1. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge kann nicht dazu verpflichtet werden, zugunsten eines Asylbewerbers festzustellen, daß die Voraussetzungen für eine Ermessensentscheidung gemäß § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG (Anordnung eines allgemeinen Abschiebestopps durch die oberste Landesbehörde) gegeben sind.
2. Die Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG setzt das Bestehen individueller Gefahren voraus. Beruft sich ein Ausländer lediglich auf allgemeine Gefahren im Sinne des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG, die - wie etwa die typischen Bürgerkriegsgefahren - nicht nur ihm persönlich, sondern zugleich der ganzen Bevölkerung oder einer Bevölkerungsgruppe drohen, wird Abschiebungsschutz ausschließlich durch eine generelle Regelung der obersten Landesbehörde nach § 54 AuslG gewährt. Einen Anspruch auf eine Ermessensbetätigung der obersten Landesbehörde hat der Ausländer nicht.
3. § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG erfaßt allgemeine Gefahren im Sinne des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG auch dann nicht, wenn sie den einzelnen Ausländer konkret und in individualisierbarer Weise betreffen. Nur dann, wenn dem einzelnen Ausländer kein Abschiebungsschutz nach § 53 Abs. 1, 2, 3, 4 und 6 Satz 1 AuslG zusteht, er aber gleichwohl nicht abgeschoben werden darf, weil die Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wegen einer extremen Gefahrenlage die Gewährung von Abschiebungsschutz unabhängig von einer Ermessensentscheidung nach § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG gebieten, ist § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG verfassungskonform einschränkend dahin auszulegen, daß eine Entscheidung nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG nicht ausgeschlossen ist.

Urteil

Der Kläger, ein afghanischer Staatsangehöriger, verließ Afghanistan im Mai 1991, reiste über Pakistan nach Deutschland und beantragte Asyl mit der Begründung, daß wegen des Bürgerkriegs in seiner Heimat sein Leben in großer Gefahr gewesen sei. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte den Asylantrag ab; es stellte zugleich fest, daß die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG nicht vorlägen und auch keine Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG gegeben seien; zudem forderte es den Kläger zur Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland auf und drohte ihm für den Fall nicht rechtzeitiger Ausreise die Abschiebung nach Afghanistan an.

Die vom Kläger erhobene Klage hatte teilweise Erfolg: Das Verwaltungsgericht verpflichtete das Bundesamt - unter entsprechender Aufhebung des ergangenen Bescheides - festzustellen, daß einer Abschiebung des Klägers nach Afghanistan Abschiebungshindernisse nach § 53 Abs. 4 AuslG entgegenstünden; im übrigen wies es die Klage ab. Diese Entscheidung änderte das Berufungsgericht auf die allein hinsichtlich der Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zugelassene Berufung der Beklagten, soweit das Verwaltungsgericht dem Kläger die Voraussetzungen des § 53 Abs. 4 AuslG zugebilligt hatte. Stattdessen verpflichtete es die Beklagte, zugunsten des Klägers festzustellen, daß die Voraussetzungen für eine Ermessensausübung gemäß § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG gegeben seien. Die Revision der Beklagten führte zur Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof.

Aus den Gründen

Soweit das Berufungsgericht entschieden hat, daß sich der Kläger nicht auf ein Abschiebungshindernis aus § 53 Abs.4 AuslG - und infolgedessen auch nicht auf die Rechtswidrigkeit der Ausreiseaufforderung und der uneingeschränkten Abschiebungsandrohung (vgl. § 50 Abs. 3 AuslG) - berufen kann, ist das Berufungsurteil nicht angefochten. Damit sind Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung im Bescheid des Bundesamts insgesamt rechtskräftig bestätigt worden. Streitgegenstand des Revisionsverfahrens ist allein die Frage der Anwendung des § 53 Abs. 6 AuslG.

