Leitsätze#

Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, in dem von der Behörde eine Leistung versprochen wird, die sie in Übereinstimmung mit der Gesetzeslage nicht zu erbringen vermag, ist - ebenso wie eine entsprechende Zusage - grundsätzlich unwirksam.

Vergleichsverträge können zwar auch dann wirksam sein, wenn in ihnen gesetzwidrige Leistungen vorgesehen sind (im Anschluß an dasUrteil vom 28. März 1962 - BVerwG V C 100.61 - BVerwGE 14, 103). Diese Unempfindlichkeit gegenüber gewissen Gesetzesverletzungen erstreckt sich aber nicht auf Leistungsversprechen, deren Gesetzwidrigkeit mit der durch den Vergleich beizulegenden Ungewißheit nichts zu tun hat.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der IV. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 14. November 1975
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Oppenheimer und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Clauß, Isendahl, Prof. Dr. Weyreuther und Dr. Schlichter
für Recht erkannt:

Tenor#

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. März 1973 wird aufgehoben.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 3. Mai 1971 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Tatbestand#

Der Kläger ist Eigentümer eines etwa 5000 qm großen Waldgrundstücks, das weit außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile der Stadt W. am Rande eines ausgedehnten Waldgebiets liegt. In der weiteren Umgebung befinden sich ein Wohnhaus, mehrere landwirtschaftliche Betriebe sowie unmittelbar an das Grundstück des Klägers angrenzend der Schreinereibetrieb des Beigeladenen. Die Errichtung der Schreinerei geht auf eine 1959 erteilte Baugenehmigung zurück. Gegen diese Genehmigung wandte sich seinerzeit der Kläger unter Berufung darauf, daß der Betrieb den Wald auf dem Grundstück des Klägers gefährde. In dem anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren schlossen die damals Beteiligten, der Kläger, der Oberkreisdirektor in L. sowie der auch dort beigeladene Nachbar, am 31. Juli 1964 einen außergerichtlichen Vergleich, in dem u. a. bestimmt wurde, daß der "beklagte Oberkreisdirektor ... dem Kläger bezüglich des Grundstücks ... die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung für ein Wohnhaus" zusage. Der Kläger verpflichtete sich, seine Klage zurückzunehmen, und erklärte ferner, daß er "gegenüber dem Beklagten künftig wegen der dem Beigeladenen erteilten Baugenehmigung keine möglichen Schadensersatzforderungen erheben werde, sondern sich mit der erteilten Baugenehmigung einverstanden erkläre".

Daraufhin nahm der Kläger seine Klage zurück. Das verwaltungsgerichtliche Verfahren wurde eingestellt.

Im April 1969 fragte der Kläger bei dem Beklagten, auf den inzwischen die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde übergegangen waren, an, ob er auf seinem Grundstück in der Weise bauen dürfe, wie es in dem Vergleich in Aussicht gestellt worden sei. Der Beklagte lehnte dies ab.

Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Verpflichtungsklage abgewiesen. Das Berufungsgericht hat dagegen nach dem Klageantrag entschieden.

Auf die Revision des Beklagten hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil der ersten Instanz wiederhergestellt.

Gründe#

I.#

Der Kläger ist Eigentümer des etwa 5.000 qm großen Waldgrundstücks Gemarkung W. Flur 76 Flurstück 15. Das Grundstück liegt weit außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile der Stadt W. am Rande eines ausgedehnten Waldgebiets. In der weiteren Umgebung befinden sich ein Wohnhaus, mehrere landwirtschaftliche Betriebe sowie unmittelbar an das Grundstück des Klägers angrenzend der S. betrieb des Beigeladenen zu 2), B.. Zu diesem Betrieb gehören zwei Wohnungen. 1971 genehmigte der Beklagte im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Vergleichs den Anbau eines Wohnhauses an die S..

