BVerfGE 25, 236; NJW 1969, 1571; DÖV 1970, 67
Titel zum Volltext
Daten
Fall:
Zahnheilkunde
Fundstellen:
BVerfGE 25, 236; NJW 1969, 1571; DÖV 1970, 67
Gericht:
Bundesverfassungsgericht
Datum:
25.02.1969
Aktenzeichen:
1 BvR 224/67
Entscheidungstyp:
Beschluss
Rechtsnormen
Seitennummerierung nach:
BVerfGE 25, 236
Seiten:
BVerfGE 25, 236 (236):
1. Die gesetzliche Fixierung des Berufsbildes der Zahnheilkundigen im Gesetzüber die Ausübung der Zahnheilkunde vom 31. März 1952 -- ZHG -- ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
2. Es verstößt gegen Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG, daß nicht staatlich anerkannte Dentisten, die nach § 19 ZHG zur Ausübung ihres Berufes befugt sind, nach § 123 RVO in der Fassung des § 22 ZHG nicht zu den gesetzlichen Krankenkassen zugelassen werden.
Beschluß
des Ersten Senats vom 25. Februar 1969
-- 1 BvR 224/67 --
in dem Verfahren über die Verfassungbeschwerde des Dentisten ... -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... -- gegen das Urteil des Sozialgerichts Kiel vom 17. Januar 1968 -- S 8 Ka 12/67 --.
Entscheidungsformel:
1. Der Beschwerdeführer ist in seinem Grundrecht aus Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes dadurch verletzt, daß § 123 der Reichsversicherungsordnung in der Fassung des § 22 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde vom 31. März 1952 (Bundesgesetzbl. I S. 221) eine Behandlung der Versicherten außer durch Zahnärzte nur durch staatlich anerkannte Dentisten, nicht aber durch andere Personen zuläßt, die nach § 19 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde zur weiteren Ausübung der Zahnheilkunde im bisherigen Umfange berechtigt sind.
BVerfGE 25, 236 (237):
2. Das Urteil des Sozialgerichts Kiel vom 17. Januar 1968 -- S 8 Ka 12/67 -- wird aufgehoben; die Sache wird an das Sozialgericht Kiel zurückverwiesen.
Gründe:
A.
Der Beschwerdeführer übt ohne Bestallung als Zahnarzt und ohne staatliche Anerkennung als Dentist in eigener Praxis die Zahnheilkunde aus. Er erstrebt seine Zulassung zur Kassenpraxis.
I.
1. Im Laufe der ersten Hälfte des vorigen Jahrhunderts entwickelte sich aus der bis dahin bekannten "Zahnreißkunde" eine "Zahnersatz- und Zahnerhaltkunde" als medizinische Wissenschaft. Ihre berufliche Ausübung, also die in das Gebiet der Heilkunde fallende Zahnbehandlung, war dem Berufsstand der Zahnärzte vorbehalten, der im wesentlichen aus solchen Ärzten und Wundärzten bestand, die eine zusätzliche Prüfung abgelegt hatten.
Da bei der Herstellung von Zahnersatz umfangreiche technische und handwerkliche Arbeiten anfallen, wurden für diese Aufgabe geeignete und entsprechend ausgebildete Hilfskräfte herangezogen, aus denen sich alsbald ein eigener Berufsstand entwickelte, der auch seinen Nachwuchs ausbildete. Entgegen Bestrebungen, ihn auf eine Berufsbezeichnung wie "Gebißarbeiter" festzulegen, setzte sich für diese Berufsgruppe die Bezeichnung "Zahnkünstler" durch.
2. Die Schwierigkeiten, die sich aus dem Nebeneinander zweier die Zahnheilkunde ausübenden Berufsstände ergaben, wurden 1869 mit dem Erlaß der Gewerbeordnung -- GewO -- für den Norddeutschen Bund behoben, die auch auf diesem Gebiet die Gewerbefreiheit herstellte. Die Ausübung der Zahnheilkunde war danach völlig frei; es bestand die sogenannte "Kurierfreiheit". Einer Erlaubnis -- Approbation -- bedurfte hinfort nach § 29
BVerfGE 25, 236 (238):
GewO nur noch derjenige, der die Zahnheilkunde unter der Berufsbezeichnung Arzt oder Zahnarzt ausüben wollte.
Bei diesem Rechtszustand blieb es lange Zeit. Das Heilpraktikergesetz vom 17. Februar 1939 (RGBl. I S. 251) machte in § 1 zwar die Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung als Arzt von einer Erlaubnis abhängig, nahm in § 6 Abs. 1 aber die Ausübung der Zahnheilkunde von dieser Regelung ausdrücklich aus.
3. In der Zeit seit 1869, in der das Berufsrecht der die Zahnheilkunde ohne Bestallung als Arzt oder Zahnarzt Ausübenden nicht zum Gegenstand gesetzlicher Regelung gemacht wurde, bestimmte zunächst die berufsständische Initiative die fachliche und berufspolitische Entwicklung.
Ab 1874 bildeten sich Berufsverbände, die sich alsbald zum "Verein Deutscher Zahnkünstler" als Reichsorganisation zusammenschlössen. Dieser Verband errichtete Fachschulen und führte Richtlinien für die Ausbildung und Prüfung des Nachwuchses ein. Da die staatlichen Behörden mit Rücksicht auf fehlende Rechtsgrundlagen eine Mitwirkung bei der Abnahme von Prüfungen ablehnten, blieb das Ausbildungs- und Prüfungswesen für lange Zeit allein in den Händen der Berufsorganisation. Statt des Wortes "Zahnkünstler" bürgerte sich allmählich der Name "Zahntechniker" ein, der jedoch nicht mit der heute gebräuchlichen Bezeichnung für den handwerklichen Beruf des Zahntechnikers gleichzusetzen ist (vgl. Anlage A zur Handwerksordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1965 -- BGBl. 1966 I S. 1 -- VI, Nr. 94).