Die mit der Revision angefochtene Verpflichtung des Bundesamts, zugunsten des Klägers das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Ermessensausübung gemäß § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG festzustellen, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Insoweit führt die Revision deshalb zur Aufhebung des Berufungsurteils. Ihr in vollem Umfang stattzugeben und die Klage insgesamt abzuweisen, ist indessen auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht möglich. Diese lassen noch keine abschließende Entscheidung darüber zu, ob unter den vom Berufungsgericht angesichts des Bürgerkriegs in Afghanistan bejahten Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG die Anwendung des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG - wie regelmäßig - ausgeschlossen ist, oder ob hier ausnahmsweise Abschiebungsschutz nach dieser Vorschrift gewährt werden muß.

Das Bundesamt kann entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht dazu verpflichtet werden, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG für eine Ermessensentscheidung nach § 54 AuslG festzustellen. Aus § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG ergibt sich nämlich kein subjektives Recht, und zwar grundsätzlich weder ein Anspruch auf Einschränkung der Abschiebungsandrohung (wie aus § 50 Abs. 3, § 53 Abs. 1 bis 4 AuslG) oder auf Feststellung der Voraussetzungen für ein Absehen von der Durchführung der Abschiebung (wie aus § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG) noch auch nur auf Ausübung des ausländerpolitischen Ermessens beim Erlaß genereller Abschiebestoppregelungen nach § 54 AuslG. Davon abgesehen fehlt dem Bundesamt auch die Befugnis für eine derartige Entscheidung. Das folgt aus § 31 Abs. 3, §§ 41, 42 AsylVfG; diese Vorschriften sehen ein Tätigwerden des Bundesamtes nur bei Vorliegen eines Abschiebungshindernisses vor. § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG enthält aber kein Abschiebungshindernis. Soweit § 41 Abs. 1 AsylVfG von Abschiebungshindernissen nach § 53 Abs. 6 AsylVfG spricht, ist damit allein die Regelung des § 53 Abs. 6 Satz 1 AsylVfG gemeint (vgl. BT-Drucks 12/2062, S. 34; Marx, Kommentar zum Asylverfahrensgesetz, 3. Aufl., § 41 Rn. 1).

Nach § 53 Abs. 6 AuslG kann von der Abschiebung eines Ausländers in einen anderen Staat abgesehen werden, wenn dort für diesen Ausländer eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit besteht (Satz 1); Gefahren in diesem Staat, denen die Bevölkerung oder die Bevölkerungsgruppe, der der Ausländer angehört, allgemein ausgesetzt ist, werden bei Entscheidungen nach § 54 AuslG berücksichtigt (Satz 2). Die oberste Landesbehörde kann nach dieser Bestimmung aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland anordnen, daß die Abschiebung von Ausländern aus bestimmten Staaten oder von sonstigen Ausländergruppen allgemein oder in einzelne Zielländer für längstens sechs Monate ausgesetzt wird (§ 54 Satz 1 AuslG); für längere Aussetzungen bedarf es des Einvernehmens mit dem Bundesministerium des Innern (§ 54 Satz 2 AuslG).