Die Errichtung der mechanischen S. mit Wohnung geht auf eins vom Oberkreisdirektor in L. 1959 erteilte Baugenehmigung zurück. Gegen diese Genehmigung wandten sich der Kläger und seine Ehefrau unter Berufung darauf, daß der Betrieb den Wald auf dem Grundstück des Klägers gefährde. In dem anschließenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren schlossen die damaligen Beteiligten, der Kläger, seine Ehefrau, der Oberkreisdirektor in L. sowie der auch dort beigeladene Nachbar B., am 31. Januar 1964 einen außergerichtlichen Vergleich, in dem folgendes vereinbart wurde:

"1.
Der beklagte Oberkreisdirektor sagt den Klägern bezüglich des den Klägern gehörenden Grundstücks Flur 76 Parzelle Nr. 15 die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung zu für ein Wohnhaus, das voraussichtlich nur eingeschossig sein kann.

Die Zusage erfolgt, nachdem mit Schreiben vom 13. Dezember 1963 die Landwirtschaftskammer W. und auch der Regierungspräsident ihre Zustimmung erteilt haben.

Die Inaussichtstellung der Erteilung der Baugenehmigung erfolgt jedoch unter der Voraussetzung, daß das nach der Verordnung zum Schütze der Wälder, Moore und Heiden gegen Brand vom 25. Juni 1938 (BGBl. I S. 700) erforderliche Verfahren durchgeführt ist.

2.
Die Kläger nehmen ihre Klage durch Erklärung gegenüber dem Gericht zurück.

3.
Die Kläger erklären ausdrücklich, daß sie gegenüber dem Beklagten künftig wegen der dem Beigeladenen erteilten Baugenehmigung keine möglichen Schadensersatzforderungen erheben werden, sondern sich mit der erteilten Baugenehmigung einverstanden erklären. Die Kläger werden auch gegenüber dem Beigeladenen nachbarliche Einwendungen baurechtlicher Art nicht mehr erheben."

Nach Klagerücknahme wurde dieses verwaltungsgerichtliche Verfahren eingestellt.

Im April 1969 fragte der Kläger bei dem Beklagten, auf den inzwischen die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde übergegangen waren, an, ob er auf seinem oben genannten Grundstück in der Weise bauen dürfe, wie es in dem Vergleich vom 31. Januar 1964 in Aussicht gestellt worden sei. Mit Bescheid vom 15. Juli 1969 lehnte der Beklagte dies ab. Der dagegen eingelegte Widerspruch blieb erfolglos. Die Verwaltungsbehörden beriefen sich vor allem darauf, daß aus dem Vergleich kein Anspruch hergeleitet werden könne. Er sei ohne das erforderliche Einverständnis der Gemeinde W. zustandegekommen. Ein etwaiger Anspruch sei jedenfalls nach den bauordnungsrechtlichen Vorschriften über die Geltungsdauer baurechtlicher Genehmigungen erloschen. Die Genehmigung einer Wohnbebauung auf dem Grundstück würde gegen § 35 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - verstoßen. Das Vorhaben sei mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar, lasse das Entstehen einer Splittersiedlung befürchten und könne nur über einen landwirtschaftlichen Interessentenweg erreicht werden.

Gegen diese Bescheide hat der Kläger Klage erhoben mit dem Antrag, unter Aufhebung des ablehnenden Bescheids und des Widerspruchsbescheids den Beklagten zu verpflichten, die Bauvoranfrage positiv zu bescheiden. Zur Begründung hat er in beiden Vorinstanzen im wesentlichen geltend gemacht: Er habe einen Anspruch auf die Erteilung der Bebauungsgenehmigung aus dem Vergleich. Dieser Vergleich sei ein mit der damals zuständigen unteren Bauaufsichtsbehörde abgeschlossener Baudispensvertrag und habe nicht gegen zwingendes Recht verstoßen. Deshalb sei der Beklagte als Funktionsnachfolger des Oberkreisdirektors in L. an gebunden. Der Zeitablauf seit Vertragsabschluß wirke sich nicht wie bei der Baugenehmigung in der Weise aus, daß die Verbindlichkeit automatisch entfalle, sondern könne sich, wie bei Verträgen allgemein, nur auf die Geschäftsgrundlage und deren Fortfall auswirken; tatsächliche oder rechtliche Änderungen seien jedoch seit 1964 nicht eingetreten. Das Fehlen des Einvernehmens der Stadt Werne sei, da es sich um ein Verwaltungsinternum handele, ohne Bedeutung; außerdem habe die Stadt das Einvernehmen zumindest konkludent erteilt. Im übrigen habe er, der Kläger, im Vertrauen auf die Zusage seine Pflichten aus dem Vertrag erfüllt und insbesondere die Pflicht übernommen, das Bauwerk seines Nachbarn zu dulden. Aber auch ohne den Vergleich habe er einen Anspruch auf die Erteilung der Bebauungsgenehmigung schon nach § 35 BBauG, weil sein Vorhaben öffentliche Belange nicht beeinträchtige.

