Redaktioneller Leitsatz

Art. 8 GG gewährleistet keinen generellen Anspruch eine Veranstaltung auf einer öffentlichen Grünfläche durchzuführen, die nach dem Willen des Trägers nicht für Großkundgebungen zur Verfügung steht.

Tatbestand

I. Die Klägerin begehrt die Feststellung, daß die Beklagte verpflichtet ist, ihre "Hofgartenwiese" der Klägerin für Versammlungen zur Verfügung zu stellen.

Bei der Hofgartenwiese handelt es sich um eine im Eigentum der Beklagten stehende, südöstlich des Hauptgebäudes der Beklagten in der Innenstadt von Bonn gelegene Rasenfläche, die in der Vergangenheit u.a. als Spiel- und Liegewiese und wiederholt auch für Großkundgebungen mit zum Teil mehr als 100 000 Teilnehmern genutzt worden ist. Laut Beschluß des Senats der Beklagten vom 20. Dezember 1984 sollen im Interesse eines ungestörten Universitätsbetriebs Großveranstaltungen auf der Hofgartenwiese künftig nicht mehr gestattet werden.

Im Oktober 1987 bat die Klägerin die Beklagte um Mitteilung, ob sie bereit sei, auf der Hofgartenwiese eine - vorzugsweise an einem Freitag oder Sonnabend durchzuführende - Großkundgebung mit nicht weniger als 200 000 Teilnehmern zuzulassen; bejahendenfalls bat sie um Angabe von Terminen, andernfalls um einen rechtsmittelfähigen Bescheid. Die Beklagte lehnte die Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheides ab und verwies die Klägerin auf den ordentlichen Rechtsweg.

Mit ihrer am 16. November 1987 beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage hat die Klägerin die Feststellung begehrt, daß die Beklagte verpflichtet sei, ihr die Hofgartenwiese für Versammlungen mit mehr als 100 000 Teilnehmern zur Verfügung zu stellen bzw. die Nutzung der Wiese für solche Veranstaltungen zu dulden. Zur Begründung hat sie geltend gemacht: Die Hofgartenwiese sei eine öffentliche Einrichtung. Für eine dahin gehende Widmung spreche bereits der Inhalt dreier Verträge zwischen der Beklagten und der beigeladenen Stadt. Danach habe die Stadt die Unterhaltungslasten übernommen und die Beklagte sich im Gegenzuge verpflichtet, den Hofgarten der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Der Beschluß des Senats der Beklagten vom 20. Dezember 1984 habe an dieser Verpflichtung nichts geändert. Zudem lasse die sich über einen längeren Zeitraum erstreckende tatsächliche Nutzung der Hofgartenwiese den Schluß auf eine konkludent erfolgte Widmung zu, die das Recht umschließe, die Hofgartenwiese für Demonstrationen zu nutzen. Eine Bundeshauptstadt müsse Raum für die Grundrechtsausübung der Staatsbürger zur Verfügung stellen. Der Universitätsbetrieb werde durch Demonstrationen auf der Hofgartenwiese nur geringfügig beeinträchtigt. Für die von ihr geplanten Großkundgebungen stehe im Bonner Raum eine Ausweichmöglichkeit nicht zur Verfügung.

Die Beklagte hat geltend gemacht: Ihr Privateigentum an der Hofgartenwiese könne nur im Rahmen einer Widmung, die auch Demonstrationen einschließe, eingeschränkt sein. Eine solche Widmung sei nicht erfolgt. Die Zustimmungen, zu früheren Großveranstaltungen seien privatrechtlicher Natur gewesen. Eine Widmung könne allenfalls durch die beigeladene Stadt ausgesprochen worden sein, so daß die Klage gegen die Stadt gerichtet werden müsse. Die Bereitstellung von Gelände für große Demonstrationen sei nicht ihre, sondern Aufgabe der Stadt oder des Landes. Bonn besitze im übrigen entsprechendes Gelände. So sei insbesondere die rechtsrheinische Rheinaue als Kundgebungsort für Demonstrationen von bis zu 300 000 Teilnehmern geeignet.

Der Beigeladene zu 1 hat den Klageantrag unterstützt: Andere Plätze, insbesondere die rechtsrheinische Rheinaue, seien wegen unzureichender bzw. unzumutbarer Aufzugswege für Großveranstaltungen im Raum Bonn nicht geeignet. Die Beigeladene zu 2 hat beantragt, die Klage abzuweisen: Die Hofgartenwiese habe zwar gegenüber allen anderen Kundgebungsorten in Bonn Vorteile, Großkundgebungen könnten aber auch in der rechtsrheinischen Rheinaue stattfinden.