II.
1. Von ihren Anfängen an gewährten die Einrichtungen der gesetzlichen Krankenversicherung in Deutschland den bei ihnen Versicherten Leistungen auf dem Gebiet der Zahnbehandlung auch durch Zahnkünstler bzw. Zahntechniker.
Die Reichsversicherungsordnung vom 19. Juli 1911 (RGBl. S. 509) -- RVO -- bestimmte hierüber in § 123 folgendes:
BVerfGE 25, 236 (239):
Bei Zahnkrankheiten mit Ausschluß von Mund- und Kieferkrankheiten kann die Behandlung außer durch Zahnärzte mit Zustimmung des Versicherten auch durch Zahntechniker gewährt werden. Die oberste Verwaltungsbehörde bestimmt, wieweit auch sonst Zahntechniker bei solchen Zahnkrankheiten selbständige Hilfe leisten können. Sie kann bestimmen, wieweit dies auch Heildiener und Heilgehilfen tun können. Sie bestimmt ferner, wer als Zahntechniker im Sinne dieses Gesetzes anzusehen ist.
Für das Verhältnis der Zahntechniker zu den Einrichtungen der gesetzlichen Krankenversicherung kam es danach auf die von den zuständigen Landesbehörden zu erlassenden Ausführungsbestimmungen an, die in der Mehrzahl der deutschen Länder im Laufe des Jahres 1913 ergingen. Entgegen den Bestrebungen der Berufsorganisation der Zahntechniker wurde hierbei zunächst von der Einführung einer staatlichen Prüfung abgesehen. So begnügte sich z.B. Preußen -- in weitgehender Übereinstimmung mit der Regelung in den übrigen Ländern -- nach einem Erlaß des Ministers des Innern vom 2. Dezember 1913 (Ministerial-Blatt der Handelsund Gewerbe-Verwaltung 1913 S. 638) im wesentlichen mit folgenden Voraussetzungen für eine Anerkennung als Zahntechniker im Sinne der Reichsversicherungsordnung: Vollendung des 25. Lebensjahres, dreijährige Lehrzeit, vierjährige hauptberufliche Tätigkeit als behandelnder Zahntechniker. Zur Besitzstandswahrung wurde für die bereits im Beruf Tätigen von dem Erfordernis des Nachweises einer ordnungsgemäßen Lehrzeit abgesehen.
2. Nach Ende des ersten Weltkrieges kam die Entwicklung erneut in Fluß. Das Land Baden führte durch Ministerialverordnung vom 29. März 1920 (GVBl. S. 97) eine dentistische Staatsprüfung und die vom Berufsstand seit längerem erstrebte amtliche Anerkennung der Berufsbezeichnung "Dentist" ein. Diese wurde reichseinheitlich erst durch Nr. 1 der Dritten Verordnung über die Zulassung von Zahnärzten und Dentisten zur Tätigkeit bei den Krankenkassen vom 13. Februar 1935 (RGBl. I S. 192) endgültig festgelegt.
Eine Neuregelung in Preußen durch Erlaß des Ministers für Volkswohlfahrt vom 14. Oktober 1920 (Volkswohlfahrt 1920
BVerfGE 25, 236 (240):
S. 369) forderte den Nachweis einer "Lehr- und Gehilfenzeit" von zusammengefaßt sieben Jahren sowie die Ablegung einer Prüfung, wobei aber die bereits zur Kassenpraxis zugelassenen oder nach den bisherigen Bestimmungen zulassungsfähigen Zahntechniker von diesem Erfordernis befreit blieben.
In den Jahren 1921 bis 1923 folgte die Mehrzahl der deutschen Länder mit entsprechenden Vorschriften. Spätestens seit der Mitte der zwanziger Jahre bestand daher im Reichsgebiet jedenfalls insofern eine einheitliche Rechtslage, als die Anerkennung als Zahntechniker im Sinne des § 123 RVO die Ablegung einer Prüfung voraussetzte. Das galt jedoch nur für neu auszusprechende Anerkennungen; die im Beruf bereits Tätigen blieben von dem Prüfungserfordernis befreit.
3. Ein Runderlaß des Reichsministers des Innern vom 25. November 1939 (MBliV Sp. 2396 -- in neuer Fassung bekanntgemacht durch Runderlaß vom 2. Januar 1942, MBliV Sp. 58 --) hob in § 16 Abs. 2 die bisherigen landesrechtlichen Regelungen über die staatliche Dentistenprüfung und die Anerkennung als Dentist auf und ließ neue Bestimmungen mit dem 1. Dezember 1939 in Kraft treten.
Danach erforderte die Anerkennung als Dentist
1. eine ordnungsmäßige dreijährige Ausbildung bei einem anerkannten Dentisten nach den Richtlinien des Reichsverbandes Deutscher Dentisten, 2. die Ablegung einer Dentisten-Assistentenprüfung nach den Vorschriften des Reichsverbandes Deutscher Dentisten im Anschluß an diese Ausbildung, 3. eine mindestens dreijährige Tätigkeit als Dentisten-Assistent (ab 1942 nur noch zwei Jahre), 4. den mindestens einjährigen Besuch eines Lehrinstituts des Reichsverbandes Deutscher Dentisten, 5. das Bestehen der staatlichen Dentistenprüfung. Auch hier war vorgesehen (§ 10 aaO), daß bereits erteilte Anerkennungen als Dentist im Sinne des § 123 RVO ihre Gültigkeit behielten. Durch Runderlaß des Reichsministers des Innern vom
BVerfGE 25, 236 (241):
7. Juli 1942 (MBliV Sp. 1471) wurde die Meldung zur Prüfung an bestimmte Fristen gebunden. Es blieb also bei dem auf der historischen Entwicklung beruhenden Zustand, daß das Ausbildungswesen in der Hand der Berufsorganisation lag und eine staatliche Mitwirkung erst bei der abschließenden Dentistenprüfung hinzutrat.
