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BVerfGE 17, 172 (172):

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1. Der Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG an das BVerfG steht nicht entgegen, daß das vorlegende Gericht zuvor die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts darüber eingeholt hat, ob eine landesgesetzliche Norm mit einer Vorschrift der Landesverfassung vereinbar ist, die einer Bestimmung des Grundgesetzes entspricht.

2. Gesetzliche Regelungen, die die Personalhoheit der Gemeinden dadurch beeinträchtigen, daß sie die Gemeinden zur Übernahme von Bediensteten verpflichten, lassen den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung unangetastet und sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn die Übernahmepflicht sich beschränkt auf Bedienstete, die Aufgaben wahrgenommen haben, die auf die Gemeinden übergegangen sind.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 26. November 1963

- 2 BvL 12/62 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 84 Abs. 2 Satz 1 des baden-württembergischen Polizeigesetzes vom 21. November 1955 (GesBl. S. 249) - Vorlage des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, 4. Senat, vom 23. Juni 1962 - IV 121/60.

Entscheidungsformel:

§ 84 Absatz 2 Satz 1 des baden-württembergischen Polizeigesetzes vom 21. November 1955 (GesBl. S. 249) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

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BVerfGE 17, 172 (173):

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Gründe:

A. - I.

1. In dem im Jahre 1952 gebildeten Land Baden-Württemberg waren Verwaltung und Polizei zunächst nicht einheitlich gegliedert und organisiert. Allgemeine Polizei behörden waren in den vier Regierungsbezirken des neuen Landes die Behörden der allgemeinen inneren Verwaltung, im Regierungsbezirk Südbaden außerdem die staatlichen Polizeidirektionen Freiburg i. Br. und Baden-Baden. Der Polizei vollzugsdienst war im Regierungsbezirk Südbaden in der Regel, im Regierungsbezirk Südwürttemberg- Hohenzollern ausschließlich staatlich, in den Regierungsbezirken Nordwürttemberg und Nordbaden hingegen grundsätzlich nur in Gemeinden mit weniger als 5 000 Einwohnern staatlich, im übrigen aber kommunal.

Art. 90 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. November 1953 (LV) stellte eine gesetzliche Neuordnung der Organisation der Polizei in Aussicht. Sie wurde verwirklicht durch das Polizeigesetz (PolG) vom 21. November 1955 (GesBl. S. 249), das Teil einer umfassenden, vereinheitlichenden Neuordnung der Verwaltung des Landes war. Die Neuordnung des Polizeiwesens ging aus vom Grundsatz der organisatorischen Trennung von Polizeibehörden und Polizeivollzugsdienst, weiterhin vom Grundsatz des obligatorischen staatlichen Polizeivollzugsdienstes in Gemeinden mit nicht mehr als 75 000 Einwohnern (§ 69 PolG).

Im Zuge dieser Neuordnung wurde u.a. die (alte) staatliche Polizeidirektion Freiburg i. Br. "aufgehoben". Ihre Aufgaben gingen - mit Ausnahme des Polizeivollzugsdienstes - auf die Stadt über. Der Polizeivollzugsdienst in Freiburg i. Br. blieb staatlich; er wird jetzt von einer (neuen) staatlichen Polizeidirektion wahrgenommen.

§ 84 PolG, der auch die personellen Folgen des Übergangs von Aufgaben der (alten) staatlichen Polizeidirektion auf die Stadt Freiburg i. Br. regelt, lautet:

Aufhebung der bisherigen Polizeidirektionen in Freiburg i. Br. und in Baden-Baden

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BVerfGE 17, 172 (174):

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(1) Die bisherigen Polizeidirektionen in Freiburg i. Br. und in Baden-Baden werden aufgehoben.

(2) Ihre Bediensteten werden in den Dienst der Gemeinden übernommen. Die Vorschrift des § 23 Abs. 1, 3 und 4 des Gesetzes zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiete des allgemeinen Beamten-, des Besoldungs- und des Versorgungsrechts vom 30. Juni 1933 (RGBl. I S. 433) mit den sich aus dem Deutschen Beamtengesetz ergebenden Änderungen ist anzuwenden.

