BVerfG, 06.03.1952 - 2 BvE 1/51

Daten
Fall: 
Geschäftsordnungsautonomie
Fundstellen: 
BVerfGE 1, 144; DVBl 1952, 447; DVBl 1952, 575; DÖV 1952, 344; NJW 1952, 537
Gericht: 
Bundesverfassungsgericht
Datum: 
06.03.1952
Aktenzeichen: 
2 BvE 1/51
Entscheidungstyp: 
Urteil

1. Ein Antrag auf Entscheidung gemäß § 67 Satz 3 BVerfGG stellt nur eine Anregung an das Gericht dar; über ihn braucht nicht formell entschieden zu werden.
2. Bei der Beurteilung einer parlamentarischen Geschäftsordnung ist davon auszugehen, daß die von der Geschäftsordnung zur Wahrnehmung bestimmter Funktionen berufenen Organe ihre Rechte nur in vernünftigen Grenzen ausüben und nicht mißbrauchen dürfen.
3. a) Die Verfassung überläßt die Ordnung des Gesetzgebungsverfahrens innerhalb des Bundestages dessen autonomer Satzungsgewalt; der Fortfall der ersteh Lesung im Plenum (§ 96 Abs. 1 der GeschäftsO des BT) stellt eine hiernach zulässige verfahrensmäßige Beschränkung dar.
b) Das Initiativrecht hat zum Inhalt, daß das Gesetzgebungsorgan sich mit dem Gesetzesvorschlag beschäftigt, d. h. darüber berät und beschließt.
c) Das Initiativrecht steht nicht dem Bundestag als solchem, sondern den Abgeordneten in einer zahlenmäßig bestimmten Gruppierung zu.
d) Das Initiativrecht der Abgeordneten kann über die im Grundgesetz gezogenen Schranken hinaus sachlich nicht beschränkt werden; der Zwang, eine Gesetzesvorlage mit einem Deckungsvorschlag zu verbinden, ist eine sachliche Beschränkung.

Urteil

des Zweiten Senats vom 6. März 1952
– 2 BvE 1/51 –
in dem Verfassungsrechtsstreit über die Rechtsgültigkeit des § 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vom 6. Dezember 1951; Antragsteller: die Sozialdemokratische Fraktion des Deutschen Bundestages; Antragsgegner: 1. der Deutsche Bundestag, 2. die Fraktion der Christlich-Demokratischen Union / Christlich-Sozialen Union des Deutschen Bundestages, 3. die Fraktion der Freien Demokratischen Partei des Deutschen Bundestages, 4. die Fraktion der Deutschen Partei des Deutschen Bundestages.
Entscheidungsformel:

I. Der Antrag wird zurückgewiesen, soweit er gegen die Bundestagsfraktionen der Christlich-Demokratischen Union/Christlich-Sozialen Union, der Freien Demokratischen Partei und der Deutschen Partei gerichtet ist.
II. Absatz 3 und Absatz 4 des § 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vom 6. Dezember 1951 verstoßen gegen Artikel 76 Absatz 1 des Grundgesetzes.
III. Im übrigen wird der Antrag zurückgewiesen. Absatz 1 und Absatz 2 des § 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vom 6. Dezember 1951 verstoßen nicht gegen das Grundgesetz.

Gründe

I.

Der Deutsche Bundestag hat sich in seiner 179. Sitzung am 6. Dezember 1951 (Sitzungsprotokoll S. 7440 C) eine Geschäftsordnung gegeben, die am 1. Januar 1952 in Kraft getreten ist. Sie enthält die folgende Bestimmung:

§96 Finanzvorlagen.
"(1) Finanzvorlagen werden in der Regel vom Präsidenten des Bundestages nach Anhörung des Ältestenrats unmittelbar dem zuständigen Ausschuß und dem Haushaltsausschuß oder nur dem Haushaltsausschuß überwiesen.
(2) Finanzvorlagen sind alle Vorlagen der Bundesregierung, des Bundesrates und alle Anträge von Mitgliedern des Bundestages, die in der Hauptsache bestimmt oder in erheblichem Umfang geeignet sind, für die Gegenwart oder die Zukunft auf die öffentlichen Finanzen einzuwirken. Vorlagen in diesem Sinne sind solche, die den Bundeshaushalt, Einnahmen oder Ausgaben, das Vermögen, die Schulden oder Bürgschaften, die Steuern, Abgaben und Gebühren, sonstigen Aufwand für öffentliche Zwecke sowie Haushaltsrechnungen und Berichte des Rechnungshofes über alle diese Gegenstände betreffen. In Zweifelsfällen entscheidet der Präsident des Bundestages im Benehmen mit dem Ältestenrat endgültig, ob es sich um eine Finanzvorlage handelt.
(3) Ein Antrag von Mitgliedern des Bundestages, der eine Finanzvorlage darstellt, wird nur dann beraten, wenn er mit einem Ausgleichsantrag zu ihrer Deckung verbunden ist. Zur Schätzung einer Einnahmenerhöhung oder Ausgabensenkung im Ausgleichsantrag ist die Bundesregierung vorher zu hören. Antrag und Ausgleichsantrag bilden für die Beratung und Abstimmung einen einheitlichen, nicht teilbaren Antrag.
(4) Anträge von Mitgliedern des Bundestages, die eine Finanzvorlage darstellen und während der Beratung des Haushaltsplanes gestellt werden, bedürfen keines Deckungsantrages. Sollen diese Anträge vor der Verabschiedung des Haushalts durchgeführt werden, so ist zugleich über die Deckung zu beschließen. Absatz 3 Satz 2 gilt entsprechend."