III.
1. Das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde vom 31. März 1952 (BGBl. I S. 221) -- ZHG -- brachte eine grundlegende berufsrechtliche Neuordnung. Es beseitigt die Kurierfreiheit, indem es die Ausübung der Zahnheilkunde, d. h. "die berufsmäßige auf zahnärztlich wissenschaftliche Erkenntnisse gegründete Feststellung und Behandlung von Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten" solchen Personen vorbehält, die eine Bestallung als Zahnarzt erhalten hatten (§ 1 ZHG). Die verschiedenen zahnheilkundlichen Berufe sollen langfristig im Beruf des Zahnarztes zusammengeführt werden. Zu diesem Zweck wurde den staatlich anerkannten Dentisten gemäß § 8 ZHG die Gelegenheit gegeben, nach erfolgreicher Teilnahme an einem Fortbildungskursus die Bestallung als Zahnarzt zu erhalten. Abgesehen von einer Übergangsregelung für solche Personen, die mit der Ausbildung begonnen hatten (§§ 9 und 10 ZHG), wurde die Möglichkeit ausgeschlossen, noch künftig eine Ausbildung als Dentist zu durchlaufen und diesen Beruf zu ergreifen.
Zur Wahrung des Besitzstandes für alle diejenigen, die vorher in Ausnutzung des Grundsatzes der Kurierfreiheit beruflich als "Zahnheilkundige" tätig gewesen waren, enthält § 19 Satz 1 ZHG folgende Regelung:
Wer vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes die Zahnheilkunde ausgeübt hat, ohne im Besitz einer Bestallung als Arzt oder Zahnarzt zu sein, darf sie im bisherigen Umfange weiter ausüben.
Durch § 23 ZHG wurde schließlich § 29 GewO insoweit außer Kraft gesetzt, als sich die Bestimmung auf Zahnärzte und Dentisten bezog.
BVerfGE 25, 236 (242):
2. Nachdem § 123 RVO bis dahin unverändert geblieben war, hat diese Bestimmung gemäß § 22 ZHG die folgende Fassung erhalten:
Bei Zahnkrankheiten mit Ausschluß von Mund- und Kieferkrankheiten kann die Behandlung außer durch Zahnärzte mit Zustimmung des Versicherten auch durch staatlich anerkannte Dentisten gewährt werden.
Für die bereits im Beruf tätigen, nach Maßgabe der bis dahin geltenden Vorschriften anerkannten Dentisten brachte diese Vorschrift kein Änderung. Sie sind nach wie vor befugt zur Behandlung von Kassenpatienten, und zwar auch dann, wenn sie darauf verzichtet haben, nach § 8 ZHG die Bestallung als Zahnarzt zu erwerben. Nur ist nunmehr -- abgesehen von den in § 9 und § 10 ZHG vorgesehenen Übergangsregelungen -- entsprechend der Zielsetzung des Gesetzes, in Zukunft die Ausübung der Zahnheilkunde allein dem einheitlichen Berufsstand des Zahnarztes vorzubehalten, keine Rechtsgrundlage mehr dafür vorhanden, um auch künftig noch "staatliche Anerkennungen" als Dentist aussprechen zu können.
Das Gesetz über Kassenarztrecht -- GKAR -- vom 17. August 1955 (BGBl. I S.513) zog aus der damit gegebenen Rechtslage insofern die Folgerung, als § 368 RVO in der durch Art. 1 Nr. 2 dieses Gesetzes bestimmten Fassung nur noch Ärzte und Zahnärzte, nicht aber mehr den Berufsstand der Dentisten als mitwirkungsberechtigt bei der ärztlichen Versorgung der Versicherten erwähnt. Entsprechend der Übergangsregelung im Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde enthält das Gesetz über Kassenarztrecht im Zusammenhang der Übergangsvorschriften in Art. 4 § 14 Abs. 1 folgende Regelung:
Als Zahnärzte im Sinne dieses Gesetzes gelten auch die gemäß § 123 der Reichsversicherungsordnung in der Fassung des § 22 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde vom 31. März 1952 (Bundesgesetzbl. I S. 221) staatlich anerkannten Dentisten.
Nicht "zulassungsfähig" und damit ausgeschlossen bleiben folglich nach wie vor diejenigen Dentisten, die nicht im Sinne des
BVerfGE 25, 236 (243):
§ 123 RVO anerkannt sind, obwohl sie berufsrechtlich gemäß § 19 ZHG zur Ausübung der Zahnheilkunde befugt sind.
B.
1. Der 1917 geborene Beschwerdeführer erhielt seine Ausbildung in der Praxis seines Vaters, eines zur Kassenpraxis zugelassenen Dentisten. Anschließend blieb er noch kurze Zeit in der Praxis seines Vaters tätig. Von 1936 bis Kriegsende diente er im Sanitätsdienst der Luftwaffe, zuletzt als Sanitätsoberfeldwebel. 1945 bis 1947 arbeitete er in Thüringen und in Greifswald als Assistent bei Dentisten und kurze Zeit auch selbständig als Dentist. Von Oktober 1947 bis Ende 1948 war er dann wieder in der Praxis seines Vaters beschäftigt. Diese führte er vom 1. Januar 1949 bis 30. Mai 1963 "selbständig pachtweise". Eine eigene Zulassung zur Kassenpraxis hat der Beschwerdeführer nicht erhalten. Seit dem Tode seines Vaters führt er die Praxis selbständig und allein weiter.
