BVerfGE 34, 9; DVBl 1973, 131; DÖV 1972, 676
Titel zum Volltext
Daten
Fall:
Besoldungsvereinheitlichung
Fundstellen:
BVerfGE 34, 9; DVBl 1973, 131; DÖV 1972, 676
Gericht:
Bundesverfassungsgericht
Datum:
26.07.1972
Aktenzeichen:
2 BvF 1/71
Entscheidungstyp:
Urteil
Rechtsnormen
Seitennummerierung nach:
BVerfGE 34, 9
Seiten:
BVerfGE 34, 9 (9):
1. Was immer im einzelnen zum unentziehbaren "Hausgut" der Länder im Bundesstaat gehören mag, jedenfalls muß dem Land die freie Bestimmung über seine Organisation einschließlich der in der Landesverfassung enthaltenen organisatorischen Grundsatzentscheidungen sowie die Garantie der verfassungskräftigen Zuweisung eines angemessenen Anteils am Gesamtsteueraufkommen im Bundesstaat verbleiben.
2. Die Ausübung der Kompetenz gemäß Art. 74a Abs. 1 GG ist gebunden durch die verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, die nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichts dem bundesstaatlichen Prinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) entspringt. Diese Beschränkung in der Ausübung der Kompetenz ist vom Bundesverfassungsgericht in vollem Umfang überprüfbar.
3. Künftig ist ein Gesetz, das ausgefertigt wird zu einem Zeitpunkt, an dem die dazu ermächtigende Norm noch nicht in Kraft war, oder das unter den besonderen Voraussetzungen, die die Entscheidung vom 15. November 1971 (BVerfGE 32, 199 [212]) umschreibt, verkündet wird, bevor die dazu ermächtigende Norm in Kraft getreten ist, nichtig.
4. Hat der Bundesgesetzgeber begonnen, von seinem Recht zur Gesetzgebung auf dem Gebiet der Besoldung und Versorgung der Landesbeamten umfassend Gebrauch zu machen, so schließt Art. 72 Abs. 1 GG die Länder von der Gesetzgebung im Gesamtbereich der Materie aus, die der Bund zu regeln übernommen hat.
BVerfGE 34, 9 (10):
5. Der Landesgesetzgeber ist auch nach Erlaß des Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes nicht gehindert, ein neues Amt im Landesdienst entsprechend dem Amtsinhalt am richtigen Ort innerhalb des Besoldungsgefüges unterzubringen.
6. Der Grundsatz der Bundestreue ist keine Schranke, mit der man Nichtigkeiten inhibieren kann.
Urteil
des Zweiten Senats vom 26. Juli 1972 auf die mündliche Verhandlung vom 25. und 26. April 1972
-- 2 BvF 1/71 --
in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung ...
Entscheidungsformel:
1. Artikel 4 Nr. 6 Buchst. b, Nr. 7 Buchst. b, Nr. 11 Buchst. b, soweit er Lehrer mit der Befähigung zum Lehramt an Grundschulen im Sinne des hessischen Gesetzes über das Lehramt an öffentlichen Schulen vom 30. Mai 1969 betrifft, Nr. 17 Buchst. a, Nr. 18, Nr. 19 und Nr. 20 Buchst. a des Ersten Hessischen Gesetzes zur Anpassung an das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern - Erstes Hessisches Besoldungsanpassungsgesetz - vom 24. Mai 1971 (Gesetz- und Verordnungsbl. I S. 113) sind mit dem Bundesrecht unvereinbar.
2. Artikel 4 Nr. 1 Buchst. d, Absatz 1, soweit er sich auch auf Beamte bezieht, die nach anderen Vorschriften eine ruhegehaltfähige Stellenzulage von 28,89 DM erhalten, Nr. 12 Buchst. a, soweit er das Amt des Schulrats betrifft, Nr. 13 Buchst. a, soweit
BVerfGE 34, 9 (11):
er das Amt des Oberschulrats betrifft, Nr. 14 Buchst. b, soweit er das Amt des Akademischen Direktors und des Oberschulrats betrifft, Nr. 15 Buchst. b, soweit er Kammermusiker betrifft, Nr. 17 Buchst. b sowie Nr. 21 Buchst. b bb) und Nr. 21 Buchst. c bb), soweit sie das Amt des Magistratsdirektors betreffen, des Ersten Hessischen Gesetzes zur Anpassung an das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern - Erstes Hessisches Besoldungsanpassungsgesetz - vom 24. Mai 1971 (Gesetz- und Verordnungsbl. I S. 113) sind mit dem Bundesrecht vereinbar.
Gründe:
A. -- I.
Die Bundesregierung hält einige Vorschriften des Ersten Hessischen Gesetzes zur Anpassung an das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern - Erstes Hessisches Besoldungsanpassungsgesetz (1. HBesAnpG) - vom 24. Mai 1971 (GVBl. I S. 113) mit Art. V § 8 Abs. 1 des Ersten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (1. Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz - 1. BesVNG) vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208) sowie mit Art. 74 a GG in der Fassung des Achtundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206) und mit dem Verfassungsgrundsatz der Bundestreue für unvereinbar und deshalb für nichtig. Die angegriffenen hessischen Regelungen betreffen die Besoldung der Lehrer mit der Befähigung zum Lehramt an Grundschulen nach dem hessischen Lehramtsgesetz vom 30. Mai 1969, der Fachlehrer an einer beruflichen Schule mit vollpädagogischer Ausbildung, der Schulräte, der Oberschulräte, der Regierungspräsidenten, der Regierungsvizepräsidenten, des Präsidenten des Landesamtes für Straßenbau, der Magistratsdirektoren, der beamteten Kammermusiker und der Akademischen Direktoren.
Die Bundesregierung hält außerdem die hessische Regelung
BVerfGE 34, 9 (12):
über ruhegehaltfähige Zulagen an Beamte des einfachen Dienstes, soweit die ihnen gewährten Zulagen 40 DM monatlich übersteigen, für unvereinbar mit Art. II § 15 in Verbindung mit Art. II § 1 Abs. 2 1. BesVNG und damit auch mit Art. 74 a GG und mit dem Verfassungsgrundsatz der Bundestreue.
II.
Die Gesetzeslage ist folgende:
1. Durch das Achtundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206) wurde Art. 75 (Kompetenz des Bundes zur Rahmengesetzgebung) geändert und Art. 74 a GG neu eingefügt. Beide Vorschriften lauten seitdem:
"Art. 74a
(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich ferner auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, soweit dem Bund nicht nach Artikel 73 Nr. 8 die ausschließliche Gesetzgebung zusteht.
(2) - (4) ...
Art. 75
Der Bund hat das Recht, unter den Voraussetzungen des Artikel 72 Rahmenvorschriften zu erlassen über:
1. die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen, soweit Artikel 74 a nichts anderes bestimmt;
1a. - 5. ..."
Diese Fassung ist am 21. März 1971 in Kraft getreten. Vorher lautete Art. 75 GG:
BVerfGE 34, 9 (13):
"(1) Der Bund hat das Recht, unter den Voraussetzungen des Artikels 72 Rahmenvorschriften zu erlassen über:
1. die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen;
1a. - 5. ...
(2) Rahmenvorschriften nach Absatz 1 Nr. 1 können mit Zustimmung des Bundesrates auch einheitliche Maßstäbe für den Aufbau und die Bemessung der Besoldung einschließlich der Bewertung der Ämter sowie Mindest- und Höchstbeträge vorsehen. ...
(3) ..."
2. Das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208) ist am 20. März 1971 verkündet worden.
Es ändert in Art. I zahlreiche Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes, darunter auch solche des bisherigen Bundesrahmenrechts für die Besoldung und Versorgung der Beamten der Länder; Art. II des Gesetzes enthält Übergangsvorschriften zur Vereinheitlichung der Besoldungsstruktur in Bund und Ländern und zwar in Abschnitt 1 über "Zulagen im Bereich des Bundes", in Abschnitt 2 "Vorschriften für den Bereich der Länder" und hier insbesondere in seinem 2. Titel Vorschriften über Zulagen; Art. III verhält sich über "vermögenswirksame Leistungen", Art. IV über die "Versorgungsempfänger", Art. V enthält schließlich die "Schlußvorschriften".
Soweit die Zulagenregelung im Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetz angegriffen wird, ist von Bedeutung:
"Art. II, Abschnitt 1, 1. BesVNG
§ 1
(1) Zulagen nach diesem Abschnitt werden als Bestandteil von Dienstbezügen gewährt; die Sätze sind Monatsbeträge.
BVerfGE 34, 9 (14):
(2) Zulagen werden nach diesem Abschnitt nur gewährt, soweit nicht bereits nach anderen Vorschriften eine Amtszulage oder eine Stellenzulage zusteht oder sonst etwas anderes bestimmt ist.
(3) Nach den Vorschriften dieses Abschnitts wird nur eine der Zulagen gewährt, soweit nicht etwas anderes bestimmt ist. Amtszulagen und ruhegehaltfähige Stellenzulagen gehen nicht ruhegehaltfähigen Zulagen vor.
(4) Sind die einem Beamten oder Soldaten nach anderen Vorschriften zustehenden Amtszulagen und Stellenzulagen insgesamt niedriger als die nach diesem Abschnitt zustehenden Zulagen, so wird eine Stellenzulage in Höhe des Unterschiedes gewährt.
§ 6
(1) Die Beamten des einfachen Dienstes erhalten eine ruhegehaltfähige Stellenzulage von 40 DM. Beamte in den Sonderlaufbahnen der Betriebsaufseher, Bundesbahnschaffner, Postschaffner, Triebwagenführer, Zollbootsmänner, Zollmaschinenwärter, Zollwachtmeister sowie der Bundesbahnbetriebswarte, Fernmeldewarte, Gleiswarte, Leitungswarte, Panzerwarte, Postwarte, Schleusenbetriebswarte erhalten die Zulage nach Satz 1 neben den Amtszulagen nach den Fußnoten zu den Besoldungsgruppen A 2 bis A 4;...
(2) - (5) ...
Art. II, Abschnitt 2, 2. Titel 1. BesVNG
§ 14
Ab 1. Juli 1972 gilt Abschnitt 1 §§ 1 bis 6 entsprechend; die für diese Bereiche bestehenden Landesregelungen treten außer Kraft. ...
§ 15
Bis zum 30. Juni 1972 dürfen die für den Geltungsbereich des § 14 am 1. Januar 1971 bestehenden Landesregelungen zugunsten der Beamten sowohl hinsichtlich der Anspruchsvoraussetzungen einschließlich der Vorschriften über das Zusammentreffen mehrerer Zulagen als auch hinsichtlich der Höhe nur geändert werden, wenn dies mit der Anpassung an Abschnitt 1 §§ 1 bis 6 verbunden wird; eine stufenweise Anpassung im Rahmen des § 11 ist zulässig. § 14 Satz 2 gilt."
