömmlichen Auslegungsregeln der entgegengesetzte Standpunkt der Oberverwaltungsgerichte für die Länder Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz vorzuziehen wäre. Das Berufungsgericht meint aber, zu seinem Auslegungsergebnis aus verfassungsrechtlichen Gründen genötigt zu sein. Seine Auslegung beruht jedoch auf einer unrichtigen Anschauung über die Bedeutung von Grundrechten, insbesondere über den Umfang des Schutzbereichs der Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG und über deren Zusammenwirken. Vor allem bleibt außer acht, daß im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Individualrechtsverfahrens, das der Durchsetzung eines an sich gegebenen verfassungsmäßig gewährleisteten Rechts dient, die Gerichte etwa bestehende Regelungslücken nicht in der Weise schließen dürfen, daß die effektive Rechtsdurchsetzung darunter leidet.

Entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichtshofs gebieten die genannten Grundrechte keineswegs unbedingt, auch die Zuteilung nichterfaßter Studienplätze bei der ZVS zu zentralisieren. Das ergibt sich insbesondere nicht aus den Ausführungen des Numerus-clausus-Urteils, das auch in seinem Schlußteil (a.a.O. [356 ff.]) lediglich die Vergabe ordnungsgemäß erfaßter Studienplätze betrifft. Die Erwägungen des Berufungsgerichts, mit denen es das Bedürfnis nach zentraler Vergabe auch der nichterfaßten Studienplätze begründet, sind zudem weitgehend rechtspolitischer Natur. Das gilt insbesondere für seine Forderung nach Zentralisierung der Kapazitätsermittlung und -überprüfung als einem der wichtigsten und schwierigsten Kernprobleme des Zulassungswesens. Die Regelung des Staatsvertrags entspricht dieser Forderung gerade nicht; auch wäre dabei verfassungsrechtlich die bundesstaatliche Kompetenzverteilung im Kulturbereich zu berücksichtigen mit den daraus folgenden, vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen angedeuteten Problemen. Unter dem Gesichtspunkt bundeseinheitlicher Verwirklichung des Grundrechtsschutzes mag gewiß manches für die Erwägung sprechen, daß sich bei zentraler Vergabe und anschließender gerichtlicher Kontrolle unter Koordinierung aller Rechtsschutzanträge am besten das Gebot möglichst sachgerechter Bewerberauswahl mit der Pflicht zur vollen Nutzung aller Ausbildungsmöglichkeiten in Einklang bringen ließe. Angesichts der bereits geschilderten Schwierigkeiten setzt aber diese Zentralisierung eine -- den Gerichten nicht mögliche -- gesetzgeberische Gestaltung der weiteren Einzelheiten voraus, um das verfassungsrechtlich untragbare Ergebnis zu vermeiden, daß unausgewiesene Studienplätze gänzlich unbesetzt bleiben und einer gerichtlichen Überprüfung von Kapazitätsfestsetzungen überhaupt der Boden entzogen wird.

Solange eine solche gesetzliche Regelung fehlt, muß sich die verfassungskonforme Auslegung des geltenden Rechts an der verfassungsrechtlich vorrangigen Forderung orientieren, die volle Nutzung von Kapazitätsreserven sicherzustellen. Das erfordert gerade nicht eine Verlagerung der Kompetenz zur Vergabe unausgewiesener Studienplätze von den Ländern und ihren Hochschulen auf die ZVS. Entgegen den Befürchtungen des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg ist auch nicht erkennbar, daß durch eine dezentralisierte Kompetenz in Kapazitätsfragen der Rechtsschutz der Bewerber unzumutbar erschwert würde. Während nämlich bei der Verteilung von Studienplätzen im Rahmen der Höchstzahlfestsetzungen regelmäßig Mehrfachbewerbungen erfolgen und die abgewiesenen Bewerber daher ohne Zentralisierung der Entscheidung gegen mehrere Hochschulen vor verschiedenen Gerichten hätten klagen müssen, wird der Nachweis mangelnder Kapazitätsausnutzung praktisch nur in einzelnen Prozessen gegen eine bestimmte Hochschule in Betracht kommen. In einem solchen Prozeß kann der Bewerber -- das bleibt in den angefochtenen Urteilen außer acht -- seinen Zulassungsanspruch nach derzeit geltendem Recht sogar erfolgreicher durchsetzen als in einem Verfahren gegen die ZVS. Denn die in Anspruch genommene Hochschule darf -- wie schon ausgeführt -- nach der eigenen und insoweit zutreffenden Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg dem klagenden Bewerber gerade nicht entgegenhalten, der als frei nachgewiesene Studienplatz gebühre an seiner Stelle anderen, nichtklagenden Bewerbern mit besserer Rangziffer. Wird der Kläger hingegen an die an den Kapazitätsfestsetzungen unbeteiligte ZVS verwiesen, wird er dieser gegenüber schwerlich dartun können, die Nichterschöpfung der Kapazität bei einer einzelnen Hochschule sei ursächlich für den Ablehnungsbescheid der ZVS gewesen und dieser verletzte ihn daher in seinen Rechten. Er muß vielmehr damit rechnen, daß hier seine Anfechtungsklage wegen seiner ungünstigen Rangziffer erfolglos bleibt. Im Ergebnis kann also das Zulassungsrecht eines klagenden Bewerbers mit ungünstiger Rangziffer durch die Auslegung des Berufungsgerichts zu dessen Nachteil verändert werden. Das aber ist nicht der Sinn eines auf effektive Grundrechtsverwirklichung gerichteten verwaltungsgerichtlichen Individualrechtsschutzes.

5.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 34 Abs. 4, im Falle des Beschwerdeführers zu 2) auf § 34 Abs. 3 BVerfGG.

Benda Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Böhmer Faller Brox Simon