2. Im Dezember 1966 beantragte er die Zulassung zur Kassenpraxis. Die Kassenzahnärztliche Vereinigung deutete den Antrag in einen Antrag auf Eintragung in das Zahnarztregister um und wies diesen durch Bescheid vom 23. März 1967 zurück, weil der Beschwerdeführer weder die Bestallung als Zahnarzt habe noch staatlich anerkannter Dentist im Sinne des § 123 RVO sei. Der bei der Widerspruchsstelle der Kassenzahnärztlichen Vereinigung eingelegte Widerspruch blieb erfolglos. Darauf erhob der Beschwerdeführer Klage bei dem Sozialgericht Kiel mit dem Ziel, die Eintragung in das Zahnarztregister zu erreichen. Die Klage wurde durch Urteil vom 17. Januar 1968 abgewiesen.
In den Gründen des Urteils ist ausgeführt, daß der Beschwerdeführer weder die Bestallung als Zahnarzt besitze, noch als Dentist im Sinne der §§ 8 ff. ZHG eingegliedert sei, noch eine staatliche Anerkennung als Dentist im Sinne des § 123 RVO erlangt habe. Nur solche Personen könnten gemäß § 3 der Zulassungsordnung für Kassenzahnärzte vom 28. Mai 1957 -- ZO-Zahnärzte -- (BGBl. I S. 582) in das Zahnarztregister eingetragen werden. Daß der
BVerfGE 25, 236 (244):
Beschwerdeführer unstreitig gemäß § 19 ZHG die Zahnheilkunde ausüben dürfe, sei in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung. Der Ausschluß des Beschwerdeführers von der Kassenpraxis sei auch nicht verfassungswidrig, vgl. BSGE 4, 156. Der Ausschluß der nichtanerkannten Dentisten sei im Interesse der Versicherten getroffen worden und deshalb eine zulässige Regelung der Berufsausübung.
Der Beschwerdeführer hat Berufung eingelegt, über die noch nicht entschieden ist.
3. Der Beschwerdeführer hat gegen den Bescheid der Kassenzahnärztlichen Vereinigung Verfassungsbeschwerde eingelegt und um Entscheidung vor Erschöpfung des Rechtswegs gebeten. Er rügt eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 12 GG.
Zur Begründung trägt er vor, er habe nach Abschluß der Praktikantenlehre bei seinem Vater die Dentisten-Assistentenprüfung nicht ablegen können. Sein Vater sei nämlich nicht Mitglied im damaligen Berufsverband, dem Reichsverband Deutscher Dentisten, gewesen. Seinerzeit habe es sich um eine reine Verbandsprüfung gehandelt. 1946 in Dresden und 1950 in Hamburg habe er sich darum bemüht, zur Vorbereitung auf die Prüfung zu einem Lehrinstitut für Dentisten zugelassen zu werden. In beiden Fällen sei dies daran gescheitert, daß er ein Zeugnis über die Ablegung der Assistentenprüfung nicht habe vorlegen können.
Die Ablehnung seines Antrags auf Eintragung in das Zahnarztregister sei unter Bezugnahme auf die Vorschriften des § 123 RVO in der Fassung des § 22 ZHG und des Art. 4 § 14 GKAR erfolgt. Da beide Vorschriften gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstießen, werde er durch die Ablehnung in seinem Grundrecht verletzt.
4. Die Kassenzahnärztliche Vereinigung Schleswig-Holstein trägt vor, die Verfassungsbeschwerde erstrebe eine Ausdehnung des § 123 RVO auf die nicht staatlich anerkannten Dentisten und wende sich deshalb letztlich gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers. Eine solche Rüge sei nur zulässig, wenn dem Gesetzgeber ein Verfassungsauftrag für eine bestimmte gesetzliche Rege
BVerfGE 25, 236 (245):
lung erteilt sei. An dieser Voraussetzung fehle es hier. Die Vorschrift, die dem Begehren des Beschwerdeführers sachlich entgegenstehe, sei § 122 RVO, der die nichtapprobierten Personen von der Behandlung der Kassenpatienten ausschließe. § 123 RVO ermögliche es als Ausnahme, besonders qualifizierte Nicht-Approbierte zuzulassen. Eine solche Regelung sei sachgerecht, verstoße nicht gegen den Gleichheitssatz und sei eine zulässige Berufsausübungsregelung. Der Beschwerdeführer sei in seiner Berufswahl frei gewesen und habe schon damals gewußt, daß er ohne die erforderliche Ausbildung und Prüfung nicht zu den zur Kassenpraxis zuzulassenden Dentisten würde rechnen können. Mit aller Deutlichkeit habe ihm dies aber 1952 bei Inkrafttreten des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde klarwerden müssen. Gleichwohl habe der Beschwerdeführer von der Möglichkeit, nach § 10 ZHG die zahnärztliche Bestallung zu erreichen, keinen Gebrauch gemacht. Wenn er heute nicht zugelassen werden könne, so sei dies allein auf sein eigenes Verhalten zurückzuführen.
Im übrigen habe sich nach 1952 der Prozentsatz des von der Sozialversicherung erfaßten Anteils der Bevölkerung nicht entscheidend verändert. Der Besitzstand des Beschwerdeführers in bezug auf die Möglichkeiten der beruflichen Betätigung sei deshalb durch das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde bis heute nicht beeinträchtigt worden. Außerdem habe der Gesetzgeber in den §§ 9 und 10 ZHG Möglichkeiten für den Erwerb der Approbation für nichtanerkannte Dentisten geschaffen; zu mehr sei er nicht verpflichtet gewesen. Es handle sich insgesamt um eine nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässige Statuierung subjektiver Voraussetzungen für die Wahl und Ausübung eines Berufs.
