BVerfGE 15, 126; BayVBl 1963, 112; BB 1962, 1307; DÖV 1963, 102; DVBl 1963, 268; JZ 1963, 218; MDR 1963, 284; NJW 1963, 32; WM 1962, 1282
Titel zum Volltext
Daten
Fall:
Staatsbankrott
Fundstellen:
BVerfGE 15, 126; BayVBl 1963, 112; BB 1962, 1307; DÖV 1963, 102; DVBl 1963, 268; JZ 1963, 218; MDR 1963, 284; NJW 1963, 32; WM 1962, 1282
Gericht:
Bundesverfassungsgericht
Datum:
14.11.1962
Aktenzeichen:
1 BvR 987/58
Entscheidungstyp:
Urteil
Rechtsnormen
Seitennummerierung nach:
BVerfGE 15, 126
Seiten:
BVerfGE 15, 126 (126):
1. Die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 134 Abs. 4 GG umfaßt auch die Regelung der Passiven des Deutschen Reiches.
2. Die Grundsätze für den Inhalt dieser Regelung ergeben sich aus der Natur des zu regelnden Gegenstandes, des Staatsbankrotts des Reiches.
Grundlegend ist die Notwendigkeit der Sanierung. Hierbei sind dem Regelungsgesetzgeber die Forderungen gegen das Reich als dem Grunde nach existent zur Berücksichtigung nach Maßgabe des Möglichen überwiesen.
Urteil
des Ersten Senats vom 14. November 1962 auf die mündliche Verhandlung vom 23. Mai 1962
-- 1 BvR 987/58 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Firma C.A. W..., ...
BVerfGE 15, 126 (127):
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Gründe:
I.
Der militärische und politische Zusammenbruch des Reiches im Frühjahr 1945 offenbarte zugleich eine wirtschaftliche und finanzielle Katastrophe größten Ausmaßes. Abgesehen von allen Belastungen, die die Niederlage und der Wiederaufbau noch zur Folge haben mußten, bestanden bereits Schulden des Reiches in zunächst unübersehbarer Höhe; die Bundesregierung hat sie später auf 800 Milliarden RM geschätzt. Die Höhe dieser Verschuldung schloß es aus, die Frage der Reichsverbindlichkeiten ungeregelt zu lassen. Teilregelungen fanden sich bereits in der Gesetzgebung der Besatzungsmächte zur Währungsreform, beispielsweise durch Gewährung von "Ausgleichsforderungen" an Banken, Sparkassen, Versicherungen. Die Umstellung der in Reichsmark ausgedrückten Reichsverbindlichkeiten aber blieb gemäß § 14 des Umstellungsgesetzes vom 20. Juni 1948 - WiGBl. Beil. 5 S. 13 - zunächst offen.
Durch die Bildung der Bundesrepublik Deutschland wurde die Auseinandersetzung, vor allem zwischen Bund und Ländern, über das Reichsvermögen aktuell. Das Grundgesetz bestimmt in Art. 134 Abs. 1 und 4 folgendes:
"Das Vermögen des Reiches wird grundsätzlich Bundesvermögen.
...
Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf."
Über den Umfang dieser Gesetzgebungsbefugnis ergaben sich bei den Beratungen einer Regelung der alten Verbindlichkeiten des Reiches, des Landes Preußen, der Gemeinden usw. Meinungsverschiedenheiten. Zu ihrer Klärung erging das Gesetz zur Einfügung eines Artikels 135a in das Grundgesetz vom 22. Oktober 1957 (BGBl. I S. 1745). Art. 135a hat, soweit er Reichsverbindlichkeiten betrifft, folgenden Wortlaut:
BVerfGE 15, 126 (128):
"Durch die in Art. 134 Abs. 4 und Art. 135 Abs. 5 vorbehaltene Gesetzgebung des Bundes kann auch bestimmt werden, daß nicht oder nicht in voller Höhe zu erfüllen sind
1. Verbindlichkeiten des Reiches ..."
Unmittelbar nach dieser Ergänzung des Grundgesetzes wurde zur Ausführung der Art. 134 und 135a GG das Gesetz zur allgemeinen Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandener Schäden (Allgemeines Kriegsfolgengesetz - im folgenden: AKG) vom 5. November 1957 (BGBl. I S. 1747) erlassen, das am 1. Januar 1958 in Kraft getreten ist. § 1 Abs. 1 AKG bestimmt über die Reichsverbindlichkeiten:
"Erlöschen von Ansprüchen
(1) Ansprüche gegen
1. das Deutsche Reich einschließlich der Sondervermögen Deutsche Reichsbahn und Deutsche Reichspost, ... erlöschen, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt."
Dieser Grundsatz ist entscheidend für alle Forderungen, die nicht nach speziellen Regelungen des AGK - gegebenenfalls unter Umstellung auf Deutsche Mark - ganz oder teilweise erfüllt oder aber abgelöst werden (§§ 4 ff., §§ 30 ff. AKG). Das Gesetz gibt in den §§ 68 ff. lediglich die Möglichkeit einer Härtebeihilfe.
II.
1. Die Beschwerdeführerin besitzt einen Betrieb in .../Oberfranken; er war nach ihrem Vortrag in der Zeit vom 1. Januar bis zum 7. Mai 1945 teilweise für ein Marinelager, vor allem aber vom 15. Februar 1944 bis zum 31. Januar 1946 zugunsten einer Kugellagerfabrik auf Grund des Reichsleistungsgesetzes und des Erlasses über die Verlegung kriegswichtiger Betriebe und Betriebsteile (Verlegungs-Grundsätze) des Reichsministers für Bewaffnung und Munition vom 26. August 1943 (MBliV S. 1455) in Anspruch genommen.
Nach Inkrafttreten des AKG hat die Beschwerdeführerin aus diesem Sachverhalt Entschädigungsforderungen bei der Ober
BVerfGE 15, 126 (129):
finanzdirektion Nürnberg angemeldet. Durch Bescheid vom 9. Juli 1958 wurde ihr eröffnet, daß ihre Ansprüche nach § 1 AKG erloschen seien. Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung hat die Beschwerdeführerin gemäß § 29 AKG fristgerecht beim Landgericht Nürnberg Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland erhoben; das Verfahren wird zur Zeit nicht weiterbetrieben.
2. Die Verfassungsbeschwerde ist am 24. Dezember 1958 eingegangen; sie richtet sich gegen das AKG und beantragt in erster Linie, den § 1 dieses Gesetzes für nichtig zu erklären.
a) Schon das Gesetz zur Einfügung eines Artikels 135a in das Grundgesetz - die Rechtsgrundlage des AKG - sei nichtig. Es verletze Art. 79 Abs. 3 GG, weil es die in Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze, insbesondere das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit, nicht beachte. Es verstoße ferner gegen Art. 19 Abs. 1 und 2 GG, weil es Grundrechte im Wesensgehalt antaste, ein Einzelfallgesetz sei und die von ihm eingeschränkten Grundrechte nicht ausdrücklich nenne.
b) Auch Art. 134 Abs. 4 GG befreie den Gesetzgeber des AKG nicht von der Beachtung des Art. 14 GG. Er beziehe sich schon nach dem Wortlaut nicht auf die Verbindlichkeiten des Reiches, und er könne das auch nicht, weil er sonst der grundgesetzlichen Eigentumsgarantie widersprechen würde, die eine höherrangige Verfassungsnorm sei und nicht durch eine bloße Übergangsregelung eingeschränkt werden könne.
c) Das AKG selbst, das also weder durch Art. 134 noch durch Art. 135a GG gedeckt werde, verstoße gegen die Art. 3 und 14 GG. Der Grundsatz des § 1 AKG führe zu einer Enteignung, da er Ansprüche, die auch im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes noch einen Wert gehabt hätten, entschädigungslos entziehe. Für die im AKG enthaltenen Differenzierungen bestehe kein vernünftiger, in der Natur der Sache liegender Grund. Keinesfalls könnten fiskalische Gesichtspunkte die getroffenen Regelungen rechtfertigen.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, daß trotz Anhängigkeit ihrer Klage beim Landgericht Nürnberg ein Rechtsschutz
BVerfGE 15, 126 (130):
bedürfnis für die Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde bestehe.
