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Ein kleiner Überblick in das neue GEG

Von Martin Alexander Blok am Sa, 29.06.2024 - 18:25 (Aktualisierung: So, 30.06.2024 - 21:43)

Nur wenige Gesetzesänderungen waren und sind (politisch) derart stark umstritten wie die des Gebäudeenergiegesetzes vom 16. Oktober 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 280). Bis Mitte des Jahres 2023 war das Thema in den Medien quasi ominipräsent. Die bevorstehende Gesetzesänderung sah viele Hauseigentümer dazu veranlasst, möglichst rasch den Austausch ihrer Heizungsanlage durchzuführen oder Wärmepumpen zu installieren. Die Nachfrage nach Derartigem war jedenfalls bei den Heizungsbauern enorm. Gleichzeitig tat so mancher Bürger dessen Unmut bei den Baurechtsbehörden in Baden-Württemberg kundt. Zu Recht oder zu Unrecht? Dieser Beitrag soll jedenfalls dazu dienen, möglicherweise und hoffentlich etwas Übersicht in den Dschungel der neuen Regelungen zu bringen.

1. Gebäudeenergierecht und der Faktor Zeit

Der Faktor Zeit und die damit einhergegangene Änderung des Gebäudeenergierechts rufen zunächst die Frage hervor, welche Fassung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG) Anwendung findet, bzw. ob dieses überhaupt anzuwenden ist. Aufschluss hierüber gibt die Vorschrift des § 111 GEG. Die allgemeine Überleitungsvorschrift bestimmt:
§ 111 Allgemeine Übergangsvorschriften
(1) Die Vorschriften dieses Gesetzes sind nicht anzuwenden auf Vorhaben, welche die Errichtung, die Änderung, die größere Renovierung, die Erweiterung oder den Ausbau von Gebäuden zum Gegenstand haben, falls die Bauantragstellung oder der Antrag auf Zustimmung oder die Bauanzeige vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes erfolgte. Für diese Vorhaben sind die Bestimmungen der mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes zugleich abgelösten oder geänderten Rechtsvorschriften in den zum Zeitpunkt der Bauantragstellung oder des Antrags auf Zustimmung oder der Bauanzeige jeweils geltenden Fassungen weiter anzuwenden. Die Sätze 1 und 2 sind entsprechend anzuwenden auf alle Fälle nicht genehmigungsbedürftiger Vorhaben; für Vorhaben, die nach Maßgabe des Bauordnungsrechts der zuständigen Behörde zur Kenntnis zu geben sind, ist dabei auf den Zeitpunkt des Eingangs der Kenntnisgabe bei der zuständigen Behörde und für sonstige nicht genehmigungsbedürftige, insbesondere genehmigungs-, anzeige- und verfahrensfreie Vorhaben auf den Zeitpunkt des Beginns der Bauausführung abzustellen.
(2) Auf Vorhaben, welche die Errichtung, die Änderung, die größere Renovierung, die Erweiterung oder den Ausbau von Gebäuden zum Gegenstand haben, ist dieses Gesetz in der zum Zeitpunkt der Bauantragstellung, des Antrags auf Zustimmung oder der Bauanzeige geltenden Fassung anzuwenden. Satz 1 ist entsprechend anzuwenden auf alle Fälle nicht genehmigungsbedürftiger Vorhaben; für Vorhaben, die nach Maßgabe des Bauordnungsrechts der zuständigen Behörde zur Kenntnis zu geben sind, ist dabei auf den Zeitpunkt des Eingangs der Kenntnisgabe bei der zuständigen Behörde und für sonstige nicht genehmigungsbedürftige, insbesondere genehmigungs-, anzeige- und verfahrensfreie Vorhaben auf den Zeitpunkt des Beginns der Bauausführung abzustellen.
(3) Auf Verlangen des Bauherren ist abweichend von den Absätzen 1 und 2 das jeweils neue Recht anzuwenden, wenn über den Bauantrag oder über den Antrag auf Zustimmung oder nach einer Bauanzeige noch nicht bestandskräftig entschieden worden ist.