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen, und noch zusätzlich darauf hingewiesen, daß die mögliche Zufahrt zum Grundstück des Klägers als Interessentenweg nur für land- und forstwirtschaftliche Zwecke genutzt werden dürfe, der Vertrag wegen Verstoßes gegen § 35 BBauG unwirksam sei und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung es ausschließe, daß sich der Kläger erfolgreich auf Vertrauensschutz berufen könne.

Das Verwaltungsgericht hat - nach Ortsbesichtigung - die Klage abgewiesen.

Das Berufungsgericht hat nach dem Klagantrag entschieden. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen: Es könne dahinstehen, ob die Zusage seinerzeit gegen § 35 Abs. 2 BBauG verstoßen habe, ob das geplante Vorhaben auch heute mit dieser Vorschrift unvereinbar sei, ob das Fehlen des Einvernehmens der Stadt Werne und die bei der Errichtung eines Wohnhauses möglicherweise nicht ausreichende Erschließung zu Rechtsfehlern führe. Trotz etwaiger Gesetzesverstöße habe der Kläger nämlich aufgrund des außergerichtlichen Vergleichs einen Genehmigungsanspruch.

Dieser Vergleich sei ein zweiseitig verpflichtender öffentlich-rechtlicher Vertrag. Ein solcher Vertrag sei hinsichtlich seiner Bestandskraft in gleicher Weise wie ein Verwaltungsakt zu beurteilen. Sei er nicht mit besonders schweren und offensichtlichen Mängeln behaftet, so sei er daher grundsätzlich nicht nichtig, sondern nur rechtswidrig und somit wirksam. Die vertragschließende Behörde müsse lediglich imstande gewesen sein, die Leistung, zu der sie sich vertraglich verpflichtet habe, auch in einem Verwaltungsakt wirksam zu regeln. Entscheidend sei, ob sie das habe tun "können" und nicht etwa, ob sie es auch habe tun "dürfen". Bei einem Widerstreit des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit könne für einen Vertrag nichts anderes gelten als für einen Verwaltungsakt. Der Bürger vertraue auf die Bindungswirkung eines Vertrags ebenso wie auf die eines an ihn gerichteten Verwaltungsakts.

In Anwendung dieser Grundsätze sei der hier umstrittene Vergleich wirksam. Der Oberkreisdirektor in L. sei als zuständige Bauaufsichtsbehörde befugt gewesen, die zugesagte Bebauungsgenehmigung zu erteilen. Die Bindungswirkung der Zusage ergebe sich weiter daraus, daß der Kläger die ihm aus dem Vertrag obliegenden Verpflichtungen im Vertrauen auf die Rechtswirksamkeit des Vertrags erfüllt habe. Von besonderer Bedeutung sei dabei, daß dem Kläger die erbrachte Leistung - nämlich die Zurücknahme der Nachbarklage - nicht zurückgewährt werden könne; die Rücknahmeerklärung sei als Prozeßhandlung unwiderruflich und unanfechtbar.

Auch andere Mängel stünden dem Anspruch des Klägers nicht entgegen. Der Beklagte habe als Funktionsnachfolger des Oberkreisdirektors in L. dessen vertragliche Pflichten übernommen. Die für bereits erlassene Vorbescheide und Baugenehmigungen geltenden leisten der §§ 84 und 91 der Bauordnung des Landes Nordrhein-Westfalen - BauO NW - ließen sich nicht ohne ausdrückliche Vereinbarung auf vertragliche Verpflichtungen des Beklagten entsprechend anwenden. Die Geltungsfristen sollten im Hinblick darauf, daß sich die baurechtlichen Verhältnisse relativ kurzfristig ändern, verhindern, daß die Behörden Baugenehmigungen zurücknehmen müßten mit der Gefahr, daß der Rücknahme Vertrauensschutz entgegenstehe. Bei einem öffentlich-rechtlichen Vertrag sei die Rechts- und Interessenlage anders gestaltet. Als Regelung aufgrund Willensübereinstimmung könne er nicht automatisch seine Gültigkeit verlieren, sondern sei - was auch ausreiche - bei Veränderung der Verhältnisse aus dem Grundsatz der "clausula rebus sic stantibus" der neuen Situation anzupassen. Für eine Veränderung der Verhältnisse seien im vorliegenden Fall jedoch Anhaltspunkte nicht ersichtlich.