3. Die Bundesregierung hält die Zulässigkeit nicht für unzweifelhaft, die Verfassungsbeschwerde aber jedenfalls für unbegründet.
Art. 135a GG sei rechtsgültig. Die Forderungen gegen das Reich seien schon durch den Zusammenbruch wertlos geworden. Das komme bereits in der Unterlassung der Umstellung zum Ausdruck; denn diese setze voraus, daß die Forderungen schon vorher wertlos gewesen seien, oder habe selbst ihren Wert vernichtet. Deshalb hätten beim Inkrafttreten des Grundgesetzes enteignungsfähige Rechte nicht mehr bestanden. Die "Bestimmung", daß Reichsverbindlichkeiten nicht zu erfüllen seien, bedeute hiernach nur noch eine ausdrückliche Klarstellung dessen, was ohnedies vorgelegen habe: der Wertlosigkeit solcher Forderungen.
Sollte die Verfassungsbeschwerde nicht schon aus diesem Grund zurückzuweisen sein, so seien die Art. 134 und 135a GG Sonderregelungen im Verhältnis zu Art. 14 GG, sei das Prinzip des § 1 AKG also aus diesem Grunde nicht zu beanstanden.
Die Differenzierungen, die das AKG vornehme, um bestimmte Forderungen gegen das Reich günstiger zu behandeln, seien sachgerecht.
4. Gemäß § 94 Abs. 3 BVerfGG ist mehreren Beschwerdeführern anderer Verfassungsbeschwerden Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden, soweit sie zur Klärung der im vorliegenden Verfahren zu prüfenden verfassungsrechtlichen Probleme beitragen konnten. Sie weisen besonders darauf hin, daß die angegriffenen Regelungen gegen die Menschenrechte verstoßen, daß sie mit dem Charakter der Bundesrepublik (Art. 146 GG) und mit allgemeinen Regeln des Völkerrechts (Art. 25 GG) nicht vereinbar seien.
5. In der mündlichen Verhandlung waren die Beschwerdeführerin, die Bundesregierung und die gemäß § 94 Abs. 3 BVerfGG Angehörten vertreten. Diese haben teilweise beantragt, ihre eigenen Verfahren mit dem vorliegenden zu verbinden; das Bundesverfassungsgericht hat eine Verbindung abgelehnt, weil diese Ver
BVerfGE 15, 126 (131):
fahren umfangreiche weitere, noch nicht entscheidungsreife Rechtsfragen aufwerfen.
III.
Die Verfassungsbeschwerde gegen das AKG ist zulässig.
1. Die Beschwerdeführerin wird durch das Gesetz unmittelbar betroffen. Sie behauptet schlüssig und unbestritten, daß ihr Ansprüche gegen das Reich zustanden. Diese werden von der Regelung des § 1 AKG erfaßt.
Der Verfassungsbeschwerde steht auch nicht entgegen, daß im AKG Verwaltungsverfahren vorgesehen sind. Diese Verfahren (§§ 26 ff., §§ 40 ff.) betreffen nur die vom AKG ausdrücklich gewährten Ansprüche, während das Erlöschen der Ansprüche der Beschwerdeführerin sich eindeutig aus § 1 unmittelbar ergibt. Daß die Beschwerdeführerin tatsächlich den Verwaltungsweg beschritten und anschließend geklagt hat, kann nicht ihr unmittelbares Betroffensein, sondern allenfalls das Rechtsschutzinteresse ausschließen.
2. Auch das Rechtsschutzinteresse besteht. Eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz kann unzulässig sein, wenn der Beschwerdeführer ein gerichtliches Verfahren angestrengt hat, in dem die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm zur Prüfung kommt (BVerfGE 3, 58 [74]). Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Die Klage der Beschwerdeführerin könnte bei Ungültigkeit wie bei Gültigkeit des § 1 AKG abgewiesen werden: Ist § 1 AKG gültig, so versteht sich das von selbst. Seine Ungültigkeit hingegen würde, weil § 1 das grundlegende Prinzip ist, auf dem das gesamte Gesetz aufbaut, auch dessen Inhalt im übrigen berühren. Eine neue gesetzliche Regelung wäre nicht zu umgehen; für die nicht befriedigten Forderungen, also auch die der Beschwerdeführerin, würde bis dahin das früher maßgebende Recht (§ 14 des Umstellungsgesetzes) wieder wirksam werden, das diesen Ansprüchen ebenfalls entgegenstand. Bei dieser Sachlage wird die Beschwerdeführerin nicht schon auf Grund der von ihr erhobenen Klage ausreichenden Rechtsschutz finden.
3. Die Verfassungsbeschwerde ist auch nicht deshalb unzuläs
BVerfGE 15, 126 (132):
sig, weil die Beschwerdeführerin - wie die Bundesregierung meint - in Wahrheit ein Unterlassen des Gesetzgebers rüge, die in der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts geforderten Voraussetzungen einer Verfassungsbeschwerde gegen eine Unterlassung des Gesetzgebers aber nicht gegeben seien. Diese Bedenken verkennen, daß die Beschwer durch eine bereits getroffene Entscheidung des Gesetzes geschaffen ist (BVerfGE 13, 284 [287]).
Das AKG läßt zwar anderweitige Regelungen zugunsten von Gläubigern des Reiches unberührt (§ 1 Abs. 2); es gewährt auch selbst Ansprüche auf Erfüllung oder Ablösung und behält sogar deren Erweiterung ausdrücklich vor (§ 1 Abs. 3). Da aber die Forderungen der Beschwerdeführerin - mindestens bisher - unter keine dieser Ausnahmen fallen, hat das Gesetz zunächst über diese Forderungen dahin entschieden, daß für sie das Prinzip des § 1 Abs. 1 AKG gilt, d.h. daß sie erlöschen. Bei dieser Sachlage gilt, was in der Entscheidung BVerfGE 13, 284 (287 f.) für einen gesetzlichen Eingriff durch einen nur von erschöpfend bestimmten Ausnahmen durchbrochenen Grundsatz ausgeführt worden ist. Der Vorbehalt späterer Revision des AKG zugunsten unbestimmter und unbestimmbarer Gläubiger des Reiches ändert hieran nichts.
Eine "Vorabentscheidung" gemäß § 90 Abs. 2 BVerfGG, wie sie die Beschwerdeführerin beantragt hat, kommt bei einer Verfassungsbeschwerde, die sich unmittelbar gegen ein Gesetz richtet, nicht in Betracht.
Die Ausführungen der Verfassungsbeschwerde hierüber könnten aber dahin zu verstehen sein, daß auch der Bescheid der Oberfinanzdirektion Nürnberg angegriffen werden soll. Dieser Bescheid ist jedoch der Beschwerdeführerin bereits im Juli 1958 zugegangen, die Verfassungsbeschwerde erst im Dezember 1958 eingegangen; die Frist für die Einlegung einer Verfassungsbeschwerde gegen diesen Bescheid ist deshalb versäumt (BVerfGE 13, 284 [288]).
BVerfGE 15, 126 (133):
IV.
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
§ 1 Abs. 1 Nr. 1 AKG ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als hiernach die Ansprüche der Beschwerdeführerin "erlöschen".
A.
Zunächst sind die verfassungsrechtlichen Grundlagen des § 1 AKG zu prüfen (BVerfGE 1, 264 [271]; 4, 7 [13]; 6, 376 [385 mit weiteren Nachweisen]; 12, 354 [362]). Dabei ergibt sich, daß schon Art. 134 Abs. 4 GG die angefochtenen gesetzlichen Regelungen verfassungsrechtlich deckt.
1. Die hier begründete Regelungskompetenz erstreckt sich auch auf die Passiven des Reiches.
a) Der Wortlaut des Art. 134 GG im ganzen wie seines Absatzes 4 im besonderen ist freilich unergiebig. Weder aus dem allgemeinen Sprachgebrauch unserer Rechtsordnung noch aus dem des Grundgesetzes selbst läßt sich eindeutig feststellen, ob der Begriff "Vermögen" die Schulden mitumfaßt. Sachliche Parallelen zu anderen Bestimmungen des Grundgesetzes bestehen nicht.