2. Nach Angaben der Landesregierung Baden-Württemberg hatte die Stadt Freiburg i. Br. auf Grund von § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG 28 Beamte und 45 Angestellte und Arbeiter zu übernehmen (Zahl der Bediensteten der Stadt vor Übernahme dieser Bediensteten: 402 Beamte und 2709 Angestellte und Arbeiter). Die Stadt Baden-Baden hatte zu übernehmen 6 Beamte und 21 Angestellte und Arbeiter bei einem Personalstand vor deren Übernahme von 103 Beamten und 1726 Angestellten und Arbeitern. Die Stadt Freiburg i. Br. hat alle unter § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG fallenden Bediensteten bis auf den Leiter der (alten) Polizeidirektion vom Land übernommen.

Das Land hat nach Angaben der Regierung infolge des Übergangs bisher kommunaler Polizeivollzugsdienste gemäß § 85 Abs. 1 und 3 PolG im Rechnungsjahr 1956 1 960 Polizeibeamte, 25 Verwaltungsbeamte, 130 Angestellte und 14 Arbeiter in den Landesdienst übernommen und im Jahr 1959 von der Stadt Pforzheim weitere 178 Polizeibeamte, 2 Verwaltungsbeamte, 8 Angestellte und 2 Arbeiter.

II.

1. Mit Schreiben vom 1. März 1956 forderte das Regierungspräsidium Südbaden die Stadt Freiburg i. Br. auf, den Leiter der (alten) staatlichen Polizeidirektion gemäß § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG in ihren Dienst zu übernehmen und die entsprechende Übernahmeverfügung zu erlassen. Da die Stadt die Übernahme verweigerte, ordnete das Regierungspräsidium sie am 31. Juli 1956 im Wege der Rechtsaufsicht an (§ 122 der Gemeindeordnung für

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BVerfGE 17, 172 (175):

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Baden-Württemberg - GO - vom 25. Juli 1955 - GesBl. S. 129); zugleich wurde Ersatzvornahme angedroht (§ 123 GO).

Nach erfolglosem Einspruch erhob die Stadt gemäß § 125 GO Anfechtungsklage gegen die Anordnung des Regierungspräsidiums vom 31. Juli 1956. Die Anordnung sei rechtswidrig, weil sie auf einer verfassungswidrigen Vorschrift beruhe. § 84 Abs. 2 PolG sei mit dem Gleichheitssatz, dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, insbesondere ihrem Recht auf Personalhoheit, sowie den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nicht vereinbar.

Das Verwaltungsgericht Freiburg i. Br. hat die Anfechtungsklage durch Urteil vom 21. Januar 1960 als unbegründet abgewiesen. Sowohl die Stadt als auch der Leiter der (alten) Polizeidirektion, der beigeladen worden war, haben Berufung eingelegt.

Der Beigeladene ist vom Land Baden-Württemberg mit Ablauf des 31. Dezember 1961 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden. Die Stadt Freiburg i. Br. hat sich verpflichtet, dem Land die Versorgungsbezüge zu erstatten, falls sie im Ausgangsverfahren unterliegen sollte.

2. Durch Beschluß vom 23. Januar 1961 hat der Verwaltungsgerichtshof das Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, Art. 68 Abs. 1 Nr. 3 LV und § 51 des baden-württembergischen Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 13. Dezember 1954 (GesBl. S. 171) die Entscheidung des Staatsgerichtshofs über die Vereinbarkeit von § 84 Abs. 2 Satz 1 PolO mit der Landesverfassung eingeholt. Die Vorschrift sei mit der Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden in Art. 71 LV nicht vereinbar.

Der Staatsgerichtshof hat durch Urteil vom 29. Juli 1961 mit Gesetzeskraft festgestellt, daß § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG mit Art. 71 LV vereinbar ist.

Der Staatsgerichtshof sei zuständig, da die Anordnung des Regierungspräsidiums Südbaden vom 31. Juli 1956 allein § 84 PolG zur Rechtsgrundlage habe und nicht auf dem erst später

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BVerfGE 17, 172 (176):

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in Kraft getretenen § 128 Abs. 4 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) beruhe, dessen Verfassungsmäßigkeit nur das Bundesverfassungsgericht prüfen könne.