Zusammengefasst ergibt sich daraus Folgendes:

Maßgeblich für die Anwendung des GEG in der jeweiligen Fassung ist der Zeitpunkt der Bauantragstellung (§§ 49, 53 Abs. 1 LBO) bei der Baurechtsbehörde, bei der Kenntnisgabe (§ 51 LBO) der Eingang der Kenntnisgabeunterlagen.
Bei verfahrensfreien Vorhaben nach § 50 LBO (hierunter fällt z. B. ein Heizungsaustausch, vgl. § 50 Abs. 1 LBO i. V. m. Ziff. 3. a) des Anhangs zu § 50 Abs. 1 LBO) kommt es auf den Beginn der Bauausführung an.

Das bedeutet auch: Falls der Bauantrag für die Errichtung eines Gebäudes mit Feuerungsanlage z. B. im Jahr 2018 bei der Baurechtsbehörde eingereicht wurde und erst jetzt darüber entschieden wird, so gilt das GEG 2020 noch nicht. Auf den Fall finden die Vorschriften des Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EEWärmeG) und der Energieeinsparverordnung (EnEV) Anwendung.

Seit dem 01.11.2020 gilt das GEG (GEG 2020). Zwischenzeitlich gab es zwei Änderungen des Gesetzes. Diese traten jeweils zum 01.01.2023 und zum 16.10.2023 in Kraft (GEG 2023).

Konkret: Wenn also jetzt (Stand Juli 2024) eine Heizungsanlage in einem Gebäude komplett ausgetauscht wird, finden grundsätzlich die Regelungen des GEG vom 16.10.2023 Anwendung.1

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2. Gebäudeenergiegesetz und landesrechtliche Regelungen

Das GEG selbst wird auf Landesebene (in Baden-Württemberg) ergänzt durch die GEG-Durchführungsverordnung (GEG-DVO) vom 09.03.2022, die seit dem 19.03.2022 gilt. Die GEG-DVO selbst wurde jedoch noch nicht geändert, insbesondere nicht auf das GEG 2023 angepasst. D. h., Bezugspunkt der GEG-DVO ist an sich noch das GEG 2020. Ob eine Anpassung an das GEG 2023 erforderlich ist, dürfte aber stark zu bezweifeln sein, da die Verordnung lediglich ergänzend im Wesentlichen folgende Gegenstände regelt:

  • Zuständigkeiten
  • Erfüllungserklärungen und deren Form
  • Stichprobekontrollen bei Energieausweisen und
  • Ausnahmen für Gebäude für öffentlich-rechtliche Körperschaften.

In Baden-Württemberg gilt seit dem 01.07.2015 auch das Erneuerbare-Wärme-Gesetz (EWärmeG). Dieses bestimmt in § 4 EWärmeG, dass beim Austausch von Heizungsanlagen die Eigentümer des Gebäudes dazu verpflichtet sind, „mindestens 15 Prozent des jährlichen Wärmeenergiebedarfs durch erneuerbare Energien zu decken oder den Wärmeenergiebedarf um mindestens 15 Prozent zu reduzieren.“. Hierbei können jedoch auch Maßnahmenkombinationen unternommen werden (§ 11 EWärmeG). Die Erfüllung der Anforderungen des § 4 Abs. 1 EWärmeG kann auch pauschaliert durch die Installation einer Solarthermieanlage mit einer bestimmten Fläche erfüllt werden (Pauschalnachweis, s. § 14 EWärmeG BW).

Mit dem GEG und dem EWärmeG stehen sich nun also zwei fachrechtliche Gesetze gegenüber, die einen sich teilweise überlagernden Regelungsbereich haben. Aus Sicht des GEG 2020 herrschte aber jedenfalls Rechtsklarheit, weil das Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg auf dessen Internetseite2 Folgendes klarstellt: „Seit 1. November 2020 ist das neue Gebäudeenergiegesetz (GEG) des Bundes in Kraft. In Baden-Württemberg gilt für Bestandsimmobilien auch weiterhin das Erneuerbare-Wärme-Gesetz. Es wird nicht durch das Gebäudeenergiegesetz ersetzt.“.