Die Entstehungsgeschichte spricht in ihrem Anfang für die engere, in ihrem späteren Verlaufe für die weitere Auslegung des Begriffs "Vermögen". Ausgangspunkt war das Problem der Auseinandersetzung unter den künftig Berechtigten über die Aktiven des Reiches. Aber alsbald wurde dargelegt, daß der Begriff "Vermögen" auch die Passiven umfasse, und die Auffassung vertreten, daß Art. 134 Abs. 1 GG auch für alle Reichsverbindlichkeiten und -lasten gelten müsse. Doch drang diese Ansicht noch nicht durch. Erst vor der 3. Lesung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates scheint eine Wendung eingetreten zu sein; bei dieser Lesung erklärte der Vorsitzende, es solle "Universalsukzession" stattfinden; "wenn Vermögen übergeht, geht es mit allen Aktiven und Passiven über" (Parl.Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 51. Sitzung vom 10. Februar 1949, S. 680). Wenn der Hauptausschuß hierauf die vorliegende Fassung gebilligt und sie
BVerfGE 15, 126 (134):
in seinem Bericht an das Plenum entsprechend erläutert, wenn dann das Plenum den Art. 134 Abs. 1 ohne Diskussion unverändert angenommen hat, so ist das ein wichtiger Hinweis auf die weitere, auch die Passiven des Reiches umfassende Bedeutung des Begriffs "Vermögen".
b) Jedoch kann die Frage, ob schon die Abs. 1 bis 3 des Art. 134 GG die Passiven des Reiches mitumfassen, offen bleiben; es genügt, wenn sich feststellen läßt, daß die Regelungskompetenz gemäß Abs. 4 durch die Worte "Das Nähere" die Passiven in jedem Falle umfaßt. Diese Feststellung ergibt sich zwingend aus der Sachproblematik, vor die Art. 134 GG gestellt war und die nur durch ein Regelungsgesetz gelöst werden konnte.
Art. 134 GG gehört zu den Übergangsbestimmungen der Verfassung. Aus deren Gesamtkomplex - der Überleitung des alten Zustandes in den neuen - regelt Art. 134 einen Ausschnitt. Die Probleme für eine Überleitung lagen nicht nur in den Aktiven, sondern in hohem Grade auch in den Passiven des Reiches. Sie erledigen sich auch nicht schon auf Grund der Lehre von der Identität der Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reiche (BGHZ 8, 169 [174 f.]).
Daß die Verfassung die Auseinandersetzung über die Aktiven des Reiches unter den künftig in Betracht kommenden Rechtsträgern wenigstens im Prinzip regelte, ergab sich schon aus dem neuen föderalistischen Staatsaufbau. Manche sehen hierin das einzige Sachproblem des Art. 134 GG. Auch die Vertreter dieser Meinung geben jedoch zu, daß bestimmte Passiven mit bestimmten Aktiven nach Vorschriften des geltenden allgemeinen Rechts untrennbar verbunden sind, wie Grundschulden, Grunddienstbarkeiten, Pfandrechte, Verpflichtungen aus gegenseitigen Verträgen, insbesondere Dauerverträgen, und daß diese Passiven den Aktiven folgen, mit denen sie verbunden sind. Obgleich also hier der Vermögensbegriff der Abs. 1 bis 3 nicht dahin ausgelegt wird, daß er diese Art Passiven mitumfaßt, soll sich nach dieser Ansicht doch die Regelungskompetenz des Abs. 4 auch auf sie beziehen.
Damit wird diese Kompetenz wenigstens auf Fragen erstreckt,
BVerfGE 15, 126 (135):
die bereits nach allgemeinem Recht mit dem nur als Inbegriff der Aktiven verstandenen Vermögen des Reiches zusammenhängen. Aber auch diese Auslegung des Abs. 4 unterstellt, das Problem aller übrigen Passiven, vor allem das der überaus hohen Verbindlichkeiten des Reiches, sei vom Grundgesetz übergangen. Diese Ansicht ist jedoch der Auslegung der Verfassung nicht angemessen: Methodisch orientiert sie sich mehr am bestehenden einfachen Recht als an der Verfassung selbst; sie ist zwar bereit, in die Auslegung der Verfassung das hineinzunehmen, was nach einfachem, insbesondere bürgerlichem Recht den Aktiven des Reiches anhängt, nicht aber das, was darüber hinaus vom Standpunkte der Verfassung selbst zu dem insgesamt regelungsbedürftigen Komplex gehört, ja sogar der gesetzlichen Regelung besonders bedürftig ist, weil das bestehende Recht insoweit versagt. Gegenüber den Passiven des Reiches würde dieses Recht - wie noch zu zeigen ist - selbst dann versagt haben, wenn die staatliche Neuordnung nicht erfolgt wäre; um so mehr mußte schon die bloße Auseinandersetzung über die Aktiven zwischen Bund und Ländern usw. eine dem sonstigen neuen Verfassungszustand angemessene Regelung für alle Passiven erzwingen. Aber auch sachlich kann man der Verfassung nicht unterstellen, daß sie zwar zugunsten der "Interessenten" über die Aktiven des Reiches verfügt, aber die Passiven übergangen, die Gläubiger also darauf verwiesen habe, sich selbst in der ihnen geeignet erscheinenden Weise zu helfen.
Das Reich befand sich in der Lage eines "Staatsbankrotts"; es war nicht nur vorübergehend zahlungsunfähig, sondern - wie schon im Parlamentarischen Rat ausgesprochen wurde - konkursreif. Aus diesem Grunde war bereits die Umstellung seiner RM-Verbindlichkeiten unterlassen worden. Schon deshalb konnte nicht einmal ein Status seiner Aktiven und Passiven aufgestellt werden. Vor allem aber flossen dem Reich auf Grund der staatlichen Neuordnung keine Einnahmen mehr zu, entfiel also seine für eine Begleichung der Schulden entscheidende Leistungsfähigkeit. Da das allgemeine Konkursrecht für einen Staatsbankrott weder gedacht noch geeignet ist, mußten spezielle gesetzliche Maß
BVerfGE 15, 126 (136):
nahmen getroffen werden. Zumindest war bei der Organlosigkeit des Reiches ein geordnetes Verfahren notwendig, wenn es nicht zu einem unerträglichen Wettlauf der Reichsgläubiger um die Befriedigung ihrer Forderungen kommen sollte; nur dadurch konnte insbesondere das der Auseinandersetzungsregelung des Art. 134 Abs. 1 bis 3 selbst zugrunde liegende Prinzip gesichert werden, daß die Aktiven des Reiches den neuen Berechtigten und ihren öffentlichen Interessen nutzbar sein sollen. Das Grundgesetz geht selbst den Weg gesetzlicher Regelung; es stellt in Art. 134 Abs. 1 bis 3 Grundsätze für die Behandlung der Aktiven auf und schafft in Abs. 4 eine besondere Kompetenz nicht nur für die Konkretisierung dieser Grundsätze und für die Regelung des modus procedendi bei der Auseinandersetzung über die Aktiven, sondern für die gesetzliche Regelung alles übrigen, wozu die Passiven in erster Linie gehören; denn aus ihnen entsprang unter den gegebenen Verhältnissen die "Konkurslage" des Reiches. Dem einfachen Bundesgesetzgeber ist also - in der Form eines Zustimmungsgesetzes - die Regelung der Aktiven wie der Passiven des Reiches überlassen, ohne daß freilich für die Regelung der Passiven ausdrückliche grundgesetzliche Richtlinien gegeben wären.