Diese Vorschrift ist an die Stelle des § 48 a der bisherigen Vorläufigen Geschäftsordnung des Bundestages getreten, der durch Beschluß vom 8. Februar 1950 eingefügt worden war.

Die Antragstellerin, die zunächst die Gültigkeit des § 48 a angefochten hatte, beantragt festzustellen, daß

1. der vom Bundestag in seiner 179. Sitzung am 6. Dezember 1951 beschlossene § 96 der Geschäftsordnung des Bundestages dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 widerspricht,
2. das Recht, aus der Mitte des Bundestages Gesetzesvorlagen einzubringen, ohne Änderung des Grundgesetzes sachlich nicht beschränkbar ist,
3. der § 96 der Geschäftsordnung des Bundestages das Bundeshaushaltsrecht verletzt.

Sie meint, daß § 96 gegen die Art. 76 Abs. 1, 40 Abs. 1 Satz 2 und 113 GG verstoße. Der Antrag ist gegen den Bundestag und gegen die Fraktionen der CDU/CSU, FDP und DP gerichtet.

Der Bundestag beantragt Zurückweisung des Antrags.

Die Fraktionen der CDU/CSU und der FDP haben ihre Passivlegitimation bestritten; die Fraktion der DP hat keine Erklärung abgegeben. Die Fraktion der Kommunistischen Partei hat sich zur Sache geäußert zu einem Zeitpunkt, als sie noch Fraktionsstärke hatte.

II.

1. In diesem Verfahren ist eine Passivlegitimation der in Ziff. 2 des Antrags genannten Fraktionen der CDU/CSU, der FDP und der DP nicht gegeben. Die Annahme der Geschäftsordnung ist nicht eine Maßnahme der einzelnen Fraktionen, deren Mitglieder für sie gestimmt haben. Sie ist vielmehr ein Akt des Bundestages als Gesamtheit, der sich eine Geschäftsordnung gegeben hat (vgl. Entscheidung des RStGH vom 12. Januar 1922 – StGH 2/21 –, Lammers-Simons, Bd. 1 S. 313, 315).

Aus diesem Grunde war der Antrag zurückzuweisen, soweit er gegen die Fraktionen der CDU/CSU, der FDP und der DP gerichtet ist.

2. Ebenso war der Antrag zu Ziff. 3 zurückzuweisen. Er ist als selbständiger Antrag neben dem Antrag zu Ziff. 1 unzulässig.
Mit ihm wird die Feststellung verlangt, daß § 96 der Geschäftsordnung des Bundestages das Bundeshaushaltsrecht verletze, das im Grundgesetz wie in der Bundeshaushaltsordnung – einem einfachen Bundesgesetz – enthalten ist. Soweit mit dem Antrag zu Ziff. 3 ein Verstoß gegen das Grundgesetz geltend gemacht werden sollte, ist er bereits durch den Antrag zu Ziff. 1 umfaßt. Soweit damit die Verletzung der Bundeshaushaltsordnung beanstandet wird, ist der Antrag unzulässig. Ein Verstoß gegen ein einfaches Bundesgesetz kann in diesem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nicht geltend gemacht werden (§ 64 Abs. 2 BVerfGG). Im übrigen gilt auch die dem Bundestag in Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG erteilte Ermächtigung, sich eine Geschäftsordnung zu geben, nur im Rahmen der Verfassung und der Gesetze. Daher würde die Verletzung eines einfachen Bundesgesetzes durch die Geschäftsordnung stets auch gegen das Grundgesetz verstoßen.

3. Dem Antrag zu Ziff. 2 liegt eine unzutreffende Auslegung des § 67 Satz 3 BVerfGG zugrunde. Nach § 67 Satz 1 muß das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung feststellen, ob die beanstandete Maßnahme gegen das Grundgesetz verstößt. Nach Satz 3 kann es in der Entscheidungsformel zugleich eine für die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage entscheiden, von der die Feststellung gemäß Satz 1 abhängt. Da diese Entscheidung in das Ermessen des Gerichts gestellt wird, ist eine hierauf gerichtete Anregung nicht als echter Antrag anzusehen. Über diesen Antrag brauchte daher nicht förmlich entschieden zu werden.

III.

Die Geschäftsordnung des Bundestages ist eine autonome Satzung, Ihre Bestimmungen binden nur die Mitglieder des Bundestages. Sie gelten nur für die Dauer der Wahlperiode des Bundestages, der die Geschäftsordnung beschlossen hat, obwohl es möglich und sogar in der Praxis die Regel ist, daß der nächste Bundestag die in Kraft befindliche Geschäftsordnung des früheren Parlamentes übernimmt. Ungeachtet ihrer großen Bedeutung für das materielle Verfassungsrecht und das Verfassungsleben folgt aus dieser Rechtsnatur der Geschäftsordnung, daß sie der geschriebenen Verfassung und den Gesetzen im Range nachsteht.