Dies ermöglichte im GEG auch die Regelung des § 56 GEG 2020. Danach galt:
§ 56 Abweichungsbefugnis
Die Länder können
1. für bestehende öffentliche Gebäude, mit Ausnahme der öffentlichen Gebäude des Bundes, eine Regelung zur Erfüllung der Vorbildfunktion nach § 4 treffen und zu diesem Zweck von den Vorschriften dieses Abschnitts abweichen und
2. für bestehende Gebäude, die keine öffentlichen Gebäude sind, eine Pflicht zur Nutzung von erneuerbaren Energien festlegen.

Die Vorschrift des § 56 GEG ist nun im GEG 2023 jedoch weggefallen. Daher sind künftige Rechtsvereinheitlichungen abzuwarten. Das bedeutet aber nur, dass eine Rechtsharmonisierung zwischen Bundes- und Landesebene noch nicht stattgefunden hat; das EWärmeG ist weiter anzuwenden. Das ergibt sich aus Art. 72 Abs. 1 GG. Das GEG wurde aufgrund des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 , Nr. 24 GG im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung erlassen.3 Und Art. 72 Abs. 1 GG bestimmt: „Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“.

Im vorliegenden Fall hat eine Harmonisierung noch nicht ganz stattgefunden. Es gibt ein paar kleinere Unterschiede: Das GEG 2023 legt dessen Fokus, insbesondere wegen der §§ 71 ff. GEG, stärker auf die Heizungsanlage. Das EWärmeG hingegen nimmt das Gesamtgebäude etwas mehr in den Blick (vgl. § 9 EWärmeG <Gebäudeindividueller energetischer Sanierungsfahrplan>). Das EWärmeG erging vor allem vor dem Hintergrund des Klima- und Umweltschutzes, das GEG hingegen ist stärker auf die Erreichung nationaler Klimaschutzziele ausgelegt. Insgesamt sind die Unterschiede, bei Lichte betrachtet, jedoch eher marginal.

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3. Anforderungen an Heizungsanlagen (§ 71 GEG)

An dieser Stelle sei einleitend und überblicksartig an den Entscheidungsbaum zum GEG des Umweltbundesamts verwiesen.4

Die Vorschrift des § 71 GEG ist als Schlüsselvorschrift zu verstehen. Deren Abs. 1 thematisiert den Grundsatz: Wenn eine neue Heizung eingebaut wird, muss diese mind. 65 % Wärme aus erneuerbaren Energien liefern.
Die Abs. 2 bis Abs. 6 des § 71 GEG konkretisieren diese Pflicht weiter, indem sie z. B. Maßnahmenkombinationen für den Einsatz erneuerbarer Energien vorsehen.

§ 71 Abs. 8 GEG bringt den Einbau einer neuen Heizungsanlage dann in den Zusammenhang mit der kommunalen Wärmeplanung. Die Vorschrift bestimmt:
In einem bestehenden Gebäude, das in einem Gemeindegebiet liegt, in dem am 1. Januar 2024 mehr als 100 000 Einwohner gemeldet sind, kann bis zum Ablauf des 30. Juni 2026 eine Heizungsanlage ausgetauscht und eine andere Heizungsanlage zum Zweck der Inbetriebnahme eingebaut oder aufgestellt und betrieben werden, die nicht die Vorgaben des Absatzes 1 erfüllt. In einem bestehenden Gebäude, das in einem Gemeindegebiet liegt, in dem am 1. Januar 2024 100 000 Einwohner oder weniger gemeldet sind, kann bis zum Ablauf des 30. Juni 2028 eine Heizungsanlage ausgetauscht und eine andere Heizungsanlage zum Zweck der Inbetriebnahme eingebaut oder aufgestellt und betrieben werden, die nicht die Vorgaben des Absatzes 1 erfüllt. Sofern das Gebäude in einem Gebiet liegt, für das vor Ablauf des 30. Juni 2026 im Fall des Satzes 1 oder vor Ablauf des 30. Juni 2028 im Fall des Satzes 2 durch die nach Landesrecht zuständige Stelle unter Berücksichtigung eines Wärmeplans, der auf der Grundlage einer bundesgesetzlichen Regelung zur Wärmeplanung erstellt wurde, eine Entscheidung über die Ausweisung als Gebiet zum Neu- oder Ausbau eines Wärmenetzes oder als Wasserstoffnetzausbaugebiet getroffen wurde, sind die Anforderungen nach Absatz 1 einen Monat nach Bekanntgabe dieser Entscheidung anzuwenden. Gemeindegebiete, in denen nach Ablauf des 30. Juni 2026 im Fall des Satzes 1 oder nach Ablauf des 30. Juni 2028 im Fall des Satzes 2 keine Wärmeplanung vorliegt, werden so behandelt, als läge eine Wärmeplanung vor.