Diese Auslegung des Art. 134 Abs. 4 GG nach dem Sinn und Zweck ergibt sich noch besonders daraus, daß es sich um eine Übergangsvorschrift handelt. Schon grundsätzlich ist davon auszugehen, daß der Abschnitt XI. des Grundgesetzes in seinen mannigfachen Übergangsvorschriften alle verschiedenen Aspekte bedenkt, die der Zusammenbruch des Reiches für die staatliche Neuordnung hatte. Speziell Art. 134 Abs. 4 GG bezweckt nicht die Bereinigung der Konkurslage des Reiches gewissermaßen "um ihrer selbst willen", sondern wegen ihrer grundlegenden Bedeutung für eine geordnete künftige Finanzwirtschaft in Bund und Ländern, die sonst größten Unsicherheiten und Risiken ausgesetzt gewesen wäre.
c) Diese Auslegung des Art. 134 Abs. 4 GG wird bestätigt dadurch, daß die Haftung für die Passiven des Reiches zur Zeit der Verabschiedung des Grundgesetzes völlig ungeklärt war und die
BVerfGE 15, 126 (137):
dazu vertretenen Rechtsmeinungen erheblich auseinandergingen. Das Grundgesetz selbst hätte diese Schwierigkeiten noch vermehrt, wenn es nicht gleichzeitig eine gesetzliche Regelung vorgesehen hätte.
Da die RM-Forderungen gegen das Reich noch nicht umgestellt waren, wurde versucht, mit besonderen rechtlichen Begründungen - vor allem der "Vermögensübernahme" und der "Funktionsnachfolge" - wenigstens einen Teil der Verbindlichkeiten des Reiches insbesondere gegen die Länder geltend zu machen. Wie die Judikatur zeigt, ist das nicht immer erfolglos gewesen; auch der Bundesgerichtshof hat den Gesichtspunkt der "Vermögensübernahme" erst in der Entscheidung BGHZ 16, 184 (187) verworfen, hingegen den der "Funktionsnachfolge" in geeigneten Fällen ständig gebilligt. Die Versuche, Ansprüche auf die Vermögensübernahme zu stützen, hätten nach der Neuregelung über die Aktiven des Reiches, aber auch nach den besatzungsrechtlichen Übertragungen solcher Aktiven, die unmittelbar vor Verabschiedung des Grundgesetzes erfolgten, erhebliche neue Ansatzpunkte gefunden; denn damit war das Problem der Verteilung der Haftung für die Verbindlichkeiten des Reiches (vgl. BGHZ 8, 169 [175]) verstärkt aufgeworfen. Entsprechendes gilt für die Begründung solcher Versuche aus der "Funktionsnachfolge", nachdem das Grundgesetz die Kompetenzen zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten neu verteilt und auf dem für die "Funktionsnachfolge" besonders wichtigen Gebiet der Verwaltung das Übergewicht den Ländern gegeben hatte.
Damit waren Länder- wie Bundesinteressen in großem Umfange neu ins Spiel gebracht; auch die noch kaum funktionsbereite Verwaltungsorganisation des Bundes hätte sich mit diesen Versuchen alsbald befassen müssen, sei es auch nur zur Feststellung des nunmehr Verpflichteten. Eine Entscheidung über die Umstellung war nicht für immer zu umgehen. Soweit Leistungsklagen möglich waren, hätten die Gläubiger so frühzeitig und nachdrücklich wie möglich versucht, auf alle zur Befriedigung geeigneten Aktiven zuzugreifen. Dadurch wären spätestens im Stadium der
BVerfGE 15, 126 (138):
Vollstreckung sämtliche Aktiven von den Passiven untrennbar geworden. Unter diesen Umständen hätte sogar der Wert der Aktiven zum großen Teil von der Klärung der Haftung der neuen Rechtsträger für die Reichsverbindlichkeiten abgehangen, weil die neuen Rechtsträger angesichts dieses Risikos kaum zum Einsatz erheblicher Mittel für die Erhaltung und den Wiederaufbau dieser Vermögenswerte bereit gewesen wären.
Von allen anderen Unerträglichkeiten abgesehen, konnten die Fragen der Belastung der Aktiven durch die Passiven nicht einfach der Judikatur überlassen bleiben; der Bundesgerichtshof hat den bloßen Aushilfs-Charakter aller richterlichen Entscheidung aus Rechtsgrundsätzen - soweit sie überhaupt möglich ist - betont und gesetzliche Regelungen stets für unerläßlich gehalten (BGHZ 36, 245 [249 ff.]). Dies gilt auch für zahlreiche weitere Probleme, z.B. die Frage, welche Passiven überhaupt für eine Geltendmachung gegenüber der Bundesrepublik und ihren Gliedern in Betracht kamen, d.h. auf sie "bezügliche" Passiven waren.
Die verfassungsrechtliche Kompetenzgrundlage für die Regelung aller dieser Fragen kann nach dem oben Gesagten nur Art. 134 Abs. 4 GG sein. Anderweitige Gesetzgebungskompetenzen, die gelegentlich erwogen worden sind, etwa aus Art. 73 Nr. 4, Art. 74 Nr. 9, Art. 120 GG, kommen ernstlich nicht in Betracht.
d) Bei dieser Sachlage kann nicht eingewendet werden, daß Art. 134 Abs. 4 GG eine Regelungskompetenz für die Passiven des Reiches nicht ausdrücklich erwähne. Vielmehr kommt es nur noch darauf an, ob sein Wortlaut etwa der Auslegung nach dem Sinn und Zweck entgegensteht. Das ist nicht der Fall.
Wie die Worte "Das Nähere" zu interpretieren sind, läßt sich nur daraus entnehmen, was die Verfassung selbst bereits über die Materie bestimmt und was sie zur näheren Regelung offengelassen hat (vgl. BVerfGE 7, 377 [399]; 12, 45 [53]). Jedenfalls gibt es keinen allgemeinen Grundsatz, daß diese Worte stets eng zu interpretieren sind. Zunächst können die Begrenzungen einer Delegation der Rechtsetzungsgewalt an den Verordnungsgeber keinen solchen Grundsatz begründen. Im Verhältnis zwischen Ver
BVerfGE 15, 126 (139):
fassung und Gesetz handelt es sich nicht um eine Delegation; vielmehr ist der (einfache) Gesetzgeber das "geborene" und natürliche Organ der Rechtsetzung. Regelmäßig werden praktische Gesichtspunkte darüber entscheiden, welche Fragen in der Verfassung selbst zu ordnen sind und welche dem einfachen Gesetzgeber überlassen werden. Besteht die regelungsbedürftige Materie in der Ordnung einer besonderen Sachlage, bei Art. 134 GG in dem ganzen Komplex der aus dem Mißverhältnis des Leistungsvermögens und der Passiven des Reiches und seinem politischen Schicksal hervorgegangenen Konkurslage, so umfaßt die Regelungskompetenz des einfachen Bundesgesetzgebers alles, was nicht im Grundgesetz selbst schon über jene Materie bestimmt worden ist.
Anderes gilt auch nicht im Hinblick auf die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern; denn auch im Interesse der Länder ist nicht eine möglichst enge, sondern eine dem Sinne gerecht werdende Auslegung von Bundeskompetenzen geboten. Enthält das Grundgesetz - wie im Falle des Art. 134 Abs. 4 GG - neben der Verweisung an den einfachen Gesetzgeber zugleich eine Regelung zugunsten des Bundes, so kann also der sachliche Umfang der Bundeskompetenz nicht deshalb enger als an sich geboten ausgelegt werden, weil dadurch die Gesetzgebungsbefugnis der Länder entsprechend eingeengt wird. Diese Frage bereitet für den vorliegenden Fall schon deshalb keine Schwierigkeiten, weil die Auffassung, die Passiven des Reiches könnten durch Ländergesetze geregelt werden, nicht ernsthaft vertreten werden kann.