Ebensowenig stehe der im Vergleich enthaltene Vorbehalt, daß das nach der Verordnung zum Schütze der Wälder, Moore und Heiden gegen Brände vom 25. Juni 1938 erforderliche Verfahren durchgeführt sein müsse, dem Anspruch des Klägers entgegen. Die genannte Verordnung sei inzwischen aufgehoben. Das neue Landesforstgesetz enthalte keine entsprechende Vorschrift. Die dem Kläger erteilte unbefristete Umwandlungsgenehmigung zum Zwecke der Bebauung mache auch eine Erlaubnis der unteren Forstbehörde nach dem Feld- und Forstschutzgesetz für Nordrhein-Westfalen überflüssig.

Zwar könne die Verwaltung unabhängig vom Eingreifen der clausula rebus sie stantibus von einem Vertrag zurücktreten, wenn sie einen Verwaltungsakt, in dem sie die gleiche Verpflichtung übernommen habe, zurücknehmen könnte. Denn das Vertrauen des Bürgers in die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Vertrags sei nur so weit schutzwürdig, als es dies auch bei Verwaltungsakten sei. Der Rücktritt erfolge dann entsprechend den Regeln über die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte, d.h. es müsse eine Abwägung zwischen öffentlichem Interesse und dem Interesse des Betroffenen stattfinden. Im vorliegenden Falle sei aber schon fraglich, ob der Beklagte überhaupt vom Vertrage zurückgetreten sei. Es unterliege nämlich Zweifeln, ob man von diesem Recht ohne zeitliche Beschränkung und nur konkludent Gebrauch machen könne. Jedenfalls fehle es an einem Rücktrittsrecht. Denn das Interesse des Klägers am Bestand des Vertrags überwiege das öffentliche Interesse an dessen Aufhebung. Der Kläger habe seine vertraglichen Verpflichtungen erfüllt; dies lasse sich nicht mehr rückgängig machen. Die Rechtswidrigkeit des Vertrags habe ihren Ursprung im Verantwortungsbereich der Behörde. Es sei nicht anzunehmen, daß der Kläger den Gesetzesverstoß bemerkt habe. Ihm sei es nur um einen größeren Abstand zwischen Wald und Werkstatt des Nachbarn gegangen. Schließlich lasse die inzwischen erteilte Baugenehmigung zugunsten des Nachbarn erkennen, daß der Beklagte das dortige Gelände nicht von jeglicher Wohnbebauung freihalten wolle.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom erkennenden Senat zugelassene Revision des Beklagten mit dem Ziel der Klagabweisung. Er rügt Verletzungen des materiellen Rechts.

Der Kläger und die Beigeladenen haben sich im Revisionsverfahren nicht geäußert.

II.#

Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Die Klage muß abgewiesen werden. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm begehrte Bebauungsgenehmigung.

Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, daß die Genehmigung dem Kläger kraft der Vereinbarung vom 31. Januar 1964 zustehe. Diese Vereinbarung sei ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, in dem sich die Behördenseite wirksam zur Genehmigungserteilung verpflichtet habe. Die Wirksamkeit der Verpflichtung hänge nicht davon ab, ob die Genehmigung der einschlägigen Vorschrift der §§ 29 ff. BBauG entspreche. Vielmehr reiche aus, wenn die Genehmigung, erfolgte sie durch Verwaltungsakt, ihrerseits jedenfalls (nicht nichtig, sondern) wirksam wäre. Ebenso wie im Falle der erfolgten Genehmigung ein Vertrauensschutz gewährt werde, stehe auch dem Empfänger eines entsprechenden vertraglichen Leistungsversprechens ein Vertrauensschutz zu. Diese Folgerungsweise kann nicht gebilligt werden. Sie widerspricht dem Bundesrecht (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO).

