BVerfGE 31, 229 - Schulbuchprivileg

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BVerfGE 31, 229 (229):

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1. Das Urheberrecht ist als Nutzungsrecht "Eigentum" im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. 1.

2. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gebietet die grundsätzliche Zuordnung des wirtschaftlichen Wertes eines geschützten Werkes an den Urheber. Damit ist aber nicht jede nur denkbare Verwertungsmöglichkeit verfassungsrechtlich gesichert.

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BVerfGE 31, 229 (230):

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Es ist Sache des Gesetzgebers, im Rahmen der inhaltlichen Ausprägung des Urheberrechts sachgerechte Maßstäbe festzulegen, die eine der Natur und sozialen Bedeutung des Urheberrechts entsprechende Nutzung und angemessene Verwertung sicherstellen (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Das Interesse der Allgemeinheit an einem ungehinderten Zugang zu den Kulturgütern rechtfertigt es, daß geschützte Werke nach ihrem Erscheinen ohne Zustimmung des Urhebers in Sammlungen für den Kirchen-, Schul- und Unterrichtsgebrauch aufgenommen werden dürfen, nicht aber, daß der Urheber sein Werk hierfür vergütungsfrei zur Verfügung stellen muß (§ 46 UrhG).

3. Das Interesse der Allgemeinheit an einem ungehinderten Zugang zu den Kulturgütern rechtfertigt es, daß geschützte Werke nach ihrem Erscheinen ohne Zustimmung des Urhebers in Sammlungen aufgenommen werden dürfen, nicht aber, daß der Urheber sein Werk hierfür vergütungsfrei zur Verfügung stellen muß (§ 46 UrhG).

Beschluß

des Ersten Senats vom 7. Juli 1971

-- 1 BvR 765/66 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1.-27. ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Wilhelm Nordemann, Berlin 15, Uhlandstraße 173/174 - gegen § 46 des Gesetzes über Urheberrecht und verwandte Schutzrechte (Urheberrechtsgesetz) vom 9. September 1965 (BGBl. I S. 1273).

Entscheidungsformel:

1. § 46 des Gesetzes über Urheberrecht und verwandte Schutzrechte (Urheberrechtsgesetz) vom 9. September 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 1273) ist insoweit mit Artikel 14 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, als die Vervielfältigung und Verbreitung vergütungsfrei zulässig ist, wenn Teile von Werken, Sprachwerke oder Werke der Musik von geringem Umfang, einzelne Werke der bildenden Künste oder einzelne Lichtbildwerke nach dem Erscheinen in eine Sammlung aufgenommen werden, die Werke einer größeren Anzahl von Urhebern vereinigt und nach ihrer Beschaffenheit nur für den Kirchen-, Schul- oder Unterrichtsgebrauch bestimmt ist.

2. § 46 des Gesetzes über Urheberrecht und verwandte Schutzrechte (Urheberrechtsgesetz) vom 9. September 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 1273) verletzt in dem sich aus Nummer 1 ergebenden Umfang die Grundrechte der Beschwerdeführer aus Artikel 14 Absatz 1 Satz 1 GG.

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BVerfGE 31, 229 (231):

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3. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe:

A.

Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen den am 1. Januar 1966 in Kraft getretenen § 46 des Gesetzes über Urheberrecht und verwandte Schutzrechte (Urheberrechtsgesetz) vom 9. September 1965 (BGBl. I S. 1273) - UrhG -.

I.

Nach § 15 Abs. 1 UrhG steht dem Urheber das ausschließliche Recht zu, sein Werk in körperlicher Form zu verwerten. Dieses Verwertungsrecht umfaßt unter anderem das Vervielfältigungs- und das Verbreitungsrecht nach Maßgabe der §§ 16, 17 UrhG. Demgegenüber erklärt § 46 UrhG eine solche Verwertung durch Dritte bei der Herstellung bestimmter Sammlungen für zulässig.

Die Vorschrift lautet:

(1) Zulässig ist die Vervielfältigung und Verbreitung, wenn Teile von Werken, Sprachwerke oder Werke der Musik von geringem Umfang, einzelne Werke der bildenden Künste oder einzelne Lichtbildwerke nach dem Erscheinen in eine Sammlung aufgenommen werden, die Werke einer größeren Anzahl von Urhebern vereinigt und nach ihrer Beschaffenheit nur für den Kirchen-, Schul- oder Unterrichtsgebrauch bestimmt ist. Auf der Titelseite oder an einer entsprechenden Stelle der Sammlung ist deutlich anzugeben, wozu sie bestimmt ist.

(2) Absatz 1 gilt für Werke der Musik, die in eine für den Musikunterricht bestimmte Sammlung aufgenommen werden, nur, wenn es sich um eine Sammlung für den Musikunterricht in Schulen mit Ausnahme der Musikschulen handelt.

(3) Mit der Vervielfältigung darf erst begonnen werden, wenn die Absicht, von der Berechtigung nach Absatz 1 Gebrauch zu machen, dem Urheber oder, wenn sein Wohnort oder Aufenthaltsort unbekannt ist, dem Inhaber des ausschließlichen Nutzungsrechts durch eingeschriebenen Brief mitgeteilt worden ist und seit Absendung des Briefes zwei Wochen verstrichen sind. Ist auch der Wohnort oder Aufenthaltsort des Inhabers des ausschließlichen Nutzungsrechts un

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BVerfGE 31, 229 (232):

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bekannt, so kann die Mitteilung durch Veröffentlichung im Bundesanzeiger bewirkt werden.