Endlich ist auch eine enge Auslegung der Worte "Das Nähere" nicht etwa im Interesse der Gläubiger des Reiches geboten. Das zeigt schon die Notwendigkeit einer Umstellung des größten Teiles der Reichsverbindlichkeiten, die Unerläßlichkeit einer Regelung mindestens des Verfahrens zur Erlangung irgendwelcher Leistungen auf diese Forderungen und zur Klarstellung, wer dazu verpflichtet ist; denn nach den Grundsätzen der öffentlichen Finanzwirtschaft sind Leistungen aus öffentlichen Mitteln nur auf Grund von Gesetzen zulässig, wenn nicht Gerichtsurteile vor
BVerfGE 15, 126 (140):
liegen. Allenthalben erweist sich ein Akt der Bundesgesetzgebung als unerläßlich.
e) Das sogenannte Vorschaltgesetz vom 21. Juli 1951 (BGBl. I S. 467) bestimmt in § 5:
"Die endgültige Auseinandersetzung über die unter die Bestimmungen des § 1 Abs. 1 fallenden Eigentums- und sonstigen Vermögensrechte sowie die Regelung der Verbindlichkeiten des Deutschen Reichs ... erfolgen durch die gemäß Artikel 134 Abs. 4 ... des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland zu erlassenden Bundesgesetze."
Auch hier ist die Regelung der Verbindlichkeiten des Reiches als von der Kompetenz gemäß Art. 134 Abs. 4 GG mitumfaßt angesehen worden. Wenn das auch nur durch ein einfaches Gesetz geschehen ist, so handelt es sich doch um eine in der Sache wohlbegründete Klarstellung, von der abzuweichen kein Anlaß besteht.
Nach der oben gefundenen Auslegung des Art. 134 Abs. 4 GG bringt Art. 135a GG also nichts Neues; er ist nur Legalinterpretation, soweit er ausspricht, daß auch die Verbindlichkeiten des Reiches im Wege einer Gesetzgebung gemäß Art. 134 Abs. 4 GG geregelt werden können.
2. Die Grundsätze für den Inhalt der Regelung gemäß Art. 134 Abs. 4 GG können sich nur aus der Natur des zu regelnden Gegenstandes ergeben. Die Regelung darf alles enthalten, was zur Bereinigung des Staatsbankrotts des Reiches gehört.
a) Die Feststellung, daß das Reich sich im Zustand eines Staatsbankrotts befand, lag schon in der besatzungsrechtlichen Währungsreform, insbesondere in § 14 des Umstellungsgesetzes. Auf dieser Voraussetzung beruht die Statuierung der Regelungskompetenz, die der Sache nach einem Regelungsauftrag gleichkommt.
Eine einheitliche "Konkursdividende", die die Beschwerdeführerin als verfassungsrechtlich geboten ansieht, kann dabei nicht verlangt werden. Schon konkursrechtlich werden Forderungen, die öffentlichen Interessen dienen oder "sozialen" Charakter haben, bevorzugt behandelt; die nicht bevorrechtigten Forderun
BVerfGE 15, 126 (141):
gen können danach unter Umständen ganz ausfallen. Der Gesetzgeber gemäß Art. 134 Abs. 4 GG hat aber nicht einfach diese Privilegierungen sinngemäß auf den Fall des Staatsbankrotts des Reiches zu übertragen; damit würde der entscheidende Unterschied zwischen dem Staatsbankrott und dem Konkurs eines privaten Schuldners verkannt:
Anders als beim Konkurs eines privaten Schuldners ist bei der Bereinigung eines Staatsbankrotts die gesamte künftige Finanzwirtschaft und dadurch mittelbar die ganze künftige Staatspolitik mit im Spiele; im Vordergrund steht nicht die Abrechnung über die Vergangenheit, sondern die Schaffung einer Grundlage für die Zukunft. Dieses Prinzip der Sanierung lag schon der Währungsgesetzgebung zugrunde. Es findet sich allenthalben in der Geschichte der Staatsbankrotte und ist unvermeidlich, weil gesunde staatliche Finanzen die erste Voraussetzung für eine geordnete Entwicklung des ganzen sozialen und politischen Lebens sind. Hierin liegt der Grund für die "Konkursunfähigkeit" des Staates. Wenn der Gesetzgeber sich hieran orientiert, ist das nicht etwa willkürlich. Eine andere Wertung ist besonders dann ausgeschlossen, wenn eine staatliche Neuordnung fundamentiert werden soll, die im klaren Gegensatz zu derjenigen Staatsordnung steht, aus der die Konkurslage erwachsen war.
Hieraus folgt im einzelnen: Der Inhalt der Regelung ergibt sich nicht auf Grund eines Status über die Aktiven und Passiven zu einem bestimmten Stichtag. Das ist schon deshalb ausgeschlossen, weil eine Ermittlung des Wertes der Aktiven des Reiches unmöglich gewesen wäre, vor allem aber auch deshalb, weil die Aktiven nicht zu liquidieren waren, vielmehr grundsätzlich zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben zur Verfügung bleiben mußten. Die Bereinigung der Konkurslage wird um so mehr zum Bestandteil der gesamten späteren Finanzpolitik, je mehr Verpflichtungen zu den bereits rechtlich begründeten Verbindlichkeiten als Folgen der gleichen Politik, die auch den Staatsbankrott herbeigeführt hatte, übernommen werden müssen. Das gilt nicht nur für die unabweisbaren "äußeren" Lasten aus dem Kriege und aus Unrechts
BVerfGE 15, 126 (142):
handlungen, sondern auch für Aufgaben im Inneren wie z.B. die Versorgung der Kriegsopfer, den Lastenausgleich, die Fürsorge für Vertriebene, Flüchtlinge und Gefangene. Der Gesetzgeber hat aber nicht nur die Aufgabe, Leistungen auf alte Reichsverbindlichkeiten und Leistungen zur Linderung oder Behebung insbesondere der Kriegsfolgen in ein annehmbares Verhältnis zueinander zu setzen; er hat auch alle sonstigen Staatsaufgaben zu erfüllen, ohne daß eine rechtlich bindende Dringlichkeits-Skala aufgestellt werden könnte.
Eine Stufung der Dringlichkeit ergibt sich jedenfalls nicht daraus, daß die Reichsverbindlichkeiten nach früherem Recht bereits begründet waren, die anderen Aufgaben aber größtenteils erst gesetzlich neu übernommen werden. Der Gesetzgeber kann nicht gehalten sein, nur solche neuen Lasten zu übernehmen, die unter voller Berücksichtigung der aus früherer Zeit bestehenden Verbindlichkeiten getragen werden können. Hiervon geht auch der Bundesgerichtshof aus, wenn er - für die Verbindlichkeiten des Landes Preußen - ausführt: "... die weitere Frage, inwieweit zur Schuldendeckung statt der laufenden Einnahmen des aufgelösten Staates solche des übernehmenden Staates herangezogen werden sollen, kann nur durch den Gesetzgeber geregelt werden und ist der richterlichen Entscheidung verschlossen" (BGHZ 16, 184 [187]). Das ist besonders dann unvermeidbar, wenn durch die gleiche Politik das gesamte Wirtschaftsleben zerstört, das Wirtschaftspotential selbst weitgehend vernichtet und das soziale und persönliche Leben der Menschen so tief getroffen worden ist, daß mit einer grundsätzlichen staatlichen Neuordnung auch ein Wiederaufbau des ganzen wirtschaftlichen, sozialen und privaten Lebens für jedermann und an allen Stellen notwendig wird. Bedarf es hierfür umfangreicher neuer Gesetzgebung, so kann daraus nicht folgen, daß die Erfüllung dieser Aufgaben als rechtlich neuer hinter der Erfüllung der alten Verbindlichkeiten zurückzutreten hätte.
Damit hat der Regelungsgesetzgeber keine volle Gestaltungsfreiheit. Die Begründung einer Regelungskompetenz für die
BVerfGE 15, 126 (143):
Reichsverbindlichkeiten ist etwas anderes als eine Annullierung von Grundgesetzes wegen. Der Gesetzgeber hat zu beachten, daß ihm demgemäß die Forderungen gegen das Reich als dem Grunde nach existent zur Berücksichtigung nach Maßgabe des Möglichen überwiesen sind. Nur mit dieser Maßgabe darf er die Befriedigung kürzen oder verweigern.
b) Diese Prinzipien für eine Regelung gemäß Art. 134 Abs. 4 GG sind mit dem Inhalt der Verfassung im übrigen in Einklang.