Richtig ist, daß es sich bei der Vereinbarung vom 31. Januar 1964 mit Rücksicht auf den Gegenstand um einen öffentlichrechtlichen Vertrag handelt (vgl.Urteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG IV C 22.72 - in BVerwGE 42, 331 [332]). Dieser Vertrag ist jedoch entgegen der vom Berufungsgericht vertretenen Meinung unwirksam. Das Bundesverwaltungsgericht hat mehrfach entschieden, daß ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, durch den eine Leistungspflicht der Behörde begründet werden soll, dann nicht wirksam ist, wenn die im Vertrag vorgesehene Leistung nach der gegebenen Rechtslage von der Behörde zulässig nicht erbracht werden kann (vgl. etwa dieUrteile vom 24. Oktober 1956 - BVerwG V C 236.54 - in BVerwGE 4, 111 [114 f.], vom 5. Juni 1959 - BVerwG VII C 83.57 - in BVerwGE 8, 329 [330] und vom 6. Juli 1973 [a.a.O. S. 334]). So aber liegt es, wenn - was hier zunächst mit dem Berufungsgericht zu unterstellen ist - die dem Kläger seinerzeit versprochene Genehmigung nach den §§ 29 ff. BBauG nicht erteilt werden darf. Die sich aus den §§ 29 ff. BBauG ergebende Unzulässigkeit der Genehmigungserteilung wird nicht dadurch aufgehoben, daß ihr ein behördliches Versprechen vorangegangen ist. Wäre es anders, könnten sich die Behörden ihrer vom Grundgesetz angeordneten Bindung an das Gesetz (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) weithin dadurch entledigen, daß sie Verträge mit gesetzwidrigen Leistungsversprechen abschließen. Soweit sich das Oberverwaltungsgericht für seine abweichende Auffassung darauf beruft, daß ein Verwaltungsakt, der mit diesem Inhalt ergangen ist, in der Regel trotz seiner Gesetzwidrigkeit wirksam sei, handelt es sich um eine Art von Analogie, der in Wahrheit die Grundlage fehlt. Denn das Oberverwaltungsgericht setzt mit dieser Begründung Dinge gleich, die sich so miteinander nicht vergleichen lassen. Bei der gesetzwidrigen Leistungsgewährung ist es so, daß die Behörde das Gesetz bereits gebrochen hat und sich die Frage stellt, ob sie wegen des bereits erfolgten Gesetzesverstoßes ihre Leistung wieder zurücknehmen darf. Die Situation bei einem Vertrag mit gesetzwidrigem Inhalt wird dagegen dadurch gekennzeichnet, daß der Gesetzesverstoß noch nicht geschehen ist, sondern lediglich für einen bestimmten künftigen Zeitpunkt versprochen wurde und deshalb die Frage lautet, ob die Behörde in diesem künftigen Zeitpunkt das Gesetz brechen darf, weil sie das in der Vergangenheit zu tun versprochen hat. Das sind Fallgestaltungen, die sich fundamental unterscheiden. Vertragliche Leistungsversprechen gleichen nicht der Leistungsgewährung durch Verwaltungsakt, sondern weit mehr der - im Verwaltungsrecht fast mehr noch als der Vertrag praktisch werdenden - "Zusage" (oder Zusicherung) als eines einseitigen Leistungs-(oder doch Verhaltens-)Versprechens. Deshalb sind auch, was die Rechtsfolgen der Gesetzwidrigkeit anlangt, nicht der Vertrag und der Verwaltungsakt, sondern das vertragliche Leistungsversprechen und die Zusage gleichzubehandeln. Dementsprechend stimmt die angeführte Rechtsprechung zum Vertrag denn auch damit überein, daß Zusagen ebenfalls eine verpflichtende Wirkung abgesprochen wird, wenn sie einen Inhalt haben, der nur unter Verstoß gegen ein Gesetz erfüllt werden könnte (vgl.Urteil vom 8. März 1956 - BVerwG I A 3.54 - in BVerwGE 3, 199 [203], Beschlüsse vom 25. März 1963 - BVerwG I B 79.62 - [S. 4], vom 18. September 1963 - BVerwG I B 1.63 - [S. 4 f.], vom 7. November 1967 - BVerwG IV B 204.66 - in BRS 18, 185 [186] undvom 8. November 1967 - BVerwG IV B 41.66 - in BRS 18, 186 [187], Urteile vom 19. Januar 1967 - BVerwG VI C 73.64 - in BVerwGE 26, 31 [49] undvom 15. Juni 1971 - BVerwG II C 24.69 - Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 33 S. 29 [34] sowie dieBeschlüsse vom 14. Januar 1972 - BVerwG IV B 120.70 - [S. 3] undvom 16. Mai 1974 - BVerwG IV B 167.73 - [S. 3]).

