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Zur Verfassungsmäßigkeit der Briefwahl.

  Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. Februar 1967

-- 2 BvC 2/66 --

in dem Verfahren über die Beschwerde des Herrn ... gegen den Beschluß des Deutschen Bundestages vom 10. März 1966 -- Az. 23/65.

Entscheidungsformel:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

  Gründe:

I.

1. Der Beschwerdeführer hat gemäß § 2 des Wahlprüfungsgesetzes vom 12. März 1951 (BGBl. 1 S. 166 -- WahlprüfG --) die Wahl zum 5. Deutschen Bundestag am 19. September 1965 mit der Begründung angefochten, daß die Briefwahl (§ 36 des Bundeswahlgesetzes -- BWahlG -- in Verbindung mit § 62 der Bun

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deswahlordnung -- BWahlO --) und die Hinzuziehung einer Vertrauensperson zur Stimmabgabe (§ 34 Abs. 2 BWahlG, §§ 53, 62 Abs. 2 BWahlO) die in Art. 38 Abs. 1 GG garantierten Grundsätze der freien und geheimen Wahl verletzt hätten.

2. Der Deutsche Bundestag hat den Einspruch in seiner 28. Sitzung am 10. März 1966 zurückgewiesen: Der Einspruch stütze sich auf die Verfassungswidrigkeit wahlrechtlicher Bestimmungen. Der Deutsche Bundestag habe es in ständiger Praxis abgelehnt, im Rahmen des Wahlprüfungsverfahrens die Verfassungsmäßigkeit des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung nachzuprüfen.

3. Gegen diesen Beschluß hat der Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 7. April 1966, bei Gericht eingegangen am 12. April 1966, Beschwerde erhoben. Die Beschwerde wird von 116 Wahlberechtigten unterstützt. Damit ist der Vorschrift des § 48 BVerfGG Genüge getan.

Der Beschwerdeführer rügt Verletzung der Grundsätze der geheimen und freien Wahl. Im wesentlichen trägt er vor:

a) Der Grundsatz der geheimen Wahl verlange, daß der Wähler in voller Freiheit stimmen könne. Eine solche Unabhängigkeit sei nur gewährleistet, wenn die Vorschriften über die Stimmabgabe und -auszählung sicherstellten, daß niemand die wirkliche Wahlentscheidung des Einzelnen erfahre. Nur diese Geheimhaltung der Wahl garantiere, daß der Einzelne keinem Druck ausgesetzt sei und die Staatsgewalt demokratisch legitimiert werde. Deshalb liege die Wahrung des Wahlgeheimnisses auch im öffentlichen Interesse. Ein demokratischer Staat müsse daher auch eine private Beeinflussung des Wählers bei der Stimmabgabe verhindern. Gegen diese Grundsätze verstoße die Regelung der Briefwahl. § 62 Abs. 2 BWahlO schreibe zwar vor, daß der Stimmzettel unbeobachtet zu kennzeichnen und in den Wahlumschlag zu legen sei. Die Einhaltung dieser Vorschrift könne aber nicht kontrolliert werden. Vielmehr sei es bei jeder Stimmabgabe außerhalb des Wahllokals möglich, daß der Stimmberechtigte privaten Beeinflussungen unterliege. Überdies beziehe

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sich die eidesstattliche Versicherung des Briefwählers nur auf die persönliche Kennzeichnung des Stimmzettels, nicht aber auf die Beachtung des Wahlgeheimnisses (§ 36 Abs. 2 BWahlG). Es bestehe sogar die Gefahr, daß der Wahlberechtigte entgegen seiner eidesstattlichen Versicherung den Stimmzettel durch andere Personen kennzeichnen lasse.

Da der Grundsatz der Wahlfreiheit die freie Willensbildung des Wählers gewährleisten solle und bei der Briefwahl private Beeinflussungen nicht auszuschließen seien, verletze die Briefwahl zugleich das Prinzip der freien Wahl.

Diese verfassungsrechtlichen Bedenken könnten nicht mit dem Hinweis ausgeräumt werden, der Wähler könne sich frei entscheiden, ob er von der Briefwahl Gebrauch machen wolle oder nicht. Da die Beachtung des Wahlgeheimnisses und der Wahlfreiheit auch im öffentlichen Interesse lägen, könne der Wähler nicht darauf verzichten.