Es sei unbestritten, daß das Recht der eigenverantwortlichen Auswahl und Anstellung aller Bediensteten zur Personalhoheit der Gemeinden und daß die Personalhoheit zur verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltung gehöre. Gesetzliche Regelungen in diesem Bereich seien aber nicht schlechthin unzulässig. Im Zuge der staatspolitisch notwendigen Neuorganisation der Polizei sei eine wechselseitige Übernahmepflicht von Bediensteten seitens des Landes und der Gemeinden entsprechend der Neuverteilung der Aufgaben sachlich geboten gewesen. Diese wechselseitige Übernahmepflicht entspreche der herkömmlichen Regelung der personellen Folgen bei Wechsel der Verwaltungsträger. Auch sei von Bedeutung, daß es sich bei den von der Stadt übernommenen Aufgaben um sogenannte Auftragsangelegenheiten (Weisungsaufgaben) im Sinne von Art. 71 Abs. 3 LV gehandelt habe und nicht um echte Selbstverwaltungsangelegenheiten. Eine Übernahmepflicht, die sich lediglich auf solche Bediensteten beziehe, die bisher schon die nunmehr als Auftragsangelegenheiten auf die Gemeinde übergegangenen Aufgaben zu erledigen hatten, könne nicht als Eingriff in den der Gemeinde gewährleisteten Kernbereich ihrer Personalhoheit angesehen werden.

3. Durch Beschluß vom 23. Juni 1962 hat der Verwaltungsgerichtshof das Verfahren abermals ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Vereinbarkeit von § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eingeholt.

a) Der Verwaltungsgerichtshof meint, es liege nahe anzunehmen, daß nach der Entscheidung des Staatsgerichtshofs auch die Übereinstimmung von § 84 Abs. 2 PolG mit Art. 28 Abs. 2 GG bejaht werden müsse. Dieser Ansicht stehe jedoch das schwerwiegende Bedenken entgegen, daß dann der Staatsgerichtshof im Ergebnis über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit Bundesrecht

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BVerfGE 17, 172 (177):

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entschieden und das vorlegende Gericht es in der Hand gehabt hätte, durch Einholung einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs dem Bundesverfassungsgericht die Entscheidung über die Vereinbarkeit von § 84 Abs. 2 PolG mit Art. 28 Abs. 2 GG unmöglich zu machen. Richtiger Ansicht nach habe aber der Staatsgerichtshof nur die Übereinstimmung eines Landesgesetzes mit der Landesverfassung festgestellt, während das Bundesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit des Landesgesetzes mit dem Grundgesetz zu entscheiden habe.

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs hänge allein von der Gültigkeit des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG ab. Das Regierungspräsidium habe den Beigeladenen zu Recht nicht zu den im Dienst des Landes verbleibenden Angehörigen des Polizeivollzugsdienstes, sondern zu den Bediensteten gerechnet, die nach § 84 Abs. 2 PolG von der Stadt Freiburg zu übernehmen waren.

b) Die Personalhoheit der Gemeinden sei ein wesentlicher Teil ihres Selbstverwaltungsrechts. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG schließe zwar nicht aus, daß in Ausübung des Gesetzesvorbehalts die Personalhoheit der Gemeinden näher geregelt und insoweit eingeschränkt werde, als es nach der geschichtlichen Entwicklung des Kommunalrechts mit dem Wesen der Selbstverwaltung vereinbar sei. Solche Eingriffe dürften aber - insbesondere unter normalen Verhältnissen - nicht so weit gehen, daß der Gemeinde allgemein oder in Einzelfällen das Recht genommen werde, ihr Personal selbst auszuwählen.

Die Übertragung bisher staatlicher Aufgaben auf die Stadt Freiburg i. Br. als Weisungsaufgaben könne nicht eine gesetzliche Regelung rechtfertigen, durch die der Gemeinde vorgeschrieben werde, welche Bediensteten sie einzustellen habe. Die von der Gemeinde nicht freiwillig übernommenen Bediensteten der (alten) staatlichen Polizeidirektion hätten ihren Dienst bei einer anderen staatlichen Dienststelle fortsetzen können. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. März 1952 (BVerfGE 1, 167) stehe der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht entgegen; es betreffe einen anderen Sachverhalt.

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BVerfGE 17, 172 (178):

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Die Ansicht, nach dem im Bereich des Landes Baden- Württemberg herkömmlichen Recht seien die Gemeinden auch schon früher verpflichtet gewesen, ohne Auswahlrecht staatliche Bedienstete zu übernehmen, treffe nicht zu. Auch die Tatsache, daß das Polizeiwesen neu organisiert worden sei, könne den Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Stadt Freiburg i. Br. nicht rechtfertigen. Bei der rechtlichen Würdigung des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG spiele der vom Staatsgerichtshof hervorgehobene Gesichtspunkt der wechselseitigen Übernahmepflicht des Landes und der Gemeinden keine Rolle, da der Polizeivollzugsdienst in Freiburg staatlich geblieben sei.

