Der Grundsatz, daß niemand in eigener Sache Richter sein kann, ist nicht auf die Entscheidungen einer Verwaltungsbehörde über Rechtsbehelfe im einfachen Verwaltungsverfahren übertragbar.

Beschluß

des Ersten Senats vom 29. April 1954
- 1 BvR 328/52 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des früheren Rechtsanwalts und Notars Dr. W.
Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

I.

Der schwerbeschädigte Beschwerdeführer wurde im Juni 1949 bei der Freien Hansestadt Bremen – Amt für politische Befreiung – als geschäftsführender Vorsitzender der Spruchkammern angestellt. Der Dienstvertrag wurde zum 31. März 1950 gekündigt. Die dem Senator für das Wohlfahrtswesen unterstellte Hauptfürsorgestelle für Schwerbeschädigte versagte jedoch die nach § 13 Abs. I Satz 1 des Schwerbeschädigtengesetzes erforderliche Zustimmung zur Kündigung. Gegen diese Entscheidung legte der Präsident des Senats, dem seit 1. Januar 1950 das Amt für politische Befreiung unmittelbar unterstand, durch seine Personalabteilung gemäß § 21 Abs. III des Schwerbeschädigtengesetzes Beschwerde ein (gezeichnet: i. A. R.). In dem Beschwerdebescheid vom 6. Mai 1950 erteilte er selbst (vertreten durch Bürgermeister Dr. S.) die Zustimmung zur Kündigung.

Der Beschwerdebescheid ist auf Klage des Beschwerdeführers vom Verwaltungsgericht Bremen aufgehoben worden. Auf die Berufung der Freien Hansestadt Bremen aber hat der Verwaltungsgerichtshof Bremen durch Urteil vom 27. Februar 1952 (zugestellt am 21. März 1952) unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils die Klage abgewiesen.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts wird von der Erwägung getragen, der angefochtene Beschwerdebescheid verstoße "gegen den obersten allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz ..., daß niemand eine Entscheidung in eigener Sache treffen darf"; das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes beruht demgegenüber insbesondere auf der Ansicht, daß dieser für die Entscheidungen der Gerichte maßgebende Rechtsgrundsatz nicht auf die Entscheidungen der Verwaltungsbehörden übertragen werden könne.

Mit der am 12. April 1952 eingelaufenen Verfassungsbeschwerde beantragt der Beschwerdeführer, unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofes das Urteil des Verwaltungsgerichts wieder herzustellen.

Er verkennt nicht, daß nach den gesetzlichen Bestimmungen der Präsident des Senats zuständig war, sowohl die Beschwerde zu erheben als auch darüber zu entscheiden. Der Beschwerdeführer meint jedoch, durch solche Verfahrensbestimmungen werde "die Willkür der Verwaltungsbehörden gegenüber den rechtsuchenden Angestellten zum Gesetz" erhoben und damit werde gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoßen.

Auf mündliche Verhandlung hat der Beschwerdeführer verzichtet.

II.

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist letzten Endes der Verwaltungsakt, durch den nach Ansicht des Beschwerdeführers seine verfassungsmäßigen Rechte verletzt worden sind, d. h. der Beschwerdebescheid vom 6. Mai 1950. Doch richtet sich die Verfassungsbeschwerde zugleich gegen das Urteil vom 27. Februar 1952, das jene angebliche Verletzung billigt. Die doppelte Angriffsrichtung und Schutzfunktion der Verfassungsbeschwerde gegenüber gerichtlich bestätigten Verwaltungsakten wird hier besonders deutlich, weil der Beschwerdebescheid durch das erstinstanzliche Urteil bereits aufgehoben war und durch das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes wieder hergestellt worden ist.

Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde – auch soweit sie gegen den Verwaltungsakt gerichtet ist – steht es nicht entgegen, daß der Verwaltungsakt bereits am 6. Mai 1950 ergangen ist, d. h. vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951, das die Verfassungsbeschwerde erstmals und ohne rückwirkende Kraft eingeführt hat (BVerfGE 1, 4; 2, 226). Maßgebend für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde ist, daß der Verwaltungsakt erst mit der Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichtshofes vom 27. Februar 1952 formell unangreifbar, also endgültig wirksam geworden ist.