C.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
1. Das Begehren des Beschwerdeführers auf Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen scheitert an der Bestimmung des § 123 RVO in der Fassung des § 22 ZHG. In dieser Vorschrift ist gere
BVerfGE 25, 236 (246):
gelt, daß die gesetzlichen Krankenkassen den bei ihnen Versicherten zahnärztliche Behandlung außer durch Zahnärzte auch durch staatlich anerkannte Dentisten gewähren können. Damit sind diejenigen Berufe genannt, die generell zur Tätigkeit für die gesetzlichen Krankenkassen zugelassen sind. Es handelt sich um eine in sich geschlossene Regelung. Jede nicht genannte Berufsgruppe ist danach nicht zulassungsfähig, wie auch § 368 RVO in der Fassung des Gesetzes über Kassenarztrecht in Verbindung mit Art. 4 § 14 Abs. 1 GKAR bestätigt. Da der Beschwerdeführer als zur Ausübung der Zahnheilkunde gemäß § 19 ZHG Berechtigter nicht zu den ausdrücklich aufgeführten Berufsgruppen gehört, wird er von dieser Ausschlußregelung betroffen. Er wendet sich folglich gegen eine "Gesetzeslücke" im Sinne der Entscheidung BVerfGE 22, 349 [360] mit der Behauptung, seine Nichtberücksichtigung in der gesetzlichen Regelung verletze sein Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
2. Der Beschwerdeführer hat zwar den Rechtsweg nicht erschöpft, doch ist es im vorliegenden Falle geboten, von der Ausnahmemöglichkeit gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG Gebrauch zu machen und von diesem Erfordernis abzusehen. Die Sache ist von allgemeiner Bedeutung; denn sie betrifft nicht nur den Beschwerdeführer persönlich, sondern mit ihm eine Gruppe von mehreren hundert Personen, wie dem Bundesverfassungsgericht aus einer Reihe von Parallelverfahren zu dem gleichen Fragenkomplex bekannt ist.
D.
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.
Bei der Prüfung am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG ist zu unterscheiden zwischen der allgemeinen berufsrechtlichen Regelung, die nicht zu beanstanden ist, und der besonderen Regelung über die Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen, die eine Grundrechtsverletzung zum Nachteil des Beschwerdeführers enthält.
BVerfGE 25, 236 (247):
I.
1. Das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde hat auf diesem Gebiet die vorher bestehende Kurierfreiheit beseitigt. Wer hier künftig beruflich tätig werden will, bedarf seit Inkrafttreten des Gesetzes der Bestallung als Zahnarzt (§ 1 ZHG). Damit hat der Gesetzgeber durch Statuierung subjektiver Zulassungsvoraussetzungen der Berufsaufnahme das Berufsbild des Zahnheilkundigen in bestimmter Weise fixiert und alle Personen künftig von der Aufnahme dieses Berufs ausgeschlossen, die den gesetzlichen Voraussetzungen nicht entsprechen (vgl. BVerfGE 9, 73 [78]; 13, 97 [106, 117]; 21, 173 [180]). Der Beruf ist damit zugleich "monopolisiert" und "typisiert" worden. Die Aufnahme einer nicht auf die Anwendung "zahnärztlich wissenschaftlicher Erkenntnisse" gegründeten zahnheilkundlichen Berufstätigkeit (vgl. § 1 Abs. 2 Satz 1 ZHG) -- Dentist, Zahnpraktiker, behandelnder Zahntechniker usw. -- ist nicht mehr möglich.
Der Gesetzgeber hat mit diesen Bestimmungen die seiner Gestaltungsfreiheit gezogenen verfassungsrechtlichen Grenzen nicht überschritten. Mit Rücksicht auf die Bedeutung dieses Berufs für die Allgemeinheit und die Gefahren, die mit seiner unsachgemäßen Ausübung verbunden sein können, ist der Grundsatz nicht verletzt, daß auch subjektive Zulassungsvoraussetzungen nur zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt sind. Das Erfordernis einer qualifizierten und im einzelnen geregelten Ausbildung und des Nachweises der erworbenen Fähigkeiten und Kenntnisse durch die Ablegung einer Prüfung als Grundlage der Befugnis zur beruflichen Ausübung der Zahnheilkunde dient dem Schutz der Volksgesundheit, also eines besonders wichtigen "absoluten" Gemeinschaftsgutes (vgl. BVerfGE 9, 338 [346]; 13, 97 [107]).
Die vom Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde aufgestellten Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen verstoßen auch nicht gegen das Prinzip der Verhältnismäßigkeit in dem Sinne, daß sie zu dem angestrebten Zweck der ordnungsmäßigen Erfüllung der Berufstätigkeit außer Verhältnis stehen (BVerfGE
BVerfGE 25, 236 (248):
7, 377 [407]; vgl. auch BVerfGE 19, 330 [336 ff.]). Sie entsprechen einem Ausbildungs- und Prüfungsstand, wie er bei einem qualifizierten Beruf als "aus der Sache heraus legitimiert" (vgl. BVerfGE 7, 377 [406 f.]) erscheint. Im übrigen wäre bei einem solchen Beruf selbst ein gewisser "Überschuß" an Ausbildungs- und Prüfungsanforderungen hinzunehmen (BVerfGE 13, 97 [117 f.]).
2. Nicht nur im Hinblick auf die zukünftigen Bewerber, sondern auch auf die im Beruf bereits Tätigen bestehen gegen die Verfassungsmäßigkeit der allgemeinen berufsrechtlichen Regelung keine Bedenken, weil insoweit ausreichende Übergangsbestimmungen getroffen worden sind, die den Besitzstand der Betroffenen gewahrt und individuelle Härten vermieden haben (vgl. BVerfGE 21, 173 [182 f.]).
Die staatlich anerkannten Dentisten hatten nach § 8 ZHG die Möglichkeit, auf verhältnismäßig einfache Weise die Bestallung als Zahnarzt zu erlangen. Wer von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch machen wollte, konnte "staatlich anerkannter Dentist" unter Wahrung seiner bisherigen Rechte bleiben (vgl. auch Art. 4 § 14 GKAR). Alle diejenigen, die ihre Ausbildung als Zahnheilkundige noch unter dem alten Recht begonnen hatten, erhielten nach § 9 und § 10 ZHG die Möglichkeit, die nunmehr erforderliche Bestallung als Zahnarzt zu erwerben. Schließlich wirkt § 19 ZHG als genereller Auffangtatbestand. Wer immer unter irgendeiner Berufsbezeichnung in Ausnutzung des Grundsatzes der Kurierfreiheit die Zahnheilkunde ausgeübt hatte, kann dies im bisherigen Umfang weiter tun.