III.

Im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht haben sich nur der Ministerpräsident des Landes Baden-Württemberg (für die Landesregierung) und die Stadt Freiburg i. Br. geäußert.

1. Der baden-württemberg. Ministerpräsident hat dargelegt:

Die (alte) Polizeidirektion Freiburg i. Br. sei durch § 84 Abs. 1 PolG "in ihrem ganzen Bestand" aufgehoben worden. Seit dem 1. April 1956 werde der Polizeivollzugsdienst in Freiburg i. Br. auf Grund von § 69 Abs. 1 PolG von einer (neuen) Polizeidienststelle wahrgenommen, die mit der aufgehobenen bisherigen Polizeidirektion nicht identisch sei. Es sei deshalb unrichtig, wenn der Verwaltungsgerichtshof annehme, daß § 84 Abs. 2 PolG mit der Neuorganisation des Polizeivollzugsdienstes in Baden- Württemberg in keinem Zusammenhang stehe und daß deshalb die wechselseitigen Übernahmepflichten von Land und Gemeinden bei der rechtlichen Würdigung dieser Vorschrift außer Betracht bleiben müßten.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wäre nur dann verletzt, wenn § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG den Wesensgehalt der Personalhoheit und damit der Selbstverwaltung der beiden betroffenen Gemeinden angetastet hätte. Bei der Bestimmung dessen, was unter dem Wesensgehalt der Selbstverwaltung zu verstehen sei, müsse der historischen Entwicklung Rechnung getragen werden. Beim Übergang von Aufgaben auf einen anderen Verwaltungsträger seien

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BVerfGE 17, 172 (179):

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auch schon früher Regelungen getroffen worden, die in die Personalhoheit eingegriffen hätten. § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG sei - ziehe man die geschichtliche Entwicklung des Kommunalrechts in Betracht - mit der Gewährleistung des Wesensgehalts der Selbstverwaltung vereinbar.

Weiterhin sei zu beachten, daß sich die Personalhoheit der Selbstverwaltungskörperschaften in Ausnahme- und Notsituationen gewisse Einschränkungen gefallen lassen müsse, sofern Eingriffe in der Form eines Gesetzes vorgenommen würden und auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt seien. Ein "Notstand" könne auch bei der unerläßlichen Neuorganisation eines Verwaltungszweiges vorliegen, in deren Rahmen umfangreiche personelle Veränderungen zwischen Land und Gemeinden erforderlich seien. Die Beschränkung der Personalauswahl der Gemeinden sei auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige beschränkt worden. § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG ziele mit verständigen Mitteln darauf ab, die gesunde Entwicklung der Gemeinden und deren Wohl im Einklang mit dem Wohl des übergeordneten Ganzen zu halten.

2. Die Stadt Freiburg i. Br. hat sich in vollem Umfang den Darlegungen des Verwaltungsgerichtshofs angeschlossen. § 84 Abs. 2 PolG verstoße auch gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Mit dem durch diese Vorschrift geschützten "Kernbestand von Strukturprinzipien" des Berufsbeamtentums sei es unvereinbar, daß - wie in § 84 Abs. 2 PolG vorgesehen - Landesbeamte ohne ihre Zustimmung in den Gemeindedienst überführt würden.

B. - I.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG kann im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden (vgl. BVerfGE 6, 104 [111]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [277 f.]).

2. Der Zulässigkeit der Vorlage an das Bundesverfassungsgericht steht nicht entgegen, daß der Verwaltungsgerichtshof zu

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BVerfGE 17, 172 (180):

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vor dem Landesverfassungsgericht die Frage vorgelegt hat, ob § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG mit Art. 71 LV, also mit einer dem Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG entsprechenden landesrechtlichen Norm, vereinbar ist.

Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für Vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG ist unabhängig davon gegeben, ob neben seiner Zuständigkeit für inhaltsgleiche oder entsprechende Normen der Landesverfassung auch eine Prüfungszuständigkeit des Verfassungsgerichts eines Landes besteht (BVerfGE 2, 380 [388 f.]; vgl. auch BVerfGE 7, 77 [82 f.] sowie Friesenhahn, Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart, 1962, S. 89 [118]). Das Bundesverfassungsgericht hat § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG nur auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen. In der ihm obliegenden Auslegung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist das Bundesverfassungsgericht nicht an die Auslegung gebunden, die das Landesverfassungsgericht der entsprechenden Bestimmung des Art. 71 LV gegeben hat (vgl. BVerfGE 9, 268 [278]).