(4) Der Urheber kann die Vervielfältigung und Verbreitung verbieten, wenn das Werk seiner Überzeugung nicht mehr entspricht, ihm deshalb die Verwertung des Werkes nicht mehr zugemutet werden kann und er ein etwa bestehendes Nutzungsrecht aus diesem Grunde zurückgerufen hat (§ 42). Die Bestimmungen in § 136 Abs. 1 und 2 sind entsprechend anzuwenden.

§ 46 UrhG entspricht im Grundsatz dem bisherigen Recht (vgl. §§ 19 Nr. 4, 21 Nr. 3, 26 des Gesetzes betreffend das Urheberrecht an Werken der Literatur und der Tonkunst vom 19. Juni 1901 [RGBl. S. 227] und § 19 des Gesetzes betreffend das Urheberrecht an Werken der bildenden Künste und der Photographie vom 9. Januar 1907 [RGBl. S. 7]). Hierbei sollte es bei der Reform des Urheberrechts im wesentlichen bleiben. Der Regierungsentwurf zum Urheberrechtsgesetz vom 23. März 1962 betonte, es bestehe "nach wie vor ein öffentliches Interesse daran" ..., "daß solche für die sittliche und geistige Heranbildung der Jugend unentbehrlichen Hilfsmittel ohne weiteres zur Verfügung" stünden. Ihre Herausgabe dürfe nicht von der Zustimmung der Urheber oder der Verleger abhängig sein (vgl. Regierungsentwurf eines Gesetzes über Urheberrecht und verwandte Schutzrechte [Urheberrechtsgesetz], BTDrucks. IV/270 S. 64 zu § 46). Besondere Bedeutung kam aber der Frage zu, ob dem Urheber - abweichend vom bisherigen Recht - ein Vergütungsanspruch zu gewähren sei. Das wurde in § 46 Abs. 4 des Regierungsentwurfs bejaht. Dieser hielt sich damit in der Linie der nach dem Zweiten Weltkrieg veröffentlichten Entwürfe.

Der Bundesrat sprach sich in der Stellungnahme zu dem Regierungsentwurf gegen die vorgeschlagene Regelung aus: Die Vergütungspflicht führe zu einer unerwünschten Verteuerung der Schulbücher. Die Vermögensinteressen der Urheber sollten gegenüber den Interessen der Allgemeinheit an der Volksbildung zurücktreten. Kein Urheber schaffe ganz allein aus sich heraus, sondern baue auf dem geistigen Gesamtbesitz des Volkes auf. Bei der Volksbildung solle der Urheber als Dank für das überkommene

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BVerfGE 31, 229 (233):

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Kulturgut mit einer unentgeltlichen Weitergabe der von ihm geschaffenen Werke an die folgenden Generationen einverstanden sein (BTDrucks. IV/270 S. 176, Nr. 6 zu § 46 Abs. 4). Dem trat die Bundesregierung entgegen: Dem Interesse der Allgemeinheit an einer Erleichterung des Schulunterrichts werde dadurch Rechnung getragen, daß der Urheber die Aufnahme seines Werkes in Sammlungen für den Schulgebrauch nicht verbieten könne. Es widerspräche aber der Grundlinie des Entwurfs, dem Urheber einen Vergütungsanspruch zu versagen. Finanzielle Opfer zugunsten der Allgemeinheit sollten dem Urheber, der in der Regel auf die Einnahmen aus seinen Werken angewiesen sei, nicht zugemutet werden (BTDrucks. IV/270 S. 179 zu Nr. 6).

Der Bundestag beschloß - dem Vorschlag seines Rechtsausschusses folgend -, dem Urheber einen Vergütungsanspruch zuzubilligen. Hiergegen sprach sich der Bundesrat gemäß einem Antrag des Ausschusses für Kulturfragen - aber im Gegensatz zu der Empfehlung seines Rechtsausschusses - aus und rief den Vermittlungsausschuß an. Dieser entsprach dem Begehren des Bundesrates und wies zur Begründung auf folgendes hin: Es liege im eigenen Interesse der Urheber und ihrer Werke, wenn diese in Schulbüchern eine weite Verbreitung erführen. Die Aufnahme eines Werkes in ein Schulbuch sei eine Art "Etikettierung als anerkanntes Kulturgut". Eine Vergütungspflicht würde im übrigen das zeitgenössische Schrifttum benachteiligen, weil sie die Verleger auf die vergütungsfreien, älteren Werke abdränge (vgl. StenBer. über die 196. Sitzung des Bundestages vom 2. Juli 1965, 4. Wp., S. 10003 D/10004 A).

Der Bundestag strich daraufhin den ursprünglich von ihm beschlossenen § 46 Abs. 4; der Bundesrat stimmte der Änderung zu.

II.

Die Beschwerdeführer halten § 46 UrhG für verfassungswidrig und tragen hierzu vor:

1. Nach Art. 27 der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1948 hätten die Ur

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heber einen Anspruch darauf, daß ihre Vermögensinteressen aus literarischer oder künstlerischer Urheberschaft geschützt würden. Es handle sich hierbei um eine allgemeine Regel des Völkerrechts im Sinne des Art. 25 GG. Den Mitgliedstaaten und der Bundesrepublik bleibe zwar die Ausgestaltung des Urheberschutzes im einzelnen überlassen; die Regelungsbefugnis finde aber dort ihre Grenze, wo das Gesetz in den gewährleisteten Bestand des Urheberrechts derart eingreife, daß es in seinem Kern getroffen und den Urhebern ein Schutz der Urheberschaft versagt werde.