Diese - im Vergleich zu Verwaltungsakten - "Wirksamkeitsschwäche" öffentlich-rechtlicher Verträge bedeutet in ihrer Kehrseite zwangsläufig, daß gesetzwidrige vertragliche Leistungsversprechen für den Empfänger grundsätzlich keine in Richtung auf ihre Erfüllung tragfähige Vertrauensgrundlage abgeben. Gegen diese - ebenfalls mit den für die Zusage anerkannten Grundsätzen übereinstimmende - Konsequenz lassen sich durchgreifende Bedenken nicht erheben. Die Leistungsgewährung durch Verwaltungsakt und das vertragliche Leistungsversprechen unterscheiden sich auch in den Haftungsfolgen wesentlich voneinander. Wären die durch Verwaltungsakt gewährten Leistungen im Falle ihrer Gesetzwidrigkeit ohne weiteres rücknehmbar, kämen als Ausgleich im wesentlichen nur die aus Rechtsgründen und auch nach aller Erfahrung wenig ergiebigen Ansprüche aus Amtshaftung in Betracht. Bei öffentlich-rechtlichen Verträgen findet hingegen ein sich in Ersatzpflichten niederschlagender Vertrauensschutz nach den für Verträge auch sonst geltenden Regeln statt.

Ob aus alledem folgt, daß bei gesetzwidrigen Verträgen Erwägungen zum Vertrauensschutz niemals rechtfertigen können, die Behörde für leistungspflichtig zu halten, läßt der Senat dahingestellt. Für die Zusage mag gelten, daß im Falle ihrer Gesetzwidrigkeit ein Vertrauensschutz gewährt wird, wenn die Nichteinhaltung der Zusage zu nahezu untragbaren Verhältnissen führen würde (vgl. dazu denBeschluß vom 16. Mai 1974 - BVerwG IV B 167.73 - [S. 3] mit weiteren Nachweisen). Ob diese Ausnahme auf vertragliche Leistungsversprechen übertragen werden kann, braucht aus Anlaß des vorliegenden Falles nicht entschieden zu werden. Die Unwirksamkeit der Vereinbarung vom 31. Januar 1964 führt nicht zu derart untragbaren Verhältnissen. Richtig ist allerdings, daß die Unwirksamkeit nicht auch den Kläger von allen Leistungen freistellt. Zwar dürfte sein Verzicht auf Schadensersatzansprüche von der Unwirksamkeit erfaßt werden; doch nützt ihm die Unwirksamkeit nichts, soweit er seinerzeit aufgrund der Vereinbarung seine Klage gegen die dem Beigeladenen zu 2) erteilte Genehmigung zurückgenommen hat. Diese Prozeßhandlung ist unwiderruflich. Das mag für den Kläger ein spürbarer Nachteil sein. Ob dem über seine Ersatzpflicht Rechnung getragen werden kann, ist offen und jedenfalls im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden. Alles das führt jedoch nicht daran vorbei, daß von einem Eintritt untragbarer Verhältnisse keine Rede sein kann. Der Kläger ist - im ungünstigsten Falle - genötigt, den Bau auf dem Nachbargrundstück hinzunehmen, obgleich dieser Bau rechtswidrig ist und vom Kläger (vielleicht) mit Erfolg hätte bekämpft werden können. Darin liegen - im Sinne der erwähnten Rechtsprechung - keine untragbaren Verhältnisse.