Der Zulässigkeit der Vorlage steht ferner nicht entgegen, daß die Stadt Freiburg i. Br. im Wege der sogenannten kommunalrechtlichen Normenkontrolle nach Art. 76 LV und §§ 54, 48, 50 des baden-württembergischen Gesetzes vom 13. Dezember 1954 den Staatsgerichtshof mit der Behauptung hätte anrufen können, § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG verletze das durch Art. 71 LV gewährleistete Selbstverwaltungsrecht (vgl. BVerfGE 6, 376 [381 f.]) und daß deshalb eine Verfassungsbeschwerde der Stadt an das Bundesverfassungsgericht gemäß § 91 Satz 2 BVerfGG unzulässig wäre. Die Subsidiaritätsklausel des § 91 BVerfGG für die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts bei Verfassungsbeschwerden von Gemeinden kann über die "kommunale" Verfassungsbeschwerde hinaus nicht auf andere Verfahrensarten erstreckt werden. Entsprechendes gilt für Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG.

3. Die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs, für seine Entscheidung komme es auf die Gültigkeit von § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG und nicht auf die von § 128 BRRG an, ist vertretbar. Die

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BVerfGE 17, 172 (181):

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im Ausgangsverfahren angefochtene Verfügung des Regierungspräsidiums Südbaden wurde am 31. Juli 1956 erlassen; das Beamtenrechtsrahmengesetz ist erst am 1. September 1957 in Kraft getreten. Das Land Baden-Württemberg hat die Verfügung auch nach Inkrafttreten des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht auf dessen § 128 Abs. 4 gestützt.

In Rechtsprechung und Literatur wird zwar die Ansicht vertreten, bei Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte mit Dauerwirkung müsse die Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung maßgeblich sein (vgl. Schunck/De Clerck, Verwaltungsgerichtsordnung, 1961, Anm. 4 zu § 108 mit Nachweisungen). Andere Autoren und Gerichte meinen jedoch, daß die Verwaltungsgerichte bei allen Anfechtungsklagen die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Verwaltungsakts zugrunde zu legen hätten (so insbesondere Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Aufl. 1962, Anm. III 1 zu § 108 VwGO). Von dieser Ansicht geht der Vorlagebeschluß aus.

4. Der Verwaltungsgerichtshof legt § 84 Abs. 2 PolG dahin aus, daß nach dieser Vorschrift nur diejenigen Landesbediensteten von der Stadt Freiburg i. Br. zu übernehmen sind, "die vor dem 1. April 1956 nicht als Polizeibeamte dem Polizeivollzugsdienst angehörten"; zu ihnen gehöre der im Ausgangsverfahren Beigeladene. Das Bundesverfassungsgericht hat nur darüber zu entscheiden, ob § 84 Abs. 2 PolG in dieser Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar ist; nur insoweit ist die Vorschrift entscheidungserheblich.

II.

§ 84 Abs. 2 Satz 1 PolG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Die Vorschrift ist insbesondere vereinbar mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, der den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.

Zu dem vom Grundgesetz garantierten Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, und zwar zu ihrem Recht auf eigenverantwortliche Führung ihrer Angelegenheiten (vgl. BVerwGE 6, 19 [22]),

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BVerfGE 17, 172 (182):

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gehört auch die Personalhoheit (BVerfGE 1, 167 [175]; 8, 332 [359]; 9, 268 [289]). Die Personalhoheit umfaßt vor allem die Befugnis, die Gemeindebeamten auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen (vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Entscheidung vom 4. Februar 1956 - VGH 6/55 -, OVGE 10, 282 [286]; vgl. ferner BVerfGE 7, 358 [364]; 8, 332 [359]). Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG kann aber nicht die Gesamtheit der Normen und Grundsätze, die den historisch gewordenen, gemeindeutschen Begriff der Selbstverwaltung inhaltlich näher bestimmen, als unabänderlich gelten (BVerfGE 1, 167 [178]). Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 1, 167 [175, 178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [290]; 11, 266 [274]). Bei der Bestimmung dessen, was zu dem Bereich gehört, der durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert ist, muß der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (BVerfGE 11, 266 [274]). § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG läßt diesen Kernbereich unangetastet.

a) § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG kann zwar-anders als die baden-württembergische Landesregierung meint - nicht mit einem Hinweis darauf gerechtfertigt werden, der Eingriff in die Personalhoheit der Gemeinde trage einer Notlage Rechnung und sei auf das zur Behebung dieser Notlage zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt (BVerfGE 1, 167 [178]; vgl. auch BVerwGE 6, 19 [24 ff.] sowie Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Buchausgabe S. 120). Eine Neuordnung des Polizeiwesens in Baden- Württemberg war sicherlich dringend geboten. Sie hätte aber auch ohne die den Gemeinden durch § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG auferlegte Pflicht, Landesbedienstete zu übernehmen, vorgenommen werden können.

b) Gewisse Beeinträchtigungen der Personalhoheit der Gemeinden sind jedoch herkömmlich.

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BVerfGE 17, 172 (183):

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Seit jeher spielen allgemeine Einstellungspflichten im kommunalen Dienstrecht eine große Rolle. Nach früheren Mannschafts- und Wehrmachtsversorgungsgesetzen in Verbindung mit sogenannten Einstellungsgrundsätzen waren bestimmte Stellen im Gemeindedienst ausnahmslos, andere Arten von Stellen zur Hälfte Versorgungsanwärtern vorbehalten.

Weitere Einstellungspflichten ergaben und ergeben sich für die Gemeinden aus einer nicht geringen Anzahl von Gesetzen z.B. für Schwerbeschädigte, Spätheimkehrer, Zusicherungsempfänger, Wiedergutmachungsberechtigte und Inhaber eines Bergmannsversorgungsscheins, weiterhin aus dem G 131. Diese Verpflichtungen unterscheiden sich ihrer Art nach von der durch § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG getroffenen Regelung dadurch, daß sie den Gemeinden nicht bestimmte Personen aufzwingen, sondern den Personenkreis einschränken und näher umgrenzen, aus dem die Gemeinde ihre Bediensteten auszuwählen hat. Dennoch handelt es sich um gesetzliche Eingriffe in die Personalhoheit der Gemeinden, deren Vereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG außer Zweifel steht (BVerfGE 1, 167 [180]).

Im Kommunalrecht waren auch seit jeher gesetzliche Regelungen üblich, die bei Eingemeindungen die aufnehmende Gemeinde verpflichteten, die Beamten der aufgenommenen Gemeinde in ihren Dienst zu übernehmen. Das galt nicht nur, wenn eine Gemeinde völlig in einer anderen Gemeinde aufging,

vgl. z.B. Preußisches Gesetz betr. die Erweiterung des Stadtkreises Stettin vom 31. März 1900 (GS S. 99), § 5; Oldenburgisches Gesetz für den Landesteil Oldenburg, betr. Vereinigung der Gemeinde Osternburg mit der Stadtgemeinde Oldenburg vom 15. Juni 1922 (GBl. 1921/1922 S. 925), § 4; Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen vom 1. August 1923 (GBl. S. 373), § 138 Satz 1;

sondern auch dann, wenn nur ein Teilgebiet einer Gemeinde einer anderen Gemeinde eingegliedert wurde.

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BVerfGE 17, 172 (184):

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Vgl. z.B. Oldenburgisches Gesetz für den Landesteil Oldenburg vom 19. Juni 1924, betr. Vereinigung eines Teils der Gemeinde Eversten mit der Stadtgemeinde Oldenburg und Bildung der Gemeinde Ofen (GBl. S. 279), § 6; Einführungsgesetz zum preußischen Gesetz über die kommunale Neugliederung des rheinisch-westfälischen Industriegebiets vom 29. Juli 1929 (GS S. 137), §§ 3 und 18; Bayerische Gemeindeordnung vom 17. Oktober 1927 (GVBl. S. 293), Art. 6.

Entsprechendes galt ferner, wenn Gemeinden ganz oder teilweise Rechtsnachfolger aufgelöster Gemeindeverbände wurden.

Vgl. z.B. Preußisches Gesetz über die Neuregelung der kommunalen Grenzen im rheinisch-westfälischen Industriebezirke vom 26. Februar 1926 GS S. 53), § 51: Beamte eines aufgelösten Landkreises oder Amts traten in den Dienst des Rechtsnachfolgers; Rechtsnachfolger waren vor allem Gemeinden.

Dieses preußische Gesetz von 1926 verdient insofern besondere Beachtung, weil seine §§ 59 ff. auch solche Gemeinden zur Übernahme von Bediensteten verpflichteten, die nicht Rechtsnachfolger aufgelöster Körperschaften wurden.

