Das Verwaltungsvollstreckungsrecht beschäftigt sich mit der zwangsweisen Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen durch staatliche Organe. Will die demokratische Rechtsordnung universelle Geltung beanspruchen, ist zuweilen ihre zwangsweise Durchsetzung erforderlich. Ohne diesen Anspruch auf Rechtsdurchsetzung würde schlussendlich ihre Legitimation in Frage gestellt werden. Während Private in der Regel auf Gerichte und staatliche Vollstreckungsorgane angewiesen sind, um ihre Rechte durchzusetzen, darf die öffentliche Verwaltung die von ihr statuierten Pflichten mit den Mitteln des Verwaltungszwangs selbst vollstrecken (Selbstexekution).

1. Gesetzliche Grundlagen

Handlungen der Verwaltungsvollstreckung bedürfen als Grundrechtseingriffe einer gesetzlichen Grundlage.1 Gesetze zur Verwaltungsvollstreckung des Bundes finden sich u.a. im VwVG2, im UZwG3 oder im UZwGBw4. Für die Vollstreckung in Steuerschulden enthalten die §§ 249 ff. AO Sondervorschriften, im Ausländerrecht finden sich Sondervorschriften in den §§ 34 ff. AsylG, §§ 57 ff. AufenthG. Die Länder haben, als Ausdruck ihrer Verwaltungshoheit, eigene Vollstreckungsregelungen erlassen. Die Regelungen zur Verwaltungsvollstreckung der Länder weichen erheblich von denen des Bundes ab, Terminologie und Inhalt der vollstreckungsrechtlichen Regelungen sind mitunter sehr unterschiedlich ausgestaltet. So haben bspw. Bayern und Thüringen jeweils das Verwaltungsvollstreckungs- und Zustellungsrecht zusammen geregelt (BayVwZVG und ThürVwZVG), während das Vollstreckungsrecht in Niedersachsen dagegen im sechsten Teil des Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (Nds POG) Einzug gefunden hat. Eine Harmonisierung, ähnlich wie im Verwaltungsverfahrensrecht5, hat bisher kaum stattgefunden.

2. Verfahrensarten

Analog zum Zivilprozess ist Bedingung für die Verwaltungsvollstreckung in aller Regel ein Titel. Der Titelfunktion kommt zumeist ein Verwaltungsakt – eine Grundverfügung – zu. Sofern eine entsprechende Grundverfügung dem Verfahren zu Grunde liegt, wird im Vollstreckungsrecht vom „gestreckten Verfahren“ gesprochen.6 Abweichend von diesem Grundsatz existieren Rechtsinstitute für Konstellationen mit unaufschiebbaren Gefahrenlagen, in denen auch ohne ergangene Grundverfügung eine Vollstreckung im Rahmen des „sofortigen Vollzugs“ rechtmäßig sein kann. Maßgeblich ist dann auf eine zugrundeliegende hypothetische Grundverfügung abzustellen. Für den Titel wird somit ein entsprechender Verwaltungsakt fingiert.

2.1. Das gestreckte Verfahren

Die Grundverfügung im gestreckten Verfahren muss an sich einen vollstreckungsfähigen Inhalt haben und somit hinreichend bestimmt sein.7 Er muss befehlenden Charakter, also nicht lediglich eine feststellende und gestaltende Wirkung haben, sondern vielmehr dem Adressaten ein Tun, Dulden oder Unterlassen auftragen.8 Vollstreckbar ist der Verwaltungsakt nur dann, wenn er unanfechtbar ist oder sein sofortiger Vollzug angeordnet oder dem Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt wurde.