Allerdings enthält das Gesetz insofern eine für die weitere berufliche Entwicklung der Betroffenen nicht unwichtige Differenzierung zwischen staatlich anerkannten und nicht anerkannten Dentisten, als nur den ersteren die Gelegenheit gegeben wurde, auf dem in § 8 ZHG vorgezeichneten Weg die Bestallung als Zahnarzt zu erwerben, während die letzteren auf die Ausnutzung der Besitzstandswahrungsklausel des § 19 ZHG verwiesen werden, jedoch das Recht zur weiteren Führung der Berufs
BVerfGE 25, 236 (249):
bezeichnung "Dentist" behalten (vgl. BGH, Urteil vom 26. September 1958 -- I ZR 87/57 --, NJW 1958 S. 2112).
Das Unterscheidungsmerkmal der "staatlichen Anerkennung" ist ein nach Art. 3 Abs. 1 GG zulässiges Kriterium für eine verschiedenartige Behandlung der beiden Gruppen von Dentisten. Der Gesetzgeber konnte bei Erlaß des Gesetzes davon ausgehen, daß etwa seit 30 Jahren überall in Deutschland eine "staatliche Anerkennung" als Dentist nur von denjenigen erlangt werden konnte, die einen in bestimmter Weise geregelten Ausbildungsgang durchlaufen und ihre Kenntnisse in einer Prüfung nachgewiesen hatten. Bei denen, die ihre staatliche Anerkennung ohne Prüfung in Ausnutzung der in den früheren Vorschriften jeweils enthaltenen Besitzstandswahrungsklausel erhalten hatten, stand fest, daß sie mindestens ca. 30 Jahre im Beruf tätig gewesen waren und in dieser Zeit auch für die gesetzlichen Krankenkassen gearbeitet hatten, denn an diese Voraussetzung knüpften damals die Vorschriften über die Besitzstandswahrung an. Es konnte angenommen werden, daß das Fehlen eines Prüfungszeugnisses durch langjährige Berufsbewährung in der Kassenpraxis ersetzt wurde, da ein Mangel an beruflichen Fähigkeiten oder persönlicher Zuverlässigkeit in der Zwischenzeit offenbar geworden wäre. Andererseits handelte es sich bei dem unter § 19 ZHG fallenden Personenkreis, zu dem auch die nichtanerkannten Dentisten gehören, um Personen mit sehr verschiedenem Berufsweg.
Das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde verstößt somit -- soweit es eine Neuregelung des Berufsrechts enthält -- weder gegen die Grundrechtsbestimmungen des Art. 12 Abs. 1 noch des Art. 3 Abs. 1 GG.
II.
Das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde enthält aber einen Verfassungsverstoß, soweit es den Kreis derjenigen bestimmt, die zu den gesetzlichen Krankenkassen zugelassen werden können.
BVerfGE 25, 236 (250):
1. In tatsächlicher Hinsicht entspricht die Ausgangslage den vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen zum Kassenarzt- und Kassenzahnarztrecht (BVerfGE 11, 30 und 12, 144).
Der Beschwerdeführer ist als Dentist gemäß § 19 ZHG freiberuflich tätig. Hieran würde sich auch durch eine Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen nichts ändern. Die Tätigkeit des Kassendentisten ist nur eine Ausübungsform des Berufs des freipraktizierenden Dentisten. Sein Grundrecht aus Art. 12 GG wird durch die staatliche Organisationsgewalt trotz der Einbeziehung des Kassendentisten in ein subtil organisiertes öffentlich-rechtliches System nicht eingeschränkt (BVerfGE 11, 30 [39-41]). Die Zulassung zur Kassenpraxis ist nicht die Zulassung zu einem besonderen Beruf "Kassendentist", sondern es handelt sich um eine Regelung innerhalb der Berufssphäre des einheitlichen Berufs "freipraktizierender Dentist". Sie muß als "Berufsausübungsregelung" aufgefaßt werden (aaO, S. 42), kommt jedoch einer Zulassungsregelung nahe, da der von den Kassen ausgeschlossene freipraktizierende Dentist keine ausreichende Möglichkeit hat, seinen Beruf erfolgreich auszuüben (aaO, S. 43 f.).
Grundlage dieser im Kassenarzt-Urteil des Jahres 1960 getroffenen Feststellungen waren die statistischen Unterlagen bis zum Jahre 1958 über den Anteil der Bevölkerung, der von der gesetzlichen Krankenversicherung erfaßt wird. Hinsichtlich dieser Zahl haben sich seitdem keine entscheidungserheblichen Änderungen ergeben. Im April 1967 waren von der gesamten Bevölkerung des Bundesgebietes (rund 59 300 000) in der gesetzlichen Krankenversicherung ein Anteil von 50,4 vom Hundert direkt und weitere 37,4 vom Hundert als Familienmitglieder mitversichert, so daß das System der sozialen Krankenversicherung 87,8 vom Hundert der Bevölkerung erfaßte (Wirtschaft und Statistik 1968, Heft 7, S. 360 ff.). Die seinerzeit getroffenen Feststellungen und die hieraus gezogenen Folgerungen sind daher aufrechtzuerhalten.