In welchen Grundrechten der Beschwerdeführer sich verletzt fühlt, wird deutlich, wenn man sich die zur Zeit der Kündigung in Bremen maßgebenden Verfahrensbestimmungen des Schwerbeschädigtenschutzes vergegenwärtigt (Schwerbeschädigtengesetz vom 6. April 1920 in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Januar 1923 [RGBl. I S. 58] und des Änderungsgesetzes vom 8. Juli 1926 [RGBl. I S. 398] sowie des Landesgesetzes zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über die Beschäftigung Schwerbeschädigter vom 6. Dezember 1947 [GVBl. Brem. S. 287] nebst Durchführungsverordnung vom 13. April 1948 [GVBl. Brem. S. 56]). Danach bedurfte die Kündigung von schwerbeschädigten Arbeitern oder Angestellten der Zustimmung der "Hauptfürsorgestelle", einer weisungsgebundenen Verwaltungsbehörde, und zwar gleichviel, ob es sich um private Arbeitgeber oder um Behörden handelte. Doch konnten nur der private Arbeitgeber und der bei ihm beschäftigte Schwerbeschädigte gegen die Entscheidung der Hauptfürsorgestelle Beschwerde zum "Schwerbeschädigtenausschuß" erheben, einer nicht weisungsgebundenen Verwaltungsstelle, die aus dem Leiter der Hauptfürsorgestelle selbst und aus Laienbeisitzern bestand. War eine Behörde Arbeitgeber, so war für sie wie für den Arbeitnehmer lediglich die Beschwerde an die oberste Landesbehörde gegeben.

Diese Verfahrensvorschriften sind bei der umstrittenen Kündigung befolgt worden. Der Beschwerdeführer muß also dahin verstanden werden, daß er die Verfahrensvorschriften für verfassungswidrig hält: er glaubt sich in seinem Grundrecht auf Gleichheit vor dem Gesetz – Art. 3 Abs. 1 GG – verletzt, weil er als Behördenangestellter anders behandelt wird als ein im Privatbetrieb Beschäftigter. Im Zusammenhang damit macht er geltend, es verstoße gegen rechtsstaatliche Grundsätze, wenn Beschwerde und Beschwerdebescheid von derselben Behörde ausgingen.

Beide Angriffe sind unberechtigt.

Das Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG schützt nur gegen ungleiche Behandlung bei im wesentlichen gleicher tatsächlicher Lage (BVerfGE 1, 52; 1, 276). Gleich ist im Rahmen des Kündigungsschutzes für Schwerbeschädigte die Schutzwürdigkeit der Arbeitnehmer. Verschieden aber ist das Ausmaß der zu erwartenden Bereitwilligkeit bei privaten und öffentlichen Arbeitgebern, den Bestimmungen über den Kündigungsschutz Rechnung zu tragen. Solche Bestimmungen dienen vor allem dem Ausgleich zwischen dem überwiegend wirtschaftlich bedingten Interesse der Arbeitgeber, ihre Arbeitskräfte frei zu wählen, und dem sozial bedingten Interesse der Schwerbeschädigten an vorzugsweiser Erhaltung ihres Beschäftigungsverhältnisses. Dieser Widerstreit der Interessen ist nach der Natur der Sache im allgemeinen in privaten Arbeitsverhältnissen schärfer als in behördlichen Arbeitsverhältnissen. Deshalb konnte das Schwerbeschädigtengesetz davon ausgehen, daß eine Behörde als Arbeitgeber ihre Interessen nicht mit der gleichen Schärfe verfolgen würde wie es im privaten Arbeitsverhältnis vorkommt. Dies gilt um so mehr, nachdem das Grundgesetz die Sozialstaatlichkeit zu den tragenden Prinzipien unseres Staates erklärt hat.

In verstärktem Maße aber ist die Behörde an das Prinzip der Sozialstaatlichkeit als Teil der "Gesetzmäßigkeit der Verwaltung" gebunden, wenn sie als Beschwerdeinstanz hoheitliche Gewalt ausübt. Die Schutzbestimmungen für Schwerbeschädigte zu beachten gehört wesensmäßig zu den Dienstpflichten einer jeden Behörde und einer obersten Landesbehörde insbesondere. Der Gesetzgeber durfte daher von der obersten Landesbehörde eine ebenso sachgerechte Entscheidung erwarten wie von dem Schwerbeschädigtenausschuß, so daß aus dem Gesichtspunkt der Gleichheit vor dem Gesetz kein Bedenken dagegen besteht, für Behördenangestellte und -arbeiter im Instanzenzug der Verwaltungsbehörden nicht den Schwerbeschädigtenausschuß, sondern die oberste Landesbehörde zur Beschwerdeinstanz zu erklären.