2. a) Die praktische Bedeutung des § 46 UrhG zeige sich darin, daß in jedem Schuljahr für etwa 850 000 Lernanfänger neue Schul- und Musikbücher gekauft werden müßten.

Besonders hart betroffen seien neben den Autoren von Kurzgeschichten, typischen Lesebuchaufsätzen oder Gedichten die erfolgreichen Komponisten von Lieder- und Chorsätzen. Im Durchschnitt werde etwa die Hälfte aller Kompositionen aufgrund der gesetzlichen Abdruckfreiheit in die Schulbücher aufgenommen.

Die Praxis der Schulbuchverleger habe zu einer ständigen Ausweitung der ursprünglich für das volkstümliche Lied gedachten und angewendeten alten Schulbuchbestimmungen geführt. Schulliederbücher bestünden nicht selten überwiegend aus Originalbeiträgen, und zwar nicht nur einzelner Lieder, sondern ganzer Motetten von 4 bis 6 Seiten Umfang. Einen Eindruck von dem Ausmaß des honorarfreien Abdrucks für Schulzwecke vermittelten die ganz auf Massenabfertigung zugeschnittenen stereotypen Mitteilungen nach § 46 Abs. 3 UrhG; diese enthielten überdies einen vorgedruckten Vermerk über Änderungen der aufgenommenen Texte, die die Schulbuchverlage unter Verletzung der §§ 12 bis 14 UrhG vornähmen. Die Schulbuchverlage gingen aus kommerziellen Erwägungen inzwischen sogar so weit, den Texten Tonbandaufnahmen honorarfrei beizufügen.

Eine Vergütung für den Urheber würde nur zu einer unwesentlichen Verteuerung der Schulbücher führen. Die erforderlichen Mehrausgaben lägen zwischen 1/3% und 1%.

b) § 46 UrhG verstoße gegen Art. 14 GG, weil der Staat mit

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BVerfGE 31, 229 (235):

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dieser Bestimmung ihm obliegende Aufgaben auf dem Gebiet der Volksbildung zu Lasten und auf Kosten der Urheber erfülle; ihnen werde ein Sonderopfer ohne Entschädigung zugemutet. Der Ausschluß des Vergütungsanspruchs sei nicht aus Gründen des allgemeinen Wohls geboten. Die Beratungen im Bundesrat hätten gezeigt, daß letztlich fiskalische Interessen der Länder für die Regelung maßgeblich gewesen seien, da überwiegend Lernmittelfreiheit bestehe. Die Situation sei wegen der Querverbindung zwischen den Herausgebern von Schulbüchern, ihren Verlagen und den die Schulbücher in Auftrag gebenden, beziehenden und bezahlenden Kultusministerien der Länder besonders unerträglich.

Die Regelung verstoße auch in mehrfacher Richtung gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG: Während die Urheber keine Vergütung für die Aufnahme ihrer Werke in die Sammlungen des § 46 UrhG erhielten, bekämen die Herausgeber, die durchweg den Schulverwaltungen angehörten, für ihre Tätigkeit ein Honorar von 6 bis 8% des Abgabepreises. Auch die Schulbuchverleger, Binder und Drucker erzielten aus der Herstellung, der organisatorischen Zusammenstellung und dem Vertrieb der Schulbücher beachtliche Gewinne. Zu Unrecht werde auch ein Unterschied zwischen den Urhebern und den Inhabern gewerblicher Schutzrechte gemacht, welche ebenso wie das Urheberrecht "geistiges Eigentum" darstellten. Besonders im naturkundlichen Unterricht kämen in großem Umfang Geräte zur Anwendung, für welche Patent- oder Gebrauchsmusterschutz bestehe. Den Inhabern gewerblicher Schutzrechte oder den Lizenznehmern werde jedoch nicht zugemutet, auf ihre Verbotsrechte und Lizenzforderungen zu verzichten, nur weil die Geräte für Schul- und Unterrichtszwecke Verwendung fänden.

Die Vergütungsfreiheit zu Lasten der Urheber lasse sich nicht mit dem Hinweis rechtfertigen, die Schuljugend müsse mit dem zeitgenössischen Schrifttum bekanntgemacht werden. Das könne auf andere Weise als zu Lasten der Urhebervergütung erreicht werden. Daher verstoße die gesetzliche Regelung auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

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Schließlich weisen die Beschwerdeführer auf das auf der Konferenz von Stockholm am 14. Juli 1967 als Anlage zur Stockholmer Fassung der Übereinkunft vom 9. September 1886 zum Schutz von Werken der Literatur und Kunst beschlossenen "Protokoll betreffend die Entwicklungsländer" hin (vgl. BGBl. 1970 II S. 380 ff.). In diesem sei in Art. 1 Buchst. e) bestimmt, daß Beschränkungen des Urheberschutzes zu Zwecken des Unterrichts, des Studiums und der Forschung auf allen Gebieten des Erziehungswesens zulässig seien, vorausgesetzt, daß von der nationalen Gesetzgebung geeignete Vorkehrungen getroffen werden, um dem Urheber eine Vergütung zu sichern, die den auf nationale Urheber anwendbaren Zahlungsnormen entspricht. Die Bundesrepublik begebe sich demnach mit § 46 UrhG unter das Niveau des Rechtsschutzes für künstlerisches Eigentum, welches sie selbst von Staaten fordere, die noch im Entwicklungsstadium seien und daher materieller und kultureller Hilfe bedürften.