(1) Art. 14 GG steht nicht entgegen.
Allerdings begründet Art. 134 Abs. 4 GG nach seinem Wortlaut nur eine Kompetenz, und Grundrechte treten nicht hinter jeder Kompetenznorm zurück. Art. 134 Abs. 4 aber erlaubt auch gegenüber Grundrechten Regelungen in dem oben dargelegten Umfang.
Darüber hinaus ergibt sich aus dem Charakter des Art. 134 GG als Übergangsbestimmung, daß das Grundgesetz nicht einmal Eingriffe in gewährleistetes Eigentum zu erlauben brauchte: Erst der Gesetzgeber und nicht schon die Verfassung selbst konnte bestimmen, welche Leistungen auf die Reichsverbindlichkeiten zu erbringen seien. Erst hieraus konnten sich also die konkreten Rechte ergeben, die gegebenenfalls der Eigentumsgarantie unterfallen. Der Eintritt der Garantiewirkung des Art. 14 GG für die Reichsverbindlichkeiten von bestimmter Art und Höhe war hiernach von der vorherigen gesetzlichen Regelung abhängig. Art. 14 GG wirft insoweit kein verfassungsrechtliches Problem auf, weil er bei seinem Inkrafttreten noch kein konkretes Schutzobjekt vorfand.
Anders steht es allerdings mit der bloßen Existenz einer - noch der konkreten Inhaltsbestimmung bedürftigen - Forderung gegen das Reich an und für sich. Diese Rechtsposition konnte schon mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes unmittelbar der Eigentumsgarantie unterworfen sein. Insoweit hat aber Art. 134 GG mit dem Auftrag, die Reichsverbindlichkeiten nach Maßgabe des Möglichen zu berücksichtigen, keinen Eingriff vorgenommen oder zugelassen. Dies gilt auch dann, wenn dieser Auftrag dem Rege
BVerfGE 15, 126 (144):
lungsgesetzgeber erlaubt, von der Erfüllung gewisser Ansprüche ganz abzusehen. Es bleibt die Forderung dem Grunde nach mit der verfassungsrechtlichen Maßgabe der Erfüllung im Rahmen des Möglichen. Damit ist auch Art. 19 Abs. 2 GG gewahrt.
Diese Feststellungen stehen nicht in Widerspruch zu dem von der Beschwerdeführerin geltend gemachten vor- und überstaatlichen Charakter des Eigentumsschutzes. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits ausgeführt, daß eine übergesetzliche Norm, nach der dem Gesetzgeber schlechthin verwehrt sei, eine dem Wohle der Allgemeinheit dienende Enteignung auch ohne Entschädigung anzuordnen oder zuzulassen, nicht festgestellt werden kann (BVerfGE 2, 237 [Leitsatz 3 und S. 253 f.]; 4, 219 [232]). Erscheinen schon die hiergegen geäußerten Bedenken unberechtigt, so kann der vor- und überstaatliche Charakter des Eigentumsschutzes noch weniger gegen Art. 134 GG selbst geltend gemacht werden und gegen die Prinzipien, die oben als der Regelungskompetenz immanent dargelegt worden sind. Daß das Reich sich in der Lage eines Staatsbankrotts befand, war evident; die Folgerung, daß eine Sanierung nach den Prinzipien, die sich aus der Konkursunfähigkeit des Staates ergeben, geboten sei, war damit unabweisbar. Art. 134 GG erlaubt also nicht neue Eingriffe in das Eigentum, sondern die der Natur der Sache entsprechende Abwicklung eines in der Vergangenheit liegenden "Eingriffs", nämlich der Herbeiführung der Konkurslage des Reiches. Es kommt nicht darauf an, ob die Forderungen gegen das Reich bei dessen Zusammenbruch nachweislich völlig wertlos waren; ihr Wert kann ohnehin nicht objektiv festgestellt werden. Entscheidend ist allein, daß der Schuldner in eine finanzielle Lage geraten war, die nur nach den Prinzipien der Behebung eines Staatsbankrotts bereinigt werden konnte.
Art. 135a GG spricht insoweit nur das aus, was sich durch Auslegung als der Sinn der Aufgabe schon aus Art. 134 GG ergibt; er ist auch insoweit nur Legalinterpretation. Die speziell gegen ihn vorgetragenen Bedenken aus Art. 79 Abs. 3 GG entfallen damit, ebenso die Bedenken der Beschwerdeführerin dagegen, daß bei
BVerfGE 15, 126 (145):
der Verfassungsergänzung dem formellen Erfordernis des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht genügt sei.
Zum gleichen Ergebnis kommt auch der Bundesgerichtshof in seiner Entscheidung BGHZ 36, 245 (251 f.).
(2) Die Nichtberücksichtigung oder die differenzierende Berücksichtigung von Reichsverbindlichkeiten durch das Regelungsgesetz ist gebunden an den allgemeinen Gleichheitssatz; denn es kann nicht angenommen werden, daß der unter dem Grundgesetz tätige Gesetzgeber von diesem Gebote hat freigestellt werden sollen (BVerfGE 4, 294 [296]; 7, 305 [315]). Ein Widerspruch zwischen Art. 134 und Art. 3 GG besteht deshalb nicht.
(3) Auch das Rechtsstaatsprinzip wird nicht verletzt. Der Hinweis, daß nach Art. 134 GG der Schuldner selbst in einem Regelungsgesetz über seine Verpflichtungen zu entscheiden habe und daß das mit rechtsstaatlichen Prinzipien nicht zu vereinbaren sei, geht fehl; denn er setzt für den Bund eine Schuldnerposition voraus, die ohne besondere Begründung nicht gegeben ist. Der Bund kann nicht schon auf Grund der Lehre von seiner Identität oder Teilidentität mit dem Reiche als der Schuldner der Reichsverbindlichkeiten angesprochen werden, wie bereits der Bundesgerichtshof festgestellt hat (BGHZ 8, 169 [174 f.]). Es ist vielmehr die regelmäßige Aufgabe des Gesetzgebers, über die Gewährung von Leistungen zu Lasten des Staates zu entscheiden. Der entgegengesetzte Standpunkt würde jede gesetzliche Regelung unmöglich machen und die gesamte Regelung zwangsläufig den Entscheidungen der Gerichte überweisen, die damit überfordert wären (vgl. BGHZ 16, 184 [187 f.]).
Auch der Gedanke, die Grundsätze der Vermögensübernahme, der Funktionsnachfolge und der Identität als einander ergänzende Seiten des Rechtsstaatsprinzips aufzufassen, das den Bund zur Haftung für die Reichsverbindlichkeiten verpflichte, steht der hier gefundenen Auslegung nicht entgegen. Zunächst ist es bereits bedenklich, konkrete Aushilfswege, die die Judikatur in den Fällen, deren Entscheidung unabweisbar erschien, nur mangels gesetzlicher Regelung und nur in materiell begrenzter Weise be
BVerfGE 15, 126 (146):
hutsam gebraucht, teilweise auch verworfen hat, zu umfassenden Bestandteilen des Rechtsstaatsprinzips zu erklären oder zu "integrieren" und aus dem so gewonnenen Rechtsstaatsprinzip als einem der positiven Verfassungsbestimmung des Art. 134 GG entgegenstehenden Grundsatz der Verfassung zu argumentieren. Damit würden in einer schon grundsätzlich bedenklichen Weise Rechtsgedanken, die nur einfachen Gesetzen gleichstehen, mittelbar zu tragenden Prinzipien des Grundgesetzes selbst gesteigert. Tatsächlich aber hat das Grundgesetz durch die Überlassung an den Gesetzgeber zur Berücksichtigung nach Maßgabe des Möglichen alles getan, was rechtsstaatlich verlangt werden kann; denn auch das Rechtsstaatsprinzip kann keine weitergehende Haftung des neugeordneten Staatswesens für die Mißwirtschaft des nationalsozialistischen Regimes begründen um den Preis, daß damit die Grundlage der neuen Ordnung selbst wieder gefährdet wird.