BVerfGE 34, 9 (15):
Soweit die übrigen Regelungen im Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetz angegriffen werden, ist von Bedeutung:
"Art. V § 8 1. BesVNG
(1) Soweit sich aus dem Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung dieses Gesetzes und den Vorschriften dieses Gesetzes nicht etwas anderes ergibt, gelten die bis zum Tage der Verkündung dieses Gesetzes erlassenen landesrechtlichen Gesetze und Rechtsverordnungen, soweit sie die Besoldung oder die Versorgung zum Gegenstand haben, unverändert fort.
(2) Soweit die gemäß Absatz 1 fortgeltenden Vorschriften zum Erlaß besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften ermächtigen, ruht die Ermächtigung.
(3) Bis zum Erlaß einer Rechtsverordnung nach Art. I § 1 Nr. 14 dürfen die am 1. Januar 1971 bestehenden Stellenverhältnisse für Beförderungsämter in Sonderlaufbahnen nicht geändert werden.
(4) Eine Anpassung des Landesrechts an vor Verkündung dieses Gesetzes in Kraft getretene Änderungen der versorgungsrechtlichen Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes bleibt unberührt."
Außerdem bestimmt Art. II § 18 1. BesVNG:
"(1) Soweit das Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung dieses Gesetzes und die Vorschriften dieses Abschnitts für die Länder nur Grundsatzvorschriften enthalten, sind die Länder verpflichtet, ihr Besoldungsrecht innerhalb eines Jahres nach der Verkündung dieses Gesetzes unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren anzupassen. Bei der Anpassung an § 53 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung dieses Gesetzes ist § 5 des bezeichneten Gesetzes auch für die Zeit vom 1. Januar bis 30. Juni 1971 in der Neufassung anzuwenden.
(2) - (4) ..."
Daneben sind noch eine Reihe von Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes, insbesondere aus dem Kapitel III "Vorschriften für den Bereich der Länder" zu beachten, und zwar in der Fassung, die es durch das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz erhalten hat; dazu gehören insbesondere
BVerfGE 34, 9 (16):
"§ 49 BBesG
(1) Dieses Kapitel gilt für die Dienstbezüge der Beamten der Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände und der übrigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht eines Landes unterstehen, mit Ausnahme der öffentlichrechtlichen Religionsgesellschaften und ihrer Verbände.
(2) ...
§ 53 BBesG
(1) Für Beamte und Richter im Geltungsbereich des § 49 Abs. 1 ist § 5 nach Maßgabe der folgenden Absätze sinngemäß anzuwenden.
(2) - (3) ...
(4) Die am 1. Januar 1971 bestehenden Lehrämter sind übergangsweise wie folgt in die Besoldungsordnungen einzustufen:
Lehramt an Grund- und Hauptschulen: A 12
Lehrämter an Sonderschulen und an Realschulen: A 13
...
(5) - (6) ..."
III.
1. Die Bundesregierung führt zur Begründung ihres Antrags im wesentlichen aus:
Die Grundgesetzänderung vom 18. März 1971 überschreite nicht die in Art. 79 Abs. 3 GG gezogenen Grenzen. Die gleichzeitige Verkündung der Grundgesetzänderung und des darauf gestützten Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Art. V § 8 Abs. 1 1. BesVNG hindere die Landesgesetzgeber, ihre bei Verkündung des Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes geltenden besoldungs- und versorgungsrechtlichen Bestimmungen zu ändern, soweit dieses Bundesgesetz nicht Besonderes zugelassen habe. Jene Vorschrift habe den Charakter einer Sperrvorschrift; denn der Bundesgesetzgeber könne die Verein
BVerfGE 34, 9 (17):
heitlichung und Neuordnung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern nicht sofort und in einem Gesetz regeln, sondern benötige dazu eines gewissen Zeitraums, während dessen die Länder, um dem Bund seine Aufgabe nicht zu erschweren, stillhalten müßten mit weiteren Änderungen ihres bei Inkrafttreten des Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes geltenden Landesbesoldungsrechts. Das entspreche dem Sinn des Art. 72 Abs. 1 GG. Mit Erlaß des Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes habe der Bundesgesetzgeber von seinem Gesetzgebungsrecht nach Art. 74 a GG Gebrauch gemacht, auch soweit er darin selbst gewisse Materien des Besoldungsrechts in Bund und Ländern nicht abschließend geregelt habe.
Die Verletzung von Bundesrecht habe zur Folge, daß die beanstandeten hessischen Regelungen wegen Kompetenzüberschreitung (Art. 72 Abs. 1 GG) und gemäß Art. 31 GG nichtig seien.
Auch der Grundsatz der Bundestreue sei durch die beanstandeten landesrechtlichen Vorschriften verletzt, weil Hessen bei seiner Regelung nicht die gebotene Rücksicht auf die gemeinsamen Belange aller Dienstherren in Bund und Ländern genommen habe. Wenn alle Länder in ähnlicher Weise ihr Beamtenbesoldungsrecht zu ändern unternähmen, müsse das zur weiteren Zersplitterung dieses Rechtsgebiets führen, die Arbeit des Bundesgesetzgebers erschweren, wenn nicht unmöglich machen und am Ende auch zur Gefährdung der Haushalte in den Ländern und im Bund und zu einer Erschütterung des gesamten Haushaltsgefüges führen.
2. Die Hessische Landesregierung hat sich im wesentlichen wie folgt geäußert:
a) Es bestünden zunächst verfassungsrechtliche Zweifel, ob das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz gültig sei. Denn es sei zu einem Zeitpunkt verkündet worden, in dem die dazu ermächtigende grundgesetzliche Bestimmung (Art. 74 a GG) noch nicht in Kraft getreten war.
b) Außerdem könne, selbst unterstellt, die von der Bundesregierung beanstandeten hessischen Vorschriften seien inhaltlich un
BVerfGE 34, 9 (18):
vereinbar mit den angegebenen bundesrechtlichen Vorschriften, das Bundesverfassungsgericht nicht die Nichtigkeit dieser Regelungen aussprechen. Denn die bundesrechtlichen Regelungen, mit denen die hessischen Regelungen unvereinbar sein sollen, stellten sich als Bundesrahmenrecht dar, das sich ausschließlich an den Landesgesetzgeber wende, also nur "intern" wirke. Nichtigkeit sei nur die Folge der Unvereinbarkeit von Normen des Hessischen Gesetzgebers mit Normen des Bundesgesetzgebers, die in gleicher Weise wie die landesrechtlichen Vorschriften den Bürger zum Adressaten haben. Hier könne also höchstens die Unvereinbarkeit festgestellt werden mit der Folge, daß der Landesgesetzgeber die verfassungsrechtliche Pflicht zur Änderung seines mit dem Rahmenrecht unvereinbaren Landesrechts habe.
c) Sollte Art. V § 8 Abs. 1 1. BesVNG die von der Bundesregierung behauptete Sperrwirkung erzeugen, so sei die Vorschrift unvereinbar mit Art. 72 Abs. 1 GG. Der Bundesgesetzgeber könne im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung nur sperren, indem er selbst regle, aber nicht, indem er sich die Regelung für die Zukunft vorbehalte.
d) Im übrigen gelte das genannte bundesrechtliche Verbot nur soweit, als sich aus dem Bundesbesoldungsgesetz in der Neufassung durch das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz und aus diesem selbst zugunsten der Länder nicht etwas anderes ergebe. Etwas anderes ergebe sich aber aus § 49 Abs. 2 Satz 2 BBesG: "Im übrigen sind die Dienstbezüge sowie die allgemeine Einreihung der Ämter in die Gruppen der Besoldungsordnungen unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren durch Gesetz zu regeln", außerdem aus § 53 Abs. 1 BBesG, wonach § 5 BBesG von den Ländern "sinngemäß" anzuwenden sei. Innerhalb dieses Regelungsvorbehalts des Bundesrechts habe sich der Landesgesetzgeber gehalten.
e) Was die Beachtung des Grundsatzes der Bundestreue anlange, so habe Hessen mit der angegriffenen Regelung keine Präjudizien für andere Länder geschaffen, sondern nur den Amtsinhalt, wie er den Ämtern in Hessen zukomme, seiner Regelung
BVerfGE 34, 9 (19):
zugrunde gelegt. Dieser Amtsinhalt unterscheide sich in den angegriffenen Fällen, soweit sie im Bundesrecht nicht ohnehin ungeregelt geblieben seien und in anderen Ländern ein vergleichbares Amt ohnehin fehle, vom Amtsinhalt der Ämter in den anderen Ländern und im Bund, die mit den gleichen Dienstbezeichnungen benannt sind, und rechtfertige deshalb die hessische Regelung. Schließlich seien die finanziellen Auswirkungen der beanstandeten hessischen Regelung so gering - 400 000 DM im Haushalt 1971 -, daß von einer gefährlichen Rückwirkung auf die Haushalte anderer Länder oder auf das Gesamtgefüge aller öffentlichen Haushalte nicht die Rede sein könne. Die hessische Regelung trage den gemeinsamen Belangen der übrigen Dienstherren Rechnung und verletze nicht den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens.
B. -- I.
Gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags der Bundesregierung bestehen keine Bedenken.
II.
1. Art. 79 Abs. 3 GG verbietet eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche "die Gliederung des Bundes in Länder" berührt wird. Die "Länder" sind hier, wie es dem Begriff und der Qualität des Bundesstaates entspricht, gegen eine Verfassungsänderung gesichert, durch die sie die Qualität von Staaten oder ein Essentiale der Staatlichkeit einbüßen. Ob die Länder der Bundesrepublik "Staaten" sind oder von Körperschaften "am Rande der Staatlichkeit" zu "höchstpotenzierten Gebietskörperschaften" in einem dezentralisierten Einheitsstaat herabsinken, läßt sich nicht formal danach bestimmen, daß sie eine eigene Verfassung besitzen und daß sie über irgendein Stück vom Gesamtstaat unabgeleiteter Hoheitsmacht verfügen, also irgendeinen Rest von Gesetzgebungszuständigkeit, Verwaltungszuständigkeit und justizieller Zuständigkeit ihr eigen nennen. In solcher Sicht könnten die Länder in ihrer Qualität als Staaten durch Grundgesetzänderungen nach und nach ausgehöhlt werden, so daß am Ende nur
BVerfGE 34, 9 (20):
noch eine leere Hülse von Eigenstaatlichkeit übrig bliebe. Die Länder im Bundesstaat sind nur dann Staaten, wenn ihnen ein Kern eigener Aufgaben als "Hausgut" unentziehbar verbleibt. Was immer im einzelnen dazu gehören mag, jedenfalls muß dem Land die freie Bestimmung über seine Organisation einschließlich der in der Landesverfassung enthaltenen organisatorischen Grundentscheidungen sowie die Garantie der verfassungskräftigen Zuweisung eines angemessenen Anteils am Gesamtsteueraufkommen im Bundesstaat verbleiben.