Für die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsvollstreckung kommt es nicht auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Grundverfügung an.9 Eine effektive Gefahrenabwehr im öffentlichen Interesse kann nur gewährleistet sein, wenn auch ein rechtswidrige Grundverfügung vollstreckbar ist. Hierfür spricht vielfach auch der Wortlaut der gesetzlichen Regelungen des Vollstreckungsrechts. So normieren bspw. § 6 Abs. 1 VwVG, § 19 ThürVwZVG, § 51 Abs. 1 ThürPAG oder § 64 Abs. 1 Nds POG, dass ein Verwaltungsakt vollstreckt werden kann, wenn er nicht (mehr) mit einem förmlichen Rechtsbehelf angegriffen werden kann oder ein gegen ihn gerichteter förmlicher Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Von der Voraussetzung der Rechtmäßigkeit der Grundverfügung gehen die Normen indes nicht aus. Vielmehr sieht die Systematik der Rechtsordnung vor, dass sowohl Grundverfügung als auch Vollstreckungsmaßnahme mit eigenen Rechtsmitteln angegriffen werden können.

2.2. Der Sofortvollzug

Nur ausnahmsweise kann auf eine Grundverfügung verzichtet werden und Rahmen des sofortigen Vollzugs (Sofortvollzug) vollstreckt werden.10 Der häufigste Fall ist das Vorliegen von Gefahr im Verzug. Also Situationen in denen der Verwaltung keine Zeit bleibt eine Grundverfügung zu erlassen. Im Unterschied zur real ergangenen Grundverfügung im gestreckten Verfahren ist in diesem gekürzten Verfahren die Rechtsmäßigkeit der hypothetischen Grundverfügung unstreitig zwingend erforderlich.11 Dies liegt insbesondere daran, dass dem Adressaten, anders als bei der realen Grundverfügung im gestreckten Verfahren, keine Möglichkeiten zur Verfügung stehen sich mittels eines Rechtsbehelfs zu Wehr zu setzen.

2.3. Grenzen der Vollstreckungsverfahren

Sind die Voraussetzungen für die „unmittelbare Ausführung“ im gestreckten Verfahren oder im „sofortigen Vollzug“ nicht gegeben und ist die Verwaltung darüber hinaus auch sonst nicht befugt durch einen Verwaltungsakt tätig zu werden, ist auch sie angehalten, ihre Forderungen gerichtlich, gleich den Privaten, durchzusetzen. Dies ist beispielsweise bei Verpflichtungen von Privaten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen, jenseits der sofortigen Vollstreckungsunterwerfung nach § 61 VwVfG, gegeben. Als vollstreckbarer Titel ist dann erst das rechtskräftige Gerichtsurteil nach § 168 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 VwGO anzusehen. Zur Vollstreckung von Gerichtsurteilen trifft die VwGO teils spezielle Vorgaben in den §§ 169 ff. VwGO ergänzend kommen nach § 167 Abs. 1 VwGO die Vorschriften der ZPO zur Anwendung.

3. Zwangsmittel

In beiden Verfahrensarten kennt das Vollstreckungsrecht zur Durchsetzung von bestehenden Pflichten die sog. Zwangsmittel (auch Beugemittel genannt). Der Intensität der Grundrechtseingriffe geschuldet ist die Vollzugsbehörde auf den numerus clausus der Zwangsmittel des jeweiligen Gesetzes beschränkt.12 Da es sich um Präventivmaßnahmen und nicht um Sanktionen handelt, sind die Zwangsmittel Art. 103 Abs. 3 GG (ne bis in idem) nicht unterworfen und können sowohl mehrfach als auch neben der Verhängung einer Geldstrafe oder Geldbuße in Ansatz gebracht werden oder aber verschärft werden. Trotz der Diversität der vollstreckungsrechtlichen Regelungen des Bundes und der Länder finden sich in den meisten Vollstreckungsgesetzen bestimmte Zwangsmittel immer wieder. Dabei handelt es sich um die Ersatzvornahme, das Zwangsgeld, die Zwangs- oder Ersatzhaft und dem unmittelbaren Zwang.

3.1. Ersatzvornahme

Von einer Ersatzvornahme wird gesprochen, wenn eine Handlung, trotz bestehender Verpflichtungen, nicht erfüllt und die Vollzugsbehörde diese dann selbst oder durch einen Dritten vornehmen lässt.13 Aufgrund ihrer Natur kann die Ersatzvornahme nur bei sog. vertretbaren Handlungen vorgenommen werden., d.h. bei Handlungen, die nicht zwangsläufig höchstpersönlich vom Verpflichteten erbracht werden müssen, sondern auch von Dritten getätigt werden können.