3. Die Beschwerdeführer haben zur weiteren Begründung ein Gutachten von Professor Dr. Helmut Ridder, Gießen, vorgelegt. Nach seiner Auffassung stand den Urhebern beim Inkrafttreten des Urheberrechtsgesetzes kraft Gewohnheitsrechts "die konzentrierte Fülle der Verwertungsrechte" zu, die "durch Art. 14 GG in der Ebene des Verfassungsrechts stabilisiert worden" seien. In diese Vermögensposition habe das Urheberrechtsgesetz in unzulässiger Weise eingegriffen. Der eigentliche und jedenfalls durchschlagende verfassungsrechtliche Einwand gegen die angefochtenen Bestimmungen folge aus Art. 5 Abs. 3 GG. Das "Grundrecht des Künstlers an seinem Werk" sei ein wesentlicher Teil der umfassenden verfassungsrechtlichen Gewährleistung von Kunst und Wissenschaft. Die Befugnis zur wirtschaftlichen Verwertung des Kunstwerks lasse sich daher von dem Recht am Kunstwerk nicht trennen; es sei ein notwendiger Bestandteil des umfassenden Rechts am Werk. Da das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG "schrankenlos" sei, dürfe das Recht am Kunstwerk weder beschränkt noch entzogen werden; damit seien alle Gesetze ausgeschlossen, die sich gegen die Veröffentlichungs-, Verbreitungs-

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BVerfGE 31, 229 (237):

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oder Aufführungsrechte des Künstlers richteten. Hieraus ergebe sich die Verfassungswidrigkeit mehrerer Bestimmungen des Urheberrechtsgesetzes.

III.

Der Bundesminister der Justiz hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.

Es könne dahingestellt bleiben, ob eine Einschränkung der wirtschaftlichen Verfügungsbefugnis über Kunstwerke an Art. 5 Abs. 3 oder an Art. 14 GG oder an beiden Verfassungsbestimmungen zu messen sei; jedenfalls erscheine Art. 14 Abs. 1 GG als die speziellere Verfassungsnorm, soweit es um die Frage gehe, mit welchem Inhalt der Gesetzgeber das Urheberrecht als privates Vermögensrecht ausstatte. Eine Enteignung liege bei der angefochtenen Bestimmung schon begrifflich nicht vor, da sie den Urhebern keine Verwertungsbefugnisse nehme, die sie vorher gehabt hätten. Dem könne man nicht entgegenhalten, die Urheber hätten vor dem Inkrafttreten des Urheberrechtsgesetzes kraft Gewohnheitsrecht diejenigen Rechte gehabt, die durch die angegriffene Vorschrift beschränkt werden. Selbst wenn diese These zuträfe, wäre dies für die verfassungsrechtliche Beurteilung unerheblich, da der in Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Schutz des Eigentums sich nur auf den "durch die Gesetze" bestimmten Inhalt des Eigentums erstrecke; eine gewohnheitsrechtliche Erweiterung der aus dem Eigentum fließenden Einzelbefugnisse sei zwar möglich, falle aber nicht in den Schutzbereich des Art. 14 GG. Die angefochtene Bestimmung regele lediglich das Spannungsverhältnis zwischen den Interessen der Allgemeinheit und den Belangen der Urheber, und zwar derart, daß sie die grundsätzliche Verfügungsbefugnis der Urheber über ihre Rechte für einige besondere Tatbestände einschränke. Sie sei auch aus diesem Grunde keine Enteignung, sondern eine nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zulässige Inhaltsbestimmung.

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Bei § 46 UrhG habe der Gesetzgeber das Interesse der Allgemeinheit an modernen und preiswerten Schulbüchern höher bewertet als das Bedürfnis der Urheber, eine Vergütung zu erlangen. Bei der gesetzgeberischen Abwägung sei auch ins Gewicht gefallen, daß die Aufnahme von Werken eines Urhebers in Schulbuchsammlungen zur Popularisierung seines Namens und damit - gleichsam als Ersatz für die vergütungsfreie Aufnahme - letztlich zur Steigerung des Absatzes seiner gewinnbringenden Werke führen werde.

B.

Die Verfassungsbeschwerden sind begründet.

I.

Das Urheberrecht schützt den Urheber in seinen geistigen und persönlichen Beziehungen zu seinem Werk und in der Nutzung des Werkes (§ 11 UrhG). Gemäß dieser inhaltlichen Festlegung des Urheberrechts unterscheidet das Gesetz zwischen dem Urheberpersönlichkeitsrecht (§§ 12 bis 14 UrhG) und den Verwertungsrechten (§§ 15 ff. UrhG). In welchem rechtlichen Verhältnis beide Bereiche des Urheberrechts zueinander stehen und welche Grundrechtsnormen für die geistig-persönlichen Beziehungen des Urhebers zu seinem Werk maßgeblich sind, bedarf in diesem Verfahren keiner weiteren Erörterung. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist allein die vermögenswerte Seite des Urheberrechts. Insoweit geht das Bundesverfassungsgericht in Übereinstimmung mit der herrschenden Auffassung davon aus, daß die Verfassungsmäßigkeit der Nutzungsrechte des Urhebers grundsätzlich am Maßstab des Art. 14 GG zu messen ist. Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG scheidet als Prüfungsnorm für die verwertungsrechtliche Regelung des § 46 UrhG aus.

