BVerfGE 38, 348; NJW 1975, 727
Titel zum Volltext
Daten
Fall:
Zweckentfremdung von Wohnraum
Fundstellen:
BVerfGE 38, 348; NJW 1975, 727
Gericht:
Bundesverfassungsgericht
Datum:
04.02.1975
Aktenzeichen:
2 BvL 5/74
Entscheidungstyp:
Beschluss
Rechtsnormen
Seitennummerierung nach:
BVerfGE 38, 348
Seiten:
BVerfGE 38, 348 (348):
Beschluß
des Zweiten Senats vom 4. Februar 1975
-- 2 BvL 5/74 --
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 2 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 21. Januar 1974 -- 2 Ws (B) 13/74 -.
Entscheidungsformel:
Artikel 6 § 1 Absatz 1 Satz 1 und § 2 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 4. November 1971 (Bundesgesetzbl. I S. 1745) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe:
A. -- I.
1. Das "Gesetz zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen", kurz "Mietrechtsverbesserungsgesetz" -- MRVerbG --, vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) versucht durch ein Bündel von Vorschriften auf verschiedenen Rechtsgebieten Mißständen abzuhelfen, die sich nach Auffassung des Gesetzgebers auf dem Wohnungsmarkt ergeben hatten. Schwerpunkte des auch als "Artikelgesetz" bezeichneten Gesetzes sind unter anderem eine Änderung der "Härteklausel" des § 556 a BGB zugunsten des Mieters (Art. 1), Änderungen des Strafgesetzbuches und des Wirtschaftsstrafgesetzes durch Einfügung von Vorschriften über Mietwucher und Mietpreisüberhöhung (Art. 7 und 8), Gesetze zur Regelung der Wohnungsvermittlung (Art. 9) und von Ingenieur- und Architektenleistungen (Art. 10) sowie das "Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum" durch Art. 6 des Gesetzes. Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut:
BVerfGE 38, 348 (349):
Artikel 6 Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum
§ 1
(1) Die Landesregierungen werden ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, daß Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf. Als Aufgabe des Wohnzweckes im Sinne des Satzes 1 ist es auch anzusehen, wenn Wohnraum zum Zwecke einer dauernden Fremdenbeherbergung, insbesondere einer gewerblichen Zimmervermietung oder der Einrichtung von Schlafstellen verwendet werden soll. Einer Genehmigung bedarf es nicht für die Umwandlung eines Wohnraumes in einen Nebenraum, insbesondere einen Baderaum.
(2) Die Genehmigung kann auch befristet, bedingt oder unter Auflagen erteilt werden. Ist die Wirksamkeit der Genehmigung erloschen, so ist der Raum wieder als Wohnraum zu behandeln.
§ 2
(1) Ordnungswidrig handelt, wer ohne die erforderliche Genehmigung Wohnraum für andere als Wohnzwecke im Sinne des § 1 Abs. 1 verwendet oder überläßt.
(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu zwanzigtausend Deutsche Mark geahndet werden.
§ 3
§ 12 des Wohnungsbindungsgesetzes 1965 bleibt unberührt.
2. Auf Grund dieser Ermächtigung erließ die Hessische Landesregierung am 25. Januar 1972 die "Erste Hessische Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum" (GVBl. I S. 19). Sie lautet:
§ 1
Wohnraum darf anderen als Wohnzwecken in den in der Anlage aufgeführten Gemeinden nur mit Genehmigung des Gemeindevorstands zugeführt werden.
§ 2
Diese Verordnung tritt am 1. Februar 1972 in Kraft.
BVerfGE 38, 348 (350):
Zu den in der Anlage genannten Gemeinden gehört auch die Stadt Frankfurt am Main.
II.
1. Der Betroffene zu 1) des Ausgangsverfahrens ist Eigentümer eines mehrgeschossigen Altbau-Wohnhauses in Frankfurt am Main. Das zweite bis vierte Obergeschoß und das Dachgeschoß des Hauses wurden bis zum Herbst 1972 vorwiegend von einzelnen Gastarbeitern, aber auch von Gastarbeiterfamilien bewohnt. Im ersten Obergeschoß wohnte der Betroffene zu 1) mit seiner Familie, im Erdgeschoß befand sich eine Gaststätte. Das Haus liegt im sog. Bahnhofsviertel von Frankfurt am Main, in dem die Ausübung von Prostitution geduldet wird. Mit Wirkung vom 15. November 1972 verpachtete der Betroffene zu 1) das Haus an den Betroffenen zu 2) und dessen Ehefrau für einen Pachtzins von monatlich 10 000.- DM. Der Betroffene zu 2) richtete für sich eine Wohnung im vierten Obergeschoß ein; die übrigen etwa 27 Wohnräume des Hauses ließ er renovieren und möblieren und vermietete sie für eine Tagesmiete von jeweils 45.- DM an Prostituierte, die seitdem dort auch ihrem Gewerbe nachgehen. Um eine Genehmigung im Sinne von § 1 der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum bemühten sich die Betroffenen nicht.
2. Der Magistrat der Stadt Frankfurt am Main -- Amt für Wohnungswesen -- vertrat die Auffassung, beide Betroffene hätten in bewußtem und gewolltem Zusammenwirken das Wohnhaus des Betroffenen zu 1) in ein Bordell umgewandelt und dadurch gegen das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum verstoßen. Er erließ gegen sie gemäß Art. 6 § 2 MR VerbG Bußgeldbescheide über jeweils 10 000.- DM. Der Einspruch der Betroffenen blieb erfolglos. Mit dem Urteil vom 9. Juli 1973 verhängte das Amtsgericht Frankfurt am Main Geldbußen in derselben Höhe. Mit der hiergegen erhobenen Rechtsbeschwerde rügten die Betroffenen die Verletzung sachlichen Rechts. Neben Angriffen, die sich gegen die tatsächlichen Feststellungen des
BVerfGE 38, 348 (351):
Amtsrichters richten, ließen die Betroffenen vortragen, Art. 6 MR VerbG sei schon deshalb nicht anwendbar, weil die Prostituierten die von ihnen gemieteten Zimmer zumindest auch zu Wohnzwecken nutzten. Im übrigen habe der Amtsrichter die Probleme nicht gewürdigt, die sich für eine "normale" Nutzung für Wohnzwecke in einem Bereich wie dem Bahnhofsviertel ergäben. Schließlich begegne Art. 6 MR VerbG verfassungsrechtlichen Bedenken.
III.