Durch einen kommunalen Wärmeplan (nach den Vorgaben des WplG) wird das GEG 2023 „scharf geschaltet“. Es kommt dann auf die jeweilige Gemeinde und deren Größe an, bis wann diese den Wärmeplan fertigzustellen hat. Größere Gemeinden haben weniger Zeit, nämlich bis 30.06.2026; kleinere Gemeinden haben mehr Zeit, nämlich bis 30.06.2028. Schließlich ist auch die Wärmeplanfiktion in § 71 Abs. 8 S. 4 GEG zu beachten.

Die Vorschrift des § 71 Abs. 8 GEG ist dann weiter im Zusammenhang mit derjenigen des § 71 Abs. 9 GEG zu lesen. Danach gilt:
Der Betreiber einer mit einem flüssigen oder gasförmigen Brennstoff beschickten Heizungsanlage, die nach Ablauf des 31. Dezember 2023 und vor Ablauf des 30. Juni 2026 im Fall des Absatzes 8 Satz 1 oder vor Ablauf des 30. Juni 2028 im Fall des Absatzes 8 Satz 2 oder vor Ablauf von einem Monat nach der Bekanntgabe der Entscheidung nach Absatz 8 Satz 3 eingebaut wird und die nicht die Anforderungen des Absatzes 1 erfüllt, hat sicherzustellen, dass ab dem 1. Januar 2029 mindestens 15 Prozent, ab dem 1. Januar 2035 mindestens 30 Prozent und ab dem 1. Januar 2040 mindestens 60 Prozent der mit der Anlage bereitgestellten Wärme aus Biomasse oder grünem oder blauem Wasserstoff einschließlich daraus hergestellter Derivate erzeugt wird. § 71f Absatz 2 bis 4 ist entsprechend anzuwenden.

Die Vorschrift des § 71 Abs. 9 GEG bringt den Faktor Zeit in Kombination mit der Versorgung der Heizungsanlage mit erneuerbaren Energien ins Spiel und ist zeitlich gestuft. Wie der Norm entnommen werden kann, werden zeitlich abgestuft immer weitergehende Anforderungen an die Heizanlage gestellt, bzw. an deren Beschickung.

Die Vorschrift des § 71 Abs. 8 GEG wird auch ergänzt durch den § 71 i GEG als allgemeiner Übergangsvorschrift, welche den übergangsweisen Einbau einer Heizung regelt, die keine 65 % der Wärme aus erneuerbaren Energien produziert.

Hinsichtlich der Anwendung der §§ 71 c ff. GEG kommt es auf die jeweilige spezielle Heizungsanlage an (s. hierzu auch den Entscheidungsbaum des Umweltbundesamtes).

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4. Befreiungen gem. § 102 GEG und gemischt genutzte Gebäude § 106 GEG

In komplizierten Fällen bietet es sich an, hinsichtlich der Erfüllung der Heizungsbeschickung mit erneuerbaren Energien eine Befreiung zu beantragen. D. h., der Eigentümer muss zusätzlich selbst aktiv werden und einen Antrag an die örtlich zuständige untere Baurechtsbehörde (z. B. mit Schreiben und beigefügten Nachweisen) stellen.