Beispiel: Ein Fahrzeugführer stellt einen PKW verbotswidrig in einer Auffahrt ab. Da der Fahrzeugführer sich nicht bei dem PKW aufhält, um es selbst wegzufahren, lässt ein Mitarbeiter des zuständigen Ordnungsamts das Fahrzeug durch ein privates Abschleppunternehmen entfernen.

3.2. Zwangsgeld und Zwangshaft

Das Zwangsgeld bewirkt einen finanziellen Nachteil bei dem Adressaten und bei der Zwangshaft eine Entziehung seiner Bewegungsfreiheit. Anwendungen finden diese Zwangsmittel insbesondere bei unvertretbaren Handlungen. Dies sind Handlungen die nicht durch einen anderen vorgenommen werden können, also faktisch vom Willen des Pflichtigen abhängen. Da solche Handlungen also nicht im Rahmen der Ersatzvornahme vorgenommen werden können, eröffnen die jeweiligen Vollstreckungsgesetze den Vollzugsbehörden somit die Möglichkeit Druck auf den Adressaten auszuüben (vis compulsiva), um den Willen des Adressaten schlussendlich zu beugen. Die spezifischen Voraussetzungen der einzelnen Vollstreckungsgesetze sind dabei unterschiedlich ausgestaltet. Für die sog. Beitreibung von Geldforderungen nach dem VwVG beispielsweise verlangt § 3 Abs. 2 und 3 das Vorliegen eines Leistungsbescheids, die Fälligkeit sowie eine Mahnung. Für Höhe des Zwangsgeldes und Dauer der Zwangshaft existieren gesetzliche Rahmen, innerhalb derer der Verwaltung Ermessen auszuüben hat.

Beispiel: Ein Polizeibeamter erteilt gem. § 34 a PolG NRW in Düsseldorf einer Person zur Abwehr einer von Ihr ausgehenden gegenwärtigen Gefahr, im Rahmen häuslicher Gewalt, eine Wohnungsverweisung und Rückkehrverbot. Für die Zuwiderhandlung wird ein Zwangsgeld angesetzt.

3.3. Unmittelbarer Zwang

Führen Ersatzvornahme, Zwangsgeld oder Zwangshaft nicht zum Ziel oder sind sie als untunlich anzusehen, so steht den Vollzugsbehörde vielfach der unmittelbare Zwang, als ultima ratio zur Verfügung. Mit diesem Zwangsmittel soll der Adressat direkt zur Handlung, Duldung oder Unterlassung gezwungen werden. Hierbei handelt es sich um das schärfste gesetzlich vorgesehene Zwangsmittel. Auch hier variieren die Voraussetzungen in den einzelnen Gesetzen. Der niedersächsische Gesetzgeber hat sich zudem für eine Auflistung zulässiger Waffen in § 69 Abs. 4 Nds POG entschieden.

Beispiel: Trotz der polizeilichen Anordnung weigern sich Teilnehmer eine Demonstration sich zu zerstreuen. Die Polizei setzt Wasserwerfer gegen die Demonstranten ein, damit diese sich entfernen.

4. Ablauf des Vollstreckungsverfahrens

Bund und Länder haben den Ablauf des Vollstreckungsverfahrens unterschiedlich ausgestaltet. Im Bundesrecht sind die Zwangsmittel im Regelfall zunächst unter Setzung einer Frist schriftlich nach § 13 VwVG anzudrohen. Leistet der Pflichtige nicht innerhalb der gesetzten Frist, wird nach § 14 VwVG das Zwangsmittel förmlich festgesetzt. Erst dann erfolgt die Anwendung des Zwangsmittels nach § 15 VwVG.