Sinn und Aufgabe der Kunstfreiheitsgarantie ist vor allem, die auf der Eigengesetzlichkeit der Kunst beruhenden, von ästhetischen Rücksichten bestimmten Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen von jeglicher Ingerenz öffentlicher Gewalt freizuhalten. Die Kunstfreiheit verbietet, auf Methoden, Inhalte und

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BVerfGE 31, 229 (239):

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Tendenzen der künstlerischen Tätigkeit einzuwirken, allgemein verbindliche Regeln für den Schaffensprozeß vorzuschreiben oder den Raum künstlerischer Betätigung einzuengen (vgl. BVerfGE 30, 173 [190]).

Um diesen Sachbereich geht es bei dem beanstandeten § 46 UrhG nicht. Diese Vorschrift setzt voraus, daß die Werke erschienen sind; es müssen also mit Zustimmung des Berechtigten Vervielfältigungsstücke der Öffentlichkeit angeboten und in den Verkehr gebracht worden sein (vgl. § 6 Abs. 2 UrhG). Sie berührt also nicht die künstlerische Tätigkeit und auch nicht die Möglichkeit, ihr Ergebnis der Öffentlichkeit wahrnehmbar zu machen. Im Vordergrund steht die wirtschaftliche Verwertung der geistigen Leistung. Es geht um die Frage, ob die in der angegriffenen Norm vorgenommene Begrenzung der vermögenswerten Seite des Urheberrechts mit der Verfassung in Einklang steht. Das ist der typische Schutzbereich der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Dieser kommt im Gesamtgefüge der Verfassung zunächst die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts durch Zubilligung und Sicherung von Herrschafts-, Nutzungs- und Verfügungsrechten einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu gewährleisten und ihm damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen; insoweit steht sie in einem inneren Zusammenhang mit der Garantie der persönlichen Freiheit (vgl. BVerfGE 21, 73 [86]; 24, 367 [389, 396, 400]). Darüber hinaus bewahrt die Eigentumsgarantie den konkreten, vor allem den durch Arbeit und Leistung erworbenen Bestand an vermögenswerten Gütern vor ungerechtfertigten Eingriffen durch die öffentliche Gewalt.

Diese sichernde und abwehrende Bedeutung der Eigentumsgarantie gebietet, die vermögenswerten Befugnisse des Urhebers an seinem Werk als "Eigentum" im Sinne des Art. 14 GG anzusehen und seinem Schutzbereich zu unterstellen. Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung sind allerdings die unlösbare Verbindung von persönlich-geistiger Schöpfung (vgl. § 2 Abs. 2 UrhG) mit ihrer wirtschaftlichen Auswertbarkeit, sowie die be

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BVerfGE 31, 229 (240):

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sondere Natur und Gestaltung diese Vermögensrechts gebührend zu berücksichtigen.

Es kann dahingestellt bleiben, ob auch Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG eingreift, wenn die wirtschaftliche Auswertung des Werkes durch ein Gesetz derart beschränkt würde, daß die freie künstlerische Betätigung praktisch nicht mehr möglich wäre. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

II.

Die Vorschrift des § 46 UrhG ist eine Schranke des Urheberrechts im Sinne des 6. Abschnittes des I. Teils des Urheberrechtsgesetzes. Sie steht mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht in Einklang.

Da es keinen vorgegebenen und absoluten Begriff des Eigentums gibt und Inhalt und Funktion des Eigentums der Anpassung an die gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse fähig und bedürftig sind, hat die Verfassung dem Gesetzgeber die Aufgabe übertragen, den Inhalt und die Schranken des Eigentums zu bestimmen (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Das gilt auch für die vermögenswerten Rechte des Urhebers; sie bedürfen ebenso wie das Sacheigentum der Ausgestaltung durch die Rechtsordnung. Der an das Grundgesetz gebundene Gesetzgeber kann aber hierbei nicht beliebig verfahren. Er muß bei der Festlegung der Befugnisse und Pflichten, die den Inhalt des Rechts ausmachen, den grundlegenden Gehalt der Eigentumsgarantie wahren, sich aber auch mit allen anderen Verfassungsnormen in Einklang halten. Nur mit dem hiernach sich ergebenden Inhalt ist das Urheberrecht verfassungsrechtlich geschützt (vgl. BVerfGE 24, 367 [396]).

Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet zunächst das Privateigentum als Rechtsinstitut, das im wesentlichen durch die Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsfähigkeit über das Eigentumsobjekt gekennzeichnet ist (BVerfGE 24, 367 [389 f.]; 26, 215 [222]). Das bedeutet für das Urheberrecht: Zu den konstituierenden Merkmalen des Urheberrechts als Eigentum im Sinne der Verfassung gehört die grundsätzliche Zuordnung des

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BVerfGE 31, 229 (241):

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vermögenswerten Ergebnisses der schöpferischen Leistung an den Urheber im Wege privatrechtlicher Normierung und seine Freiheit, in eigener Verantwortung darüber verfügen zu können. Das macht den grundgesetzlich geschützten Kern des Urheberrechts aus.