Mit Beschluß vom 21. Januar 1974 hat der mit der Rechtsbeschwerde befaßte 2. Strafsenat des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und mit den "grundgesetzlich garantierten Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Gewaltenteilung" vereinbar sei. Er führt aus:
1. Die vorgelegte Vorschrift sei entscheidungserheblich. Denn der Senat sehe sich an der Verwerfung der Rechtsbeschwerde, die "nach seiner Meinung im übrigen unbegründet" sei, deshalb gehindert, weil er Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG für verfassungswidrig halte.
2. Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG enthalte ein allgemeines Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum mit einem Erlaubnisvorbehalt. Die Bestimmung greife dadurch in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, ein und beschränke -- durchaus zulässig -- das Eigentum. Bei einem derartigen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt geböten der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Prinzip der Gewaltenteilung, daß "sich aus der Rechtsvorschrift selbst" ergebe, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müßten bzw. aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden dürfe. Art. 6 MR VerbG enthalte über die Genehmigungsvoraussetzungen jedoch nichts.
3. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlange, daß bei einem Gesetz,
BVerfGE 38, 348 (352):
das zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtige, im Gesetz selbst Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werde. Das sei in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG nicht geschehen. Dem Gesetzeswortlaut sei lediglich das gesetzgeberische Ziel zu entnehmen, einer Gefährdung der Wohnraumversorgung entgegenzuwirken. Nicht erkennbar sei, wie das im einzelnen geschehen solle, zumal die Grenzziehung zwischen erlaubter und verbotener Zweckänderung unterblieben sei. Diese Grenzziehung sei aber erforderlich, weil nicht nur die allgemeine Handlungsfreiheit und die Vermögensinteressen der Staatsbürger von dem Genehmigungsvorbehalt unmittelbar betroffen würden, sondern weil auch öffentliche Interessen vielfältiger und unterschiedlicher Natur, z. B. baupolizeilicher, städtebaulicher oder versorgungspolitischer Art, eine Zweckänderung von Wohnraum erforderlich machen könnten.
IV.
Zu dem Vorlagebeschluß haben für die Bundesregierung der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau und für die Hessische Landesregierung der Hessische Ministerpräsident Stellung genommen.
1. Die Bundesregierung hält den Vorlagebeschluß nicht für begründet.
a) Art. 6 MR VerbG sehe vor, daß die Zweckentfremdung von Wohnraum von einer Genehmigung abhängig gemacht werden könne. Es handele sich dabei um ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Ein solcher "Erlaubnisvorbehalt" greife regelmäßig in grundrechtlich gesicherte Rechtspositionen ein. Dann verlangten der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Prinzip der Gewaltenteilung, daß sich aus der den Erlaubnisvorbehalt begründenden Rechtsvorschrift selbst ergeben müsse, unter welchen Voraussetzungen die Genehmigung zu erteilen oder zu versagen sei. Dieses allgemeine Erfordernis der gesetzlichen Bestimmtheit staatlicher Eingriffsmöglichkeiten in die Grundrechtsausübung bedeute indessen nicht -- und das werde vom vorlegen
BVerfGE 38, 348 (353):
den Gericht übersehen --, daß die danach erforderliche Regelung in allen Einzelheiten durch formelles Gesetz erfolgen müsse. Soweit nicht das Grundgesetz selbst ein formelles Gesetz ausdrücklich vorschreibe, könne die Bestimmung der Eingriffsvoraussetzungen auch durch einen sonstigen Rechtssatz, wie z. B. eine Rechtsverordnung oder Satzung, geschehen. Die vorgelegte Bestimmung sei selbst keine Eingriffsnorm, sondern eine Ermächtigung an den Verordnunggeber. Schon deshalb könne sie nicht gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verstoßen. Als Prüfungsmaßstab komme vielmehr nur Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht.
b) Die Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG sei nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.
Der Inhalt der Ermächtigung sei klar umrissen. Die Landesregierungen seien ermächtigt, die Änderung der Nutzung von Wohnraum von einer behördlichen Genehmigung abhängig zu machen und die Gemeinden zu bestimmen, in denen diese Genehmigungspflicht gelten solle. Der Verordnunggeber könne darüber hinaus auch selbst die Voraussetzungen näher regeln, unter denen die Genehmigung zu erteilen oder zu versagen oder im Sinne des § 1 Abs. 2 des Art. 6 MR VerbG von Nebenbestimmungen abhängig zu machen sei.
Der Zweck der Ermächtigung ergebe sich ausdrücklich aus der Formulierung in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG: die Zweckentfremdung von Wohnraum solle in Gebieten kontrolliert und eingeschränkt werden können, in denen "die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist". Die Überschrift des Gesetzes und sein übriger Inhalt bestätigten diese Zielsetzung.
Das Ausmaß der Ermächtigung und damit zugleich die Grenzen der möglichen Regelungen des Verordnunggebers seien bereits durch den Zweck und den Inhalt der Ermächtigung ausreichend bestimmt. Hinzu komme, daß mit dem Erlaubnisvorbehalt für die Zweckentfremdung von Wohnraum kein Neuland betreten werde. Art. 6 MR VerbG knüpfe an Bestimmungen wie
BVerfGE 38, 348 (354):
§ 21 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) und § 12 des Wohnungsbindungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 1. August 1968 (BGBl. I S. 889 -- jetzt in der Fassung vom 31. Januar 1974 -- BGBl. I S. 137 -) an, die durch eine längere Verwaltungs- und Gerichtspraxis feste Konturen gewonnen hätten.
c) Die vorgelegte Vorschrift genüge auch den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG. Es sei nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu beanstanden, wenn zur Spezifizierung eines gesetzlich hinreichend vorgeformten Bußgeldtatbestandes -- hier Art. 6 § 2 MR VerbG -- eine Rechtsverordnung hinzutrete.
2. Die Hessische Landesregierung hat sich wie folgt geäußert:
a) Die Vorlage sei unzulässig. Das Oberlandesgericht habe die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage allein mit dem nicht näher ausgeführten Hinweis begründet, es halte die Rechtsbeschwerde "im übrigen für unbegründet". Das Bundesverfassungsgericht sei nur dann gehalten, bei der Beantwortung der Frage nach der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Norm für das Ausgangsverfahren von der Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts auszugehen, wenn diese nicht offensichtlich unhaltbar sei. Deshalb müsse das vorlegende Gericht auch darlegen, wie es im Falle der Gültigkeit der von ihm für verfassungswidrig gehaltenen Norm seine Entscheidung begründen würde. Dem genüge der kurze Hinweis des Oberlandesgerichts nicht.
b) Die Vorlage sei auch unbegründet.