Auch der Umstand, daß die Stimmberechtigten, die sich am Wahltage nicht zum Wahllokal begeben könnten, wie Kranke und Seeleute, ohne die Briefwahl ihr Wahlrecht nicht ausüben könnten, rechtfertige die geltende Regelung nicht. Einmal gebe es kein Recht auf Erleichterung der Stimmabgabe durch Briefwahl und zum anderen könne die Wahl außerhalb des Heimatwahlortes so ausgestaltet werden, daß sie den Wahlgrundsätzen des Art. 38. Abs 1 Satz 1 GG entspreche. In diesem Zusammenhang erörtert der Beschwerdeführer eine Reihe von Möglichkeiten.

b) Die Vorschriften über die Zuziehung einer Vertrauensperson (§ 34 Abs. 2 BWahlG, §§ 53, 62 Abs. 2 Satz 3 BWahlO) verletzten gleichfalls das Wahlgeheimnis und die Freiheit der Wahl. Ein Wähler, der sein Stimmrecht nur mit fremder Hilfe ausüben könne, sei dem Helfer völlig ausgeliefert. In der Regel könne er nicht nachprüfen, ob auf dem Wahlzettel sein wirklicher Wille zum Ausdruck komme oder nicht. Da die Übereinstimmung zwischen Stimmzettel und wirklichem Wählerwillen im öffentlichen Interesse liege, müsse die Hilfsperson nicht nur das Vertrauen des Wählers, sondern auch das der Öffentlichkeit genießen. Einer

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Person, die nur das Vertrauen des Wählers genieße, dürfe der Wähler seinen Willen daher nicht anvertrauen.

Weil nicht sichergestellt sei, daß der Stimmzettel den wirklichen Willen des hilfsbedürftigen Wählers wiedergebe, verletze die Zuziehung einer Vertrauensperson auch den Grundsatz der Freiheit der Wahl.

c) Der Verstoß gegen die Wahlgrundsätze habe die Sitzverteilung im Bundestag wahrscheinlich beeinflußt. Das ergebe sich daraus, daß die SPD bei der letzten Bundestagswahl bei der Gruppe der Briefwähler einen relativ geringeren Prozentsatz an Stimmen erhalten habe als im Bundesdurchschnitt.

4. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Deutschen Bundestag, dem Präsidenten des Deutschen Bundestages, dem Bundesminister des Innern und dem Bundeswahlleiter als Beteiligten im Wahlprüfungsverfahren (§ 6 Abs. 4 WahlprüfG) Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

Geäußert hat sich nur der Bundesminister des Innern. Er hält die Beschwerde für unbegründet: Der Beschwerdeführer habe nicht hinreichend dargetan, ob und inwieweit sich die angebliche Verfassungswidrigkeit der Briefwahl und der Zuziehung einer Vertrauensperson auf die Zusammensetzung des Bundestages ausgewirkt habe und ob die betroffenen Wähler bei einer "verfassungsgemäßeren" Wahl anders gestimmt hätten. Zwar sei die Möglichkeit nicht völlig auszuschließen, daß bei einer Briefwahl und bei der Wahl durch eine Vertrauensperson die freie Entscheidung des betroffenen Wählers im Einzelfall beeinträchtigt werde, weil sie weniger gegen Verletzungen des Wahlgeheimnisses, gegen Wahlbeeinflussungen und Wahlfälschungen gesichert seien als die Wahl in einem Wahllokal. Die Erfahrung spreche aber dafür, daß die Privatsphäre dem Briefwähler ausreichende Möglichkeiten zu freier und geheimer Stimmabgabe biete und daß meist nicht ein Anlaß bestehe, eine vom Wähler selbst bestimmte Vertrauensperson als nicht vertrauenswürdig zu betrachten.

5. Der Beschwerdeführer hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.

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II.

1. Die Beschwerde ist zulässig. Der Beschwerdeführer stützt sie auf die Anwendung angeblich verfassungswidriger Vorschriften des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung. Im Wahlprüfungsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht findet eine solche Prüfung statt. Von der Verfassungsmäßigkeit wahlgesetzlicher Vorschriften hängt möglicherweise die Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl ab (BVerfGE 16, 130 [135 f.]).

2. Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet.

a) Die Briefwahl, die im Bund und in einer Reihe von Ländern in den letzten zwei Jahrzehnten eingeführt worden ist, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Auch die besonderen Vorschriften des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung über die Briefwahl und die Wahl mit Vertrauenspersonen sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

Die Briefwahl setzt voraus, daß der Wähler einen Wahlschein besitzt (§ 36 BWahlG). Einen Wahlschein erhält er nur, wenn er sich entweder am Wahltage während der Wahlzeit aus wichtigem Grunde außerhalb seines Wahlbezirks aufhält oder nach Beginn der Frist für die Auslegung des Wählerverzeichnisses seine Wohnung in einen anderen Wahlbezirk verlegt oder aus beruflichen Gründen, infolge Krankheit, hohen Alters, eines körperlichen Gebrechens oder sonst seines körperlichen Zustandes wegen den Wahlraum nicht oder nur unter nicht zumutbaren Schwierigkeiten aufsuchen kann (§ 22 Abs. 1 BWahlO). Diese Gründe sind glaubhaft zu machen (§ 24 Abs. 2 BWahlO). Wer den Antrag auf Erteilung eines Wahlscheines für einen anderen stellt, muß nachweisen, daß er dazu berechtigt ist (§ 24 Abs. 3 BWahlO). Entsprechendes gilt für die Aushändigung der Briefwahlunterlagen (§ 25 Abs. 4 Satz 1 BWahlO). Der Wahlschein muß von dem damit beauftragten Bediensteten eigenhändig unterschrieben sein (§ 25 Abs. 2 BWahlO). Über die ausgestellten Wahlscheine führt die Gemeindebehörde ein besonderes Wahlscheinverzeichnis (§ 25 Abs. 5 Satz 1 BWahlO). Wer einen Wahlschein

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erhalten hat, wird im allgemeinen Wählerverzeichnis gesperrt (§ 27 BWahlO). Verlorene Wahlscheine werden nicht ersetzt (§ 25 Abs. 8 BWahlO). Der Wähler hat dem Kreiswahlleiter des Wahlkreises, in dem der Wahlschein ausgestellt ist, in einem verschlossenen Wahlbriefumschlag seinen Wahlschein und in einem besonderen verschlossenen Umschlag seinen Stimmzettel zu übersenden (§ 36 Abs. 1 BWahlG). Der Stimmzettel ist unbeobachtet zu kennzeichnen und in den Wahlumschlag zu legen (§ 62 Abs. 2 Satz 1 BWahlO). Auf dem Wahlschein hat der Wähler eidesstattlich zu versichern, daß er den Stimmzettel persönlich gekennzeichnet hat (§ 36 Abs. 2 BWahlG). Der Kreiswahlleiter sammelt die Wahlbriefe ungeöffnet und legt sie unter Verschluß (§71 Abs. 1 BWahlO).

Diese Regelung verletzt weder die Wahlfreiheit noch das Wahlgeheimnis. Den staatlichen Bediensteten ist vorgeschrieben, wie sie zu verfahren haben. Die Sorge für die Wahrung des Wahlgeheimnisses ist dem Kreiswahlleiter übertragen. Was die Beförderung der Briefe durch die Post betrifft, so steht diese unter der Garantie des Postgeheimnisses.

Dem Wahlberechtigten ist es bei der Briefwahl allerdings weitgehend selbst überlassen, für das Wahlgeheimnis und die Wahlfreiheit Sorge zu tragen. Der Gesetzgeber ist sich jedoch der besonderen Gefahren, die sich daraus ergeben, bewußt gewesen. Er hat die Briefwahl nicht unbeschränkt und unbedingt zugelassen, sondern nur in den Fällen gestattet, in denen der Stimmberechtigte glaubhaft macht, daß er sein Wahlrecht nicht durch persönliche Stimmabgabe ausüben kann. Auch muß der Stimmberechtigte die Initiative ergreifen, um sich die Briefwahlunterlagen zu beschaffen. Er ist zudem verpflichtet, den Stimmzettel selber unbeobachtet zu kennzeichnen und in den Wahlumschlag zu legen und hat eidesstattlich zu versichern, daß er den Stimmzettel persönlich gekennzeichnet hat. Diese Beschränkungen sind auch wirksam gewesen und haben zur Folge gehabt, daß bei der Bundestagswahl 1957 nur 5,4% der Wähler, bei der Bundestagswahl 1961 nur 5,9% und bei der Bundestagswahl 1965 nur 7,1%