Die parlamentarische Geschäftsordnung sichert das geordnete Funktionieren des Parlaments im Staats- und Verfassungsleben. Sie regelt das Verfahren für die Abwicklung der Parlamentsgeschäfte. Aus dem Wesen und der Aufgabe der Geschäftsordnung ergibt sich, daß für ihre Auslegung besondere Grundsätze gelten müssen.

Bei der Auslegung der Geschäftsordnung ist die parlamentarische Tradition und Praxis mit heranzuziehen, wie sie durch die historische und politische Entwicklung geformt worden ist (vgl. Entscheidung des RStGH vom 10. November 1932 – StGH 13/32 –, RGZ 139 Anh. S. 5, und vom 20. Dezember 1932 – StGH 20/32 –, RGZ 139 Anh. S. 15).

Vielfach werden in eine parlamentarische Geschäftsordnung Bestimmungen aufgenommen, die erst erprobt werden müssen. An solche Regeln einer parlamentarischen Geschäftsordnung können nach Form und Inhalt nicht dieselben Anforderungen gestellt werden wie an ein Gesetz. Die Bestimmungen einer Geschäftsordnung können Lücken enthalten und bewußt weit gefaßt sein.

Die Geschäftsordnung des Parlaments setzt voraus, daß die von ihr zur Wahrnehmung bestimmter Funktionen berufenen Organe diese in vernünftigen Grenzen ausüben und nicht mißbrauchen. Soll eine Bestimmung der Geschäftsordnung an der Verfassung gemessen werden, so muß mithin ihre faire und loyale Anwendung durch die dazu berufenen Organe vorausgesetzt werden. Die bloße Möglichkeit einer mißbräuchlichen Handhabung, die der Verfassung widersprechen würde, ist noch kein hinreichender Grund, die Bestimmung als solche für verfassungswidrig zu erklären. Wer in einem bestimmten Einzelfall durch mißbräuchliche Anwendung in seinen Rechten verletzt wird, kann sie in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren durchsetzen.

IV.

§ 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vom 6. Dezember 1951 sieht für die Behandlung von "Finanzvorlagen" eine Sonderregelung vor.
Nach der im Abs. 2 gegebenen Definition sind Finanzvorlagen alle Vorlagen der Bundesregierung, des Bundesrats und alle Anträge von Mitgliedern des Bundestages, die in der Hauptsache bestimmt oder in erheblichem Umfang geeignet sind, für die Gegenwart oder die Zukunft auf die öffentlichen Finanzen einzuwirken. Ob es sich um eine Finanzvorlage handelt, entscheidet in Zweifelsfällen der Präsident des Bundestages im Benehmen mit dem Ältestenrat endgültig.

Abs. 1 bestimmt, daß Finanzvorlagen in der Regel vom Präsidenten nach Anhörung des Ältestenrats unmittelbar dem zuständigen Ausschuß und dem Haushaltsausschuß oder nur dem Haushaltsausschuß überwiesen werden. Abs. 1 gilt für Vorlagen der Bundesregierung und des Bundesrats sowie für Anträge von Mitgliedern des Bundestages. Er gilt für alle Vorlagen, also nicht nur für "finanzverschlechternde", d. h. einnahmenvermindernde oder ausgabenerhöhende. Er gilt für alle drei denkbaren Fälle: für Vorlagen mit Bezug auf ein verabschiedetes Haushaltsgesetz – für Vorlagen mit Bezug auf einen vorliegenden, aber noch nicht verabschiedeten Haushaltsplan – und schließlich für Vorlagen mit Bezug auf eine Zeit, für die noch nicht einmal ein Haushaltsplan aufgestellt ist.

Nach Abs. 3 wird ein Antrag von Mitgliedern des Bundestages, der eine Finanzvorlage darstellt, nur dann beraten, "wenn er mit einem Ausgleichsantrag zu ihrer Deckung verbunden ist". Antrag und Ausgleichsantrag bilden für die Beratung und Abstimmung einen einheitlichen, nicht teilbaren Antrag. Der Abs. 3 gilt nur für Anträge von Mitgliedern des Bundestages, und zwar auch für solche, die vom Präsidenten nicht nach Abs. 1 behandelt werden. Sinnvollerweise kann Abs. 3 nur auf finanzverschlechternde Anträge Anwendung finden, da sonst das Erfordernis eines Ausgleichsantrags nicht verständlich wäre. Abs. 3 gilt – wie sich aus Abs. 4 ergibt – für Anträge zu einem bereits verabschiedeten Haushaltsgesetz und für solche zu einem noch nicht vorliegenden Haushaltsplan. Dies geht auch daraus hervor, daß in der 179. Sitzung des Bundestages vom 6. Dezember 1951 (Prot. S. 7433 B) der weitergehende Ausschußantrag, der bei Anträgen zu einem noch nicht vorliegenden Haushaltsplan auf einen Ausgleichsantrag verzichten wollte, durch die jetzige Fassung des Abs. 4 ersetzt worden ist.