Mit Urteil vom 14. April 1989 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Die gegen dieses Urteil eingelegten Berufungen der Klägerin und des Beigeladenen zu 1 hat das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 6. September 1991 zurückgewiesen: Die Hofgartenwiese sei weder eine öffentliche Straße noch ein dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Platz im Sinne des nordrhein- westfälischen Straßen- und Wegerechts, da es an einer hierauf gerichteten Widmungsverfügung fehle. Die Rasenfläche könne auch nicht nach den für sogenannte alte Wege geltenden Grundsätzen als öffentliche Straße angesehen werden. Seit die Hofgartenwiese der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden sei, stehe ihre Nutzung als Liege- und Spielwiese im Vordergrund. Soweit die Klage auf § 18 Abs. 2 GO NW gestützt werde, sei sie schon deshalb nicht begründet, weil der Anspruch auf Benutzung einer öffentlichen Einrichtung nur gegenüber der Gemeinde bestehe, die die Einrichtung geschaffen habe. Eine Verpflichtung der Beklagten, die Benutzung der Hofgartenwiese für Versammlungen zuzulassen, folge auch nicht aus dem Umstand, daß die Beklagte diese Fläche vor dem 20. Dezember 1984 wiederholt für Versammlungen zur Verfügung gestellt habe. Ob die Hofgartenwiese von der Beklagten "als öffentliche Einrichtung" vergeben worden sei, könne dahinstehen. Denn sie, die Beklagte, habe der Hofgartenwiese mit dem Beschluß ihres Senats vom 20. Dezember 1984 eine solche Eigenschaft jedenfalls in rechtlich nicht zu beanstandender Weise wieder entzogen und sich seither diesem Beschluß gemäß verhalten. Die den Beschluß vom 20. Dezember 1984 tragenden Gründe seien nicht zu beanstanden. Dem Senat sei es insbesondere um die Sicherung eines ungestörten Universitätsbetriebs gegangen. Der Lärm des Auf- und Abbaus der für eine Großkundgebung erforderlichen Anlagen sei auch während der Öffnungszeiten des Hauptgebäudes der Beklagten aufgetreten und habe erhebliche Beeinträchtigungen mit sich gebracht. Das Ermessen der Beklagten sei nicht so weit geschrumpft, daß sie unter Hintanstellung ihrer eigenen berechtigten Belange die Hofgartenwiese für Großkundgebungen zur Verfügung stellen müsse. Eine entsprechende Verpflichtung ergebe sich auch nicht aus Art. 8 GG. Ob die Beklagte eine "Monopolstellung" besitze, bedürfe keiner Entscheidung. So wenig nämlich den Staat selbst eine öffentlich-rechtliche Pflicht treffe, zur Durchführung von Großkundgebungen geeignete Grundstücke zur Verfügung zu stellen, so wenig treffe sie eine Hochschule.

Gegen dieses Urteil haben die Klägerin und der Beigeladene zu 1 die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Der Beigeladene zu 1 hat seine Revision zurückgenommen; die Klägerin hat zur Begründung ihrer Revision geltend gemacht: Art. 8 GG gestatte den Teilnehmern einer Großkundgebung die freie Wahl des Versammlungsortes. Dem Staat sei es dabei auferlegt, den örtlichen Bezug der Demonstration zu ermöglichen und zu gewährleisten. Stehe das insoweit allein in Betracht kommende Grundstück im Eigentum einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, so sei diese ausnahmsweise verpflichtet, das Grundstück zur Verfügung zu stellen.

Der am Verfahren beteiligte Oberbundesanwalt tritt dem Berufungsurteil bei.

Entscheidungsgründe

Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Recht festgestellt, daß die Klägerin gegenüber der Beklagten keinen generellen Anspruch hat, auf der universitätseigenen Hofgartenwiese Großkundgebungen durchführen zu dürfen.

Daß das nordrhein-westfälische Straßen- und Wegerecht einen solchen Anspruch nicht gewährt, weil es sich bei der Hofgartenwiese mangels entsprechender Widmung nicht um eine öffentliche Straße und auch nicht um einen öffentlichen Platz handelt, hat das Berufungsgericht für das Revisionsgericht bindend entschieden (vgl. § 562 ZPO in Verbindung mit § 173 VwGO). Für Verstöße gegen revisibles Recht bei der Anwendung und Auslegung des genannten Landesrechts ist nichts ersichtlich. Entsprechendes gilt für die Annahme des Berufungsgerichts, ein auf § 18 Abs. 2 GO NW gestützter Anspruch der Klägerin, die Hofgartenwiese als gemeindliche Einrichtung benutzen zu dürfen, sei gegenüber der Gemeinde geltend zu machen, die die Einrichtung geschaffen habe. Für das Vorbringen der Klägerin, die Beklagte habe bei der früheren Zulassung von Großkundgebungen als Träger einer gemeindlichen Einrichtung der beigeladenen Stadt gehandelt, ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nichts ersichtlich.