Diese grundsätzliche Zuordnung der vermögenswerten Seite des Urheberrechts an den Urheber zur freien Verfügung bedeutet aber nicht, daß damit jede nur denkbare Verwertungsmöglichkeit verfassungsrechtlich gesichert sei. Die Institutsgarantie gewährleistet einen Grundbestand von Normen, der gegeben sein muß, um das Recht als "Privateigentum" bezeichnen zu können. Im einzelnen ist es Sache des Gesetzgebers, im Rahmen der inhaltlichen Ausprägung des Urheberrechts nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sachgerechte Maßstäbe festzulegen, die eine der Natur und der sozialen Bedeutung des Rechts entsprechende Nutzung und angemessene Verwertung sicherstellen.

Eine dieser prinzipiellen Forderung der Eigentumsgarantie gemäße Regelung hat der Gesetzgeber in dem Ausschließlichkeitsrecht des § 15 UrhG getroffen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist aber nicht schon jede im Gesetz vorgenommene Beschränkung dieses Rechts oder sein Ausschluß für bestimmte Tatbestände als Eingriff in den grundgesetzlich geschützten Bereich des Urheberrechts anzusehen.

Nach § 15 UrhG steht dem Urheber unter anderem das ausschließliche Recht zu, sein Werk in körperlicher Form zu verwerten; er kann über diese Verwertungsmöglichkeit grundsätzlich frei, d. h. im Wege vertraglicher Vereinbarung verfügen. Diese Befugnis ist ihm aber nicht unbegrenzt zugebilligt. Dem Urheberrecht sind in den §§ 45 ff. UrhG in mannigfacher Hinsicht "Schranken" gezogen, die abgestuft und von verschiedener Intensität sind. Bei der hier in Rede stehenden Vorschrift ist die Nutzung des Werkes durch Dritte ohne vorherige Zustimmung des Urhebers "zulässig", und zwar unentgeltlich.

Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung dieser gesetzlichen Schranke ist davon auszugehen, daß der Gesetzgeber nicht nur die Individualbelange zu sichern hat, sondern ihm auch aufgetra

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BVerfGE 31, 229 (242):

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gen ist, den individuellen Berechtigungen und Befugnissen die im Interesse des Gemeinwohls erforderlichen Grenzen zu ziehen; er muß den Bereich des Einzelnen und die Belange der Allgemeinheit in einen gerechten Ausgleich bringen. Die Verfassungsmäßigkeit der angefochtenen Vorschrift hängt somit - abgesehen von der sonstigen Übereinstimmung mit dem Grundgesetz - davon ab, ob sie durch Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist.

III.

§ 46 Abs. 1 Satz 1 UrhG erklärt die Vervielfältigung und Verbreitung von Werken und Werkteilen in Sammlungen für zulässig, die nach ihrer Beschaffenheit nur für den Kirchen-, Schul- oder Unterrichtsgebrauch bestimmt sind. Das geschützte Werk kann ohne Erlaubnis des Urhebers und ohne daß ihm eine Vergütung bezahlt werden muß, verwendet werden.

1. Keine Bedenken bestehen gegen den Ausschluß des Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechts für die in § 46 Abs. 1 UrhG genannten Sammlungen. Mit der Publikation steht das geschützte Werk nicht nur dem Einzelnen zur Verfügung, es tritt zugleich in den sozialen Raum und kann damit zu einem eigenständigen, das kulturelle und geistige Bild der Zeit mitbestimmenden Faktor werden. Daher hat die Allgemeinheit ein bedeutsames Interesse daran, daß die Jugend im Rahmen eines gegenwartsnahen Unterrichts mit dem Geistesschaffen vertraut gemacht wird. Das gleiche gilt für Teilnehmer entsprechender Unterrichtsveranstaltungen. Die Verwirklichung dieser sozialen Aufgabe wäre aber nicht gewährleistet, wenn der Urheber die Aufnahme seines Werkes in eine Sammlung beliebig verhindern könnte. Insoweit ist der Ausschluß dieser Verwertungsrechte nicht zu beanstanden. Ihren schutzwürdigen Interessen ist durch die Begrenzung des Umfangs der aufzunehmenden Werke, die enge Zweckbindung der Sammlungen sowie durch die Einräumung eines Verbotsrechts im Falle gewandelter Überzeugung (§ 46 Abs. 4 UrhG) in angemessener Weise Rechnung getragen.

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BVerfGE 31, 229 (243):

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Die Einbeziehung der Sammlungen für den Kirchengebrauch rechtfertigt sich aus der besonderen Stellung der Kirchen im öffentlichen Leben.

2. Nicht mehr verfassungsmäßig ist die Vorschrift dagegen insoweit, als die Aufnahme von geschützten Werken in die genannten Sammlungen auch vergütungsfrei bleibt.

Die Versagung des Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechts für die in § 46 Abs. 1 Satz 1 UrhG genannten Sammlungen schmälert das Verfügungsrecht des Urhebers, da er der Verwendung seines Werkes nicht widersprechen und auch nicht die Bedingungen vereinbaren kann, unter denen er einer Verwertung zustimmen würde. Diese Beschränkung führt dann zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des wirtschaftlichen Wertes der geschützten Leistung, wenn die Möglichkeit der freien Honorarvereinbarung nicht durch einen gesetzlichen Vergütungsanspruch ersetzt wird, wenn also die Freigabe des Werkes unentgeltlich erfolgt.