Bei Anträgen, die während der Beratung des Haushaltsplans gestellt werden, wird ein Ausgleichsantrag nur dann gefordert, wenn sie vor Verabschiedung des Haushaltsplans durchgeführt werden sollen.

V.

1. Nach § 77 der Geschäftsordnung werden Gesetzentwürfe in drei Lesungen beraten. Die Überweisung einer Finanzvorlage durch den Präsidenten unmittelbar an einen Ausschuß hat den Wegfall einer, nämlich der ersten Lesung zur Folge. Nach §§ 79, 80 der Geschäftsordnung finden bei Gesetzentwürfen nach der Ausschußberatung nur noch eine zweite und dritte Lesung statt.

Das Grundgesetz enthält keine Vorschrift über die Zahl der Lesungen. Auch gibt es kein Verfassungsgewohnheitsrecht, das drei Lesungen fordert. Die Verfassung überläßt die Ordnung des Verfahrens innerhalb des Bundestages dessen autonomer Satzungsgewalt. Die Geschäftsordnung kann also auch für den Sonderfall der Finanzvorlage eine vom Grundsatz des § 77 abweichende Regelung treffen.

Die Verabschiedung eines Gesetzes in drei Lesungen gehört auch nicht zu den unabdingbaren Grundsätzen der demokratischen Ordnung. In einigen deutschen Ländern, z. B. in Baden, Bayern und Schleswig-Holstein, sind nur zwei Lesungen vorgeschrieben (Geschäftsordnung für den Badischen Landtag vom 20. Juni 1947, § 31 Abs. 2; Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag vom 29. April / 12. Mai 1948, § 30; Geschäftsordnung für den Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 31. März 1950, § 27). Auch das französische Verfassungsrecht kennt nicht mehr als zwei Lesungen (Art. 57 und 58 des "Reglement de l'Assemblée Nationale" 3e Edition, Juin 1951).
2. Die Ansicht der Antragstellerin, daß Gesetzentwürfe stets in einer ersten Lesung im Plenum behandelt werden müssen, bevor sie einem Ausschuß überwiesen werden, findet im Verfassungsrecht keine Stütze.

Wenn Art. 76 Abs. 1 GG bestimmt, daß Gesetzesvorlagen "beim Bundestag" einzubringen sind, so wird damit der Adressat der Gesetzesvorlage bezeichnet. Nach Art. 77 Abs. 1 GG kann zwar nur das Plenum über Gesetzesvorlagen beschließen. Damit ist aber nichts darüber gesagt, ob eine erste Lesung stattgefunden haben muß.

Das Tätigwerden eines Ausschusses setzt einen vorherigen Beschluß des Plenums nicht voraus. Die Ausschüsse sind zwar nur Organe, die vom Plenum eingesetzt sind, damit sie seine Beschlüsse vorbereiten. Im Normalfall werden Vorlagen durch Beschluß des Plenums an den zuständigen Ausschuß überwiesen (§ 79 der Geschäftsordnung). Aber der Bundestag ist nicht gehindert, in seiner Geschäftsordnung die Ausschußüberweisung in bestimmten Fällen anders zu regeln.

3. Die Ausführungen der Antragstellerin, mit dem Ausschluß der ersten Lesung falle die Grundsatzdebatte über die Vorlage fort, damit gehe ein wichtiger Ansatzpunkt für die Bildung einer öffentlichen Meinung verloren, sind nicht überzeugend. Die Möglichkeiten, die Öffentlichkeit über aktuelle Fragen der Gesetzgebung durch Presse und Rundfunk zu unterrichten, sind nahezu unbegrenzt. Außerdem kann das Plenum nach § 80 Abs. 2 der Geschäftsordnung auch bei der zweiten Lesung eine allgemeine Beratung zulassen. Die dritte Lesung beginnt stets mit einer allgemeinen Beratung über die Grundzüge des Gesetzentwurfs (§ 85 Abs. 2 der Geschäftsordnung).

4. Der Wegfall der ersten Lesung verstößt auch nicht gegen die Bestimmung des Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG, daß der Bundestag öffentlich verhandelt. Diese Vorschrift besagt nur, daß das Plenum des Bundestages, wenn es verhandelt, öffentlich verhandeln muß; sie besagt aber nicht, wann im Plenum verhandelt werden muß. Sie schließt nicht aus, daß die Verhandlungen in den Ausschüssen nicht öffentlich sind, und daß von den drei öffentlichen Beratungen des Plenums die erste wegfällt.

5. Schließlich macht die Antragstellerin geltend, § 96 Abs. 1 sei eine sachliche Beschränkung des Initiativrechts. Dies trifft nicht zu.
Dem Wesen der Gesetzesinitiative entsprechend kann der Initiant verlangen, daß das Gesetzgebungsorgan sich mit seinem Vorschlag beschäftigt. Es muß darüber beraten und Beschluß. fassen (vgl. Triepel, Der Weg der Gesetzgebung nach der neuen Reichsverfassung, AöR 39 (1920) 476).