2. Im Kassenarzt- und Kassenzahnarzt-Urteil war allerdings die Verfassungsmäßigkeit einer Regelung zu prüfen, die die Zu
BVerfGE 25, 236 (251):
lassung zu den gesetzlichen Kassen von einer schematischen Verhältniszahl abhängig machte, auf die der Bewerber keinen Einfluß hatte, so daß ihre Wirkung einer "objektiven Zulassungsvoraussetzung" in Gestalt einer Bedürfnisklausel nahekam (aaO, S. 44 f.). Im vorliegenden Fall handelt es sich dagegen um die Rechtserheblichkeit des Besitzes der "staatlichen Anerkennung" als Dentist, nach den darüber früher bestehenden Vorschriften also um eine "subjektive Zulassungsvoraussetzung", nämlich um den Nachweis bestimmter Fähigkeiten und Fertigkeiten, die sich der Einzelne durch einen bestimmten Ausbildungsgang anzueignen und in einer besonderen Prüfung nachzuweisen hatte (vgl. BVerfGE 13, 97 [106]).
Unabhängig davon, was im einzelnen Art. 12 Abs. 1 GG an solchen Regelungen erlaubt, können sie jedoch nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsmäßig sind (BVerfGE 9, 83 [87 f.]; 13, 181 [190]; 14, 105 [116]; 15, 226 [231]). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Die Berufsausübungsregelung, von der der Beschwerdeführer betroffen wird, ist mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
3. Die gesetzliche Regelung leidet an einem inneren Widerspruch.
Das zu schützende Gemeinschaftsgut ist die Volksgesundheit. In ihrem Interesse soll eine hohe Qualifikation der die Zahnheilkunde als Beruf Ausübenden gesichert und ungeeignete Personen sollen von dieser Tätigkeit ferngehalten werden. Andere öffentliche Interessen, die den Eingriff in die Berufsfreiheit legitimieren könnten, der in der Aufstellung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen liegt, sind nicht ersichtlich. Der Ausschluß der nichtanerkannten Dentisten von der Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen kann folglich nur unter diesem Gesichtspunkt seine Rechtfertigung finden. Andererseits hat der Gesetzgeber aber durch § 19 ZHG für diesen Personenkreis die Befugnis aufrechterhalten, im bisherigen Umfange die Zahnheilkunde auch weiterhin beruflich auszuüben. Der Gesetzgeber ist also offenbar der
BVerfGE 25, 236 (252):
Überzeugung gewesen, daß die staatlich nicht anerkannten Dentisten keine Gefahr für die Volksgesundheit bilden. Damit hat er aber der gesetzlichen Regelung hinsichtlich der Kassenzulassung die sie einzig rechtfertigende Grundlage entzogen und mit diesem Widerspruch die selbst gesetzte "Sachgesetzlichkeit" durchbrochen. Es ist nicht einzusehen, warum die nicht staatlich anerkannten Dentisten einerseits die Behandlungsbefugnis bei Privatpatienten -- und solchen gesetzlich Krankenversicherten, die es vorziehen, sich als selbstzahlende Patienten behandeln zu lassen (BVerfGE 11, 30 [44]) -- besitzen, andererseits aber für die Behandlung von Kassenpatienten nicht als genügend befähigt gelten. Nach allgemeinen gesundheitspolitischen oder gesundheitspolizeilichen Gesichtspunkten bedarf der eine Personenkreis keines stärkeren oder umfassenderen Schutzes gegen die Folgen unsachgemäßer zahnärztlicher Behandlungen als der andere.
III.
Das Bundesverfassungsgericht kann jedoch nicht als Folgerung hieraus die gesetzlichen Bestimmungen für nichtig erklären, sondern muß sich mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit begnügen. Dem Gesetzgeber stehen nämlich mehrere Wege offen, die von der Verfassung geforderte Gleichheit herzustellen (vgl. BVerfGE 22, 349 [361 ff.]; 23, 1 [10 f.]; 25, 101 [110 ff.]). Hierzu bieten sich mindestens zwei Möglichkeiten.
1. Der Gesetzgeber kann einmal auf die bereits im Regierungsentwurf des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde (BTDrucks. I/2573) vorgesehene Konstruktion zurückgreifen. Dort sollte die in § 19 ZHG Gesetz gewordene Regelung über die berufsrechtliche Besitzstandswahrung für Zahnheilkundige aller Art als § 8 an der Spitze der im zweiten Abschnitt des Gesetzes getroffenen Bestimmungen über die Eingliederung der Dentisten stehen. Weiter sah § 22 ZHG in der Fassung des Regierungsentwurfs eine Änderung des § 123 RVO dahin vor, daß die Behandlung der Versicherten auch durch Dentisten gewährt werden
BVerfGE 25, 236 (253):
könne, die zur Ausübung der Zahnheilkunde nach § 8 berechtigt seien. Bei einer Gesetzesfassung nach diesem Vorschlag der Bundesregierung wäre die hergebrachte Unterscheidung zwischen den anerkannten und den nichtanerkannten Dentisten, die ihre Rechtsgrundlage allein in der Reichsversicherungsordnung hatte, irrelevant geworden und die im Widerspruch zur Verfassung stehende Differenzierung zwischen der vorhandenen berufsrechtlichen Behandlungsbefugnis der nichtanerkannten Dentisten einerseits und ihrer fehlenden krankenversicherungsrechtlichen Zulassungsfähigkeit andererseits behoben gewesen.
Die Abkehr von der Fassung des Regierungsentwurfs beruhte auf den Änderungsvorschlägen des Bundesrates, die den ursprünglichen § 8 in die Übergangsbestimmungen verwiesen, wodurch die Bestimmung über die Bestallung der staatlich anerkannten Dentisten als Zahnärzte an die Spitze der Vorschriften über die Eingliederung der Dentisten rückte. Gleichzeitig schlug der Bundesrat die später Gesetz gewordene Neufassung des § 123 RVO vor (BTDrucks. I/2573, Anlage 2 Nr. 8, Nr. 14, Nr. 19). Die vom Bundesrat hierzu gegebene Begründung, daß die veränderte Fassung der sprachlichen Vereinfachung ohne sachliche Veränderung diene, war allerdings unrichtig. In Wahrheit führte sie dazu, daß -- im Gegensatz zur Intention des Regierungsentwurfs -- die Unterscheidung zwischen nach der Reichsversicherungsordnung anerkannten und nichtanerkannten Dentisten aufrechterhalten und in das neue Recht übergeleitet wurde, womit entsprechend dem früheren Recht die nichtanerkannten Dentisten von der Möglichkeit einer Zulassung zu den Krankenkassen weiterhin gesetzlich ausgeschlossen blieben.