Der Grundsatz, daß niemand in eigener Sache Richter sein kann, gehört allerdings zu den rechtsstaatlichen Prinzipien. Der Satz gilt aber nur für die richterliche Tätigkeit, denn dieser ist wesentlich, daß von einem nichtbeteiligten Dritten entschieden wird. Der Satz gilt aber nicht, wenn eine Verwaltungsbehörde im einfachen Verwaltungsverfahren "entscheidet". Angesichts des grundsätzlichen Über- und Unterordnungsverhältnisses zwischen den Behörden derselben Verwaltung und der damit verbundenen Weisungsbefugnis ist der echte Beschwerdebescheid der übergeordneten Verwaltungsbehörde ebensowenig ein Akt der Rechtsprechung wie der Einspruchbescheid der Behörde selbst. Vielmehr handelt es sich in beiden Fällen um einen Akt der Selbstkontrolle der Verwaltung, also um eine Entscheidung in eigener Sache. Es ist deshalb auch kein rechtsstaatliches Prinzip erkennbar, das einer Entscheidung über eigene Anträge und Rechtsbehelfe entgegenstünde. Besonders kommunale Behörden, in deren Hand Selbstverwaltungs- und staatliche Auftragsangelegenheiten vereinigt sind, werden häufig in die Lage kommen, über eigene Anträge zu entscheiden. Auch die vielfältige Gliederung der Verwaltung nicht nur in verschiedene Behörden, sondern innerhalb der Behörden in verschiedene Abteilungen, und die Wahrnehmung fiskalischer Interessen und hoheitlicher Funktionen durch die gleiche Stelle müssen unausweichlich zu solchen Entscheidungen führen. So handelte zum Beispiel die oberste Landesbehörde im vorliegenden Fall bei der Kündigung und Einlegung der Beschwerde als Fiskus, bei der Beschwerdeentscheidung als Hoheitsträger.

Zu Unrecht bezeichnet der Beschwerdeführer das Verfahren vor der Hauptfürsorgestelle für die Arbeitsverhältnisse bei den obersten Landesbehörden als "Spiegelfechterei". Denn das Versagen der Zustimmung zur Kündigung durch die Hauptfürsorgestelle verpflichtet die oberste Landesbehörde, die Gründe der eigenen Kündigung ebenso wie die Gründe der Kündigung einer nachgeordneten Behörde nochmals zu überprüfen und eine von der Ansicht der Hauptfürsorgestelle abweichende Entscheidung mit besonderer Sorgfalt zu treffen.

Neben der Sache liegt auch die Heranziehung der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes vom 10. März 1951 (NJW 1951 S. 455, und VerwRspr. 3 Nr. 153). Diese Entscheidung befaßt sich mit der verfassungsrechtlichen Prüfung der Bayerischen Rechtsanwaltsordnung von 1946. Es wird dort ausgeführt, daß die Zusammenfassung von Verwaltungs- und Gerichtsfunktionen in der gleichen Sache bei der gleichen Stelle dem Rechtsstaatsprinzip widerspreche. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat jedoch die sogenannten ehrengerichtlichen Entscheidungen erster Instanz nicht für verfassungswidrig erklärt, sondern lediglich entschieden, daß ihnen nur "die rechtliche Bedeutung von Verwaltungsakten" zukomme. Mehr als die rechtliche Bedeutung eines Verwaltungsaktes aber wird für die Entscheidung des Präsidenten des Senats von Bremen nicht in Anspruch genommen.

Vom Standpunkt des Verfassungsrechts kommt es allein darauf an, daß dem Beschwerdeführer im Anschluß an das hier umstrittene Verwaltungsverfahren gerichtlicher Schutz zuteil geworden ist, daß nicht die Verwaltungsbehörden, sondern unabhängige Verwaltungsgerichte die endgültige Entscheidung darüber getroffen haben, ob die im Schwerbeschädigtengesetz aufgestellten Voraussetzungen zur Lösung des Dienstverhältnisses des Beschwerdeführers gegeben waren. Damit ist auch dem Art. 19 Abs. 4 GG genügt.

Die Verfassungsbeschwerde ist hiernach als unbegründet zurückzuweisen.