Gesetzesvorlagen werden beim Bundestag durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht (Art. 76 Abs. 1 GG). Die Worte "aus der Mitte des Bundestages" bedeuten nicht, daß der Bundestag als solcher ein Initiativrecht hat. In welcher Weise Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages beim Bundestag eingebracht werden können, bestimmt Art. 76 Abs. 1 GG nicht. Die Form des Gesetzgebungsverfahrens überläßt das Grundgesetz der Geschäftsordnung und der parlamentarischen Praxis.

Art. 76 Abs. 1 GG sagt nichts darüber, welchen Inhalt eine Gesetzesvorlage haben darf. Inhaltliche Schranken der Initiative können sich nur aus anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergeben. Das Grundgesetz überläßt es also nicht dem Bundestag, in seiner Geschäftsordnung Bestimmungen über den Inhalt des Initiativrechts der Abgeordneten zu erlassen. Es widerspräche dem Wesen der Geschäftsordnung als einer bloßen Verfahrensordnung, wenn sie nicht nur bestimmen würde, in welcher Weise Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages eingebracht und behandelt werden, sondern auch welcher Art Vorlagen eingebracht werden dürfen. Eine sachliche Beschränkung des Initiativrechts aus der Mitte des Bundestages durch die Geschäftsordnung könnte auch nicht als bloße "Selbstbeschränkung" des Bundestages gerechtfertigt werden. Das Initiativrecht steht nicht dem Bundestag, sondern den Abgeordneten in einer zahlenmäßig bestimmten Gruppierung zu. Den Bundestag würde daher nicht sein eigenes Recht beschränken, sondern das einer mit eigenen Rechten ausgestatteten Gruppe.

Die Einbringung einer Gesetzes vorläge erfolgt beim Bundestag (Art. 76 Abs. 1 GG). Die Gesetze werden vom Bundestag beschlossen (Art. 77 Abs. l GG). Das Plenum des Bundestages ist also Organ der Gesetzgebung und Adressat der Initiative. Daher ist das Initiativrecht erst dann voll zum Zuge gekommen, wenn das Plenum über die Vorlage beraten und – durch Annahme oder Ablehnung – Beschluß gefaßt hat.

Endziel der Gesetzesinitiative ist der Gesetzesbeschluß. Aber für die Verwirklichung des Initiativrechts ist die ihm vorangebende Beratung ebenfalls bedeutsam. Sie hat ihren Eigenwert auch dann, wenn der Initiant bei der Abstimmung unterliegt.

Gegen diese Grundsätze verstößt § 96 Abs. 1 der Geschäftsordnung nicht. Er ist eine reine Verfahrensvorschrift, regelt lediglich die Art und Weise, wie Finanzvorlagen verfahrensmäßig behandelt werden, und berührt den Inhalt der Vorlage überhaupt nicht.

Durch unmittelbare Überweisung an einen Ausschuß wird die spätere Beratung und Beschlußfassung im Plenum rechtlich nicht ausgeschlossen. Sie wird auch nicht tatsächlich unmöglich gemacht oder erschwert. Ein Ausschuß ist immer nur vorbereitendes Beschlußorgan (§ 60 Abs. 2 Satz 2 der Geschäftsordnung). Er kann nie endgültig über einen Antrag entscheiden. Die Ausschüsse sind nach § 60 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung zur baldigen Erledigung der ihnen überwiesenen Aufgaben verpflichtet. Sie müssen also binnen angemessener Frist an das Plenum berichten. Dieser bindenden Rechtspflicht dürfen sie sich nicht entziehen. Außerdem ist nach § 97 Abs. 3 der Geschäftsordnung dem Erstunterzeichner eines Antrages für die Ausschußsitzung eine Einladung mit Tagesordnung zu übersenden, damit einer der Antragsteller den Antrag im Ausschuß begründen und mit beratender Stimme an der Ausschußsitzung teilnehmen kann.

Bei illoyaler oder unsachgemäßer Behandlung mag ein Antrag im Ausschuß "begraben", die Beratung und Beschlußfassung durch das Plenum praktisch verhindert werden können.

Die Möglichkeit eines solchen verfassungswidrigen Gebarens rechtfertigt jedoch nicht die Feststellung, daß § 96 Abs. 1 der Geschäftsordnung das Initiativrecht aus der Mitte des Bundestages sachlich beschränke. Für die Bestimmung des § 96 Abs. 1 sind sachgerechte Erwägungen maßgebend gewesen. Dafür, daß Finanzvorlagen vor der Plenarberatung in einem Ausschuß vorberaten werden, lassen sich gute Gründe anführen (ähnliche Bestimmungen enthalten beispielsweise die Geschäftsordnungen der Landtage von Rheinland-Pfalz vom 29. Juli 1947, § 39 Abs. 4; Nordrhein-Westfalen vom 6. April 1948, § 43; Schleswig-Holstein vom 31. März 1950, § 26 Abs. 2, und Hessen, §53).