Mit der Übertragung der Zuständigkeit zur konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet des gesamten Besoldungs- und Versorgungsrechts der Landesbeamten auf den Bund wird, sobald der Bundesgesetzgeber davon Gebrauch macht, dem Land die Bestimmung über einen wesentlichen Teil des Rechts entzogen, das für die Begründung und den Inhalt des ausschließlich zwischen dem Land und seinem Beamten bestehenden öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses gelten soll. Jede Regelung des Besoldungsrechts für Landesbeamte durch den Bund hat auch ihre Auswirkungen auf den beamtenrechtlichen Status der Landesbeamten jenseits ihrer besoldungs- und versorgungsrechtlichen Ansprüche. Denn eine besoldungsrechtliche Einstufung könnte u. U. einen bestimmten Ausbildungs- und Studiengang implizieren, könnte u. U. einen bestimmten Amtsinhalt präjudizieren, könnte u. U. zu einer Veränderung des Status einer ganzen Beamtenkategorie (beispielsweise der Zeit- und Wahlbeamten auf Gemeinde- und Kreisebene) führen. Die bundesrechtliche Besoldungsregelung für Landesbeamte könnte schließlich möglicherweise die Entwicklung neuer Ämter und Organisationsformen im Lande verhindern und das Land bei der Verwirklichung von Reformen, die seine Verwaltungsstruktur betreffen, in Abhängigkeit vom Bund bringen.
Art. 74 a Abs. 1 GG ist aber mit Art. 79 Abs. 3 GG deshalb vereinbar, weil die Ausübung dieser Kompetenz gebunden ist durch die verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, die nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichts dem bundesstaatlichen Prinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) entspringt.
BVerfGE 34, 9 (21):
Aus ihr folgt, daß der Bund unabhängig von den Grenzen des Art. 72 Abs. 2 GG, deren Einhaltung vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich nicht nachgeprüft werden kann, die Regelung der Besoldung und Versorgung der Landesbeamten so treffen muß, daß den Ländern die Möglichkeit offen bleibt, im Zuge von Reformen und strukturellen Änderungen ihrer Organisation Ämter mit neuem Amtsinhalt einschließlich ihrer der Struktur der Bundesbesoldungsordnung für Landesbeamte entsprechenden besoldungsrechtlichen Einstufung in eigener Verantwortung zu schaffen. Diese Beschränkung in der Ausübung der Kompetenz ist vom Bundesverfassungsgericht in vollem Umfang überprüfbar. Unter diesen Umständen kann hier offen bleiben, ob das Nebeneinander der Kompetenz aus Art. 74 a GG und aus Art. 75 Nr. 1 GG dazu führt, daß der Bund von seiner konkurrierenden Kompetenz erst Gebrauch machen darf, wenn seine Kompetenz zur Rahmengesetzgebung nicht ausreicht, um das notwendige Maß der Vereinheitlichung des Besoldungsrechts für Bundes- und Landesbeamte herbeizuführen.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
2. Das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz kam verfassungsrechtlich nicht korrekt zustande: Dieses Gesetz ist verkündet worden, bevor die Verfassungsänderung, auf die es sich stützt, in Kraft getreten war. Beide Gesetze, die auch dasselbe Ausfertigungsdatum - 18. März 1971 - tragen, sind im selben Gesetzblatt Nr. 23 vom 20. März 1971 auf Seite 206 und Seite 208 verkündet worden. Das verfassungsändernde Gesetz ist erst am 21. März 1971 in Kraft getreten.
Von einer Ermächtigung kann erst Gebrauch gemacht werden, wenn sie vorliegt. Die ermächtigende Norm muß also in Kraft gesetzt sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werden kann.
Der Zeitpunkt des Inkrafttretens des ermächtigenden Gesetzes läßt sich eindeutig fixieren: er knüpft an die Verkündung des Gesetzes an; enthält das Gesetz selbst keine besondere Bestimmung, so tritt es "mit dem 14. Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an
BVerfGE 34, 9 (22):
dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist" (Art. 82 Abs. 2 Satz 2 GG). Das Gesetz selbst kann durch eine ausdrückliche Vorschrift einen anderen Zeitpunkt des Inkrafttretens bestimmen. Nach diesen einer weiteren Interpretation nicht mehr zugänglichen Regeln ist die Grundgesetzänderung, durch die Art. 74 a GG eingefügt wurde, am 21. März 1971 in Kraft getreten: einen Tag nach der Verkündung (vgl. Art. II des Gesetzes), die am 20. März 1971 mit der Ausgabe des Bundesgesetzblattes Nr. 23 stattgefunden hat.
Erst von diesem Augenblick an existiert eine gesetzliche Grundlage, auf die der Erlaß eines Gesetzes gestützt werden kann.
Meinungsverschiedenheiten können nur darüber bestehen, ob es genügt, daß wenigstens ein Teil (und welcher Teil) der Abschnitte des Gesetzgebungsverfahrens, innerhalb dessen die von der Ermächtigung abhängige Norm erlassen wird, nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der ermächtigenden Norm liegt.
Das Gesetzgebungsverfahren umfaßt die Einbringung des Gesetzesentwurfs, die parlamentarische Beratung und Verabschiedung, die Ausfertigung und die Verkündung. Versteht man unter Gebrauchmachen von einer Gesetzgebungskompetenz das gesamte Verfahren der gesetzgebenden Körperschaften, so muß die zuständigkeitsbegründende Norm schon in Kraft getreten sein in dem Augenblick, in dem der Gesetzesentwurf bei den gesetzgebenden Körperschaften eingebracht wird. Das wäre eine klare Abgrenzung mit gutem Sinn, die allerdings den Nachteil hätte, daß in "eilbedürftigen" Fällen der Einführung einer zuständigkeitsbegründenden Norm das darauf zu stützende Gesetz nicht auf dem Fuße folgen könnte, weil die parlamentarische Arbeit an diesem Gesetz ihre Zeit benötigt und dieser Zeitraum erst mit dem Inkrafttreten der zuständigkeitsbegründenden Norm beginnen könnte. Die Staatslehre und die Staatspraxis der Weimarer Zeit haben es genug sein lassen, wenn im Zeitpunkt der Ausfertigung des Gesetzes die zuständigkeitsbegründende Norm in Kraft war (vgl. Jacobi, HdbDStR, Bd. 2, S. 245). Für diese Auffassung spricht: Mit dem Akt der Ausfertigung steht der Inhalt des Ge
BVerfGE 34, 9 (23):
setzes und - kraft der Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten - die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes im Gesetzgebungsverfahren endgültig fest. Danach läuft nur noch eine bürokratisch-technische Phase des Gesetzgebungsverfahrens ab: die Verfügung, in welche Nummer des Gesetzblattes das Gesetz aufgenommen werden soll, der Satz, die Druckfehlerkorrektur, der Druck des Gesetzes und das Ausliefern des Gesetzblattes. Dieser letzte "technische Teil" des Gesetzgebungsverfahrens ist für die Frage der ausreichenden Rechtsgrundlage des Gesetzes ohne praktische Bedeutung. Der letzte Akt, in dem über den Inhalt des Gesetzes und seine Verfassungsmäßigkeit reflektiert und entschieden wird, ist die Ausfertigung. Sie wenigstens muß in die Zeit fallen, in der die zuständigkeitsbegründende Norm in Geltung stand. Der Bundespräsident muß bei seiner Unterschrift (u. a.) prüfen und zur Feststellung kommen können, daß "jetzt" der Bund die Zuständigkeit zum Erlaß dieses Gesetzes besitzt; er kann erst unterschreiben und damit das Ausfertigungsdatum, mit dem das Gesetz zitiert wird, festlegen, wenn der Bund zuständig ist. Eine positiv-rechtliche Bestätigung dieser Auffassung enthält Art. 82 GG. Danach hat der Bundespräsident "die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustandegekommenen Gesetze" auszufertigen; andere darf er nicht ausfertigen. Er darf also auch kein Gesetz ausfertigen, für dessen Erlaß in diesem Augenblick keine Zuständigkeit des Bundes gegeben war.
Es kommt deshalb nicht darauf an, ob die Gesetze (das zuständigkeitsbegründende und das darauf gestützte Gesetz) gleichzeitig verkündet worden sind; das allein kann niemals genügen. Und erst recht nicht kann es in diesem Zusammenhang darauf ankommen, ob sich das verkündete Gesetz ein Datum seines Inkrafttretens beigelegt hat, das später liegt als der Zeitpunkt des Inkrafttretens des zuständigkeitsbegründenden Gesetzes. Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist Teil des Inhalts des Gesetzes, nicht Teil des Gesetzgebungsverfahrens. Das Gesetz ist, gleichgültig mit welchem Tag des Inkrafttretens es versehen ist, rechtlich existent ("erlassen") mit seiner Verkündung, die den letzten Teil des
BVerfGE 34, 9 (24):
Gesetzgebungsverfahrens bildet. Ein späterer Tag des Inkrafttretens des Gesetzes bestimmt nur seinen zeitlichen Geltungsbereich, den Tag, von dem an es anzuwenden ist. Das ist für die Frage, in welchem Zeitpunkt der Bund zuständig sein muß, um ein Gesetz erlassen zu können, ohne jede Bedeutung.
Das Bundesverfassungsgericht hat - abgesehen von dem gemäß § 24 BVerfGG ergangenen Beschluß vom 14. Januar 1954 (BVerfGE 3, 255 [259 f.]), der einen Sonderfall aus der Zeit 1946/47 betraf, und der Entscheidung vom 14. November 1962 (BVerfGE 15, 126 [147]), die die Frage des verfassungsmäßigen Verfahrens bei Erlaß des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes offen lassen konnte - nur im Urteil vom 15. November 1971 betreffend das Hessische Richterbesoldungsgesetz eine Ausnahme von der Regel, daß im Augenblick der Ausfertigung des Gesetzes die Kompetenz zu seinem Erlaß in Geltung gestanden haben muß, zugelassen (BVerfGE 32, 199 [212]):
"Ohne die Frage der Verfassungsmäßigkeit einer solchen Prozedur allgemein zu entscheiden, genügt hier zur Feststellung der Gültigkeit des Zweiten Besoldungsneuregelungsgesetzes: Das Zweiundzwanzigste Änderungsgesetz ist am 14. Mai 1969 verkündet worden und am 15. Mai 1969 in Kraft getreten; das Zweite Besoldungsneuregelungsgesetz ist am 16. Mai verkündet worden. Das genügt jedenfalls, wenn die gesetzgebenden Körperschaften, wie hier, sich klar und einig darüber waren, daß ihr Gesetzgebungsvorhaben nur in der Weise verwirklicht werden kann, daß sie die Besoldungsneuregelung in Verbindung mit einer entsprechenden Grundgesetzänderung beschließen. In einem solchen Fall werden zwar äußerlich betrachtet zwei verschiedene Gesetzgebungsverfahren behandelt, aber der innere Zusammenhang macht deutlich, daß sie beide in bezug aufeinander betrieben werden und daß das Ergebnis verfassungsgemäß sein soll, daß also im Augenblick der Verkündung des einfachen Gesetzes die entsprechende Verfassungsänderung in Geltung steht, die es verfassungsrechtlich sanktioniert."