Schon nach dem Wortlaut dieser Regelung ordnet § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG für sog. allgemeine Gefahren in Abschiebezielstaaten - anders als bei Gefahren nach § 53 Abs. 1 bis 4, Abs. 6 Satz 1 AuslG - nicht an, daß eine Abschiebung dorthin nicht einzuleiten oder nicht durchzuführen ist. § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG verweist vielmehr ausdrücklich auf § 54 AuslG und damit auf das Ergehen von sog. Abschiebestopp-Erlassen der Innenministerien der Länder. Ein eigenständiges Abschiebungshindernis, das in jedem Einzelfall zu prüfen und zu beachten wäre, enthält § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG mithin nicht. Dies hat auch das Berufungsgericht nicht anders beurteilt; es meint jedoch, dem einzelnen Ausländer müsse wenigstens ein rechtsschutzfähiger Anspruch auf Ermessensbetätigung durch das Innenministerium zustehen, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG (allgemeine Gefahren im Zielstaat der Abschiebung) erfüllt sind. Auch das läßt sich jedoch weder aus § 53 Abs. 6 AuslG noch aus § 54 AuslG entnehmen. Die Entstehungsgeschichte des § 54 AuslG sowie Sinn und Zweck der gesamten Regelung lassen nur die Auslegung zu, daß Abschiebestopp-Erlasse gemäß § 54 AuslG für ganze Ausländergruppen wegen ihrer weitreichenden Folgewirkungen als politische Grundsatzentscheidungen allein in das Ermessen der Innenministerien des Bundes und der Länder gestellt sind und subjektive, einklagbare Rechte einzelner Ausländer grundsätzlich ausgeschlossen sein sollen (vgl. BT-Drucks. 11/6321, S. 75; Fraenkel, Einführende Hinweise zum neuen Ausländergesetz, S. 290; OVG Schleswig, AuAS 1995, 164; OVG Münster, InfAuslR 1994, 140). Der einzelne Ausländer hat danach nur im Rahmen eines bereits erlassenen generellen Abschiebestopps nach § 54 AuslG Anspruch auf Duldung gemäß § 53 Abs. 2, Abs. 4 Satz 1 AuslG. Nach diesem eindeutigen Konzept des Gesetzgebers haben das Bundesamt und die Ausländerbehörde Abschiebungsschutz nach § 53 AuslG immer, aber auch nur dann zu gewähren, wenn individuelle Gefahren im Sinne des § 53 Abs. 1 bis 4, Abs. 6 Satz 1 AuslG bestehen. Beruft sich ein Ausländer dagegen lediglich auf allgemeine Gefahren im Sinne des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG, die nicht nur ihm persönlich, sondern zugleich der ganzen Bevölkerung oder einer Bevölkerungsgruppe im Zielland drohen, soll der Abschiebungsschutz auch für den Einzelnen ausschließlich durch eine - möglichst bundeseinheitliche - generelle Regelung gewährt werden.

Diese grundlegende Entscheidung des Bundesgesetzgebers haben auch die Verwaltungsgerichte bei der Auslegung und Anwendung der §§ 53, 54 AuslG zu respektieren. Der Senat kann deshalb im Ansatz der Rechtsprechung einiger Oberverwaltungsgerichte nicht folgen, welche § 53 Abs. 6 Satz 1 dahin auslegen, daß er auch allgemeine Gefahren im Sinne des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG erfaßt, sofern sie den einzelnen Ausländer konkret und in individualisierbarer Weise betreffen (vgl. die Nachweise im Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Dezember 1994 - 2 BvL 81 und 82/92 - DVBl 1995, 560). Dagegen spricht schon, daß allgemeine Gefahren im Sinne von § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG - wie hier im Bürgerkrieg - stets auch dein Einzelnen als Teil der Bevölkerung oder einer Bevölkerungsgruppe drohen können. Nicht die geringere Betroffenheit des Einzelnen sperrt die Anwendung des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG, sondern die Tatsache, daß er sein Fluchtschicksal mit vielen anderen teilt, über deren Aufnahme oder Nichtaufnahme im Bundesgebiet eine politische Leitentscheidung befinden soll.