Selbst wenn der ursprüngliche Antrag nach den Ausschußberatungen in wesentlich veränderter Form an das Plenum gelangt, so ist darin eine sachliche Beschränkung des Initiativrechts nicht zu sehen. Es bleibt dem Antragsteller unbenommen, in der öffentlichen Plenardebatte die Unterschiede zwischen seinem ursprünglichen und dem jetzigen Ausschußantrag darzulegen. Den Abgeordneten liegt dabei auch der ursprüngliche Antrag vor. Außerdem verpflichtet § 74 Abs. 2 der Geschäftsordnung die Ausschüsse ausdrücklich, in ihren Berichten auch die Stellungnahme der überstimmten Ausschußminderheit wiederzugeben. Alle Fraktionen sind überdies im Haushaltsausschuß vertreten.

§ 96 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages ist daher mit dem Grundgesetz vereinbar.

VI.

Die Definition der "Finanzvorlage" in § 96 Abs. 2 Satz 1 ist ungewöhnlich weit. Sie dehnt den Begriff der Finanzvorlage gegenüber früheren Begriffsbestimmungen des deutschen Verfassungsrechts erheblich aus (vgl. § 96 der Geschäftsordnung des Preußischen Landtages vom 24. November 1921 und § 39 der Geschäftsordnung des Landtages von Rheinland-Pfalz vom 29. Juli 1947). Trotzdem können nach den entwickelten Auslegungsregeln für parlamentarische Geschäftsordnungen begründete verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Verwendung des so definierten Begriffs der "Finanzvorlage" in § 96 Abs. 1 nicht erhoben werden.

Nach § 96 Abs. 2 Satz 2 der Geschäftsordnung entscheidet in Zweifelsfällen der Präsident des Bundestages im Benehmen mit dem Ältestenrat endgültig, ob es sich um eine Finanzvorlage handelt. Diese Befugnis konnte der Bundestag kraft seiner autonomen Satzungsgewalt auf seinen Präsidenten übertragen. Eine solche Delegation widerspricht nicht dem Grundgesetz. Sie verletzt auch nicht die Grundsätze der demokratischen Ordnung. In ähnlicher Weise entscheidet der "Speaker" des Britischen Unterhauses nach eigenem Ermessen endgültig darüber, ob ein Gesetzentwurf eine "Money Bill" ist (vgl. u. a. Campion, An Introduction to the Procedure of the House of Commons, London 1950, S. 287).

VII.

Die Frage, ob die Absätze 3 und 4 des § 96 dem Grundgesetz widersprechen, war unter folgenden Gesichtspunkten zu prüfen:

1. Der Verfassungsentwurf von Herrenchiemsee sah in Art. 124 Abs. 6 vor, daß Maßnahmen, welche Ausgaben verursachen, für die im Haushaltsplan kein entsprechender Betrag bereitgestellt ist, vom Bundestag oder Bundesrat nur beschlossen werden dürfen, wenn gleichzeitig die Deckung der Mehrausgaben beschlossen wird.
Die Aufnahme dieser Vorschrift in das Grundgesetz ist vom Parlamentarischen Rat mit Mehrheit abgelehnt worden. Statt dessen wurde der jetzige Art. 113 in das Grundgesetz eingefügt, nach dem ausgabenerhöhende Beschlüsse des Bundestags und des Bundesrats der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen. Die Ablehnung der Aufnahme des Art. 124 Abs. 6 des Verfassungsentwurfs von Herrenchiemsee in das Grundgesetz besagt aber – entgegen der Ansicht der Antragstellerin – noch nichts über die Verfassungswidrigkeit der Absätze 3 und 4 des § 96. Art. 113 ist in das Grundgesetz aufgenommen worden, weil diese Bestimmung für wirksamer, aber auch für ausreichend angesehen wurde. Die hier zu entscheidende Frage wird jedoch dadurch nicht berührt. Denn Art. 113 GG bezieht sich nur auf das Endstadium des Gesetzgebungsverfahrens, den Gesetzesbeschluß, nicht aber auf die Gesetzesinitiative.

2. Den Ausführungen des Antragsgegners zu 1, der § 96 Abs. 3 der Geschäftsordnung müsse schon deshalb als gültig angesehen werden, weil eine entsprechende Bestimmung in § 48 a der Geschäftsordnung des Reichstages der Weimarer Zeit seit 9. Februar 1931 unbeanstandet in Kraft gewesen sei, kann nicht beigetreten werden. Seine Rechtsgültigkeit konnte nach damaligem Verfassungsrecht nicht gerichtlich nachgeprüft werden. Überdies konnte er in jenen Jahren einer ununterbrochenen Parlamentskrise nicht mehr bedeutsam werden.

3. Andererseits kann der Antragstellerin darin nicht gefolgt werden, daß die in § 96 Abs. 3 und 4 der Geschäftsordnung getroffene Regelung dem Art. 113 GG deshalb widerspreche, weil sie die im Grundgesetz vorgesehene Gewichtsverteilung zwischen der gesetzgebenden und der ausführenden Gewalt in unzulässiger Weise zugunsten der letzteren verschiebe.