Weiterhin wurde in entsprechender Anwendung von § 19 Abs. 2 des preußischen Zweckverbandsgesetzes vom 19. Juli 1911 (GS S. 115) angenommen, daß bei Auflösung eines Zweckverbandes auf dessen Verlangen das Verbandsglied, auf das die Verwaltungsaufgaben des Zweckverbandes übergingen, die zur Zeit der Auflösung beim Zweckverband tätigen Beamten zu übernehmen hatte (so Neuwiem, Die kommunalen Zweckverbände in Preußen, Liegnitz 1919, S. 198 Anm. 4; ebenso Friedrichs, Die Zweckverbandsgesetze, Berlin 1912, Anm. 8 zu § 19 des Zweckverbandsgesetzes). Die Pflicht der Gemeinde, Beamte des Zweckverbandes zu übernehmen, wenn sie dessen Aufgaben übernahm, enthielt eine Beschränkung der Personalhoheit.

Beeinträchtigungen der gemeindlichen Personalhoheit enthielten schließlich auch Regelungen, nach denen Beamte unabhängig

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BVerfGE 17, 172 (185):

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vom Willen der Gemeindeorgane aus dem Dienst der Gemeinde ausschieden und in den Dienst eines Landes übernommen wurden.

Vgl. z.B. Art. 21 des württembergischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 16. Dezember 1921 (RegBl. 1922 S. 15); Art. 8 des hessischen Gesetzes über die Ortspolizei vom 14. Juli 1921 (RegBl. S. 191); Art. 5 des hessischen Gesetzes über die Errichtung von staatlicher Bauämtern in Hessen vom 20. Juli 1926 (RegBl. S. 305); § 117 Abs. 1, 2 und 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 23. Dezember 1926 (RGBl. I S. 507).

c) Auch abgesehen von allgemeinen Einstellungspflichten und von Eingriffen in die Personalhoheit der Gemeinden im Zusammenhang mit Gebietsänderungen, Auflösung von Zweckverbänden und Übergang von Aufgaben von Gemeinden und Gemeindeverbänden auf das Land können aber in Ausnahmefällen Regelungen, die die Personalhoheit der Gemeinden beeinträchtigen, den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung unangetastet lassen (vgl. BVerfGE 9, 268 [289 f.]). Ein solcher Fall liegt vor, wenn - wie bei § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG - die Verpflichtung der Gemeinde zur Übernahme von Bediensteten unlösbar verknüpft ist mit einem Zuwachs an Verwaltungsaufgaben.

Nach der nicht zu beanstandenden Auslegung des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG durch den Verwaltungsgerichtshof hat die Stadt Freiburg i. Br. nur diejenigen Beamten der früheren Polizeidirektion - zu denen der Beigeladene gehört - zu übernehmen, die vor dem 1. April 1956 nicht dem Polizeivollzugsdienst angehörten. Die Übernahmepflicht ist also beschränkt auf Bedienstete, die Aufgaben wahrgenommen haben, die auf die Gemeinde übergegangen sind. Diese Bediensteten können von der Gemeinde weiterhin für diese Aufgaben verwendet werden; die Personalhoheit der Stadt hinsichtlich ihres früheren Aufgabenbereichs wird durch § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG nicht berührt. Dabei muß berücksichtigt werden, daß die Stadt nach § 84 Abs. 2 Satz 2 PolG unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit gehabt hätte, den Beigeladenen binnen drei Monaten nach seinem Übertritt in ihren

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BVerfGE 17, 172 (186):

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Dienst in den Wartestand zu versetzen, so daß sich die Beeinträchtigung ihres Selbstverwaltungsrechts im wesentlichen nur noch als finanzielle Belastung ausgewirkt hätte.

Die Personalhoheit der Stadt Freiburg i. Br. ist durch die Regelung des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG auch nur einmalig und mit zeitlich begrenzter Wirkung beeinträchtigt worden, während die neuen Aufgaben der Stadt zeitlich unbegrenzt verbleiben. Die Gemeinde hat zwar die Landesbediensteten zu übernehmen, die zuvor die auf die Stadt übergegangenen Verwaltungsaufgaben wahrgenommen haben. Deren Nachfolger jedoch kann sie in Ausübung ihrer dann ungeschmälerten Personalhoheit frei auswählen.

d) Zudem kennt das frühere badische Verwaltungsrecht eine Regelung, die dem § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG im wesentlichen entspricht. § 6 des badischen Polizeigesetzes vom 31. Januar 1923 (GVBl. S. 29) lautete:

1. Beim Übergang polizeilicher Tätigkeit von einer staatlichen Stelle auf die Gemeinde oder von dieser auf eine staatliche Stelle kann verlangt werden, daß die Übernahme von Beamten in solcher Zahl und Art erfolgt, als bis dahin für die übergehende Polizeitätigkeit ganz oder überwiegend beschäftigt waren.