Die Revision müßte gleichwohl erfolglos bleiben, wenn die Vereinbarung vom 31. Januar 1964 aus anderen Gründen, als sie das Berufungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, wirksam sein sollte (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Diese Möglichkeit ist unter zwei verschiedenen Gesichtspunkten in Betracht zu ziehen. Erstens könnte sich die Wirksamkeit der Vereinbarung ungeachtet ihres (etwa) gesetzwidrigen Inhalts daraus ergeben, daß es sich um einen "Vergleich" handelt. Zweitens wäre die Vereinbarung voraussetzungsgemäß dann wirksam, wenn die dem Kläger seinerzeit versprochene Genehmigung durch die §§ 29 ff. BBauG gedeckt sein sollte, (was freilich zugleich heißen würde, daß er auf diese Genehmigung nach den §§ 29 ff. BBauG Anspruch hat und es deshalb für den Erfolg seiner Klage auf die Vereinbarung vom 31. Januar 1964 gar nicht ankommt). Weder die eine noch die andere Erwägung führt dazu, daß das angefochtene Urteil im Ergebnis gehalten werden kann.

Die Vereinbarung vom 31. Januar 1964 ist von den damals Beteiligten als Vergleich abgeschlossen worden. Für Vergleichsverträge ist anerkannt, daß sie unter bestimmten Voraussetzungen Leistungspflichten auch dann zu begründen vermögen, wenn der Vergleichsinhalt mit der Gesetzeslage nicht voll übereinstimmt (vgl. dieUrteile vom 28. März 1962 - BVerwG V C 100.61 - in BVerwGE 14, 103 [104 f.] undvom 29. Oktober 1963 - BVerwG VI C 198.61 - in BVerwGE 17, 87 [93 f.] sowie § 51 des Regierungsentwurfs eines Verwaltungsverfahrensgesetzes [VwVfG], Deutscher Bundestag, 7. Wahlperiode, Drucksache 7/910). Bei der Vereinbarung vom 31. Januar 1964 handelt es sich jedoch, soweit es hier von Interesse ist, nicht um einen mit solchen Wirksamkeitsvorzügen ausgestatteten Vergleichsvertrag. Dem Vergleichsvertrag ist eigen, daß durch ihn eine "Ungewißheit durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt wird" (§ 51 VwVfG a.a.O.; vgl. auch § 779 BGB). Der innere Grund dafür, daß unter derartigen Umständen ein Vertrag in gewissem Umfang von der Respektierung der Gesetze sozusagen dispensiert wird, liegt offenkundig in dem Zusammenhang zwischen der "Ungewißheit" und dem ihrer Beseitigung dienenden "Nachgeben". Die Ermöglichung von Vergleichs vortragen soll den Schwierigkeiten Rechnung tragen, die es bereiten kann, in einer für die Behörde Ungewissen Rechtslage eben dieser Rechtslage uneingeschränkt gerecht zu werden. Der Vergleichsvertrag soll ein Instrument bieten, die bestehende Ungewißheit durch ein gegenseitiges Nachgeben gleichsam überbrücken zu können. Ist das jedoch richtig, dann kann ein Vergleich mit diesem Privileg gesteigerter Unempfindlichkeit gegenüber Gesetzesverletzungen nur ausgestattet sein, wenn und soweit sich die Ungewißheit und das Nachgeben auf ein und denselben Punkt beziehen: Wenn ungewiß ist, ob eine Abgabe geschuldet wird, kann es ein die Ungewißheit überbrückendes Entgegenkommen dergestalt geben, daß der Betroffene gegen einen teilweisen Erlaß den anderen Teil zahlt, oder auch dergestalt, daß einerseits die Abgabe erlassen wird und der Betroffene dafür eine andere - sich nicht aus dem Gesetz ergebende, aber inhaltlich auch nicht unzulässige - Verpflichtung übernimmt. Nicht gedeckt durch den Gesichtspunkt des Vergleichsvertrages ist dagegen, wenn aus Anlaß einer Rechtsungewißheit und zu deren Überbrückung die Beteiligten oder auch nur einer von ihnen Leistungen versprechen, deren - den Beteiligten bekannte oder unbekannte - Gesetzwidrigkeit mit der beizulegenden Ungewißheit nichts zu tun hat. So liegt es jedoch im vorliegenden Fall. Die Ungewißheit, die durch die Vereinbarung vom 31. Januar 1964 beseitigt werden sollte, betraf die Erfolgsaussichten der vom Kläger seinerzeit erhobenen Klage. Während die vom Kläger übernommene Leistung - die Rücknahme der Klage - zur Beseitigung der Ungewißheit diente, hatte die von der Behörde übernommene Gegenleistung - die Verpflichtung zur Genehmigung eines Wohnhauses auf dem Grundstück des Klägers - mit der zu beseitigenden Ungewißheit nichts zu tun. Sie stand vielmehr dieser Ungewißheit so fern, wie es jede andere gesetzwidrige Gegenleistung auch gestanden hätte. Daraus folgt nach dem Gesagten, daß die (etwaige) Gesetzwidrigkeit der von der Behörde eingegangenen Verpflichtung nicht unter dem Gesichtspunkt des Vergleichsvertrages für unerheblich gehalten werden kann.