Damit ist vom Gericht die äußerste Grenze für das verfassungsmäßige Verfahren beim Erlaß eines Gesetzes unter dem Gesichtspunkt seiner Abhängigkeit von einer "Ermächtigungsnorm" ge
BVerfGE 34, 9 (25):
zogen worden. Unter den zitierten besonderen Umständen genügt es, daß die kompetenzbegründende Norm wenigstens in Kraft gesetzt war, als das darauf gestützte Gesetz verkündet wurde.
Der in der Entscheidung vom 15. November 1971 geforderte innere Zusammenhang zwischen den parallel laufenden Gesetzgebungsverfahren, die das kompetenzbegründende und das darauf gestützte Gesetz zum Gegenstand haben, ist auch im vorliegenden Fall gegeben. Das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz ist jedoch in einem Zeitpunkt verkündet worden, in dem Art. 74 a GG noch nicht in Kraft getreten war. Es ist deshalb nicht in verfassungsmäßiger Weise erlassen.
Die Folge dieses Mangels ist im vorliegenden Fall nicht, daß das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz nichtig ist.
Die hier interessierende Frage liegt anders als der Fall, daß Streit über die inhaltliche Vereinbarkeit eines Gesetzes mit einer Norm höheren Ranges entsteht. In diesem Fall ist die Folge der Unvereinbarkeit, daß das Gesetz nichtig ist; das gilt auch dann, wenn ein Gesetz inhaltlich den Rahmen überschreitet, den eine vorhandene kompetenzbegründende Norm dem Gegenstand, über den legiferiert werden darf, gesetzt hat. Ein solches Gesetz kann deshalb nicht Prüfungsmaßstab im Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht sein.
Ein Mangel im Gesetzgebungsverfahren, wie er hier vorliegt, führt dagegen nur zur Nichtigkeit des Gesetzes, wenn er evident ist. Das gebietet die Rücksicht auf die Rechtssicherheit. Deshalb hat beispielsweise das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß Gesetze eines Landtags, dessen Legislaturperiode im Widerspruch zum geltenden Verfassungsrecht verlängert worden war, bei Bestand bleiben (BVerfGE 1, 14 [19, 20, 38]). Derselbe Rechtsgedanke liegt dem § 14 BBG und dem allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz, daß rechtswidrige Verwaltungsakte nur bei entsprechender Evidenz nichtig sind, zugrunde.
Die Staatspraxis nach 1949 ist in einer Reihe von Fällen (z.B.
BVerfGE 34, 9 (26):
beim Erlaß des Atomgesetzes und des Soldatengesetzes) - wenn auch nicht ohne Widerspruch in der Literatur (vgl. Bernhard Wolff, AöR, Bd. 78 S. 221; Friedrich Klein im Kommentar zum Grundgesetz in Anm. III 6 zu Art. 79 GG [S. 1874 ff.]; Müller, Handbuch der Gesetzgebungstechnik, S. 274 ff.; Hans Schneider, Die Liquidation deutschen Auslandsvermögens und ihre vertragliche Hinnahme durch die Bundesrepublik, S. 76 bis 91; Ehmke, DÖV 1956, S. 449, 452; Hildegard Krüger, DÖV 1966, S. 133; Fleck, DÖV 1966, S. 633 ff.; Schack, DÖV 1968, S. 351) - davon ausgegangen, daß die gleichzeitige Verkündung der kompetenzbegründenden Norm und des darauf gestützten Gesetzes verfassungsrechtlich unbedenklich sei; diese Gesetze wurden allgemein für gültig angesehen und angewandt und bildeten in der Vergangenheit die Rechtsgrundlage für eine Unzahl von Verwaltungsakten; Verwaltung und Bürger haben auf ihre Gültigkeit vertraut. Wären diese Gesetze auch nur vorübergehend unanwendbar, so würde das zu unübersehbaren Folgen und Komplikationen führen.
Mit der Klarstellung der Rechtslage durch diese Entscheidung ist der verfassungsrechtliche Mangel für die Zukunft evident. Künftig wäre ein Gesetz, das ausgefertigt wird zu einem Zeitpunkt, an dem die dazu ermächtigende Norm noch nicht in Kraft war, oder das unter den besonderen Voraussetzungen, die die Entscheidung vom 15. November 1971 (BVerfGE 32, 199 [212]) umschreibt, verkündet wird, bevor die dazu ermächtigende Norm in Kraft getreten ist, nichtig. Die nach diesen Grundsätzen in der Vergangenheit verfassungswidrig zustandegekommenen Gesetze sind, nachdem der verfassungsrechtliche Mangel evident geworden ist, unverzüglich durch den Gesetzgeber "in Ordnung zu bringen".
Unbeschadet dessen kann also nach dem bisher Dargelegten das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz im vorliegenden Verfahren - soweit seine Vorschriften nicht aus anderen Gründen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen sollten - als Prüfungsmaßstab, ob das Erste Hessische Besoldungsan
BVerfGE 34, 9 (27):
passungsgesetz mit dem Bundesrecht vereinbar ist, herangezogen werden.
Diese Entscheidung ist mit sechs Stimmen gegen eine Stimme ergangen.
3. Art. V § 8 Abs. 1 1.BesVNG bestimmt, daß, soweit sich aus diesem Gesetz und aus dem Bundesbesoldungsgesetz nichts anderes ergibt, "die bis zum Tage der Verkündung dieses Gesetzes erlassenen landesrechtlichen Gesetze und Rechtsverordnungen, soweit sie die Besoldung oder die Versorgung zum Gegenstand haben, unverändert" fortgelten. Diese Vorschrift kann verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt werden mit der Begründung, eine solche Sperre "müsse" vorübergehend zulässig sein, weil anders der Bundesgesetzgeber die Aufgabe, ein einheitliches Besoldungsrecht für Bundes- und Landesbeamte zu schaffen, nicht verwirklichen, insbesondere nicht sofort in einem Gesetz die verschiedenen und komplizierten Verhältnisse im bestehenden Landesbesoldungsrecht neu regeln könne.
Würde die Sperre, die die Inanspruchnahme einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund für die Zuständigkeit der Länder zur Gesetzgebung auslöst, nicht ausreichen, so bliebe dem Bund in Fällen wie dem vorliegenden die Möglichkeit, daß er das geltende Landesrecht für eine Übergangszeit als gebietsbeschränktes (partielles) Bundesrecht mit von Land zu Land verschiedenem Inhalt rezipiert. Damit hätte er die gesamte Materie durch seine Gesetzgebung geregelt und auf diese Weise die Länder von der Gesetzgebung ausgeschlossen. Diesen Weg hat jedoch der Bundesgesetzgeber nicht beschritten; er hat das Landesrecht nicht in den Rang von Bundesrecht gehoben. Das ergibt sich aus dem Wortlaut "die landes rechtlichen Gesetze und Rechtsverordnungen" ... gelten " unverändert fort", aus der Überschrift über § 8 "Fortgeltung von Landes recht", und aus den Ausführungen des Bundesministers des Innern in seiner Antragsschrift im gegenwärtigen Normenkontrollverfahren.
Nach Art. 72 Abs. 1 GG gilt folgendes: Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung, "solange und soweit der Bund von
BVerfGE 34, 9 (28):
seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht". Er muß also die Materie "regeln". Dafür kommen nur gesetzliche Vorschriften in Betracht, die selbst und materiell alles oder etwas über die rechtliche Gestaltung der Gesetzgebungsmaterie bestimmen (einschließlich solcher Bestimmungen, nach denen künftig gewisse Ausdrücke der Materie rechtlich ungeregelt bleiben sollen), nicht auch solche Vorschriften, die ohne eine eigene inhaltliche Regelung bloß durch Festschreiben der landesrechtlichen Regelung versuchen, den Landesgesetzgeber im Bereich des vom Bund nicht selbst geregelten Teilbereichs der Materie von der weiteren Gesetzgebung auszuschließen. Das ist keine Regelung der Materie durch den Bund, sondern ein Vorbehalt der künftigen Regelung durch den Bund unter gleichzeitiger Aussperrung der Länder. Vorschriften der letztgenannten Art "regeln" die der Regelung bedürftige Materie nicht selbst, sondern verhindern eine möglicherweise notwendige unverzügliche gesetzliche Regelung durch die Länder, bis der Bund selbst Zeit gefunden hat, sie seinerseits zu regeln. Betrachtet man also das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz isoliert, so widerspricht § 8 Abs. 1 a.a.O. dem Art. 72 Abs. 1 GG.
Von dem Gesetzgebungsrecht zur Regelung einer Materie kann der Gesetzgeber auch Gebrauch machen, indem er die Regelung entsprechend einer von der Sache her geforderten und erklärten Gesamtplanung nicht in einem Gesetz, sondern in mehreren sich zeitlich und inhaltlich aneinander anschließenden Gesetzen unterbringt. Ein Vorhaben dieser Art ist, wie die Umstände klar erkennen lassen, mit dem Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz begonnen worden. Der Bundesgesetzgeber hat also begonnen, von seinem Recht zur Gesetzgebung auf dem Gebiet der Besoldung und Versorgung der (Bundes- und) Landesbeamten umfassend Gebrauch zu machen. In einem solchen Fall schließt Art. 72 Abs. 1 GG die Länder von der Gesetzgebung im Gesamtbereich der Materie aus, die der Bund zu regeln unternommen hat. Dabei kann offen bleiben, ob nicht allgemein schon das die Landesgesetzgebung ausschließende "Gebrauchmachen"
BVerfGE 34, 9 (29):
mit dem Einbringen des Entwurfs des Bundesgesetzes beginnt: Art. 72 Abs. 1 GG knüpft an das "Gebrauchmachen" an und verlangt nicht, daß der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht "Gebrauch gemacht" haben muß. Wäre erst der letztgenannte Zeitpunkt maßgebend, könnten sich Bund und Länder innerhalb einer gewissen Zeitspanne gleichzeitig derselben Materie gesetzgeberisch annehmen - ein schwer erträglicher Zustand. Jedenfalls verbietet in Fällen wie dem vorliegenden die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, daß die Länder noch von ihrem Gesetzgebungsrecht Gebrauch machen, sobald der Bund dieselbe Materie zum Gegenstand eines Gesetzgebungsverfahrens zu machen beginnt.
Die Länder können also hier nur noch legiferieren, soweit das einschlägige Bundesrecht - hier das Bundesbesoldungsgesetz und das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz - es ausdrücklich gestattet.
In diesen Zusammenhang gestellt, kommt demnach dem Art. V § 8 Abs. 1 1. BesVNG als "Sperrklausel" keine konstitutive Bedeutung zu. Er ist vielmehr eine der Bestimmungen des einschlägigen Bundesrechts, die den Ländern in bestimmtem Umfang gestatten, weiterhin auf dem Gebiet der Besoldung und Versorgung ihrer Landesbeamten Landesrecht zu setzen.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
4. Im einzelnen ist zu den beanstandeten Regelungen im Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetz folgendes zu bemerken:
a) Die hessischen Lehrer mit der Befähigung zum Lehramt an Grundschulen (im Sinne des Gesetzes über das Lehramt an öffentlichen Schulen vom 30. Mai 1969) werden nach Art. 4 Nr. 11 Buchst. b 1. HBesAnpG in die BesGr. A 13 eingestuft. Hessische Grundschullehrer "alter Ordnung" sind nach wie vor in die BesGr. A 12 eingereiht. Nach § 53 Abs. 4 BBesG in der Fassung von Art. I § 1 Nr. 14 1. BesVNG sind übergangsweise das "Lehramt an Grund- und Hauptschulen" nach BesGr. A 12 und die "Lehrämter an Sonderschulen und an Realschulen" nach BesGr. A 13 einzustufen; diese an den Landesgesetzgeber gerichtete Anordnung steht unter der allgemeinen Regelung des § 53 Abs. 1 BBesG:
BVerfGE 34, 9 (30):
"Für Beamte und Richter im Geltungsbereich des § 49 Abs. 1 ist § 5 nach Maßgabe der folgenden Absätze sinngemäß anzuwenden".