Auch der Grundsatz der "Kontinuität" kann nicht hindern, unter die frühere verhängnisvolle Finanzwirtschaft einen Strich zu ziehen. Treu und Glauben, insbesondere das Vertrauen in diese Kontinuität, gebieten nichts anderes, weil gerade eine Fortsetzung ruinöser Finanzwirtschaft verhindern würde, daß Treu und Glauben wieder einkehren. In Wahrheit kann eine Verletzung von Treu und Glauben nur in der früheren Reichspolitik selbst liegen. Das zeigt sich deutlich an den Forderungen der Beschwerdeführerin: Sie war von vornherein belastet mit dem Risiko, daß Zahlungen bei dem früher oder später unabwendbaren Zusammenbruch des Reiches ausbleiben und angesichts der Gesamtverschuldung schließlich uneinbringlich würden. Mit diesem Risiko ist der Beschwerdeführerin damals ihre Gläubigerstellung auferlegt worden. Daß das allgemeine Billigkeitsprinzip, auf das in diesem Zusammenhange noch verwiesen wird, nicht mehr gebieten kann als der allgemeine Gleichheitssatz, d.h. als das Gerechtigkeitsgebot des Art. 3 GG, versteht sich von selbst.
(4) Unverkennbar trägt ein Regelungsgesetz gemäß Art. 134 GG den Charakter eines auf einen konkreten Sachverhalt abgestellten Gesetzes und insofern eines "Maßnahmegesetzes". Ge
BVerfGE 15, 126 (147):
setze dieser Art sind aber durch das Grundgesetz nicht ausgeschlossen, als Übergangsregelungen geradezu unvermeidlich. Auch Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt nur, daß ein Gesetz, das Einschränkungen von Grundrechten enthält, "allgemein und nicht nur für den Einzelfall" gilt. Ein Gesetz, das an einen konkreten Sachverhalt anknüpft, kann doch in anderer Hinsicht, nämlich im Hinblick auf die zahlreichen Gläubiger und die ganz verschiedenartigen Verbindlichkeiten des Reiches "allgemein und nicht für den Einzelfall" gelten.
(5) Art. 134 Abs. 4 GG steht auch nicht in Widerspruch zu Art. 146 GG. Daß eine Regelung nach den oben entwickelten Prinzipien die Wiedervereinigung nicht hindert oder auch nur erschwert, ist offensichtlich.
B.
Die Regelung, die das AKG für die Forderung der Beschwerdeführerin trifft, überschreitet nicht den Rahmen, den Art. 134 GG dem Regelungsgesetzgeber gesteckt hat.
1. Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des AKG lassen sich zunächst nicht daraus herleiten, daß die Grundgesetzänderung durch Einfügung des Art. 135a zwar unmittelbar vor dem AKG selbst beschlossen, aber bei der Verabschiedung des AKG noch nicht verkündet und in Kraft getreten war. Ob dieses Verfahren allgemein gebilligt werden kann, mag dahinstehen; hier ergeben sich deshalb keine Bedenken, weil die Regelung des § 1 AKG - soweit Verbindlichkeiten des Reiches in Frage stehen - schon auf Grund des Art. 134 Abs. 4 GG zulässig war.
2. § 1 AKG scheint sämtliche Ansprüche gegen das Reich erfassen zu wollen, auch solche, für die die Bundesrepublik Deutschland möglicherweise Anknüpfungspunkte nicht besitzt. Indessen wird die Gültigkeit der Norm von Unklarheiten, die in dieser Hinsicht bestehen könnten, nicht beeinträchtigt; sie müßten nötigenfalls durch Auslegung geklärt werden. Für die Forderung der Beschwerdeführerin besteht solche Unklarheit jedenfalls nicht.
3. Folgt man streng dem Wortlaut, so ordnet § 1 AKG - hinausgehend über eine bloße Nichterfüllung gemäß Art. 135a GG
BVerfGE 15, 126 (148):
und dem oben dargelegten Sinn des Art. 134 GG - das "Erlöschen" der Ansprüche gegen das Reich an. Im "Entwurf eines Gesetzes zur abschließenden Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch des Deutschen Reichs entstandener Schäden (Kriegsfolgenschlußgesetz)" war nur vorgesehen: "Auf Grund von Ansprüchen gegen das Deutsche Reich ... können Leistungen von der Bundesrepublik Deutschland ... und von anderen öffentlichen Rechtsträgern nur nach Maßgabe dieses Gesetzes gefordert werden" (BT II/1953 Drucks. 1659). Die Begründung dazu (a.a.O. Tz. 23) führte allerdings aus, daß die rechtliche Konsequenz das Erlöschen aller Ansprüche sei, soweit das Gesetz eine Erfüllung nicht zulasse; denn es werde insoweit der Wesensgehalt jedes Anspruchs - von einem anderen ein Tun oder Unterlassen fordern zu können - entzogen, und zwar auch gegenüber dem Deutschen Reiche selbst, falls dieses als fortbestehend anzusehen sei. Bei den Beratungen im federführenden Bundestagsausschuß für Geld und Kredit wurde zwischen einem bloßen Leistungsverweigerungsrecht und einem Erlöschen unterschieden. Der Ausschuß wollte klare Verhältnisse schaffen und entschied sich deshalb, vom "Erlöschen" zu sprechen (BT II/1953 Drucks. 3529; BT II/1953 Prot. der 61. Sitzung des Ausschusses für Geld und Kredit vom 19. Oktober 1956, S. 4). Andererseits wurde bei den parlamentarischen Beratungen der heutige § 1 Abs. 3 in den Entwurf eingefügt, der einen Vorbehalt zugunsten weiterer - auch künftiger - Gewährung von Leistungen enthält, und wurde die Bezeichnung des Gesetzes so geändert, daß darin nicht mehr von einem "letzten Wort" in der Regelung der Kriegsfolgen die Rede war.
Die praktische Bedeutung der Frage, wie das Wort "Erlöschen" unter diesen Umständen zu verstehen ist, mag für die materielle Lage der Beschwerdeführerin gering sein. Aber es ist von seiten der Bundesrepublik und ihrer verfassungsmäßigen Ordnung nicht dasselbe, ob diese nur für sich und die heutigen Länder usw. jede Leistung ablehnt oder ob sie die endgültige Nichtexistenz der Reichsverbindlichkeiten anordnet.
An der Absicht des erwähnten Ausschusses kann nicht gezwei
BVerfGE 15, 126 (149):
felt werden; er hat sich aus juristischen Gründen zur Wahl der heut gen Formulierung entschlossen, und diese ist - für sich allein betrachtet - rechtlich eindeutig: sie will die Ansprüche gegen das Reich in ihrer Existenz vernichten. Die Einfügung des § 1 Abs. 3 AKG steht dieser strengen Bedeutung besonders dann nicht entgegen, wenn man - mit dessen eigener Formulierung - hierin den Vorbehalt einer anderweitigen "Entschädigung", also einer Art nachträglicher Abgeltung auf die erloschene Forderung erblickt; die Änderung der Bezeichnung des Gesetzes wäre damit wohl vereinbar. Andererseits haben die gesetzgebenden Organe das AKG in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Gesetz zur Einfügung eines Artikels 135a in das Grundgesetz beraten und beide sogar gleichzeitig verabschiedet, der Bundestag am 29. August 1957, der Bundesrat am 20. September 1957. Mindestens die gesetzgebenden Organe sind also davon ausgegangen, das "Erlöschen" gemäß § 1 AKG gehe rechtlich nicht weiter als die "Nichterfüllung" durch die Bundesrepublik Deutschland und die ihrer Regelung unterworfenen Körperschaften des öffentlichen Rechts gemäß Art. 135a GG.