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aller Wahlberechtigten mit Hilfe eines Wahlscheines gewählt haben (Statistisches Bundesamt, "Bevölkerung und Kultur", Reihe 8, Wahl zum 5. Deutschen Bundestag am 19. September 1965, Heft 6, Allgemeine Wahlergebnisse nach Wahlkreisen, Sitzverteilung und Abgeordnete, S. 11). Daß von den Briefwählern ein höherer Prozentsatz anders als die übrigen Wähler gewählt hat, läßt nicht den Schluß zu, daß bei der Briefwahl in einem größeren Ausmaß der verfassungsrechtliche Grundsatz des Wahlgeheimnisses und damit der Freiheit der Wahl verletzt worden ist. Dieser Unterschied kann beispielsweise schon in der verschiedenen sozialen Struktur der Brief Wähler begründet sein.

b) Mit Hilfe einer Vertrauensperson kann nur ein Stimmberechtigter wählen, der des Lesens unkundig oder durch körperliche Gebrechen behindert ist, den Stimmzettel zu kennzeichnen oder in den Wahlumschlag zu legen und diesen dem Wahlvorsteher zu übergeben (§ 34 Abs. 2 BWahlG). Der Wähler muß die Vertrauensperson bestimmen und dem Wahlvorstand bekanntgeben (§ 53 Abs. 1 BWahlO). Die Hilfeleistung der Vertrauensperson muß sich auf die Erfüllung der Wünsche des Wählers beschränken. Die Vertrauensperson darf gemeinsam mit dem Wähler die Wahlzelle aufsuchen, soweit das zur Hilfeleistung erforderlich ist (§ 53 Abs. 2 BWahlO). Sie ist zur Geheimhaltung der Kenntnisse verpflichtet, die sie bei Hilfeleistung von der Wahl eines anderen erlangt hat (§ 53 Abs. 3 BWahlO). Für die Briefwahl gilt diese Regelung entsprechend (§ 62 Abs. 2 Satz 3 BWahlO).

Auch diese Regelung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Ohne Zuziehung einer Vertrauensperson würde der Wahlberechtigte nicht in der Lage sein, sein Wahlrecht auszuüben. Wenn das Grundgesetz dem Gesetzgeber gestattet, dafür zu sorgen, daß nach Möglichkeit alle Wahlberechtigten ihr Wahlrecht ausüben, muß demgegenüber die Wahrung des Wahlgeheimnisses zurücktreten.

Im einzelnen hat der Gesetzgeber mit der heutigen Regelung die ihm durch das Grundgesetz bei der Ausübung seines Ermes

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sens gezogenen Grenzen nicht überschritten. Der Gefahr, daß die Hilfe bei der Stimmabgabe zu Unrecht in Anspruch genommen wird, ist dadurch vorgebeugt, daß der Wähler in der Regel persönlich im Wahllokal erscheinen muß und der örtliche Wahlvorstand die Hilfsbedürftigkeit in jedem Einzelfall feststellen kann. Zudem liefert das Gesetz den Hilfsbedürftigen nicht der Hilfsperson aus. Bei geistigen Gebrechen ist keine Hilfe zulässig. Der Wähler, der des Lesens unkundig ist, muß daher im Vollbesitz seiner geistigen Kräfte und imstande sein, die Vertrauensperson sinnvoll auszuwählen. Der Hilfsbedürftige kann die Vertrauensperson auch kontrollieren. Soweit die Hilfsbedürftigkeit nur auf körperlichen Gebrechen beruht, kann sich der Wähler durch Augenschein davon überzeugen, daß die Vertrauensperson den Stimmzettel seinem Willen gemäß ausfüllt. Im übrigen hat jeder Hilfsbedürftige die Möglichkeit, sich den Stimmzettel vor oder nach der Wahl erläutern zu lassen und so zu überprüfen, ob ihn die Vertrauensperson an der richtigen Stelle angekreuzt hat.

Auch gegen die Inanspruchnahme einer Vertrauensperson bei der Briefwahl bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Gründe, aus denen sich ergeben könnte, daß die Kombination von Briefwahl und Wahl durch eine Vertrauensperson unzulässig ist, sind nicht erkennbar.

Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Federer, Dr. Kutscher