Anlaß für die Aufnahme von Art. 6 in das Mietrechtsverbesserungsgesetz sei die in vielen Ballungsgebieten auftretende Fehlentwicklung gewesen, zunehmend Grundstücke mit Mietwohnungen ihrer bisherigen Bestimmung zu entziehen, um sie -- unmittelbar oder nach Abbruch und Errichtung von Neubauten -- für gewerbliche Zwecke (Büroräume) oder als "überteuerte" Appartementwohnungen einer höheren Rendite zuzuführen. Der in den betroffenen Gebieten bereits bestehende Mangel an preisgünstigem Wohnraum sei dadurch verschärft worden. Durch
BVerfGE 38, 348 (355):
Art. 6 MR VerbG habe den Gemeinden ein Instrument in die Hand gegeben werden sollen, diese Entwicklung zu steuern, und zwar "durch Bewirtschaftung des vorhandenen Wohnraums" durch das Mittel des "repressiven Verbots der Zweckentfremdung von Wohnraum mit Erlaubnisvorbehalt für den Einzelfall". Derartige Regelungen zur Lenkung des Angebots eines knappen Wirtschaftsgutes könnten nicht den gleichen Anforderungen an die gesetzliche Bestimmtheit unterworfen werden wie andere Eingriffe in den Freiheitsraum des Bürgers, zumal die Entscheidung der Verwaltung wesentlich von der jeweiligen örtlichen Angebotssituation abhängig sein müsse. Das zeige auch der Blick auf früher erlassene Bestimmungen mit vergleichbarer Zielsetzung, die ebenfalls keine genaue Abgrenzung der Genehmigungsvoraussetzungen enthalten hätten, wie etwa §§ 21, 22 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes und § 12 des Wohnungsbindungsgesetzes.
Im übrigen ließen sich aus der Zielsetzung und dem Wortlaut des Gesetzes und seiner Anknüpfung an frühere Maßnahmen der Wohnraumbewirtschaftung genügend Kriterien für seine Auslegung und auch dafür gewinnen, unter welchen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch auf eine Genehmigung der Zweckentfremdung bestehe.
Aus den Formulierungen "anderen als Wohnzwecken zugeführt" in Satz 1 und "Aufgabe des Wohnzweckes" in Satz 2 des Art. 6 § 1 Abs. 1 MR VerbG in Verbindung mit dem Zweck des Gesetzes, den Bestand von Wohnraum zu sichern, ergebe sich, daß neben einer anderen Verwendung auch die Vernichtung und die gewollte Nichtnutzung von Wohnraum unter die Vorschrift falle.
3. Die Betroffenen des Ausgangsverfahrens haben sich nicht geäußert.
B.
Die Vorlage ist zulässig.
1. Der Vorlagebeschluß entspricht den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Danach hat das vorlegende Gericht in den Gründen des Vorlagebeschlusses den Sachverhalt
BVerfGE 38, 348 (356):
darzustellen, soweit er für die rechtliche Beurteilung wesentlich ist, und die rechtlichen Erwägungen darzulegen, nach denen es für die von ihm zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit der vorgelegten Vorschrift ankommt; hierzu gehören auch Ausführungen darüber, wie das Gericht im Falle der Gültigkeit der in Frage gestellten Vorschrift seine Entscheidung begründen würde (BVerf- GE 34, 257 [259]). Liegt bei einem Verfahren in der Rechtsbeschwerde- oder Revisionsinstanz der vom Tatrichter festgestellte Sachverhalt rechtlich einfach und ist nur die allgemeine Sachrüge erhoben worden oder sind zusätzliche Verfahrensrügen offensichtlich unzulässig, so kann den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG auch noch der kurze Hinweis genügen, das Gericht halte im übrigen das Rechtsmittel für unbegründet (oder unzulässig). So ist es hier. Neben den -- offensichtlich unzulässigen -- Angriffen der Beschwerdeführer gegen die Beweiswürdigung und die Tatsachenfeststellungen des Amtsrichters war auf die Rechtsbeschwerde nur zu entscheiden, ob die Vermietung der einzelnen Räume des Wohnhauses an Prostituierte im vorliegenden Fall eine Zweckentfremdung im Sinne des Art. 6 § 1 Abs. 1 MR VerbG war oder nicht. Das bejaht das vorlegende Gericht. Diese Rechtsauffassung ist nicht offensichtlich unhaltbar.
2. Das Oberlandesgericht hat nicht die das Bußgeld unmittelbar androhende Norm des Art. 6 § 2 MR VerbG dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorgelegt, sondern die Ermächtigungsnorm des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG. Das ist zulässig. Zwar ist nicht die Ermächtigungsnorm unmittelbar entscheidungserheblich, sondern nur der Bußgeldtatbestand, dieser allerdings in Verbindung mit der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, welche die Stadt Frankfurt am Main in den Kreis derjenigen Gemeinden aufnimmt, in denen die Zweckentfremdung genehmigungsbedürftig ist, und so die Betroffenen des Ausgangsverfahrens erst konstitutiv zu Normadressaten machte. Wenn indessen die Ermächtigungsnorm nichtig sein sollte, so würde die genannte Rechtsverordnung ohne weiteres ihre Geltung verlieren mit der
BVerfGE 38, 348 (357):
Folge, daß die Bußgelddrohung, die insoweit eine Blankettnorm ist, unausgefüllt bleiben und ins Leere fallen würde. Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ist damit mittelbar entscheidungserheblich. Das reicht für die Zulässigkeit der Vorlage aus (vgl. BVerfGE 20, 296 [303]; 32, 346 [358]).
3. Die Erste Hessische Verordnung über die Zweckentfremdung von Wohnraum vom 25. Januar 1972 (GVBl. I S. 19) in die Vorlage wegen ihrer Entscheidungserheblichkeit für das Ausgangsverfahren einzubeziehen, verbietet sich, weil sich die konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG nur auf formelle Gesetze bezieht (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 23, 276 [286] mit weiteren Nachweisen). Dagegen ist die Vorlagefrage auf Art. 6 § 2 MRVerbG zu erstrecken. Aus dem Zusammenhang des Vorlagebeschlusses geht hervor, daß es dem vorlegenden Gericht auch auf eine Entscheidung über die Gültigkeit des Art. 6 § 2 MRVerbG ankommt; denn erst aufgrund dieser Vorschrift kann die Verwendung oder Überlassung von Wohnraum für andere als Wohnzwecke im Sinne des Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG ohne die erforderliche Genehmigung als Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße bis zu 20 000.- DM geahndet werden (vgl. BVerfGE 33, 224 [228]) mit weiteren Nachweisen).
C.
Die Vorlage ist unbegründet.
I.
Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG verstößt nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der den Landesregierungen erteilten Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen sind im Gesetz hinreichend deutlich bestimmt.