Wenn nach Art. 113 GG ausgabenerhöhende Beschlüsse des Bundestages der - nicht ersetzbaren - Zustimmung der Bundesregierung bedürfen, so überträgt das Grundgesetz damit der Bundesregierung im Falle der Zustimmung die Mitverantwortung für den Beschluß des Bundestages. Verweigert die Bundesregierung ihre Zustimmung, so soll sie die alleinige Verantwortung dafür tragen, daß der vom Bundestag gefaßte Beschluß nicht wirksam wird. Art. 113 legt also in einem bestimmten Punkte die Gewichtsverteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung fest. Diese Gewichtsverteilung wird aber dadurch nicht beeinträchtigt, daß die Geschäftsordnung des Bundestages schon die Beratung eines Initiativantrags, der eine Erhöhung der Ausgaben mit sich bringt, von der gleichzeitigen Einbringung eines Ausgleichsantrags abhängig macht. Diese Regelung vermindert lediglich die Gefahr, daß seine Beschlüsse durch das Veto der Bundesregierung gemäß Art. 113 GG fallen könnten. Andererseits wird die Bundesregierung von der ihr durch Art. 113 GG übertragenen Verantwortung nicht befreit. Auch dann, wenn der Bundestag über eine Deckung der Ausgabe beschließt, muß sie eine Entscheidung darüber treffen, ob sie ihre Zustimmung erteilen will oder nicht. Sie kann auch trotz des Deckungsbeschlusses ihre Zustimmung versagen, z. B. weil sie die vorgesehene Deckung für wirtschaftlich untragbar hält. Unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Verschiebung der Gewalten kann daher ein Verstoß des § 96 Abs. 3 und 4 der Geschäftsordnung gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden.

4. § 96 Abs. 3 und 4 der Geschäftsordnung enthalten dagegen eine sachliche Beschränkung des Initiativrechts und verstoßen aus diesem Grunde gegen Art. 76 Abs. 1 GG.
§ 96 Abs. 3 fordert, daß der Antragsteller mit seinem Antrag einen Deckungsvorschlag verbindet.

"Deckung" einer vorgeschlagenen Ausgabe kann nach den Grundsätzen des Haushaltsrechts nur Deckung eines Fehlbetrages im Haushaltsplan oder im verabschiedeten Haushaltsgesetz bedeuten. Fehlbetrag und Deckung beziehen sich also auf die Soll- und nicht auf die erst am Ende des Haushaltsjahres feststellbaren Ist-Einnahmen und Ausgaben. Da alle Einnahmen Deckungsmittel für den gesamten staatlichen Ausgabenbedarf sind – Grundsatz der universalen Deckung –, kann sinnvollerweise ein Ausgleichsantrag zur Deckung einer vorgeschlagenen Ausgabe nur dann verlangt werden, wenn auf Grund einer Schätzung der gesamten Einnahmen und Ausgaben schon im Zeitpunkt der Vorlage festgestellt werden kann, daß durch die vorgeschlagene Ausgabe ein Fehlbetrag entsteht. Dies ist nur möglich beim vorliegenden, aber noch nicht verabschiedeten Haushaltsplan, bei dem es eines Ausgleichsantrags nach § 96 Abs. 4 grundsätzlich überhaupt nicht bedarf, sowie bei einem bereits verabschiedeten Haushaltsgesetz. Liegt aber noch nicht einmal ein Haushaltsplan vor, so ist überhaupt noch nicht feststellbar, ob die vom Antragsteller vorgeschlagene Ausgabe in einem künftigen Haushaltsjahr "gedeckt" sein wird oder nicht (vgl. Debatte in der 122. Sitzung des Bundestages vom 1. März 1951, Prot. S. 4663). In diesem Fall einen Ausgleichsantrag zu fordern, widerspricht dem Begriff der "Deckung".

Nach der einmütigen Stellungnahme des Ausschusses (Bericht des Ausschusses für Geschäftsordnung und Immunität betr. Entwurf der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, Drucks. Nr. 2550 DBT 1. Wahlperiode 1949 S. 10) hat bei Eingang eines unter § 96 Abs. 3 der Geschäftsordnung fallenden Antrags der Präsident die "Formalien" zu prüfen, der Haushaltsausschuß den Ausgleichsantrag. Wenn der Präsident die Formalien zu prüfen hat, so kann dies nur bedeuten, daß er auch feststellen muß, ob mit dem Hauptantrag ein wenigstens als Ausgleichsantrag bezeichneter Antrag eingebracht worden ist. Fehlt ein solcher, so wird der Präsident geschäftsordnungsmäßig den Hauptantrag nicht an den Ausschuß überweisen. Ist mit dem Antrag ein Ausgleichsantrag verbunden, so geht er an den Haushaltsausschuß, der ihn sachlich prüft und weiterbehandelt, ihn aber auch an den Präsidenten zurückgeben kann, wenn er den Ausgleichsantrag als ungenügend erachtet (so der Vorsitzende des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages, Bundestagsabgeordneter Schoettle, über die Praxis dieses Ausschusses).

Ein Antrag, der nicht mit einem Ausgleichsantrag verbunden ist, wird also bei Anwendung des § 96 Abs. 3 der Geschäftsordnung vom Plenum überhaupt nicht beraten; die Initiative des Antragstellers kann dann ihr Ziel nicht erreichen. Dem Antragsteller wird vorgeschrieben, welchen Inhalt sein Initiativantrag haben muß, damit er überhaupt beraten wird. Dadurch wird sein Initiativrecht sachlich beschränkt.