Nur dann, wenn dem einzelnen Ausländer keine Abschiebungshindernisse nach § 53 Abs. 1, 2, 3, 4 oder 6 Satz 1 AuslG zustehen, er aber gleichwohl ohne Verletzung höherrangigen Verfassungsrechts nicht abgeschoben werden darf, ist bei verfassungskonformer Auslegung und Anwendung des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG im Einzelfall Schutz vor der Durchführung der Abschiebung nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG zu gewähren. Das ist der Fall, wenn die obersten Landesbehörden trotz einer extremen allgemeinen Gefahrenlage, die jeden einzelnen Ausländer im Falle seiner Abschiebung gleichsam sehenden Auges dem sicheren Tod oder schwersten Verletzungen ausliefern würde, von ihrer Ermessensermächtigung aus § 54 AuslG keinen Gebrauch gemacht haben, einen generellen Abschiebestopp zu verfügen. Darin gebieten es die Grundrechte aus Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, dem einzelnen Ausländer unabhängig von einer Ermessensentscheidung nach § 53 Abs. 6 Satz 2, § 54 AuslG Abschiebungsschutz zu gewähren. Eines unmittelbaren Rückgriffs auf die Verfassung bedarf es hierzu allerdings nicht (vgl. aber etwa Marx, a.a.O., § 24 AsylVfG Rn. 23); vielmehr ist in solchen Fällen § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG verfassungskonform einschränkend dahin auszulegen, daß derartige Gefahren im Rahmen des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG zu berücksichtigen sind.

Die vom Berufungsgericht ausgesprochene Verpflichtung des Bundesamts zur Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG kann danach keinen Bestand haben. Sie ginge überdies ins Leere. Die obersten Landesbehörden wären an die Feststellung des Bundesamts nicht nach § 42 Satz 1 AsylVfG gebunden, da diese Entscheidung - wie ausgeführt – kein Abschiebungshindernis zum Gegenstand hat. Auch die Rechtskraft des Urteils würde insoweit mangels Verfahrensbeteiligung keine Bindung bewirken (§ 121 VwGO).

Nach den bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts läßt sich nicht abschließend beurteilen, ob im Falle des Klägers die Voraussetzungen für eine Aussetzung der Abschiebung gemäß § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG vorliegen. Der Berücksichtigung von auf den Kläger zielenden konkreten Gefahren würde, wenn sie Folge politischer Verfolgung sind, entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts zwar nicht entgegenstehen, daß der geltend gemachte Anspruch auf Asyl und Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG bereits rechtskräftig abgelehnt worden ist. Denn im Rahmen der Prüfung des Vorliegens von Abschiebungshindernissen nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG sind auch Gefahren zu berücksichtigen, die der Schutzsuchende bereits ohne Erfolg in einem Asylverfahren vorgebracht hat (BVerfG, Kammerbeschluß vom 3. April 1992 - 2 BvR 1837/91 - InfAuslR 1993, 176, 178). Das gilt auch dann, wenn die Ablehnung des Asylantrags - wie hier - bereits rechtskräftig geworden ist; denn die Rechtskraft einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung, durch die ein Anspruch auf Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16a GG oder auf Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG verneint wird, entfaltet keine Bindungswirkung nach § 121 VwGO hinsichtlich des Anspruchs auf Feststellung des Vorliegens von Abschiebungshindernissen gemäß § 53 AuslG (vgl. BVerwGE 96, 24). Der Kläger hat aber auf ihn zielende konkrete Gefahren nicht hinreichend substantiiert dargetan, um dem weiter nachgehen zu müssen. Soweit er sich auf die infolge des Bürgerkriegs in Afghanistan vorherrschende allgemeine Gefahrenlage beruft, kommt eine Anwendung des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG nach § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG nicht in Frage. Denn bei den insoweit geltend gemachten Gefahren – Gefährdung durch Kampfhandlungen, Lebensmittelknappheit, Druck der jeweiligen Bürgerkriegspartei, sie finanziell zu unterstützen oder für sie zu kämpfen - handelt es sich um die typischen Bürgerkriegsgefahren, die von § 53 Abs. 6 Satz 2 in Verbindung mit § 54 AuslG erfaßt werden, ohne daß von Verfassungs wegen eine Einzelfallentscheidung nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG geboten ist. Das gilt auch für sein Vorbringen, er befürchte, ebenso wie sein Vater und sein Bruder von den Mudjaheddin umgebracht zu werden, weil er Königsanhänger sei. Hinzu kommt, daß im Unterschied zum Asylrecht (vgl. BVerwGE 95, 42) zwar § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG nicht danach fragt, von wem die Gefahr ausgeht oder wodurch sie hervorgerufen wird; die Regelung stellt vielmehr lediglich auf das Bestehen einer konkreten Gefahr ab ohne Rücksicht darauf, ob sie vom Staat ausgeht oder ihm zumindest zuzurechnen ist. Für die Annahme einer "konkreten Gefahr" im Sinne des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG genügt aber ebensowenig wie im Asylrecht die bloße theoretische Möglichkeit, Opfer von Eingriffen in Leib, Leben oder Freiheit zu werden. Vielmehr ist der Begriff der "Gefahr" im Sinne dieser Vorschrift im Ansatz kein anderer als der im asylrechtlichen Prognosemaßstab der "beachtlichen Wahrscheinlichkeit" angelegte, wobei allerdings das Element der "Konkretheit" der Gefahr für "diesen" Ausländer das zusätzliche Erfordernis einer einzelfallbezogenen, individuell bestimmten und erheblichen Gefährdungssituation statuiert (siehe Senatsurteil vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 1.94 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 173). Zudem ist der Maßstab der konkreten Gefährdung im Unterschied zum Asylrecht auch dann anzulegen, wenn der Ausländer bereits vor der Einreise ins Bundesgebiet Eingriffe in Leib, Leben und Freiheit erlitten hat; denn der Begriff der "konkreten Gefahr" enthält nicht das sich aus dein besonderen humanitären Charakter des Asylrechts ergebende Element der Zumutbarkeit der Rückkehr (vgl. etwa BVerfGE 54, 341 [360 f.]; BVerwGE 89, 162 [169 f.]). Der Kläger hat darüber hinaus auch nicht dargelegt, daß ihm die geltend gemachte Gefahr landesweit droht. Eine Aussetzung der Abschiebung nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG kommt jedoch auch dann nicht in Betracht, wenn die geltend gemachten Gefahren nicht landesweit drohen und der Ausländer sich ihnen durch Ausweichen in sichere Gebiete seines Herkunftslandes entziehen kann.