Der Urheber hat nach dem Inhalt der Eigentumsgarantie grundsätzlich einen Anspruch darauf, daß ihm der wirtschaftliche Nutzen seiner Arbeit zugeordnet wird, soweit nicht Gründen des gemeinen Wohls der Vorrang vor den Belangen des Urhebers zukommt. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß es um das Ergebnis der geistigen und persönlichen Leistung des Urhebers geht, nicht aber etwa um einen unverdienten Vermögenszuwachs. Daher kann der Ausschluß eines Vergütungsanspruchs nicht durch jede Gemeinwohlerwägung gerechtfertigt werden; insbesondere reicht das Interesse der Allgemeinheit an einem ungehinderten Zugang zu urheberrechtlich geschützten Werken allein nicht aus. Im Hinblick auf die Intensität der Beschränkung der urheberrechtlichen Stellung muß ein gesteigertes öffentliches Interesse gegeben sein, damit eine solche Regelung vor der Verfassung Bestand hat.

Solche Gründe des Gemeinwohls liegen nicht vor:

a) Der Ausschluß des Vergütungsanspruchs kann zunächst nicht mit der Begründung gerechtfertigt werden, die Regelung ent

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BVerfGE 31, 229 (244):

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spreche dem bisher geltenden Recht, habe insoweit allgemeine Anerkennung erfahren und sei damit auf Grund allgemeiner Rechtsüberzeugung Ausdruck der sozialen Bindung des Urheberrechts (Art. 14 Abs. 2 GG).

Das vor dem Urheberrechtsgesetz geltende Recht sah zwar keine Vergütung bei der Aufnahme geschützter Werke oder von Werksteilen in Schulbüchern und dergleichen vor; dieser Zustand wurde aber schon seit langem als unbefriedigend und als rechtlich bedenklich angesehen. Deshalb schlugen bereits der sogenannte Akademieentwurf des Jahres 1939 und die nach dem Kriege veröffentlichten Entwürfe für ein neues Urheberrechtsgesetz übereinstimmend einen Vergütungsanspruch vor. Nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes sind auch beachtliche Einwendungen gegen die Verfassungsmäßigkeit der früheren Regelung vorgebracht worden. Auch der Bundestag und der Rechtsausschuß des Bundesrates haben sich bei den Beratungen des § 46 UrhG zunächst für eine Vergütung eingesetzt. In der zum Urheberrechtsgesetz vorliegenden Literatur wird die geltende Regelung überwiegend für verfassungsrechtlich bedenklich angesehen. Es kann also nicht davon gesprochen werden, daß die Versagung des Vergütungsanspruchs auf einer allgemeinen, die Regelung billigenden Rechtsüberzeugung beruhe. Das wird durch die in Gang befindlichen Beratungen einer Novellierung des Urheberrechtsgesetzes bestätigt (vgl. Protokoll der 33. Sitzung des BT-Aussch. für Bildung und Wissenschaft vom 12. März 1971, 6. Wp., besonders S. 42 ff.).

Sie überschreitet auch sachlich die Grenze, die der Gesetzgeber nach Art. 14 Abs. 2 GG bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen zu beachten hat. Dem Interesse der Allgemeinheit, Zugang zu den Kulturgütern zu haben, ist mit dem Ausschluß des Verbotsrechts in dem erörterten Umfang Genüge getan; dieser Ausschluß konkretisiert die soziale Bindung des Urheberrechts für den hier maßgeblichen Bereich. Aus Art. 14 Abs. 2 GG kann dagegen nicht die Forderung hergeleitet werden, daß

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BVerfGE 31, 229 (245):

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der Urheber in diesen Fällen seine geistige Leistung der Allgemeinheit unentgeltlich zur Verfügung stellen müßte.

b) Für die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschrift wird weiter vorgebracht: Wenn eine Vergütungspflicht bestehe, drohe die Gefahr, daß die Schulbuchverleger in die Sammlungen vorwiegend ältere, urheberrechtlich nicht geschützte Werke aufnehmen und das zeitgenössische, aber vergütungspflichtige Urhebergut vernachlässigen würden. Diese Begründung kann schon deshalb nicht überzeugen, weil die Schulverwaltungen es in der Hand haben, nur solche Schulbücher auszuwählen, in denen das moderne Geistesgut im gebotenen Umfang berücksichtigt ist. Dasselbe gilt für die Kirchen hinsichtlich der Gebet- und Gesangbücher. Auf diese Weise ist unschwer zu erreichen, daß Verleger und Herausgeber in den bezeichneten Sammlungen auch den neueren Werken einen angemessenen Raum gewähren, ohne daß deshalb der Abdruck vergütungsfrei zugelassen werden müßte.

c) Der Ausschluß des Vergütungsanspruchs kann auch nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden, im allgemeinen Interesse müsse eine Verteuerung der Schulbücher verhindert werden, und im übrigen handle es sich ja jeweils nur um eine unbedeutende Verwertung der Werke.

Da vor allem Schulbücher im Hinblick auf den großen Bedarf regelmäßig in sehr hohen Auflagen gedruckt werden, kann der vergütungsfreie Abdruck zu fühlbaren Einnahmeverlusten der Urheber führen. Bei hohen Auflagen fällt schon ein relativ geringer Vergütungssatz für den Urheber spürbar ins Gewicht, selbst wenn nur Werke geringen Umfangs oder Werkteile aufgenommen werden. Andererseits wird die für das einzelne Schulbuchexemplar zu erwartende Verteuerung regelmäßig gering sein und häufig überhaupt vermieden werden können.