Die bundesrechtliche Regelung geht davon aus, daß es in den Ländern ein einheitliches "Lehramt an Grund- und Hauptschulen" gibt und daß davon zu unterscheiden ist ein anderes "Lehramt an Realschulen". In Hessen gibt es diese Trennung und Unterscheidung nicht. Seit dem Schulverwaltungsgesetz vom 30. Mai 1969 hat Hessen begonnen, sein öffentliches Schulwesen umzubauen. Dementsprechend hat es im Gesetz über das Lehramt an öffentlichen Schulen vom gleichen Tag die Befähigung zum Lehramt an öffentlichen Schulen für seine Lehrer neu geregelt. Es unterscheidet das Lehramt an Grundschulen einerseits und das Lehramt an Hauptschulen und Realschulen andererseits. Für beide Ämter fordert es eine gleich qualifizierte wissenschaftliche Ausbildung, nämlich ein dreijähriges Studium, eine erste Staatsprüfung, einen Vorbereitungsdienst oder eine Tätigkeit als Lehrer im Beamtenverhältnis auf Widerruf und eine zweite Staatsprüfung. Der Unterschied der Ausbildung für beide Ämter liegt darin, daß der Grundschullehrer das Studium in den vier pädagogischen Grundwissenschaften, die fachwissenschaftliche und fachdidaktische Ausbildung in einem Unterrichtsfach und das Studium der allgemeinen Didaktik der Grundschule sowie der Didaktik der Grundstufeninhalte zweier Fächer, von denen ein Fach Deutsch oder Mathematik sein muß, nachzuweisen hat; der Lehrer an Hauptschule und Realschule hat dagegen neben dem Studium der vier pädagogischen Grundwissenschaften ein fachwissenschaftliches und fachdidaktisches Studium in zwei Fächern nachzuweisen, während bei ihm das Studium der allgemeinen Didaktik der Grundschule mit der Didaktik der Grundstufeninhalte von zwei Fächern entfällt. Der Grundschullehrer hat die Befähigung, auch in der Hauptschule und in der Realschule zu unterrichten (§ 4 Abs. 1 Lehramtsgesetz), und soll tatsächlich auch an diesen Schulen in Hessen verwendet werden.
Auf diese hessische Sonderlage ist § 53 Abs. 4 BBesG nicht un
BVerfGE 34, 9 (31):
mittelbar anwendbar. Davon geht auch die Bundesregierung aus, wenn sie unbeanstandet läßt, daß Hessen seine Lehrer an Hauptschulen (im Sinne des Gesetzes über das Lehramt an öffentlichen Schulen vom 30. Mai 1969) nach BesGr. A 13 gebracht hat, obwohl sie nach dem Wortlaut des § 53 Abs. 4 ebenfalls in BesGr. A 12 einzuordnen wären. In vorliegendem Fall muß deshalb bei der Anwendung des § 53 Abs. 4 auf Absatz 1 dieser Vorschrift zurückgegriffen werden; darnach hat der Landesgesetzgeber § 5 BBesG sinngemäß anzuwenden. Die sinngemäße Anwendung ergibt, daß es dem hessischen Landesgesetzgeber derzeit verboten ist, seine Grundschul- und Hauptschullehrer "neuer Ordnung" nach BesGr. A 13 zu bringen. Zwar mag die im Hessischen Lehramtsgesetz geforderte wissenschaftliche Ausbildung dieser Lehrergruppen künftig die Einordnung in die genannte Besoldungsgruppe rechtfertigen; § 53 Abs. 4 BBesG stellt jedoch erkennbar nur eine Übergangsregelung dar, durch die verhindert werden soll, daß in der Bundesrepublik von Land zu Land das Besoldungsrecht für Grund- und Hauptschullehrer auseinanderläuft. Der Gesetzgeber, der vor der Aufgabe einer Neuordnung des Besoldungsrechts steht, darf sie nach der Rechtsprechung des Gerichts schrittweise durchführen (vgl. BVerfGE 12, 326 [337]). Diesem Grundsatz entspricht es, wenn das Land zunächst darauf beschränkt wird, die Verbesserungen, die in § 53 Abs. 4 BBesG enthalten sind, in seinem Landesbesoldungsrecht zu verwirklichen. Der Bundesgesetzgeber wird jedoch bei der künftigen Regelung der Besoldung für Grund- und Hauptschullehrer zu prüfen haben, ob nicht die Verschiedenheit der Ausbildung der Lehrer in den einzelnen Ländern eine entsprechende Differenzierung bei ihrer Einstufung in der Besoldungsordnung gebietet. Die hessische Regelung in Art. 4 Nr. 11 Buchst.b 1.HBesAnpG ist demnach mit § 53 Abs. 4 BBesG unvereinbar.
Diese Entscheidung ist mit vier gegen drei Stimmen ergangen.
b) Der Fachlehrer an einer Berufsschule ist in Hessen in den BesGr. A 10 und A 11 ausgebracht; daran hat das Erste Hessische Besoldungsanpassungsgesetz nichts geändert. Von den rund
BVerfGE 34, 9 (32):
170 Fachlehrern an einer Berufsschule besitzen 14 Lehrer eine sog. "vollpädagogische Ausbildung". Sie erhielten bei Inkrafttreten des Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes gemäß einer Fußnote 3) zur BesGr. A 10 und einer Fußnote 8) zur BesGr. A 11 für ihre Person Bezüge nach BesGr. A 11 a. Diese Fußnoten wurden durch Art. 4 Nr. 6 Buchst. b und 7 Buchst.b 1.HBesAnpG geändert, so daß die Fachlehrer mit vollpädagogischer Ausbildung statt einer Besoldung nach BesGr. A 11 a künftig für ihre Person eine solche nach BesGr. A 12 erhalten.
Mit dieser Änderung des Landesbesoldungsrechts hielt sich der Landesgesetzgeber nicht mehr innerhalb des Raumes, den ihm das geltende Bundesrecht noch zu eigener Regelung offen hält (vgl. oben B, II, 3). Er konnte zwar die hessischen Lehrer an Grund- und Hauptschulen, soweit sie bisher in BesGr. A 11 a eingestuft waren, auf Grund der Vorschrift des § 53 Abs. 4 BBesG nach BesGr. A 12 heben. Für die Besoldung der Fachlehrer an Berufsschulen mit vollpädagogischer Ausbildung befreit dagegen weder das Bundesbesoldungsgesetz noch das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz den Landesgesetzgeber von der durch Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes entstandenen Sperre. Damit ist die in Hessen bisher traditionelle Gleichstellung jener gehobenen Fachlehrer mit den Grundschullehrern derzeit nicht mehr aufrechtzuerhalten. Die so entstandene Differenzierung scheitert auch nicht am Verfassungsgebot der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG); denn als sachlich vertretbarer Grund, unter dem die Differenzierung in der Besoldung eben noch als tolerabel erscheint, läßt sich anführen, daß die Verwendbarkeit der beiden Gruppen verschieden groß ist und die einen an Grundschulen und die anderen an Berufsschulen tätig sind.
Diese Entscheidung ist mit vier gegen drei Stimmen ergangen.
c) Die hessischen Schulräte waren bei Erlaß des Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes zu einem größeren Teil in die BesGr. A 14 mit einer Amtszulage von 156 DM
BVerfGE 34, 9 (33):
und zu einem kleineren Teil in die BesGr. A 15 eingestuft. Durch Art. 4 Nr. 12 Buchst. a 1.HBesAnpG wurde der Schulrat in BesGr. A 14 gestrichen; damit gerieten alle Schulräte in die BesGr. A 15. Im Bundesrecht ist der Schulrat seit dem Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz in BesGr. A 13 und BesGr. A 14 eingereiht (vgl. Art. I § 1 Nr. 18. 9. c und Nr. 18. 10. c 1.BesVNG). Die Einstufung des Schulrats in den übrigen Ländern schwankt zwischen der BesGr. A 14 und der BesGr. A 15 mit Zulage.
Der hessische Oberschulrat war in die BesGr. A 15 mit Zulage eingestuft. Das Erste Hessische Besoldungsanpassungsgesetz hat ihn dort gestrichen (Art. 4 Nr. 13 Buchst. a) und neu in die BesGr. A 16 eingeordnet (Art. 4 Nr. 14 Buchst. b). Der Oberschulrat im Bund ist in die BesGr. A 15 mit einer Zulage von 277,35 DM und in die BesGr. A 16 eingestuft. Die Regelung in den anderen Ländern kennt für vergleichbare Amtsinhaber andere Dienstbezeichnungen (Ministerialrat, Oberregierungsschuldirektor, Leitender Regierungsschuldirektor usw.), die deshalb schon länger in BesGr. A 16 eingereiht waren.
Schulrat oder Oberschulrat im einen Land ist nicht gleich Schulrat oder Oberschulrat in einem anderen Land oder im Bund. Für die Beurteilung einer besoldungsrechtlichen Regelung kommt es auf den Amtsinhalt, nicht auf die Amtsbezeichnung an (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 BBesG). Der hessische Schulrat hat einen Aufgabenbereich, der erheblich größer ist als der eines Schulrats im Bundesdienst oder auch der eines Schulrats in den übrigen Ländern. Und was zu den Aufgaben und Amtsobliegenheiten der hessischen Oberschulräte zählt, ist in den anderen Ländern in Ämtern untergebracht, deren Inhaber Amtsbezeichnungen tragen, kraft derer sie ohne weiteres in eine höhere Besoldungsgruppe als BesGr. A 15 eingestuft waren und sind.