1. Bei der Prüfung der Frage, ob eine Ermächtigungsnorm den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt, können die Begriffe "Inhalt", "Zweck" und "Ausmaß" nicht jeweils voneinander isoliert betrachtet werden. Abgesehen davon, daß sich die Begriffsinhalte teilweise überschneiden ("Inhalt" und "Ausmaß",
BVerfGE 38, 348 (358):
"Inhalt" und "Zweck") und schon deshalb nicht exakt gegeneinander abgegrenzt werden können, ergänzen, durchdringen und erläutern sich bei einer konkreten Ermächtigungsnorm deren Inhalt, Zweck und Ausmaß gegenseitig und ergeben erst so ihren vollen Sinngehalt (vgl. BVerfGE 35, 179 [183] mit weiteren Nachweisen). Zur Klärung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung sind -- wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift -- der Sinnzusammenhang mit anderen Normen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, zu berücksichtigen. Auch die Entstehungsgeschichte kann -- vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung -- herangezogen werden (vgl. BVerfGE 26, 16, [27] und 33, 358 [365] jeweils mit weiteren Nachweisen).
2. Der Inhalt der Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ist im Gesetz klar bestimmt. Den Landesregierungen wird die Möglichkeit eröffnet, auf einem vom Gesetz bezeichneten Gebiet, der Nutzung vorhandenen Wohnraums, lenkend einzugreifen und sich dabei eines bestimmten Mittels -- und nur dieses Mittels -- zu bedienen, nämlich der Einführung eines "Genehmigungsvorbehalts" bei Nutzungsänderungen.
Dieser Genehmigungsvorbehalt stellt sich nicht als präventive Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt, sondern als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt dar: die Zweckentfremdung von Wohnraum soll nicht deshalb von einer behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden, um der Verwaltung ein Instrument zur bloßen Kontrolle eines prinzipiell vom Gesetz gebilligten, weil sozial erwünschten oder doch wertneutralen Verhaltens zu geben, sondern die Zweckentfremdung wird für die Gebiete, für welche die Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG gilt, als sozial unerwünscht mißbilligt; die Zweckentfremdung soll grundsätzlich verhindert werden, um einer Gefährdung der Versorgung entgegenzuwirken. Das folgt aus dem sogleich näher zu erläuternden Zweck der Ermächtigung.
Die Landesregierungen sind mithin weder ermächtigt, Rechtsverordnungen nach Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG nur des
BVerfGE 38, 348 (359):
halb zu erlassen, um über das Ausmaß der Zweckentfremdungen informiert zu sein und der Verwaltung das Einschreiten im Einzelfall zu ermöglichen, noch erlaubt ihnen die Ermächtigung, beliebige materielle Genehmigungsvoraussetzungen oder Versagungsgründe für eine Genehmigung zu normieren; die Landesregierungen sind vielmehr auf die Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens durch Vorschriften verwaltungsverfahrensrechtlicher Art beschränkt. Denn bei dem in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG vorgesehenen repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt steht die immer nur als Ausnahme in Betracht kommende Genehmigung grundsätzlich im pflichtgemäßen (und selbstverständlich grundrechtlich gebundenen) Ermessen der Verwaltungsbehörde. Entsprechend sind die Landesregierungen verfahren.
Keine Regelung materieller Genehmigungsvoraussetzungen enthalten die Rechtsverordnungen der Landesregierungen von: Baden- Württemberg vom 21. März 1972 (GBl. S. 155); Bayern vom 23. Dezember 1971 (GVBl. S. 478); Niedersachsen vom 5. März 1972 (GVBl. S. 134); Nordrhein-Westfalen vom 22. Februar 1972 (GVBl. S. 29); Rheinland-Pfalz vom 4. Dezember 1972 (GVBl. S. 370). In den Ländern Bremen und Hamburg "ist die Genehmigung zu erteilen, wenn ein überwiegendes berechtigtes Interesse des Verfügungsberechtigten an der anderweitigen Nutzung des Wohnraumes vorhanden ist" -- jeweils § 2 der Rechtsverordnungen vom 16. Mai 1972 (BremGBl. S. 121) bzw. vom 7. Dezember 1971 (HambGVBl. S. 223); ähnlich Berlin, § 3 Abs. 2 der Rechtsverordnung vom 25. Juli 1972 (GVBl. S. 1445). Im Saarland und in Schleswig-Holstein sind bisher keine Rechtsverordnungen nach Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG erlassen worden.
3. Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich ebenfalls unmittelbar und deutlich aus der Ermächtigungsnorm selbst. Gewährleistet werden soll lediglich der Bestandsschutz von Wohnraum mit dem Ziel einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen.
a) Dieser Zweck ist dem Gesetzeswortlaut mit hinreichender Bestimmtheit zu entnehmen. Wenn Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG bestimmt, daß vorhandener Wohnraum, der -- nach
BVerfGE 38, 348 (360):
den genannten Maßstäben -- benötigt wird, erhalten bleiben soll, so werden damit für den Verordnunggeber alle anderen denkbaren Zielsetzungen ausgeschlossen. Die Ermächtigung darf also z. B. nicht dazu dienstbar gemacht werden, Ziele städtebaulicher Art (Erhaltung von geschlossenen Wohnvierteln, Denkmalschutz, Sanierungsvorhaben und dergleichen) zu verfolgen, oder allgemein unerwünschte oder schädliche Entwicklungen auf den Grundstücks-, Wohnungs- und Baumärkten zu verhindern oder einzudämmen, wenn und solange die ausreichende Versorgung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen gesichert ist. Zweck des Art. 6 MRVerbG ist nur ein Bestandsschutz, der durch die konkrete Nachfragesituation gerechtfertigt ist. Die Begriffe "ausreichende Versorgung" und "angemessene" Bedingungen" im Rahmen der Umschreibung des Ermächtigungszweckes verweisen dabei, eben weil eine Beeinflussung des Wohnungsangebots mit dem Mittel des "Genehmigungsvorbehalts" nach Wortlaut und Intention des Gesetzes nur in besonders gefährdeten Gebieten einsetzen soll, nicht auf einen wünschbaren Idealzustand, sondern auf die Sicherstellung des Normalen. "Ausreichende Versorgung" bedeutet daher nur ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage, nicht aber ein -- kurzfristig vielleicht erstrebenswertes -- preisdrückendes Überangebot; sie bedeutet ferner nicht ein Angebot von Wohnungen besonders gehobener oder besonders einfacher Größe und Ausstattung, sondern von Wohnungen, wie sie dem allgemein für Wohnungen der entsprechenden Gegend und Lage anzutreffenden Standard entsprechen. "Angemessene Bedingungen" bedeutet nicht außergewöhnlich niedrige Mieten, sondern Mieten, die, für Wohnungen der entsprechenden Art, von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, d. h. auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete, tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich der vom Staat gewährten finanziellen Hilfen; denn diese entbehrlich zu machen, ist nicht das Ziel des Gesetzes. Die Verweisung des Verordnunggebers auf eine "Normalsituation", die ihm immer noch eine nicht ganz unerhebliche Bandbreite der Beurtei
BVerfGE 38, 348 (361):
lung läßt, ist für Verordnungsermächtigungen zur Angebots- und Preislenkung typisch, aber auch unerläßlich, wenn -- bei grundsätzlich marktwirtschaftlich orientierter Wirtschaftspolitik des Gesetzgebers -- die Verordnungsermächtigung nicht zu einer aktiven, die Tendenz der bisherigen Wirtschaftspolitik umkehrenden Politik führen, sondern mittel- und langfristig diese Politik dadurch stützen soll, daß die Funktionsfähigkeit des Marktes wieder hergestellt und gefördert wird (vgl. BVerfGE 8, 274 [311, 313 f.] zu § 1 des Wirtschaftssicherstellungsgesetzes vom 24. Dezember 1956 [BGBl. I S. 1070] und zu § 2 des Preisgesetzes vom 10. April 1948 [WiGBl. S. 27]).