Diese Auffassung trifft auch zu. § 1 AKG darf nicht losgelöst von allem anderen Rechte verstanden werden. Er will dann gar nicht über die Reichsverbindlichkeiten absolut entscheiden, insbesondere nicht den Gesetzgeber der gesamtdeutschen Staatsgewalt, die Art. 146 GG im Auge hat, präjudizieren. Jedes Gesetz steht innerhalb der Verfassungsordnung, auf der es beruht. Aus dieser ergibt sich von selbst sein Geltungsbereich auch in der hier vorliegenden Frage. Hat Art. 134 GG dem Gesetzgeber der Bundesrepublik Deutschland die Regelung der Reichsverbindlichkeiten überlassen im Hinblick auf das, was der Regelung durch die Bundesrepublik und für sie bedarf, so überschreitet § 1 AKG diese Grenze nicht, da er ein "Erlöschen" anordnet, dessen Geltungsbereich auf Grund der Verfassungsordnung, aus der § 1 AKG hervorgegangen ist, auf die staatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland beschränkt ist. Er stellt nicht mehr dar als eine nachdrückliche Verweigerung einer Leistung durch diese.
BVerfGE 15, 126 (150):
Mit dieser Verweigerung verstößt § 1 AKG auch nicht gegen den Inhalt des Auftrags aus Art. 134 GG, die Reichsverbindlichkeiten nach Maßgabe des Möglichen zu berücksichtigen, weil sein Absatz 3 selbst eine Erweiterung der Leistungen vorbehält; denn "notwendig" im Sinne dieses Vorbehalts ist auch, was der Regelungsauftrag gebietet.
4. Es kann nur noch darauf ankommen, ob die Beschwerdeführerin durch die im AKG enthaltenen Differenzierungen zwischen den Reichsverbindlichkeiten in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt ist.
Bei ihrer Forderung handelt es sich um eine "einfache" Geldforderung, die von der Erlöschensklausel des § 1 AKG erfaßt wird. Es läßt sich keine willkürliche Benachteiligung gegenüber Forderungen anderer Art feststellen, die im AKG besser behandelt werden.
Die im Gesetz enthaltenen Ordnungsprinzipien, nämlich der Grundsatz des "Erlöschens", die Erfüllung in Ausnahmefällen, die Ablösung von Ansprüchen aus Kapitalanlagen und die Gewährung von Härtebeihilfen in Fällen persönlicher Not, sind nicht willkürlich.
Das gilt zunächst - wie bereits dargelegt - von der Entscheidung für eine differenzierende Behandlung, also gegen eine rein quotale Umstellung.
Auch die Differenzierung im einzelnen verstößt nicht gegen Art. 3 GG.
a) Begünstigt werden Ansprüche aus einem Verwaltungshandeln nach dem Ende der eigentlichen Kriegsereignisse. Diese Bevorzugung gegenüber der "alten" Forderung der Beschwerdeführerin ist nicht sachfremd, wie ein Blick auf die Behandlung der sogenannten Masseschulden in § 59 der Konkursordnung zeigt.
b) Die Begünstigung von Rentenansprüchen zur Versorgung und von Schadensersatzansprüchen ähnlicher Art rechtfertigt sich daraus, daß diese Ansprüche weitgehend der Aufrechterhaltung der Existenz dienen, jedenfalls unmittelbar auf die Person des Berechtigten - und nicht nur auf sein Vermögen - abzielen.
BVerfGE 15, 126 (151):
c) Die Begünstigung von Ansprüchen auf Entgelt für Kauf, Enteignung usw. von Grundstücken (§ 9) beruhte auf der Erwägung, daß der Eigentumswechsel in ein Grundstück vielfach vom Zufall oder von der Hartnäckigkeit des Widerstandes seines Eigentümers abgehangen hatte. Die Wirkung beider Umstände auf Vollzug oder Unterbleiben eines Eigentumswechsels sollte ausgeglichen werden; soweit der Gegenanspruch noch offen war, sollte der, der sein Grundstück behalten hatte, nicht besser stehen als der, der es - mehr oder minder freiwillig - abgegeben hatte (vgl. Schriftl. Bericht des Ausschusses für Geld und Kredit, BT II/ 1953 Drucks. 3529 zu § 10, S. 7).
Diese Regelung ist auch objektiv nicht willkürlich. Die Tatsache, daß es sich bei den durch § 9 AKG begünstigten Forderungen ebenso wie bei denen der Beschwerdeführerin um "einfache" obligatorische Ansprüche handelt, ist nicht entscheidend; denn dann ließe sich keine sachgerechte Abgrenzung mehr erkennen, um überhaupt noch die Erfüllung irgendwelcher Reichsverbindlichkeiten zu verweigern. Der Gesetzgeber konnte es darauf abstellen, was den Gegenstand des Rechtsaktes bildete, aus dem der Anspruch entstanden ist: Grundstücke dienen ihrem Eigentümer dauernd; Fortdauer oder Verlust des Eigentums wirken deshalb ständig weiter fort. Verlorenes Eigentum an Grundstücken kann nicht einfach ersetzt werden.
d) Die Zulassung der Aufrechnung (§ 17 AKG) ist dadurch gerechtfertigt, daß auch nach bürgerlichem Recht die Aufrechnung auf den Zeitpunkt der Aufrechenbarkeit zurückwirkt, so daß die volle Befriedigung eines Reichsgläubigers, die er im Wege der Aufrechnung zu bewirken vermag, bei wirtschaftlicher Betrachtung bereits zu jenem Zeitpunkte eingetreten ist.
e) Das AKG begünstigt die Kapitalanlagen (§§ 10 und 30 ff.). Hierfür war der Gesichtspunkt des besonderen Vertrauensschutzes maßgebend, nicht nur im Interesse der allgemeinen Volkswirtschaft an Kapitalanlagen und im Interesse des Staatskredites, sondern auch aus sozialen Gründen; denn vielfach handelte es sich
BVerfGE 15, 126 (152):
um mündelsichere Anlagen und um private Vorsorgen für eine Altersversorgung. Diese Gesichtspunkte erscheinen sachgerecht.
f) Die Einführung eines Härteausgleichs ist eine Begünstigung, die nicht an sich schon das Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen kann. Auch die gesetzliche Regelung im einzelnen läßt eine Verletzung des Art. 3 GG nicht erkennen.
Das AKG konnte schwerlich einen allgemeinen Härteausgleich vorsehen, weil das auf eine annähernd gleichmäßig hohe, also quotale Befriedigung fast aller Forderungen hinausgelaufen wäre. Aus dem gleichen Grunde kann nicht beanstandet werden, daß die Gewährung einer Härtebeihilfe relativ engen Begrenzungen unterworfen worden ist. Sie wird nur gewährt bei gegenwärtiger und persönlicher Notlage, die "unmittelbar" durch die Verweigerung einer Leistung nach dem AKG entstanden ist (§ 68). Von den weiteren Einschränkungen nach der besonderen Art der Forderung kommt im Falle der Beschwerdeführerin § 69 Nr. 2 AKG in Betracht. Diese Beschränkung beruht u.a. auf der Erwägung, daß im modernen Krieg der Einsatz von Sachwerten für unmittelbare wie mittelbare Zwecke der Kriegsführung ebenso unerläßlich ist wie der Einsatz von Personen. Der erste soll vor dem zweiten (vgl. § 69 Nr. 1) nicht bevorzugt sein. Ferner sind Nutzungen - wie persönliche Dienste - an sich laufend zu begleichen, so daß die Nichtbezahlung regelmäßig für die Zeit seit Inkrafttreten des AKG keine "gegenwärtige" Notlage mehr "unmittelbar" herbeiführen kann. Der Ausschluß der mittelbaren Schäden dient einer allgemeinen Begrenzung, weil solche Schäden eine generell minder geeignete Basis für alle Leistungen - auch für Härtebeihilfen - darstellen als unmittelbare Schäden.
Willkür bei der Begünstigung von Ansprüchen durch das AKG im Vergleiche zu der Nichtbegünstigung der Ansprüche der Beschwerdeführerin kann also nicht festgestellt werden. Nicht entschieden wird darüber, ob die Nichtberücksichtigung andersartiger Forderungen im AKG gegen den Gleichheitssatz verstößt.
5. Allgemeine Regeln des Völkerrechts kommen für die Entscheidung des vorliegenden Falles nicht in Betracht.