5. Ermessen und Verhältnismäßigkeit

Liegen die Voraussetzungen für mehrere Zwangsmittel vor, so steht der Vollzugsbehörde neben der Frage, ob vollstreckt wird (Entschließungsermessen) auch ein Auswahlermessen, vorbehaltlich etwaiger spezialgesetzlicher Vorgaben, wie etwa der Abschiebung nach § 58 Abs. 1 AufenthG, zu. In der Ermessensausübung sind die Vollzugsbehörden an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebunden. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist vielfach ausdrücklich normiert.14 Die verhältnismäßige, dem pflichtgemäßen Ermessen entsprechende Auswahl der Mittel beschreibt die bestmögliche Auflösung der Konkurrenz zwischen effektiver Gefahrenabwehr und geringstmöglicher Eingriffsintensität der Zwangsanwendung. Die Verhältnismäßigkeit verlangt, dass das Zwangsmittel in einem angemessenen Verhältnis zu seinem Zweck stehen muss (Übermaßverbot). Das Zwangsmittel soll möglichst so gewählt werden, dass der Adressat und die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt werden (Zweck-Mittel-Relation).15

Beispiel: Das Verbringen des verbotswidrig abgestellten Pkw auf einen Fahrzeughof ist unverhältnismäßig, wenn die Störung auch durch ein Umsetzen des Pkw auf einen freien Parkplatz in unmittelbarer Nähe beseitigt werden kann.

Zu berücksichtigen ist zudem, dass von einer Rangordnung der Zwangsmittel auszugehen ist. So haben die Gesetzgeber bspw. die Wertung vorgenommen, dass der unmittelbare Zwang nachrangig gegenüber anderen Zwangsmitteln ist und nur zur Anwendung kommen soll, wenn andere Zwangsmittel keinen Erfolg versprechen oder unzweckmäßig sind.16 Mitunter wird davon ausgegangen, dass die Ersatzzwangshaft subsidiär zum Zwangsgeld und zur Ersatzvornahme steht.17 Für einen Vorrang der Ersatzvornahme vor dem Zwangsgeld bei vertretbaren Handlungen spricht vor allem die gesteigerte Effektivität.18

• 1. Voßkuhle/Wischmeyer, JuS 2016, 698 (698).
• 2. Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz des Bundes.
• 3. Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes.
• 4. Gesetz über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldaten der Bundeswehr und verbündeter Streitkräfte sowie zivile Wachpersonen.
• 5. Zum Verwaltungsverfahren .
• 6. Vgl. dazu etwa: Hyckel, LKV 2015, 342; Voßkuhle/Wischmeyer, JuS 2016, 698.
• 7. Vgl. etwa § 37 Abs. 1 VwVfG für den Bund.
• 8. Vgl. dazu etwa § 6 VwVG, § 43 ThürVwZVG, Art. 29 ff. BayVwZVG, § 64 Abs. 1 Nds POG.
• 9. BVerfG, NVwZ 1999, 290 (292); BVerwG, NVwZ 2009, 122; App, JuS 2004, 786 (788); Hyckel, LKV 2015, 300 (302); Voßkuhle/Wischmeyer, JuS 2016, 698 (699 f.); Krit., mit dem Argument der Rechtsstaatlichkeit und effektiven gerichtlichen Kontrolle etwa: Götz/Geis, Polizei- und Ordnungsrecht,§ 13 Rn. 8.
• 10. BVerwG, Urteil vom 12.01.2012 -BVerwG 7 C 5.11.
• 11. Hyckel, LKV 2015, 300 (304).
• 12. Beispielhafte Ausführungen: App, JuS 2004, 786 (787).
• 13. Vgl. exemplarisch die Legaldefinitionen in § 10 VwVG, § 50 ThürVwZVG, § 66 Abs. 1 Nds. POG.
• 14. Vgl. exemplarisch: § 9 Abs. 2 VwVG, § 4 Nds. POG ,§ 19 Abs. 2 LVwVG BW, § 58 VwVG NRW.
• 15. Vgl. Hyckel, LKV 2015, 324 (342).
• 16. Vgl. exemplarisch § 12 VwVG, § 69 Abs. 6 Nds. POG oder § 51 Abs. 1 ThürVwZVG).
• 17. Siehe oben 3.1.
• 18. Ausführlich zu der Rangordnung: Hyckel, LKV 2015, 324 (342 f.).