Dem Kläger steht schließlich auch - was den Inhalt der Vereinbarung vom 31. Januar 1964 als gesetzesgemäß erscheinen ließe, nach Lage der Dinge aber, wie bereits bemerkt, gleichzeitig eine Berufung auf diese Vereinbarung entbehrlich machen würde - nach den §§ 29 ff. BBauG kein Anspruch auf die von ihm begehrte Bebauungsgenehmigung zu. Sein Vorhaben beurteilt sich als ein sogen, sonstiges Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 2 BBauG. § 30 BBauG scheidet aus, weil, wie den Ausführungen des Berufungsgerichts entnommen werden muß, für das Grundstück des Klägers ein Bebauungsplan nicht besteht. Ebensowenig kommt der über Vorhaben innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile bestimmende § 34 BBauG zur Anwendung. Das Grundstück des Klägers hat einen unmittelbaren Bebauungsanschluß nur an die Baulichkeiten auf dem Nachbargrundstück, d.h. an die dort vorhandene S. sowie das dort vorhandene Wohnhaus. Lediglich in der weiteren Umgebung gibt es noch einige landwirtschaftliche Betriebe und ein weiteres Wohnhaus. Daraus folgt, daß das Grundstück des Klägers, wenn es überhaupt einem den Eindruck der Geschlossenheit vermittelnden Bebauungszusammenhang angehört (vgl.Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 2.66 - in BVerwGE 31, 20 [21]), jedenfalls nicht in einem Zusammenhang liegt, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten das für einen Ortsteil erforderliche Gewicht erreicht (vgl. dazu dasUrteil vom 6. November 1968 - BVerwG IV C 31.66 - in BVerwGE 31, 22 [26 f.]). Die Voraussetzungen für eine Heranziehung des § 35 Abs. 1 BBauG sind gleichfalls nicht erfüllt. Das Vorhaben des Klägers gehört nach seiner Art nicht zu denjenigen, die nach § 35 Abs. 1 BBauG im Außenbereich bevorzugt errichtet werden dürfen. Der demnach maßgebende § 35 Abs. 2 BBauG gestattet das Vorhaben nicht. Sonstige Vorhaben sind im Außenbereich nur statthaft, wenn sie keine öffentlichen Belange beeinträchtigen. Eine solche Beeinträchtigung öffentlicher Belange würde mit dem Vorhaben des Klägers verbunden sein. Mit seiner Ausführung würde eine im Außenbereich unerwünschte Splittersiedlung verfestigt werden. Das ist nach § 35 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 3 BBauG nicht zulässig (vgl. dazu dieUrteile vom 27. Januar 1967 - BVerwG IV C 33.65 - in BVerwGE 26, 111 [BVerwG 27.01.1967 - IV C 33/65] [113] undvom 26. Mai 1967 - BVerwG IV C 25.66 - in BVerwGE 27, 137 [BVerwG 26.05.1967 - IV C 25/66] [139 f.]).

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und 162 Abs. 3 VwGO.

Streitwertbeschluss#

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5.000 DM festgesetzt.