Die beanstandete hessische Regelung hält sich im Rahmen des geltenden Bundesrechts: Nach der oben (zu B, II, 3) entwickelten Bedeutung des Art. V § 8 Abs. 1 1.BesVNG ist der scheinbare
BVerfGE 34, 9 (34):
Widerspruch zwischen dem bundesrechtlichen Satz, dem Landesgesetzgeber ist es verboten, die Besoldung seiner Schulräte und Oberschulräte zu ändern, und dem bundesrechtlichen Satz, für Beamte der Länder ist § 5 BBesG sinngemäß anzuwenden (§ 53 Abs. 1 Satz 1 BBesG), dahin zu lösen, daß die Einleitung des § 8 Abs. 1 a.a.O. "soweit sich aus dem Bundesbesoldungsgesetz.. nichts anderes ergibt", auf § 53 Abs. 1 Satz 1 BBesG verweist, der seinerseits "etwas anderes" bestimmt, nämlich die Freiheit und die Pflicht des Landesgesetzgebers, einen Dienstposten im Lande entsprechend seinem Amtsinhalt besoldungsrechtlich zutreffend einzuordnen. Damit behalten die Vorschrift (Art. V § 8 Abs. 1 1.BesVNG mit dem oben [B, II, 3 a.E.] näher dargelegten Inhalt) und der damit verfolgte Zweck ihren guten Sinn: Der Bund hat verhindert, daß ein Land ohne Änderung der mit dem Amt verbundenen Aufgabe, also des Amtsinhalts, den Dienstposten höher bewertet und deshalb in eine höhere Besoldungsgruppe überführt oder bei unverändertem Amtsinhalt und seiner unveränderten Bewertung aus sozialen Gründen, aus Gründen der Nachwuchsförderung oder unter dem Drängen der Berufsgruppe Besoldungserhöhungen durchführt, also das ständige Spiel "ein Land prellt vor, die anderen müssen nachziehen" fortsetzt und damit immer neue besoldungsrechtliche Unterschiede von Land zu Land, Unruhe und Unübersichtlichkeit der Besoldungsverhältnisse schafft und dem Bund die Aufgabe einer Vereinheitlichung der Besoldung in Bund und Ländern erschwert. Diese Absicht des Gesetzes wird nicht in Frage gestellt und nicht beeinträchtigt, wenn ein Land im Zuge irgendeiner Reform ein Amt mit neuem Inhalt schafft und dieses Amt sachgerecht in seine bisherige Besoldungsordnung einfügt. "Neu" ist ein Amt, insofern es auf den Amtsinhalt ankommt, nicht nur dann, wenn es dieses Amt bisher überhaupt nicht gegeben hat, sondern auch dann, wenn ein bestehendes Amt hinsichtlich seiner Aufgabe neu umschrieben, insbesondere mit mehr Aufgaben und Verantwortungen ausgestattet wird, als es bisher und anderswo besessen hat; "neu" ist es in die
BVerfGE 34, 9 (35):
sem Falle, gleichgültig, ob es einen "alten" Namen unverändert weiterführt oder mit einer neuen Amtsbezeichnung versehen wird. Der Landesgesetzgeber ist also nicht gehindert - entsprechend dem allgemeinen Grundsatz über den Aufbau jeder Besoldungsordnung -, ein Amt im Landesdienst entsprechend dem Amtsinhalt am richtigen Ort innerhalb des Besoldungsgefüges unterzubringen - dies immer unter Berücksichtigung der Belange aller Dienstherren in Bund und Ländern, wie es § 49 Abs. 2 BBesG ausdrücklich vorschreibt.
Im Zuge der (noch nicht abgeschlossenen) hessischen Schulreform hat das Amt des Schulrats einen neuen Inhalt bekommen. Die hessischen Schulgesetze von 1969 und 1970 haben dem Schulrat bedeutende Aufgaben zugewiesen, die er vorher nicht hatte; insbesondere obliegt dem Schulrat nicht nur die Aufsicht über das Grundschulwesen, sondern auch über die wichtige (neugeschaffene) Förderstufe, über die Hauptschule und über die Gesamtschule, die Ausbildung der dort beschäftigten Lehrer mit der Befähigung zum Lehramt an Grund-, an Haupt-, an Realschulen und Gymnasien (und damit zum Teil über Lehrkräfte, die ihrerseits in BesGr. A 15 eingestuft sind!) und die Mitwirkung an der zweiten Staatsprüfung für Lehrer. Das ist wesentlich mehr, als was bislang in den anderen Ländern oder im Bund vom Schulrat zu verantworten ist. Und die hessischen Oberschulräte sind nicht Inhaber des gleichen Amtes wie das eines Schulrats, sondern herausgehobene Referenten in den Bezirksregierungen und im Ministerium. Sie haben also eine Funktion inne, die gleichwertig ist mit der Funktion eines Referenten der Regierung und des Ministeriums, die - mit anderen Amtsbezeichnungen - in allen Ländern seit langem und mit Selbstverständlichkeit nicht niedriger als in die BesGr. A 16 eingestuft sind. Die beanstandete hessische Regelung für die Besoldung der Schulräte und Oberschulräte ist demnach mit dem Bundesrecht vereinbar, ohne daß es noch darauf ankommt, zu entscheiden, ob die hessische Regelung nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG gefordert ist.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
BVerfGE 34, 9 (36):
d) Durch Art. 4 Nr. 17 Buchst. a, 18, 19, 20 Buchst. a 1.HBesAnpG wurde der Regierungspräsident von BesGr. B 7 nach BesGr. B 8 und der Regierungsvizepräsident von BesGr. B 3 nach BesGr. B 5 gehoben.
Die Landesregierung führt für ihre Höhereinstufung der Regierungspräsidenten und der Regierungsvizepräsidenten ins Feld, daß in der vorangegangenen Zeit mit der Einstufung in BesGr. B 3 und BesGr. B 7 ein angemessenes Gefälle zwischen den Bezügen des Regierungspräsidenten und Regierungsvizepräsidenten einerseits und der Besoldung der (leitenden) Wahlbeamten der Gemeinden und Landkreise (Bürgermeister und Landräte) hergestellt war. Deren Bezüge wurden jedoch nach Art. 12 des Besoldungserhöhungs- und Anpassungsgesetzes vom 12. Mai 1970 (GVBl. S. 303) mit Wirkung vom 1. Januar 1970 erheblich erhöht. Seitdem erhalten einige Landräte und Bürgermeister kreisfreier Städte Bezüge nach BesGr. B 7 und BesGr. B 8. Deshalb erschien es nötig, die Regierungspräsidenten wenigstens nach BesGr. B 8 zu heben und entsprechend den Regierungsvizepräsidenten von BesGr. B 3 nach BesGr. B 5 zu bringen, zumal innerhalb der Regierungen das Amt des Abteilungsdirektors in BesGr. B 2 neu geschaffen worden ist. Das alles leuchtet unter dem Gesichtspunkt eines ausgewogenen Besoldungsgefüges durchaus ein, genügt aber nicht, um die Vereinbarkeit mit dem geltenden Bundesrecht zu begründen. Entscheidend ist, daß die Aufgaben (der Amtsinhalt) des Regierungspräsidenten und Vizepräsidenten sich - jedenfalls im wesentlichen - bisher nicht verändert haben. Ohne Änderung des Amtsinhalts ist es dem Landesgesetzgeber, wie unter c) näher dargelegt, verwehrt, eine - noch so vernünftige - Besoldungsverbesserung einzuführen.
Art. 4 Nr. 17 Buchst. a, 18, 19 und 20 Buchst. a 1.HBesAnpG ist deshalb mit dem Bundesrecht unvereinbar.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
e) Das Hessische Besoldungsgesetz in der Fassung vom 9. November 1970 (GVBl. S. 715) weist den Präsidenten des Landes
BVerfGE 34, 9 (37):
amtes für Straßenbau in der BesGr. B 3 aus. Daran hat auch das Erste Hessische Besoldungsanpassungsgesetz nichts geändert. Im Hessischen Besoldungsgesetz 1970 war diese Einstufung mit der Fußnote versehen: "Der am 1. Juli 1965 im Amt befindliche Beamte erhält für seine Person Bezüge nach der Besoldungsgruppe B 5". In dieser Fußnote wurde durch Art. 4 Nr. 17 Buchst. b 1. HBesAnpG die BesGr. B 5 durch die BesGr. B 6 ersetzt. Der Hintergrund der beanstandeten Änderung im Hessischen Besoldungsgesetz ist folgender: Der gegenwärtige Amtsinhaber sollte für seine Person besoldungsmäßig dem Ministerialdirigenten gleichgestellt werden. Die Ministerialdirigenten wurden nach der Fassung des Hessischen Besoldungsgesetzes vom 9. November 1970 von BesGr. B 5 nach BesGr. B 6 gehoben. Damals wurde übersehen, die Fußnote beim Präsidenten des Landesamtes für Straßenbau entsprechend zu ändern. Das wurde im Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetz nachgeholt. In der Änderung der Fußnote liegt also weder eine Höherbewertung des Amtes noch eine Neueinstufung des Amtes in eine höhere Besoldungsgruppe, liegt überhaupt keine generelle Entscheidung des Gesetzgebers, sondern nur eine haushaltsrechtlich notwendige konkrete Einzelmaßnahme des Gesetzgebers, die die Person des gegenwärtigen Amtsinhabers betrifft. Das Amt ist nach wie vor unverändert in die BesGr. B 3 eingereiht. Sieht man davon ab, daß es in einem verfassungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren irgendwo die Grenze geben muß, die durch "minima non curat praetor" gezogen wird, so verbietet sich jedenfalls eine Auslegung des Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes, durch die verhindert würde, daß der Landesgesetzgeber ein ihm unterlaufenes Versehen korrigieren kann.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
f) Das Hessische Besoldungsgesetz vom 9. November 1970 kannte das Amt des "Magistratsdirektors" in BesGr. A 15 und das Amt des "Obermagistratsdirektors" in BesGr. A 16 und BesGr. B 3. Vorher schon (Ende 1969) hatte Hessen eine "Flurbereinigung" im Feld der Amtsbezeichnungen begonnen; die Zahl der
BVerfGE 34, 9 (38):
Amtsbezeichnungen wurde von 800 auf 570 vermindert und weitere 170 Amtsbezeichnungen wurden vereinfacht. In diesem Vereinfachungsprozeß wurde auch die besondere Amtsbezeichnung "Obermagistratsdirektor" gestrichen. Seitdem gab es nur noch "Magistratsdirektoren". Aber es wurde im Stellenplan keine Stelle, die als Magistratsdirektor in BesGr. A 15 eingestuft war, dort herausgenommen und in eine höhere Besoldungsgruppe eingereiht und ebenso wurde keine Stelle, die in BesGr. A 16 oder BesGr. B 3 als Planstelle eines "Obermagistratsdirektors" ausgebracht war, hinsichtlich ihrer Einordnung in die hessische Besoldungsordnung verändert. Was in Art. 4 Nr. 21 Buchst. a, 21 Buchst. b aa) und bb), 21 Buchst. c bb) 1.HBesAnpG bestimmt worden ist, stellt also keine Veränderung in der besoldungsrechtlichen Einstufung irgendeiner Planstelle dar, sondern ist nur eine Bereinigung der Amtsbezeichnungen für besoldungsrechtlich unverändert gebliebene Ämter. Das kann schlechterdings nicht mit einer Vorschrift des Bundesbesoldungsgesetzes und des Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes - Gesetze, die Regelungen des materiellen Besoldungsrechts zum Gegenstand haben und dessen Vereinheitlichung erstreben - unvereinbar sein.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
g) In Hessen gibt es zur Zeit drei beamtete Kammermusiker; sie wurden seinerzeit auf Grund des G 131 in das Beamtenverhältnis übernommen. Alle übrigen sind Angestellte nach Maßgabe eines Tarifvertrages. Künftig wird es in Hessen beamtete Kammermusiker nicht mehr geben. Deshalb war die besoldungsrechtliche Einstufung jener drei Musiker im Anhang zur Besoldungsordnung A "Künftig wegfallende Ämter und Amtsbezeichnungen" ausgebracht (BesGr. A 10).