Auch Bundesrecht räumt der Klägerin gegenüber der Beklagten einen generellen Anspruch, auf der Hofgartenwiese Großkundgebungen durchführen zu dürfen, nicht ein. Das Recht auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG begründet einen solchen Anspruch schon deshalb nicht, weil die Beklagte nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts seit dem Beschluß ihres Senats vom 20. Dezember 1984 Großveranstaltungen auf der Hofgartenwiese ausnahmslos nicht mehr gestattet, die Beklagte die Klägerin also nicht anders behandelt hat als andere Antragsteller. Auf die vor dem 20. Dezember 1984 geübte Praxis der Beklagten kann sich die Klägerin insoweit nicht berufen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist nämlich davon auszugehen, daß durch den Beschluß des Senats der Beklagten vom 20. Dezember 1984 eine etwaige - zugunsten der Klägerin unterstellte - Eigenschaft der Hofgartenwiese als universitätseigene öffentliche Einrichtung jedenfalls insofern wieder wirksam beseitigt worden ist, als die Hofgartenwiese auch für Großkundgebungen zur Verfügung gestanden hat. Gegen diese Bewertung ist revisionsgerichtlich nichts zu erinnern: Hat die Beklagte die Hofgartenwiese als eine mit ihrem gesetzlichen Aufgabenbereich (vgl. § 3 WissHG; § 2 HRG) in keinem Zusammenhang stehende öffentliche Einrichtung betrieben, dann war es ihr grundsätzlich nicht verwehrt, diese Einrichtung wieder zu schließen bzw. sie einer anderen oder eingeschränkteren Zweckbestimmung zu widmen. Öffentliche Einrichtungen, die außerhalb einer gesetzlichen Benutzungsgarantie liegen, werden nämlich allein im Rahmen des durch das Gleichbehandlungsgebot begrenzten Ermessens des Trägers der Einrichtung gewährt (vgl. OVG Münster, DÖV 1984, 946 (947)). Der Träger einer öffentlichen Einrichtung ist deshalb grundsätzlich berechtigt, die Einrichtung in Ausübung sachgerechten Ermessens wieder zu schließen, sofern es sich - wie hier - nicht um die Erfüllung gesetzlicher Aufgaben handelt. Daß die Entscheidung der Beklagten, die Hofgartenwiese einer Nutzung für Großveranstaltungen zu entziehen, den berechtigten Interessen der Beklagten, d. h. der Gewährleistung eines ungestörten Universitätsbetriebs, gedient hat, ist vom Berufungsgericht bindend festgestellt worden (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO). Der Einwand der Klägerin, die Beklagte habe ihren Beschluß vom 20. Dezember 1984 nicht ohne Beteiligung der Stadt Bonn fassen dürfen, greift schon deshalb nicht durch, weil die beigeladene Stadt durch ihren Antrag auf Klageabweisung und ihre Unterstützung der Beklagten-Position im Verwaltungsstreitverfahren hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht hat, daß sie mit der Schließung der Hofgartenwiese für Großveranstaltungen einverstanden ist.