2. Eine weitere Möglichkeit für eine Neuregelung, die dem Verfassungsgebot der Gleichbehandlung Rechnung trüge, könnte sich in der Richtung ergeben, wie sie die Bundesregierung in dem -- später nicht Gesetz gewordenen -- Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung (Krankenversicherungs-Neuregelungsgesetz) vom 7. Dezember 1962 (BTDrucks. IV/816) ins Auge gefaßt hatte. Dort war als
BVerfGE 25, 236 (254):
Art. 3 VI § 25 vorgesehen, daß den Versicherten die Behandlung auch gewährt werden könne durch Personen, die "die Zahnheilkunde nach § 19 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde vom 31. März 1952 (Bundesgesetzbl. I S. 221) weiter ausüben dürfen, wenn sie bis zum Inkrafttreten des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde eine den staatlich anerkannten Dentisten gleichwertige Ausbildung genossen haben und seither als Dentisten selbständig tätig waren ...". Hier wurde also das Ziel verfolgt, den in seiner Zusammensetzung heterogenen Personenkreis der nach § 19 ZHG weiterhin zur Berufsausübung Berechtigten aufzuteilen und jedenfalls derjenigen Gruppe hieraus das Recht auf Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen zu gewähren, die als den staatlich anerkannten Dentisten fachlich gleichwertig anzusehen war.
Auch nach diesen Maßstäben wäre eine künftige verfassungsgemäße Regelung möglich. Sie würde bedeuten, daß die den Übergangsbestimmungen des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde zugrunde liegende gesetzgeberische Konzeption insgesamt überprüft werden müßte, und zwar unter dem Aspekt des verfassungsrechtlichen Verbots einer Unterscheidung zwischen berufsrechtlicher Behandlungsbefugnis und Zulassungsfähigkeit zu den gesetzlichen Krankenkassen. Sollte der Gesetzgeber zu dem Ergebnis kommen, daß sich eine globale Zulassung des in § 19 ZHG genannten Personenkreises zu den gesetzlichen Krankenkassen mit Rücksicht auf die berechtigten Belange der Versicherten gesundheitspolitisch nicht verantworten läßt, wird er innerhalb dieser Gruppe differenzieren müssen. Soweit begründete Bedenken nicht bestehen, wird die verfassungsrechtlich geforderte Gleichheit dadurch herzustellen sein, daß die Berechtigung zur Ausübung des Berufs auch den Anspruch auf Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen nach sich zieht. Sollten hinsichtlich einer anderen Gruppe aus dem Kreis der nach § 19 ZHG Berechtigten ernstliche Bedenken gegen eine Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen bestehen, wird hieraus auch bezüglich der weiteren Berechtigung zur Ausübung des Berufs diesen
BVerfGE 25, 236 (255):
Bedenken Rechnung getragen werden können. Aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip würden gegen eine solche vom Gesetzgeber eventuell zu treffende Entscheidung Einwände nicht herzuleiten sein. Das im Grundsatz anzuerkennende Prinzip der größtmöglichen Schonung eines einmal erworbenen Besitzstandes geht nicht soweit, daß hieraus ein verfassungsrechtlicher Anspruch -- abgesehen von dem Erfordernis einer Schaffung angemessener Übergangsregelungen (vgl. BVerfGE 21, 173 [182 f.]) -- abgeleitet werden könnte, eine einmal begonnene Berufstätigkeit auch dann fortsetzen zu dürfen, wenn hiermit ernstzunehmende Gefahren für ein Gemeinschaftsinteresse wie die Volksgesundheit verbünden sein sollten. Ob diese Voraussetzung gegeben ist und wie im einzelnen gegebenenfalls die Grenzen zu ziehen sein werden, obliegt zunächst der Prüfung durch den Gesetzgeber.
3. Das Bundesverfassungsgericht hat davon abgesehen, die im Tenor getroffene Feststellung auch auf Art. 4 § 14 Abs. 1 GKAR zu erstrecken. Diese Bestimmung verwirklicht nur für den Bereich des Kassenarztrechts die im Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde festgelegte Regelung. In welcher Weise das Kassenarztrecht umgestaltet werden muß, um dem verfassungsrechtlichen Anspruch des Beschwerdeführers auf Gleichbehandlung bei der Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen zu genügen, wird erst beurteilt werden können, nachdem das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde und die Reichsversicherungsordnung entsprechend geändert sein werden. Es versteht sich jedoch von selbst, daß einem durch Rechtsänderung etwa geschaffenen Anspruch des Beschwerdeführers auf Zulassung zu den gesetzlichen Krankenkassen auch im Rahmen der Vorschriften über das Kassenarztrecht Rechnung getragen werden müßte.
4. Die angefochtene Entscheidung des Sozialgerichts Kiel ist aufzuheben. Dies rechtfertigt sich deshalb, weil dem Beschwerdeführer die Möglichkeit erhalten werden soll, an einer eventuellen gesetzlichen Neuregelung im Sinne einer Erweiterung der Zulassungsmöglichkeiten zu den gesetzlichen Krankenkassen teilzu
BVerfGE 25, 236 (256):
haben. Der Ausgang des Rechtsstreits ist solange ungewiß, als der Gesetzgeber nicht entschieden hat, in welcher Weise er dem Gleichheitsgebot Rechnung tragen will (vgl. BVerfGE 22, 349 [361 ff.]; 23, 1 [11]; 25, 101 [111 f.]).
(gez.) Dr. Müller Dr. Stein Ritterspach Dr. Haager Rupp-v. Brünneck Dr. Brox Dr. Zeidler