Das ist von Bundesrechts wegen nicht zu beanstanden: Die Kompetenz des Bundes gemäß Art. 74 a GG ist, wie oben dargelegt, begrenzt durch das Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten. Dieses Gebot würde verletzt, wenn der Bundesgesetzgeber dem Land verwehren würde, eine "auslaufende" Besoldungsregelung für drei Kammermusiker so zu ändern, daß ihre Bezüge
BVerfGE 34, 9 (39):
materiell an die der angestellten Kammermusiker angeglichen werden, zumal eine solche Regelung ohne jede Auswirkung auf allgemeine Besoldungsregelungen im Bund und in den anderen Ländern bleiben müßte. Abgesehen davon wäre eindeutig und evident (vgl. BVerfGE 1, 264 [272 f.]; 2, 213 [224 f.]; 10, 234 [245]; 26, 338 [382 f.]), daß der Gesetzgeber das ihm in Art. 72 Abs. 2 GG eingeräumte Ermessen überschreitet, wenn er dem Landesgesetzgeber verbietet, seine drei noch beamteten Kammermusiker den nichtbeamteten hessischen Kammermusikern hinsichtlich ihrer Bezüge gleichzustellen.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
h) Im bisherigen akademischen Mittelbau gab es in Hessen den Akademischen Rat (in BesGr. A 13) und den Akademischen Oberrat (in BesGr. A 14 und BesGr. A 15). Daran hat sich durch das Hessische Besoldungsanpassungsgesetz nichts geändert. Hessen hat diese akademische Laufbahn nun ausgebaut, indem es das neue Amt eines Akademischen Direktors vorsieht (Art. 4 Nr. 14 Buchst. b 1.HBesAnpG). Damit soll der modernen Entwicklung der universitären wissenschaftlichen Forschung, die zu großen wissenschaftlichen Betriebseinheiten bisher unbekannter Art führt (Rechenzentren, Strahlenzentren u. ä.) und dem Bedürfnis nach einem entsprechenden leitenden Dienstposten für diese neuen Einheiten Rechnung getragen werden. Sie bedurften einer Einordnung in die geltende Besoldungsordnung. Dafür kam nach dem Gefüge der Besoldungsordnung - Akademischer Rat in BesGr. A 13, Akademischer Oberrat in BesGr. A 14/A 15 -, wie geschehen, nur die Einstufung in BesGr. A 16 in Betracht. Das steht aus den oben (B, II, 4 c) näher dargelegten Erwägungen nicht in Widerspruch zum geltenden Bundesrecht.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
i) Im Hessischen Besoldungsgesetz vom 9. November 1970 sind der Hauptamtsgehilfe und der Justizwachtmeister in BesGr. A 3, letzterer mit einer Amtszulage von 27 DM, ersterer, wenn er eine mit dem Justizwachtmeister vergleichbare Tätigkeit ausübt, mit
BVerfGE 34, 9 (40):
einer ruhegehaltfähigen Stellenzulage von ebenfalls 27 DM ausgebracht; in BesGr. A 4 ist der Justizoberwachtmeister mit einer Amtszulage von 27 DM und der Amtsmeister, wenn er eine mit dem Justizoberwachtmeister vergleichbare Tätigkeit ausübt, mit einer ruhegehaltfähigen Stellenzulage von gleicher Höhe eingestuft. Die genannten Amtszulagen und ruhegehaltfähigen Stellenzulagen sind gemäß Art. 1 § 1 Abs. 2 1.HBesAnpG nach Anlage 2 zu diesem Gesetz auf 28,89 DM erhöht worden. Zugleich hat Art. 4 Nr. 1 Buchst. d die "Gemeinsamen Vorschriften für mehrere Besoldungsgruppen" in der Anlage I des Hessischen Besoldungsgesetzes zu Nr. 8 ergänzt, indem er bestimmte "8. (1) Die Beamten des einfachen Dienstes erhalten eine ruhegehaltfähige Stellenzulage von 40 DM"; dementsprechend enthält Anlage 2 des Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetzes zu Nr. 8 der "Gemeinsamen Vorschriften für mehrere Besoldungsgruppen" die Bestimmung, daß für Beamte des einfachen Dienstes eine Zulage von 40 DM zu zahlen ist. Nach dem Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetz erhalten demnach Justizwachtmeister, Justizoberwachtmeister und die ihnen wegen ihrer vergleichbaren Tätigkeit gleichgestellten Hauptamtsgehilfen und Amtsmeister eine Zulage von 28,89 DM und die Regelzulage von 40 DM.
Im Bundesbesoldungsgesetz vom 14. Dezember 1969 sind seit dem 1. Januar 1970 (vgl. Art. 1 § 1 Abs. 2 7. BesÄndG) der Amtsgehilfe im unmittelbaren und mittelbaren Bundesdienst in BesGr. A 1, der Oberamtsgehilfe im unmittelbaren und mittelbaren Bundesdienst in BesGr. A 2 - Oberamtsgehilfe beim Bundestag und beim Bundesrat mit einer ruhegehaltfähigen Stellenzulage von 27 DM -, der Hauptamtsgehilfe im unmittelbaren und mittelbaren Bundesdienst in BesGr. A 3 (beim Bundestag und beim Bundesrat wiederum mit einer Zulage von 27 DM) und der Amtsmeister im unmittelbaren und mittelbaren Bundesdienst in BesGr. A 4 (beim Bundespräsidialamt und beim Bundeskanzleramt mit einer Zulage von 33,50 DM, beim Bundestag und beim Bundesrat mit einer Zulage von 27 DM), der Justizwachtmeister im unmittelbaren Bundesdienst in BesGr. A 2, der Justizoberwachtmeister
BVerfGE 34, 9 (41):
im unmittelbaren Bundesdienst in BesGr. A 3 und der Justizhauptwachtmeister im unmittelbaren Bundesdienst in BesGr. A 4 (je ohne Zulage) eingestuft. Seit 1. Mai 1971 sind die genannten Zulagen gemäß Anlage 2 b zum Ersten Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz geändert worden: Die "Fußnotenzulagen" zu BesGr. A 2 und BesGr. A 3 sind allgemein von 27 DM auf 28,89 DM erhöht worden; dagegen wurden die Zulagen für Oberamtsgehilfen und Hauptamtsgehilfen beim Bundestag und Bundesrat auf 20 DM herabgesetzt (offenbar im Hinblick auf die 12+%ige Stellenzulage bei der Verwendung bei obersten Bundesbehörden; vgl. Art. I § 1 Nr. 17. 2. 1.BesVNG), was nicht gehindert hat, die Zulage für die Amtsmeister beim Bundestag und Bundesrat, Bundespräsidialamt und Bundeskanzleramt auf 40 DM zu erhöhen.
Nach Art. II Abschnitt 1 § 1 Abs. 2 1.BesVNG dürfen Zulagen im Bundesdienst nur gewährt werden, "soweit nicht bereits nach anderen Vorschriften eine Amtszulage oder eine Stellenzulage zusteht oder sonst etwas anderes bestimmt ist". Die Beamten des einfachen Dienstes erhalten eine ruhegehaltfähige Stellenzulage von 40 DM (vom 1. Mai 1971 bis zum 30. Juni 1972 nur in Höhe von 20 DM). Beamte in den Sonderlaufbahnen der Betriebsaufseher, Bundesbahnschaffner, Postschaffner, Triebwagenführer, Zollbootsmänner, Zollmaschinenwärter, Zollwachtmeister sowie der Bundesbahnbetriebswarte, Fernmeldewarte, Gleiswarte, Leitungswarte, Panzerwarte, Postwarte, Schleusenbetriebswarte erhalten die Zulage von 40 DM neben den Amtszulagen nach den Fußnoten zu den BesGr. A 2 bis A 4 (Art. II Abschnitt 1 § 6 Abs. 1 in Verbindung mit der Stufenregelung des § 11 1.BesVNG). Ab 1. Juli 1972 gelten die genannten für den Bundesdienst maßgebenden Bestimmungen entsprechend für den Landesdienst; die bis dahin bestehenden Landesregelungen treten dann außer Kraft (Art. II Abschnitt 2 2.Titel § 14 Satz 1 1.BesVNG). Nach § 15 a.a.O. dürfen bis zum 30. Juni 1972 die am 1. Januar 1971 bestehenden, das Zulagenwesen betreffenden Landesregelungen "zugunsten der Beamten sowohl hinsichtlich der
BVerfGE 34, 9 (42):
Anspruchsvoraussetzungen einschließlich der Vorschriften über das Zusammentreffen mehrerer Zulagen als auch hinsichtlich der Höhe nur geändert werden, wenn dies mit der Anpassung an Abschnitt 1 §§ 1 bis 6 verbunden wird".