Auch dem in Art. 8 Abs. 1 GG gewährleisteten Grundrecht auf Versammlungsfreiheit läßt sich ein genereller Anspruch der Klägerin gegenüber der Beklagten, auf der Hofgartenwiese Großkundgebungen durchführen zu dürfen, nicht entnehmen. Art. 8 GG garantiert das Grundrecht der Versammlungsfreiheit als Abwehrrecht und ist zugleich die verfassungsrechtliche Grundlage der Demonstrationsfreiheit als der Freiheit zu kollektiver Meinungskundgabe, die auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugute kommt (vgl. BVerfGE 69, 315 (343 ff.); BVerwGE 56, 63 (69) [BVerwG 07.06.1978 - 7 C 5/78]). Als Abwehrrecht gibt Art. 8 GG grundsätzlich keine Leistungsansprüche gegen den Staat und schon gar nicht Ansprüche gegen eine Universität auf Überlassung eines Grundstücks zu Versammlungs- und Demonstrationszwecken. Dem steht die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, Art. 8 GG gewährleiste den Grundrechtsträgern das Selbstbestimmungrecht über Ort, Zeitpunkt und Inhalt der Veranstaltung (BVerfG a.a.O.), nicht entgegen. Denn die Entscheidung über Ort und Zeit der Versammlung setzt die rechtliche Verfügungsbefugnis über den Versammlungsort voraus; Art. 8 GG begründet also kein Benutzungsrecht, das nicht schon nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen besteht (vgl. Herzog, in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Kommentar Bd. I, Art. 8 Rn. 78). Das Recht der freien Ortswahl umfaßt mit anderen Worten nicht das Recht, fremdes Grundeigentum nach Belieben in Anspruch zu nehmen. Dies gilt grundsätzlich auch für ein Grundstück, das - wie die Hofgartenwiese - nach dem Willen des Trägers als öffentliche Einrichtung der Allgemeinheit nur im Rahmen einer eingeschränkten Zweckbestimmung zur Verfügung steht. Aus Art. 8 GG läßt sich eine generelle Verpflichtung des Trägers der Einrichtung zur Erweiterung der von ihm festgelegten öffentlichen Zweckbestimmung nicht entnehmen. Daran vermag auch eine - mit Blick auf Großkundgebungen unter Umständen zu bejahende - Monopolstellung des Trägers der öffentlichen Einrichtung nichts zu ändern. Zwar kann dem Inhaber eines Grundrechts ein Anspruch auf solche Maßnahmen zuwachsen, die zum Schutz seines grundrechtlich gesicherten Freiheitsraums unerläßlich sind (vgl. BVerfGE 35, 79 (116)). Diese Maßnahmen zu verwirklichen, ist jedoch in erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers, so daß ein unmittelbar aus der Verfassung herzuleitender Leistungsanspruch nur in außergewöhnlichen Fällen zu rechtfertigen ist (vgl. Beschluß des erkennenden Senats vom 31. März 1992 - BVerwG 7 B 25.92 - JurBüro 1992, 490 sowie die Urteile vom 22. April 1977 - BVerwGE 52, 339 (345) [BVerwG 22.04.1977 - VII C 49/74] und vom 22. September 1967 - BVerwGE 27, 360 (362 f.) [BVerwG 22.09.1967 - VII C 71/66]; vgl. auch Urteil vom 13. September 1985 - BVerwGE 72, 113 (118) [BVerwG 13.09.1985 - 5 C 113/83]). Inwieweit unter Berücksichtigung dieser Grundsätze Bund, Länder und Gemeinden in Ausnahmefällen verpflichtet sein könnten, die Voraussetzungen für die Durchführung von Großkundgebungen zu schaffen bzw. geeignete öffentliche Grundstücke für Versammlungs- und Demonstrationszwecke zur Verfügung zu stellen, mag hier dahingestellt bleiben. Eine dahin gehende generelle Verpflichtung trifft jedenfalls nicht die beklagte Universität als autonome Körperschaft des öffentlichen Rechts, nach deren Willen die Hofgartenwiese für Großkundgebungen geschlossen bleiben soll. Denn bereits mit der Schaffung und Unterhaltung einer der Öffentlichkeit ansonsten frei zugänglichen Grünfläche hat die Beklagte mehr getan, als einer Universität im Rahmen ihrer Gemeinwohlverpflichtung obliegt.

Klarstellend ist allerdings darauf hinzuweisen, daß dies die Beklagte nicht davon entbindet, über einen konkreten Antrag der Klägerin auf Überlassung der Hofgartenwiese nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, sofern diese, was hier zugunsten der Klägerin zu unterstellen ist, von der Beklagten als öffentliche Einrichtung betrieben wird. Ein solches konkretes Begehren umfaßt der Klageantrag nicht. Für die Frage der Rechtmäßigkeit einer Entscheidung hierüber käme es - wie stets bei Ermessensentscheidungen - maßgeblich darauf an, ob die Entscheidung auf sachgerechten Erwägungen beruht (vgl. Urteil vom 11. Januar 1991 - BVerwGE 87, 270 (275) [BVerwG 11.01.1991 - 7 C 13/90]). Auch wenn ein genereller Rechtsanspruch der Klägerin auf Zulassung zur Hofgartenwiese der Beklagten nicht besteht, weil diese Grünfläche nach dem Willen der Beklagten einer nur eingeschränkten öffentlichen Zweckbestimmung dienen soll, so muß die Beklagte bei der Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Sonderbenutzungserlaubnis doch das Gewicht des Interesses der antragstellenden Klägerin an der Wahrnehmung ihres Grundrechts auf Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit gebührend berücksichtigen. Unterläßt die Beklagte eine solche Abwägung, indem sie sich ohne weitere Begründung auf ihren Beschluß vom 20. Dezember 1984 und den darin festgelegten generellen Ausschluß von Großveranstaltungen beruft, oder verkennt sie die Interessengewichtung, indem sie ohne Prüfung im Einzelfall pauschal auf Störungen ihres Universitätsbetriebs abstellt oder eine etwaige Monopolstellung unberücksichtigt läßt, so wird sie der Bedeutung, die dem Grundrecht der Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit im demokratischen Staat nach der Verfassung zukommt (BVerfGE 69, 315 (345 ff.)), nicht gerecht (vgl. Urteil vom 11. Januar 1991 a.a.O.; ferner Urteile vom 7. Juni 1978 - BVerwGE 56, 56 (59) [BVerwG 07.06.1978 - 7 C 6/78] - und vom 13. Dezember 1974 - BVerwGE 47, 280 (283 f.) [BVerwG 13.12.1974 - VII C 42/72]).