5. Der Antragsteller, der seinen Antrag mit einem Ausgleichsantrag verbindet und dadurch dessen Beratung erreicht, kann sich vor folgende Situation gestellt sehen:
Schon die Beratung im Haushaltsausschuß kann durch den Ausgleichsantrag von dem Hauptgegenstand abgelenkt und auf die finanzielle Seite konzentriert werden. Es kann sich also eine "Akzentverschiebung" und Verlagerung der Debatte ergeben, die dem sachlichen Kern der Vorlage nicht gerecht wird. Dies wird noch deutlicher, wenn ein solcher Antrag an das Plenum gelangt. Antrag und Ausgleichsantrag sollen für die Beratung und Abstimmung einen einheitlichen, nicht teilbaren Antrag bilden. Es kann also vorkommen, daß Beratung und Abstimmung über einen politisch hoch bedeutsamen Gesetzentwurf mit Rücksicht auf die Bestimmung des § 96 Abs. 3 der Geschäftsordnung in eine Bahn gelenkt werden, in der die Hauptsache, nämlich der Gegenstand des Initiativantrags, hinter der Debatte um den Ausgleichsantrag völlig zurücktritt.

Man kann hiergegen nicht einwenden, daß auch ohne die Vorschrift des § 96 Abs. 3 jeder Abgeordnete immer damit rechnen müsse, daß gegen einen von ihm eingebrachten Gesetzentwurf finanzielle Bedenken geltend gemacht würden. Sachlich macht es einen großen Unterschied, ob in der Debatte auch die finanziellen Auswirkungen eines Antrags behandelt werden, oder ob der Sachantrag zur Beratung und Abstimmung mit einem konkreten Deckungsvorschlag verbunden sein muß.
Hinzu kommt, daß manche scheinbar "echten" Finanzvorlagen in Wirklichkeit ganz andere Ziele verfolgen. So ist es möglich, daß eine Vorlage zur Senkung der Einkommen- und Körperschaftsteuer die Absicht verfolgt, den Investitionsbedarf der Wirtschaft sicherzustellen. Ebenso kann ein Antrag auf Herabsetzung der Zollsätze oder Verbrauchssteuern für bestimmte Waren eine Maßnahme der Wirtschaftspolitik bezwecken.

In § 96 Abs. 3 und 4 wird verkannt, daß die meisten Initiativanträge in erster Linie der Verwirklichung eines politischen Programms dienen, auch wenn sie finanzielle Auswirkungen haben. Es widerspricht aber dem Art. 76 Abs. 1 GG, daß das unbeschränkbare Initiativrecht durch die Statuierung einer Deckungspflicht in der Geschäftsordnung sachlich beschränkt wird.

6. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG schreiben vor, daß der Haushaltsplan vor Beginn des Rechnungsjahres durch Gesetz festgestellt wird und in Einnahme und Ausgabe auszugleichen ist. Das hierdurch als Rechtssatz ausgesprochene Gebot des Haushaltsausgleichs richtet sich nicht nur an die Bundesregierung, sondern auch an Bundestag und Bundesrat. Die Bestimmung ist darüber hinaus eine ernste Mahnung zur Sparsamkeit an alle am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe. Eine Rechtfertigung für § 96 Abs. 3 und 4 der Geschäftsordnung kann aber daraus nicht hergeleitet werden. Denn Art. 110 Abs. 2 bezieht sich nur auf den Gesetzesbeschluß, durch den der Haushaltsplan festgestellt wird, berührt jedoch das Initiativrecht aus der Mitte des Bundestags nicht.

7. Noch eine weitere Erwägung muß dazu führen, einen Verstoß der Absätze 3 und 4 des § 96 der Geschäftsordnung gegen Art. 76 Abs. 1 des Grundgesetzes festzustellen: Art. 76 Abs. 1 GG gewährt – abgesehen vom Fall der Haushaltsinitiative – der Bundesregierung, den Mitgliedern des Bundestages und dem Bundesrat ein gleichwertiges Initiativrecht. Dieses Prinzip der Gleichwertigkeit wird entscheidend verletzt, wenn die gleichzeitige Einbringung eines Ausgleichsantrages nur für Anträge von Mitgliedern des Bundestages gefordert wird. Regierungsvorlagen und Bundesratsvorlagen kommen auch dann zur Beratung, wenn sie nicht mit einem Ausgleichsantrag verbunden sind. Selbst wenn Bundesregierung und Bundesrat in Abs. 3 nur deshalb nicht erwähnt sein sollten, weil der Bundestag in seiner Geschäftsordnung das Initiativrecht der Bundesregierung und des Bundesrats nicht beschränken kann, so würde dies nicht rechtfertigen, daß der Bundestag das Initiativrecht seiner eigenen Mitglieder beschränkt und dadurch die im Grundgesetz festgelegte Gleichwertigkeit beseitigt.

Es war daher festzustellen, daß die Absätze 3 und 4 des § 96 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages gegen Art. 76 Abs. 1 GG verstoßen.