Die beanstandete hessische Regelung ist zweifellos "verbunden" mit der Anpassung der Zulagen für Landesbeamte des einfachen Dienstes an die Bundesregelung für die Bundesbeamten des einfachen Dienstes: Den Landesbeamten wurde dieselbe Stellenzulage gegeben, wie sie die Bundesbeamten erhalten haben, nämlich 40 DM. Und in diesem Zusammenhang hat sich das Land Hessen, was das Zusammentreffen mehrerer Zulagen angeht, ebenfalls an die Bundesregelung "angepaßt"; es hat seine für die Landesbeamten des einfachen Dienstes getroffene Regelung entsprechend der für Bundesbeamte getroffenen Regelung gestaltet. Wenn man nämlich die in Art. II Abschnitt 1 § 6 Abs. 1 Satz 2 genannten Beamtengruppen, die neben der Zulage von 40 DM die sog. Fußnotenzulage erhalten, mit den in der Bundesbesoldungsordnung A 2 bis A 4 genannten Beamtengruppen vergleicht, dann ist den Bundesbeamten des einfachen Dienstes im allgemeinen die Doppelzulage zugestanden (insbesondere den zahlreichen Bahn-, Post- und Zollbeamten des einfachen Dienstes), ausgenommen sind nur (abgesehen vom "Geldzähler" und den Angehörigen des Bundesgrenzschutzes) der Justizwachtmeister und der Justizoberwachtmeister sowie der Oberamtsgehilfe und Hauptamtsgehilfe im Bundesdienst. Von den zahlreichen in BesGr. A 3 und BesGr. A 4 der hessischen Landesbesoldungsordnung eingestuften Beamtengruppen haben nur die - in der Bundesregelung ausgenommenen - Justizwachtmeister und Justizoberwachtmeister und die mit einer vergleichbaren Tätigkeit betrauten Hauptamtsgehilfen und Amtsmeister neben der "Normalzulage" von 40 DM noch eine weitere Zulage von 28,89 DM. Das ist aber genau eine "entsprechende" Anpassung an die Bundesregelung für Bundesbeamte: Denn einerseits sind die Justizwachtmeister und die Justizoberwachtmeister im Bundesdienst in der Regel bei einem obersten Bundesgericht (oder Ministerium) beschäftigt, er
BVerfGE 34, 9 (43):
halten also die Ministerialzulage von 12+% des Grundgehalts, die Justizwachtmeister und Justizoberwachtmeister samt gleichgestellten Hauptamtsgehilfen und Amtsmeistern im Lande nicht erhalten können; andererseits haben diese Landesbeamten einen erheblich härteren und anspruchsvolleren Dienst als die Beamten mit derselben Amtsbezeichnung im Bundesdienst. Sie sind ebenso Angehörige einer Sonderlaufbahn wie die Beamtengruppen, die in § 8 Abs. 1 a.a.O. aufgezählt sind. Ihnen obliegt der Sitzungsdienst bei Gericht, die Vorführung, der Transport, die Bewachung der Gefangenen, die Aufrechterhaltung der Ruhe und Ordnung in den Gerichtsgebäuden, teilweise der Dienst in den Untersuchungsgefängnissen und Strafanstalten, alles Obliegenheiten, die Justizwachtmeister und Justizoberwachtmeister im Bundesdienst nicht wahrzunehmen haben. Was den Sonderlaufbahnen im Bundesdienst recht ist, ist der Sonderlaufbahn des Justizbeamten des einfachen Dienstes im Lande billig. Die angegriffene hessische Regelung ist also gedeckt durch Art. II Abschnitt 2 2. Titel § 15 1. BesVNG und nach dem 30. Juni 1972 aufrechtzuerhalten (vgl. Art. II Abschnitt 2 2. Titel § 14 1.BesVNG), solange die korrespondierenden Vorschriften für Bundesbeamte des einfachen Dienstes nicht geändert werden.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
5. Demnach sind die im Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetz getroffenen Regelungen, die die Änderung der Besoldung der "Lehrer mit der Befähigung zum Lehramt an Grundschulen ... im Sinne ... des Gesetzes über das Lehramt an öffentlichen Schulen vom 30. Mai 1969", der "Fachlehrer an einer Berufsschule mit vollpädagogischer Ausbildung" sowie der Regierungspräsidenten und Regierungsvizepräsidenten betreffen, mit dem geltenden Bundesrecht nicht vereinbar.
Mit der Feststellung der Unvereinbarkeit muß es hier sein Bewenden haben, ohne daß es der Entscheidung bedarf, ob die Unvereinbarkeit einer landesrechtlichen Besoldungsregelung mit Bundesrecht, das nur den Landesgesetzgeber bindet, seiner landesrechtlichen Regelung einen bestimmten Inhalt zu geben, überhaupt
BVerfGE 34, 9 (44):
zur Nichtigkeit der landesrechtlichen Regelung führen kann. Denn der Ausspruch der Nichtigkeit würde zu einer schwer erträglichen Unsicherheit über die Rechtsgrundlage der Besoldung der betroffenen Beamten für die Vergangenheit und über die weiteren Folgerungen, die daraus zu ziehen sind, führen. Aus entsprechenden Erwägungen hat bisher schon das Bundesverfassungsgericht in Fällen, in denen die gesetzliche Regelung mit dem Gleichheitssatz unvereinbar war, sich auf die Feststellung der Unvereinbarkeit beschränkt. Dem Landesgesetzgeber erwächst daraus wie dort auch hier die Pflicht, unverzüglich das Landesrecht in Einklang mit dem Bundesrecht zu bringen.
Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
6. Das Land Hessen hat durch die beanstandeten Regelungen im Ersten Besoldungsanpassungsgesetz nicht den Grundsatz der Bundestreue verletzt.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts setzt die Verletzung des Grundsatzes der Bundestreue voraus, daß die beanstandete Maßnahme des Landes "an sich" eine hinreichende Stütze in einer Kompetenzvorschrift des Grundgesetzes findet und materiell mit Bundesrecht vereinbar ist. Scheitert eine Maßnahme des Landes schon am Mangel seiner Zuständigkeit für die Maßnahme oder am Widerspruch zu materiellem Recht, so ist für eine Prüfung am Grundsatz der Bundestreue kein Raum mehr. Gegen den Grundsatz der Bundestreue kann ein Land nur verstoßen durch die Art und Weise, wie es von einer ihm eingeräumten Kompetenz und innerhalb des Raumes, den ihm das geltende Bundesrecht beläßt, Gebrauch macht. Es darf nach diesem Grundsatz davon nur so Gebrauch machen, daß es die Belange des Gesamtstaates und die Belange der anderen Länder nicht in unvertretbarer Weise schädigt oder beeinträchtigt.
Davon kann, soweit sich nach dem bisher Dargelegten das Land innerhalb seiner Kompetenz gehalten hat, nicht die Rede sein: Weder die beanstandeten hessischen Regelungen als einzelne noch in ihrer Gesamtheit haben fühlbare nachteilige Auswirkungen auf die anderen Länder oder den Gesamtstaat. Auch wenn andere
BVerfGE 34, 9 (45):
Länder dem Beispiel Hessens in analoger Weise folgten, könnte das weder das Besoldungsgefüge im ganzen gefährden noch die finanziellen Lasten eines Landes ungebührlich strapazieren. Die finanziellen Auswirkungen der beanstandeten Regelungen sind für das Land Hessen relativ unbedeutend. Selbst eine vom Bund zu verantwortende vernünftige Vereinheitlichung des Besoldungsrechts für Landesbeamte wird durch die hessische Regelung nicht beeinträchtigt, wenn man, wie erforderlich, davon ausgeht, daß es sich nicht um eine "perfektionistische", sich auf Einzelheiten kaprizierende Vereinheitlichung dieses Rechtsgebiets handeln kann und darf, den Ländern also Raum gelassen werden muß, besoldungsrechtliche Regelungen zu treffen, die im Zusammenhang mit Reformen ihrer Verwaltungs- und Behördenorganisation unabweislich sind. Gegen den Grundsatz der Bundestreue verstößt es insbesondere nicht, wenn von der Regelung eines Landes ein Anstoß für die Länder und den Bund ausgeht, beispielsweise ihr Schulwesen zu modernisieren, den akademischen Mittelbau in den Universitäten auszubauen, die Vielzahl der Amtsbezeichnungen zu durchforsten oder auch Musiker aus dem Beamtenstatus herauszunehmen.
Der Grundsatz der Bundestreue ist schließlich keine Schranke, mit der man Nichtigkeiten inhibieren kann. Die beanstandeten hessischen Regelungen liegen, soweit nicht ihre Unvereinbarkeit mit besoldungsrechtlichen Vorschriften des Bundes festgestellt werden kann, bei einer nüchternen Bewertung unterhalb der Schwelle dessen, was Bundestreue an Zurückhaltung bei der Inanspruchnahme einer Kompetenz und innerhalb des durch Bundesrecht gezogenen Rahmens von einem Land fordert.
Auch diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.
Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann
BVerfGE 34, 9 (46):
Abweichende Meinung der Richter Seuffert und Hirsch zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 26. Juli 1972
-- 2 BvF 1/71 --
Wir können dem Urteil zu B II 4 a und B II 4 b nicht zustimmen.
a) Art. 4 Nr. 11 Buchst. b des Ersten Hessischen Besoldungsanpassungsgesetzes ist mit dem Bundesrecht vereinbar. Wie im Urteil dargelegt ist, ist § 53 Abs. 4 BBesG in der Fassung von Art. I § 1 Nr. 14 1.BesVNG auf die Situation in Hessen nicht unmittelbar anwendbar; es ist vielmehr eine sinngemäße Anwendung von § 5 BBesG durch § 53 Abs. 1 des Gesetzes vorgeschrieben. Das Urteil des Senats läßt auch erkennen, daß die Einstufung der Grundschullehrer "neuer Ordnung" unterhalb der Hauptschullehrer, wie sie vom Bund verlangt wird, nicht als wirklich befriedigend angesehen wird. Die Einordnung in BesGr. A 13 ist für diese Grundschullehrer ebenso sinngemäß wie für die Hauptschullehrer, und für die Gleichbehandlung beider Kategorien sprechen angesichts der gleichwertig zu qualifizierenden Ausbildung und Verwendungsmöglichkeit - wie im Urteil ausgeführt - so viele Gesichtspunkte, daß eine Ungleichbehandlung kaum noch als sinngemäß bezeichnet werden kann. Sie könnte sogar als gleichheitswidrig angesehen werden müssen - ganz abgesehen von der Frage, ob nicht die hessischen Grundschullehrer neuen Typs ein Amt innehaben, dem nach den hergebrachten Grundsätzen des Beamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) mindestens die BesGr. A 13 zusteht.
Dann kann aber Hessen auch nicht durch eine Übergangsregelung, als die § 53 Abs. 4 BBesG angesehen wird, daran gehindert werden, aus der Reform der Lehrerausbildung und der Lehrämter, die es auf Grund der dem Land zustehenden Organisationsgewalt und Schulrechtskompetenz vorgenommen hat, die gebotenen Konsequenzen zum gebotenen Zeitpunkt durch sinngemäße Anwendung der zur Verfügung stehenden Besoldungsstufen zu ziehen.
BVerfGE 34, 9 (47):
Wenn, wie das Urteil will, gewartet werden müßte, bis der Bundesgesetzgeber der Systemreform, die das Land innerhalb der ihm zustehenden Kompetenzen durch Neugestaltung von Ämtern vorgenommen hat, durch seine Vorschriften Rechnung getragen hat, so wären damit die Grenzen, die der Bundeskompetenz aus Art. 74 a Abs. 1 GG nach dem Urteil gezogen sind, überschritten. Diese Grenzen verlangen vielmehr, daß bei der sinngemäßen Anwendung des Bundesrechts auf neue oder besondere Ämter der Länder die Entscheidung darüber, welche von mehreren möglichen sinngemäßen Lösungen gewählt wird, dem Land zusteht.
Die von Hessen gewählte Lösung kann also, da sie nicht als nicht sinngemäß im Sinne des § 53 Abs. 1 BBesG (dieser Fassung) beiseite getan werden kann, dem Land nicht verboten werden.
b) Die hessischen Fachlehrer an Berufsschulen mit vollpädagogischer Ausbildung (14 vorhandene Kräfte) sind eine Kategorie, für die im Bundesbesoldungsrecht es keine ausdrückliche Regelung gibt und die deswegen ebenfalls sinngemäß einzuordnen ist. Diese Lehrer erhielten bisher für ihre Person die Bezüge nach BesGr. A 11 a, das ist die unterste Besoldungsgruppe für Lehrer an Grund-, Haupt- und Realschulen. Dem entspricht nunmehr die BesGr. A 12, der die Fachlehrer jetzt für ihre Person zugewiesen sind; diese Einordnung ist als Anpassung durch Art. II § 18 1. BesVNG gedeckt und als sinngemäße Einordnung anzuerkennen.
Seuffert, Hirsch
Ich stimme der in der vorstehenden Abweichenden Meinung vertretenen Rechtsauffassung zu.
Dr. Geiger