b) Diese Begrenzung des Ermächtigungszweckes, wie sie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt, wird durch die Entstehungsgeschichte des Art. 6 MRVerbG bestätigt. Bereits im ersten Durchgang des Entwurfs eines "Gesetzes über Maßnahmen zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs" im Bundesrat schlug das Land Hamburg im Unterausschuß des Ausschusses für Städtebau und Wohnungswesen vor, eine Vorschrift in das Gesetz aufzunehmen, nach der ohne Genehmigung der zuständigen Stelle Wohnraum nicht anderen als Wohnzwecken zugeführt oder derart verändert werden dürfe, daß er für Wohnzwecke nicht mehr geeignet sei (Ergebnisniederschrift des Unterausschusses vom 16. November 1970 -- UAWo 5282 Nr. 34/70 -- Seite 9, 10). Der Vorschlag, der auch vom Ausschuß für Städtebau und Wohnungswesen angenommen wurde (Ausschußprotokoll vom 25. November 1970 -- WoA II 5125 Nr. 36/70 -- Seite 14), war damit begründet worden, es komme gerade in Gebieten mit erheblichem Wohnungsbedarf häufig vor, daß Wohnraum in Geschäftsraum umgewandelt werde, und es sei notwendig, dieser "Umwidmung" entgegenzutreten, damit das Wohnungsangebot nicht verringert werde. Der Bundesrat machte sich diesen Vorschlag seines Ausschusses zwar zunächst nicht zu eigen, griff ihn jedoch in der Form, wie er dann auch später -- mit einer geringfügigen Änderung -- Gesetz wurde, wieder auf, als er wegen des Gesamtgesetzes den Vermittlungsausschuß an
BVerfGE 38, 348 (362):
rief. In der Begründung heißt es dazu (BT-Drucks. VI/2564 Seite 4):
"Bei einer bestehenden Mangellage auf dem Wohnungsmarkt erscheint es grundsätzlich unerwünscht, daß Wohnraum frei und uneingeschränkt dem Wohnzweck entzogen werden kann. Zur Sicherung einer ausreichenden Wohnungsversorgung der Bevölkerung bedarf es in diesem Fall neben der Förderung des Neubaus von Wohnraum auch eines geeigneten Instruments, durch das die Verringerung des vorhandenen Bestandes an Wohnraum und damit eine Vergrößerung der Wohnungsnotlage verhindert werden kann ..."
Auch danach geht es mithin um den Bestandsschutz im Interesse der Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung einer Normalsituation. Nichts anderes ergibt sich, wenn man die übrigen Vorschriften des Mietrechtsverbesserungsgesetzes und das mit ihnen im Zusammenhang stehende Gesetz über den Kündigungsschutz für Mietverhältnisse über Wohnraum vom 25. November 1971 (BGBl. I S. 1839) in die Betrachtung miteinbezieht. Gerade das letztgenannte Gesetz ordnet nicht etwa eine Wohnraumbewirtschaftung und Preisfestsetzungen oder einen Mietenstopp an (vgl. BVerfGE 37, 132 [148]), sondern nimmt in § 3 mit der "ortsüblichen Vergleichsmiete" auf eine normale Marktsituation und einen Marktpreis Bezug.
c) Der enge Zweck der Ermächtigung schließt nicht aus, daß bei der Genehmigung einer Zweckentfremdung von Wohnraum im Einzelfall ausnahmsweise neben dem Bestandsschutz andere öffentliche Interessen ins Spiel kommen können, z. B. wenn Wohnraum der Einrichtung eines Kindergartens oder Heimes oder einer anderen kommunalen Einrichtung geopfert werden soll, oder wenn es um die Errichtung einer Arztpraxis geht, oder wenn ein historisch wertvolles Gebäude als reines Wohnhaus nicht mehr gehalten werden könnte. Das ändert am Zweck der Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG nichts und stellt deshalb auch die Bestimmtheit der Ermächtigung nicht in Frage.
4. Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG bestimmt auch das Ausmaß der Ermächtigung mit hinreichender Klarheit.
BVerfGE 38, 348 (363):
a) Zunächst begrenzt der dargestellte Zweck der Ermächtigung zugleich ihr Ausmaß. Die Wendung "... für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist ..." bezeichnet die "Eingriffsschwelle" für den Verordnunggeber. Eine noch genauere Umschreibung erfordert Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auch unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit des Ausmaßes der Ermächtigung nicht. Sie wäre mit Worten kaum zu leisten, weil es, wie dargelegt, vom Ziel her gesehen lediglich um eine Bedarfsdeckung nach Maßgabe normaler, durchschnittlicher Standards geht. Diese ließen sich allerdings zahlenmäßig erfassen, die Begriffe "ausreichend", "angemessen" und die "Gefährdung" des Ausreichenden und Angemessenen sind grundsätzlich einer numerischen Quantifizierung zugänglich, indem bestimmte Verhältniszahlen der Wohnungssuchenden zum Wohnungsangebot und der vorhandenen Einkommen zu den geforderten Mieten festgelegt werden. Abgesehen von den dann auftretenden Schwierigkeiten einer wirklich aktuellen statistischen Erfassung verlangt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG eine derartige exakte zahlenmäßige Präzisierung schon deshalb nicht, weil die Bindung des Verordnunggebers an Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung nicht ausschließen soll, daß ihm als einem demokratisch legitimierten und politisch verantwortlichen Staatsorgan ein gewisser Beurteilungsspielraum für sein Eingreifen bleibt.
b) Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ist auch nicht etwa deshalb zu unbestimmt im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, weil nicht entschieden werden könnte, welche Fälle von Zweckentfremdung von der Formulierung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG "... Wohnraum anderen als Wohnzwecken ... zugeführt ..." erfaßt werden. Zweifel sind hier bei den Tatbeständen des Abbruchs und des Leerstehenlassens von Wohnraum aufgetaucht. Denn hierbei wird der betreffende Wohnraum nicht unmittelbar einer konkreten anderen Nutzung zugeführt. Gleichwohl fallen diese Tatbestände grundsätzlich unter Art. 6 MRVerbG.