Es überzeugt auch nicht, daß die Abrechnung oft minimaler Beträge mit einer Vielzahl von Autoren einen erheblichen Verwaltungsaufwand erforderlich mache, der notwendig zu einer spürbaren Verteuerung der Schulbücher führen müsse. Einmal geht es

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BVerfGE 31, 229 (246):

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bei einer großen Zahl von Autoren nicht nur um Minimalbeträge. Zum andern könnte die Abrechnung der zu zahlenden Vergütung - wie auch sonst üblich - durch Pauschalvereinbarungen mit den Verwertungsgesellschaften erfolgen, die ihrerseits mit den Autoren abrechnen könnten (vgl. die Benachrichtigungspflicht des § 46 Abs. 3 UrhG). Ein kostensteigernder Verwaltungsaufwand wird hierdurch kaum zu erwarten sein. Aber selbst wenn eine etwaige Vergütungspflicht zu einer Schmälerung der Verlegergewinne oder der Herausgeberhonorare führen müßte, könnte das den vergütungsfreien Abdruck nicht begründen.

d) Der bei den parlamentarischen Beratungen vertretenen Auffassung, die Urheber seien zur unentgeltlichen Wiedergabe ihres Werkes verpflichtet, weil ihnen eine besondere Dankesschuld der Allgemeinheit gegenüber obliege, vermag das Bundesverfassungsgericht nicht zu folgen: Es sind nicht nur die Urheber, die "auf dem überkommenen Kulturgut" und "dem geistigen Gesamtbesitz des Volkes" aufbauen. Dasselbe gilt für alle geistig und schöpferisch Tätigen. Wesentlich ist aber, daß in keinem vergleichbaren Lebensbereich die gesetzliche Verpflichtung besteht, das Ergebnis eigener Leistung für Zwecke der Volksbildung unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Mit Recht weisen die Beschwerdeführer darauf hin, daß im naturkundlichen Unterricht Geräte verwendet werden, für welche Patent- oder Gebrauchsmusterschutz besteht, ohne daß den Rechtsinhabern ein Verzicht auf Verbotsrechte oder Lizenzforderungen zugemutet wird.

Das Werk des Urhebers ist eine Voraussetzung für die Herstellung von Schulbuchsammlungen usw. Die schöpferische Leistung des Autors ist der entscheidende Beitrag, der eine solche Zusammenstellung überhaupt erst ermöglicht. Gleichwohl wird nur der Urheber in einseitiger Weise verpflichtet, seinen Teil unentgeltlich zur Verfügung zu stellen; keinem anderen - weder dem Herausgeber, noch dem Verleger noch der Druckerei - wird in gleicher Weise der ihm zustehende Anteil am Erlös der gemeinsamen Arbeit vorenthalten. Hierfür gibt es keine überzeugende Begründung.

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BVerfGE 31, 229 (247):

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Der Hinweis des Bundesrates, die Aufnahme eines Werkes in ein Schulbuch bringe dem Urheber ideelle Vorteile, die in einer "Art von Etikettierung als anerkanntes Kulturgut" bestünden, kann die einseitige Belastung nicht rechtfertigen. Dieser "Vorteil" mag als Ausgleich dafür anzuerkennen sein, daß der Urheber die Aufnahme seines Werkes in Schulbücher nicht verbieten kann, selbst wenn er glaubt, hierfür triftige Gründe zu haben; hierdurch wird aber die Nichtberücksichtigung seiner wirtschaftlichen Interessen nicht ausgeglichen.

Die Ausführungen des Bundesministers der Justiz, mit der Aufnahme eines Werkes in ein Schulbuch sei regelmäßig ein erhöhter Absatz und damit ein wirtschaftlicher Vorteil verbunden, ist nicht belegt und scheint jedenfalls für einen erheblichen Teil der Autoren nicht zuzutreffen. Bei der Sachverständigenanhörung im Gesetzgebungsverfahren wurde namens der Musikschulbuchverleger erklärt, daß bei Musikschulbüchern eine solche werbende Wirkung nicht bestehe (vgl. StenProt. der gemeinsamen Sitzung des Unterausschusses "Urheberrecht" des Rechtsausschusses und des Unterausschusses "Urheberrechtsfragen" des Ausschusses für Kulturpolitik und Publizistik des Bundestages vom 25. Mai 1964, 4. Wp., S. 69 f.). Die Herausgabe von Chor- und Liederbüchern für den Musikunterricht habe im Gegenteil nachteilige Auswirkungen auf den Absatz sonstiger nicht zweckgebundener Chor- und Liederbücher. Die für den Schulgebrauch bestimmten Musikbücher würden nämlich nicht nur von Schul- und Jugendchören, sondern auch von anderen Kreisen benötigt. Im Hinblick auf die oft hohe Qualität von Schul- und Lehrbüchern und die Tatsache, daß sie meist im Sortimentsbuchhandel für jedermann erhältlich sind, dürfte die Gefahr eines nachteiligen Einflusses der Schulbücher auf den Absatz gewinnbringender Werke auch sonst nicht ausgeschlossen sein.

3. Da somit der Ausschluß des Vergütungsanspruchs in § 46 UrhG keine verfassungsmäßige Regelung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist und damit das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt, braucht nicht ge

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BVerfGE 31, 229 (248):

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prüft zu werden, ob die Vorschrift auch gegen völkerrechtliche Verpflichtungen im Sinne des Art. 25 GG verstößt.

Dr. Müller, Dr. Stein, Ritterspach, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Brox, Dr. Simon