Zu berücksichtigen ist indessen, daß die Gefahren in und um Kabul nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ein besonderes Ausmaß erreicht haben. Hiernach tobt der Bürgerkrieg hauptsächlich im Bereich dieser Stadt, die größere Teile der Bevölkerung bereits wegen der "unerträglichen Lebensverhältnisse" verlassen haben und in der die Lage "katastrophal" ist. Da eine Abschiebung des Klägers nach Afghanistan derzeit, wenn überhaupt, nur auf dem Luftwege über den Flughafen Kabul möglich erscheint und nicht festgestellt ist, ob der Kläger die vergleichsweise sicheren Landesteile überhaupt erreichen kann (vgl. Senatsurteil vorn 13. Mal 1993 - BVerwG 9 C 59.92 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 162) oder ob er nicht schon sofort bei der Ankunft in Kabul Opfer der bewaffneten Auseinandersetzungen wird, läßt sich im Revisionsverfahren nicht ausschließen, daß die Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG bei verfassungskonformer Handhabung im vorliegenden Fall zu bejahen sind. Das Berufungsgericht wird deshalb ergänzend zu prüfen haben, ob die dem Kläger bei der Ankunft in Kabul drohenden Gefahren die Aussetzung der Abschiebung nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG mit Rücksicht auf Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebieten. Stellt das Berufungsgericht eine derartige extreme Gefahrensituation fest, so sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG erfüllt. Auch wenn dadurch gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG die Durchführung der Abschiebung kraft Gesetzes für drei Monate unzulässig wird, bleibt es Aufgabe der Ausländerbehörde, nach § 41 Abs. 2 AsylVfG über den Fortbestand der Aussetzung nach ihrem Ermessen zu entscheiden. Ist die Aussetzung der Abschiebung nach § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG weiterhin von Verfassungs wegen geboten, bleibt der Ausländerbehörde für eine Ermessensentscheidung zu Lasten des Ausländers allerdings kein Raum mehr.