BVerfGE 38, 348 (364):
Art. 6 MRVerbG bezweckt den Bestandsschutz im Interesse der Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum. Daraus folgt zunächst, daß das Gesetz nur anwendbar ist auf Wohnraum, der im Rahmen des durchschnittlichen, auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete anzutreffenden Standards noch als bewohnbar gilt, oder der doch noch mit vertretbarem, dem Verfügungsberechtigten objektiv zumutbarem Modernisierungs- oder Renovierungsaufwand in einen derartigen Zustand versetzt werden kann. Bloße Notunterkünfte oder abbruchreife Räumlichkeiten zu erhalten, ist nicht der Zweck des Gesetzes. Ferner fällt Wohnraum, der aus anderen Gründen vom Markt nicht mehr angenommen wird, z. B. weil die Umweltbelastung unerträglich geworden ist, aus der Genehmigungspflicht heraus. Derartiger "Wohnraum" hat keinen Wohnzweck mehr, der bei einem Abbruch des betreffenden Gebäudes noch aufgegeben werden könnte.
Handelt es sich jedoch um im Sinne des Art. 6 MRVerbG schutzwürdigen Wohnraum, so stellt sein Abbruch schon für sich allein eine Zweckentfremdung dar, die durch eine Rechtsverordnung aufgrund des Gesetzes genehmigungspflichtig wird. Das gilt unabhängig davon, welches Ziel der Verfügungsberechtigte mit dem Abbruch verfolgt, also insbesonders auch dann, wenn er die Absicht hat, nach dem Abbruch auf dem betreffenden Grundstück neuen Wohnraum zu schaffen. Denn Art. 6 MRVerbG bezweckt den Bestandsschutz von Wohnraum, wenn die Versorgung der Bevölkerung besonders gefährdet ist, also in einer aktuellen Notlage. Von daher gesehen führt der Abbruch von Wohnraum immer zu einer relevanten Verminderung des Angebots. Für die Zeit des Abbruchs und -- falls beabsichtigt -- der Neuerrichtung entsteht eine "Lücke" im Angebot, weil dieser Wohnraum nicht zur Nutzung zur Verfügung steht. Das kann zu einer Verschärfung der gegebenen Notlage führen, wenn zur gleichen Zeit eine Vielzahl von Gebäuden mit Wohnraum abgebrochen werden. Auch die -- möglicherweise -- nur vorübergehende Zweckentfremdung wird hier, wie auch sonst, vom Gesetz erfaßt.
BVerfGE 38, 348 (365):
Beim Leerstehenlassen von Wohnraum kann von einer Zweckentfremdung, wie beim Abbruch von Wohnraum, zunächst nur dann gesprochen werden, wenn es sich um bewohnbaren, also im Sinne von Art. 6 MRVerbG schutzwürdigen Wohnraum handelt. Ferner kommt nur Wohnraum in Betracht, den der Verfügungsberechtigte nicht selbst nutzt oder zu nutzen beabsichtigt, und sei es nur von Zeit zu Zeit (aktueller und potentieller Eigenbedarf); denn Art. 6 MRVerbG führt keine Wohnraumbewirtschaftung im herkömmlichen Sinne ein, sondern beläßt dem Verfügungsberechtigten das Recht, nach eigenem Ermessen zu bestimmen, wieviel Wohnraum er zur Deckung seines Eigenbedarfs in Anspruch nehmen will, weil hierbei die Zweckbestimmung als Wohnraum nicht aufgehoben wird. Schließlich ist zu verlangen, daß der Verfügungsberechtigte den Wohnraum absichtlich leerstehen läßt, um ihn auf Dauer einer vorhandenen Nachfrage im Rahmen angemessener Bedingungen zu entziehen und so seine Eigenschaft als Wohnraum aufzuheben. Entweder wird dabei die Erwartung maßgebend sein, die Genehmigungspflicht für einen Abbruch oder eine unmittelbare Nutzungsänderung werde in absehbarer Zeit aufgehoben werden, oder der Wohnraum werde derart verkommen, daß er "von selbst" aus der Genehmigungspflichtigkeit herausfallen werde. Hierhin gehört es erst recht, wenn ein Verfügungsberechtigter absichtlich den Wohnraum unbrauchbar macht oder zerstören läßt, z. B. durch Herausreißen der Installationen, der Fußböden, Fenster oder anderer wesentlicher Bestandteile der Wohnung -- ein sicherlich nicht genehmigungsfähiger, aber von der Bußgeldsanktion betroffener Vorgang. Denn ein derartiges Verhalten von Verfügungsberechtigten kann nur als ein Versuch der Gesetzesumgehung gewertet werden.
Sowohl der ungerechtfertigte Abbruch wie das vermeidbare Leerstehenlassen oder die absichtliche Zerstörung von Wohnraum fallen mithin nach den herkömmlichen Regeln juristischer Auslegung unter den in Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG umschriebenen Tatbestand. Von einer mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht mehr zu vereinbarenden Unbestimmtheit der Ermächtigungsnorm
BVerfGE 38, 348 (366):
kann also auch unter diesem Blickpunkt ernsthaft nicht die Rede sein.
Auch der Einwand, "vergleichbare" Regelungen der Zweckentfremdung unterschieden zwischen einer Zweckentfremdung durch "Zuführen zu anderen als Wohnzwecken" und einem "Verbot baulicher Veränderungen", ist nicht geeignet, dieses Ergebnis in Frage zu stellen. Zwar treffen § 12 Wohnungsbindungsgesetz und §§ 21, 22 des außer Kraft getretenen Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes diese Unterscheidung. Dennoch zwingt der Vergleich mit ihnen nicht zu dem Schluß, Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG erfasse weder den Abbruch noch das Leerstehenlassen. Denn das "Zuführen zu anderen als Wohnzwecken" des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG wird in Satz 2 der Vorschrift ausdrücklich auch als "Aufgabe des Wohnzwecks" umschrieben und damit erläutert, ist also ersichtlich in einem umfassenderen Sinne gemeint (anders -- auch zum folgenden -- BayObLG, Beschluß vom 16. Dezember 1974 -- 4 St 563/74 OWi -).