Das Institut der Befreiung wird in § 102 GEG geregelt. Die Vorschrift wurde im Wesentlichen nicht durch die Änderung des GEG 2023 angetastet. Um eine Befreiung nach § 102 GEG zu erhalten, müssen die Voraussetzungen des § 102 Abs. 1 GEG nachweislich (vgl. § 102 Abs. 3 S. 1 GEG) vorliegen. D. h., entweder muss eine Zielerreichung durch andere Maßnahmen geschehen oder es muss sich um einen Härtefall handeln.

Nach § 102 Abs. 1 GEG gilt:
Die nach Landesrecht zuständigen Behörden haben auf Antrag des Eigentümers oder Bauherren von den Anforderungen dieses Gesetzes zu befreien, soweit
1. die Ziele dieses Gesetzes durch andere als in diesem Gesetz vorgesehene Maßnahmen im gleichen Umfang erreicht werden oder
2. die Anforderungen im Einzelfall wegen besonderer Umstände durch einen unangemessenen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen Härte führen.
Eine unbillige Härte liegt insbesondere vor, wenn die erforderlichen Aufwendungen innerhalb der üblichen Nutzungsdauer, bei Anforderungen an bestehende Gebäude innerhalb angemessener Frist durch die eintretenden Einsparungen nicht erwirtschaftet werden können, das heißt, wenn die notwendigen Investitionen nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Ertrag stehen. Eine unbillige Härte liegt auch vor, wenn die notwendigen Investitionen nicht in einem angemessenen Verhältnis zum Wert des Gebäudes stehen. Hierbei sind unter Berücksichtigung des Ziels dieses Gesetzes die zur Erreichung dieses Ziels erwartbaren Preisentwicklungen für Energie einschließlich der Preise für Treibhausgase nach dem europäischen und dem nationalen Emissionshandel zu berücksichtigen. Eine unbillige Härte liegt auch vor, wenn aufgrund besonderer persönlicher Umstände die Erfüllung der Anforderungen des Gesetzes nicht zumutbar ist.

Interessant in dem Zusammenhang ist die Ausgestaltung der Rechtsfolge, da von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen wird (vgl. Wortlaut: „[…] haben auf Antrag des Eigentümers oder Bauherren von den Anforderungen dieses Gesetzes zu befreien […]“; d. h., es handelt sich um keine Ermessensvorschrift.

Das Wort „insbesondere“ bedeutet, dass § 102 Abs. 1 S. 2 GEG nicht alle Fälle abschließend aufzählt, sondern nur in den Folgesätzen diejenigen besonderen Fälle nennt, die im Gesetzgebungsverfahren diskutiert wurden.

Da Befreiungen von Vorschriften nur in Ausnahmefällen in Betracht kommen, wird eine Behörde die Vorschrift des § 102 GEG tendentiell eng, also restriktiv, auslegen.5 Es muss zudem mit Nebenbestimmungen gem. § 36 Abs. 1, Abs. 2 LVwVfG gerechnet werden, z. B. einem Widerrufs- oder Auflagenvorbehalt (§ 36 Abs. 2 Nr. 3, Nr. 5 LVwVfG), um evtl. nachträgliche Maßnahmen aufzugeben. Es ist auch denkbar mit einer (anderen) Befristung (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG) nach § 71 Abs. 9 GEG behördlicherseits zu reagieren und auf Seiten des Bürgers rechnen zu müssen.

Die Vorschrift in § 106 GEG 2023 entspricht deckungsgleich jener in § 106 GEG 2020 und ist an § 22 EnEV angelehnt. Die Differenzierung zwischen Wohn- und Nichtwohngebäude ist notwendig, weil das GEG selbst unterschiedliche Anforderungen daran stellt. Das kommt in den § 15 und § 18 GEG zum Ausdruck.

§ 106 Abs. 1 und Abs. 2 GEG sehen eine strikte Trennung bei gemischter Nutzung innerhalb desselben Gebäudes vor. Im Ergebnis müssen unterschiedliche genutzte Teile von Gebäuden unter den genannten Voraussetzungen wie eigenständige Gebäude behandelt werden („Spaltungsgrundsatz“).6 Vgl. hierzu auch die Begriffsbestimmungen in § 3 Abs. 1 Nr. 23, Nr. 33 GEG.

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