2. Den Beamten darf durch die Übernahme in Besoldung und Versorgung kein Nachteil entstehen. Die Übernahme setzt Tauglichkeit und Einwilligung des Beamten voraus.

3. Die Entscheidung über die Übernahme wird vom Ministerium des Innern getroffen. Gegen die Entscheidung über Zahl und Art der zu übernehmenden Beamten steht der Gemeinde neben der Beschwerde an das Staatsministerium die Klage an den Verwaltungsgerichtshof zu, der in erster und letzter Instanz entscheidet.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs wurde hiermit die Personalhoheit der Gemeinden in einer Weise beeinträchtigt, die der Regelung des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG vergleichbar ist. Daß die Übernahmepflicht von der Einwilligung des Beamten (und von dessen Tauglichkeit) abhing, begründet keinen Unterschied. Die Gemeinde hatte keinen Einfluß auf die Entschließung des Beamten; willigte er ein, so mußte sie ihn übernehmen. Es ist

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BVerfGE 17, 172 (187):

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nicht wesentlich, daß die Beamten anders als nach § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG nicht kraft Gesetzes in den Dienst der Gemeinde traten, sondern die Gemeinden verpflichtet waren, die vom Ministerium bestimmten Beamten zu übernehmen. Entscheidend ist, daß auch nach § 6 des badischen Polizeigesetzes von 1923 der Gemeinde - im Zusammenhang mit dem Übergang von Aufgaben - Beamte "aufgezwungen" werden konnten, ihre Personalhoheit also beschränkt worden war.

Der wegen des Zusammenhangs mit einer Erweiterung des Aufgabenkreises der Gemeinden sachlich gerechtfertigte Eingriff in ihre Personalhoheit tastet also den Kernbereich ihrer durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Selbstverwaltung nicht an.

2. Nach § 84 Abs. 2 PolG werden alle Bediensteten in den Dienst der Gemeinde übernommen, ohne daß es auf die Einwilligung der Beamten ankäme. Die Vorschrift ist mit Art. 33 Abs. 5 GG schon deshalb vereinbar, weil sich ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, demzufolge ein Wechsel des Dienstherrn immer nur dann angeordnet werden darf, wenn der Beamte zustimmt, nicht nachweisen läßt.

Gesetze der Länder haben vielmehr schon vor 1918 und verstärkt in der Weimarer Zeit Beamte aus Anlaß der Umbildung von Körperschaften des öffentlichen Rechts oder einer Änderung der Aufgabenverteilung verpflichtet, in den Dienst eines anderen Dienstherrn zu treten.

Das galt nach zahlreichen gesetzlichen Regelungen der personellen Folgen von Eingemeindungen, ebenso aber auch nach dem preußischem Zweckverbandsgesetz von 1911. Das galt weiterhin beim Übergang von Aufgaben von einer Gemeinde auf das Land (vgl. z.B. die beiden oben zu 1b angeführten hessischen Gesetze von 1921 und 1926 und § 117 Abs. 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 23. Dezember 1926) sowie nach den Staatsverträgen der Weimarer Zeit über die Vereinigung zweier Länder. Die Übernahme der Beamten des aufgenommenen Landes in den Dienst des aufnehmenden Landes war nicht von der Zustimmung der Beamten abhängig (vgl. auch § 4 des preußischen Gesetzes

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BVerfGE 17, 172 (188):

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über die Trennung und Auseinandersetzung der Provinzen Ober- und Niederschlesien vom 28. Oktober 1926 - GS S. 292).

Im Zusammenhang mit der Umbildung von Körperschaften des öffentlichen Rechts und einer Änderung der Verteilung ihrer Aufgaben ist also schon früher ein Wechsel des Dienstherrn auch ohne Zustimmung des Beamten vorgesehen worden. Ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der eine solche Regelung ausschließen könnte, besteht nicht.