Das Recht der Wohnraumbewirtschaftung im herkömmlichen Sinne und das Wohnungsbindungsgesetz sind im übrigen auch nur in einem sehr eingeschränkten Sinn mit Art. 6 MRVerbG vergleichbar. Abgesehen davon, daß das Recht der Wohnraumbewirtschaftung in ganz anders strukturierten Mangellagen (Wohnungsmangelverordnung vom 23. September 1918, RGBl. S. 1143; Wohnungsmangelgesetz vom 26. Juli 1923, RGBl. I S. 754; Verordnungen zur Wohnraumlenkung und Wohnraumversorgung vom 27. Februar und 21. Juni 1943, RGBl. I S. 127 und S. 355; Wohnraumbewirtschaftungsgesetz vom 31. März 1953, BGBl. I S. 97) entstanden und heute nicht mehr in Kraft ist, wurde die Aufnahme eines absichtlichen Leerstehenlassens in den Begriff der Zweckentfremdung schon dadurch ausgeschlossen, daß der Eigenbedarf reglementiert und jeder danach freie Wohnraum der staatlichen Zuteilung unterlag. Das Wohnungsbindungsgesetz schließlich verfolgt einen ganz anderen Regelungszweck als das Mietrechtsverbesserungsgesetz, indem es lediglich sicherstellen soll, daß von mit bestimmten öffentlichen Mitteln
BVerfGE 38, 348 (367):
gefördertem Wohnraum nur ein dem Förderungszweck entsprechender Gebrauch gemacht wird.
5. Die Verfassungsmäßigkeit von Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG scheitert auch nicht daran, daß das Gesetz keine ins einzelne gehenden Bestimmungen darüber enthält, unter welchen Voraussetzungen einem Verfügungsberechtigten eine Genehmigung zu der von ihm beabsichtigten Zweckentfremdung zu erteilen ist.
Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ermächtigt dazu, die Zweckentfremdung von Wohnraum von einer "Genehmigung" abhängig zu machen. Aus der Wahl des Wortes "Genehmigung" kann indessen nicht geschlossen werden, es handle sich nur um eine präventive Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt, sondern es geht dem Gesetz eindeutig um die Einführung eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt. Wenn in Gebieten, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum besonders gefährdet ist, die Zweckentfremdung von Wohnraum genehmigungspflichtig gemacht wird, so ist für jedermann ersichtlich, daß damit im Interesse der Versorgung mit Wohnraum dessen Zweckentfremdung prinzipiell verhindert werden soll. Insbesondere auch die Überschrift des Art. 6 MRVerbG -- " Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum" -- läßt keine andere Deutung zu. Damit ist, wie es Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 34, 52 [60]; 23, 62 [72 f.] mit weiteren Nachweisen), für den Bürger voraussehbar, daß er in aller Regel mit einer Genehmigung nicht wird rechnen können. Eine Genehmigung kann immer nur erteilt werden, wenn besonders schützenswerte andere Interessen -- seien es vorrangige öffentliche Belange, sei es ein schutzwürdiges berechtigtes Eigeninteresse der Verfügungsberechtigten -- ausnahmsweise das Interesse am Bestandsschutz des betroffenen Wohnraums überwiegen. Als solch ein überwiegendes Interesse kommt das normale Motiv der Zweckentfremdung, das bloße Streben nach Erhöhung der Rendite allein, nicht in Betracht.
BVerfGE 38, 348 (368):
II.
Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG genügt auch dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden (vgl. BVerfGE 6, 32 [43]) Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.
1. Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ermächtigt zur Einführung eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt. Seiner Tendenz nach zielt das Verbot auf jede Zweckentfremdung jedes Wohnraums, weil -- in den betroffenen Gebieten -- jede denkbare Zweckentfremdung dazu beitragen kann, die bereits gegebene Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu verschärfen. Unter diesem Blickpunkt wäre eine Befreiungsmöglichkeit nicht geboten. Wenn der Bundesgesetzgeber sich unbeschadet dessen nicht auf ein bloßes Verbot beschränkt, sondern ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt statuiert hat, so trägt er damit dem Umstand Rechnung, daß auch ein in aller Regel sachlich gerechtfertigtes Verbot im Einzelfall mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes in Konflikt geraten kann, die sich als übergreifende Leitregeln allen staatlichen Handelns zwingend aus dem Rechtsstaatsprinzip ergeben (BVerfGE 23, 127 [133] mit weiteren Nachweisen; BVerfGE 35, 382 [400 f.]). Art. 6 MR VerbG fordert deshalb nicht den Bestandsschutz jedes Wohnraums um jeden Preis, sondern eröffnet der Verwaltung die Möglichkeit, durch eine Genehmigung im Einzelfall dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen.
Damit wird der Verwaltung allerdings kein unbeschränktes, freies Ermessen eingeräumt. Sie darf vielmehr von dem Befreiungsvorbehalt nur in den Fällen Gebrauch machen, in denen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes dies erfordern. Wann diese Voraussetzung gegeben ist, läßt sich nur sehr abstrakt umreißen. Sie ist gegeben, wenn vorrangige öffentliche Belange oder ein schutzwürdiges, berechtigtes Eigeninteresse des Verfügungsberechtigten ausnahmsweise das öffentliche Interesse am Bestandsschutz des betroffenen Wohnraums überwiegen. Insoweit wiederholen die für Bremen, Hamburg und
BVerfGE 38, 348 (369):
Berlin ergangenen Verordnungen über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum lediglich deklaratorisch, was sich schon unmittelbar aus der in Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG getroffenen Regelung ergibt. Darüber hinaus entzieht sich die nach den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes gebotene Abwägung ihrer Natur nach einer erschöpfenden Kasuistik, die an die Stelle einer konkreten Abwägung im Einzelfall treten könnte.
In Anbetracht dieser Schwierigkeit und im Hinblick darauf, daß nicht ein Eingriff in das Eigentum in Frage steht, weil -- wie noch darzulegen ist -- Art. 6 § 1 MRVerbG in verfassungsrechtlich zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt, ist es auch unter dem Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht zu beanstanden, wenn diese Abwägung dem pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung überlassen bleibt. Denn die enge Begrenzung des Ermessens durch den Gesetzeszweck und die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes schließen eine willkürliche Handhabung des Befreiungsvorbehalts durch die Behörden aus und ermöglichen eine rechtsstaatlichen Erfordernissen genügende richterliche Kontrolle im Einzelfall.
2. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist schließlich, daß Art. 6 § 1 Abs. 2 MRVerbG die in Betracht kommenden Auflagen nicht näher definiert. Sie haben sich streng am Zweck der Ermächtigung auszurichten. Insbesondere darf die Auferlegung von Geldleistungen nicht zu fiskalischen Zwecken mißbraucht werden und scheidet daher z. B. aus, wenn die Genehmigung nicht nur im privaten, sondern auch im öffentlichen Interesse erteilt wird. Hierzu, wie zur Frage eines Anspruchs auf Genehmigung, kann im übrigen auch auf die Grundsätze zurückgegriffen werden, die unter der Geltung des § 21 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) entwickelt worden sind (vgl. Schmidt-Futterer, Wohnraumschutzgesetze [1974], Teil IV, Rdnr. 36 bis 41, 52 bis 57), allerdings mit der Maßgabe, daß die Situation heute auch in den gemäß Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR
BVerfGE 38, 348 (370):
VerbG besonders gefährdeten Gebieten der Notsituation der Nachkriegsjahre nicht voll vergleichbar ist.
III.
Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG verstößt nicht gegen Art. 14 GG.
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, und stellt ihm dabei die Aufgabe, das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der verbindlichen Aussage des Art. 14 Abs. 2 GG ergeben (BVerfGE 37, 132 [140] mit weiteren Nachweisen). Zum verfassungsrechtlichen Inhalt des Privateigentums gehört grundsätzlich die freie Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (BVerfGE 26, 215 [222]). Ein repressives, nur mit einer Befreiungsmöglichkeit versehenes Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum beeinträchtigt diese Verfügungsbefugnis. Die Ermächtigung zur Inkraftsetzung eines solchen Verbots, wie es Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG vorsieht, ist jedoch durch den Gestaltungsauftrag des Gesetzgebers nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt.
Die verfassungsrechtliche Forderung einer am Gemeinwohl ausgerichteten Nutzung des Privateigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) umfaßt das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange derjenigen Mitbürger, die auf die Nutzung der betreffenden Eigentumsgegenstände angewiesen sind (BVerfGE 37, 132 [140]). Dieses Angewiesensein begründet einen sozialen Bezug und eine besondere soziale Funktion dieser Eigentumsgegenstände. Große Teile der Bevölkerung sind, zumal in den Städten, nicht in der Lage, aus eigener Kraft Wohnraum für sich zu schaffen, und deshalb auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen.
Eine allgemein ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen dient unmittelbar der Bereitstellung des für den Einzelnen und für die Familie unent
BVerfGE 38, 348 (371):
behrlichen Wohnraums. Wenn diese Versorgung besonders gefährdet ist, wie es Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG für das Eingreifen des Verordnunggebers voraussetzt, so bedeutet das für eine Vielzahl von Menschen, daß sie keinen ausreichenden Wohnraum haben. Der soziale Bezug, der dem Wohnraum ohnehin innewohnt, verstärkt sich noch erheblich. In einer solchen Situation ist es eine im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sachgerechte, am Gemeinwohl orientierte Maßnahme, die Zweckbestimmung des vorhandenen Wohnraums dadurch zu erhalten, daß seine Zweckentfremdung grundsätzlich verboten wird. Dies jedenfalls dann, wenn -- wie hier -- die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers ausreichend gewahrt bleiben. Der Eigentümer behält eine Rendite in Höhe der vertraglichen Miete, der Kostenmiete oder der ortsüblichen Vergleichsmiete (vgl. dazu BVerfGE 37, 132 [141 ff.]), und er hat die Möglichkeit, in besonders gelagerten Fällen eine Ausnahmegenehmigung zu erhalten. Aufgehoben wird im Grunde nur die Möglichkeit des Verfügungsberechtigten, jede sich bietende Chance zu einer günstigeren Verwertung seines Eigentums sofort und maximal auszunutzen. Diese Möglichkeit aber ist, bei gegebener unzureichender Versorgungslage, verfassungsrechtlich nicht geschützt.
IV.
Auch Art. 103 Abs. 2 GG ist nicht verletzt.
Gesetz im Sinne von Art. 103 Abs. 2 GG ist nicht nur das förmliche Gesetz (BVerfGE 32, 346 [362]). Auch Rechtsverordnungen können Strafbestimmungen und deshalb auch Bestimmungen über Ordnungswidrigkeiten enthalten, wenn sie im Rahmen von Ermächtigungen ergangen sind, die Art. 80 Abs. 1 GG genügen (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 22, 21 [25] mit weiteren Nachweisen). Allerdings verlangt das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG, daß der Bürger bereits aus der gesetzlichen Ermächtigung entnehmen können muß, was verboten ist, und welche Sanktion ihm für den Fall des Verstoßes
BVerfGE 38, 348 (372):
gegen das Verbot droht (vgl. BVerfGE 14, 174 [185 f.]; ferner BVerfGE 32, 346 [362 f.]). Das ist hier der Fall.
Art. 6 § 2 Abs. 2 MRVerbG regelt die Bußgelddrohung abschließend; dem Verordnunggeber bleibt für eigene Regelungen kein Raum mehr. Ergänzungsbedürftig durch Rechtsverordnung ist der Tatbestand der Ordnungswidrigkeit des Art. 6 § 2 Abs. 1 MRVerbG nur insoweit, als der Verordnunggeber für ein bestimmtes räumliches Gebiet von der Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG Gebrauch gemacht haben muß, bevor der Tatbestand erfüllt werden kann. Hat der Verordnunggeber die Rechtsverordnung erlassen, so handelt ordnungswidrig, wer ohne Genehmigung Wohnraum für andere als Wohnzwecke im Sinne des § 1 Abs. 1 des Art. 6 MRVerbG verwendet oder überläßt. Die Tatbestandsmerkmale "verwenden" und "überlassen" werden durch die ausdrückliche Bezugnahme auf § 1 Abs. 1 a.a.O. als "Zuführen zu anderen als Wohnzwecken" (Satz 1) und "Aufgabe des Wohnzweckes" (Satz 2) definiert. Diese Begriffe sowie der gleichbedeutende Begriff der "Zweckentfremdung" aus der Überschrift des Art. 6 MRVerbG sind mit den anerkannten Mitteln juristischer Auslegung hinreichend deutlich zu bestimmen (siehe oben C. I. 4. b). Für den Bürger ist voraussehbar, welche seiner Handlungen als ordnungswidrig zu gelten haben. Mithin ist auch Art. 103 Abs. 2 GG genüge getan (vgl. BVerfGE 32, 346 [363]).
V.
Diese Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.
W. Seuffert, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann
