BVerfGE 23, 153; NJW 1968, 1371; MDR 1968, 642; DÖV 1968, 665
Titel zum Volltext
Daten
Fall:
Schatzanweisungen
Fundstellen:
BVerfGE 23, 153; NJW 1968, 1371; MDR 1968, 642; DÖV 1968, 665
Gericht:
Bundesverfassungsgericht
Datum:
06.03.1968
Aktenzeichen:
1 BvR 975/58
Entscheidungstyp:
Beschluss
Richter:
Müller, Stein, Ritterspach, Haager, Rupp-v. Brünneck, Brox, Zeidler
Rechtsnormen
Seitennummerierung nach:
BVerfGE 23, 153
Seiten:
BVerfGE 23, 153 (153):
1. Eine innerhalb der Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG unmittelbar gegen ein Gesetz erhobene Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, wenn der Beschwerdeführer erst nach Ablauf der Frist selbst und unmittelbar durch das Gesetz betroffen worden ist.
2. Währungs- und Umstellungsgesetzgebung einerseits, das Allgemeine Kriegsfolgengesetz andererseits sind Teile einer einheitlichen Gesamtregelung mit dem Ziel, die durch den Krieg und den Zusammenbruch entstandene Konkurslage des Deutschen Reiches zu bereinigen und die Grundlagen für einen wirtschaftlichen Wiederaufbau und gesunde staatliche Finanzen zu schaffen.
3. Werden innerhalb dieser Gesamtregelung Vorteile und Nachteile für eine bestimmte Wirtschaftsgruppe im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG gegeneinander abgewogen, so können als begünstigende Sonderregelungen alle gesetzlichen Maßnahmen berücksichtigt werden, die die betreffende Gruppe objektiv und unmittelbar begünstigt haben.
4. Der Ausschluß der Banken von der Ablösung der verbrieften Forderungen gegen das Deutsche Reich in § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Dies gilt auch für die Banken, die keine Ausgleichsforderungen erhalten haben.
Beschluß
des Ersten Senats vom 6. März 1968
-- 1 BvR 975/58 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Berliner Handels-Gesellschaft, Frankfurt /M., ..., gesetzlich vertreten durch ihre persönlich haftenden Gesellschafter ..., gegen § 30 Nr. 1 und § 32 Absatz 1 Nr. 3 des Gesetzes zur allgemeinen Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch entstandener Schäden (Allgemeines Kriegsfolgengesetz) vom 5. November 1957 (BGBl. I S. 1747).
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde wird, soweit sie sich gegen § 30 Nr. 1 des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes vom 5. November 1957 (Bundesgesetzbl. I Seite 1747) richtet, verworfen, im übrigen zurückgewiesen.
BVerfGE 23, 153 (154):
Gründe:
A.
Die Beschwerdeführerin fühlt sich dadurch in ihrem Grundrecht verletzt, daß ihr Besitz an verbrieften Kapitalansprüchen gegen das Deutsche Reich, nämlich an verzinslichen und unverzinslichen Schatzanweisungen sowie an Schatzwechseln des Deutschen Reiches von der im Allgemeinen Kriegsfolgengesetz (AKG) vorgesehenen Ablösung ausgeschlossen ist, obwohl sie keine Ausgleichsforderungen erhalten hat.
I.
Bei der Währungsreform wurden die verbrieften und unverbrieften Reichsmarkverbindlichkeiten des Deutschen Reiches nicht auf die neue Währung umgestellt. Nach § 14 Nr. 1 des Umstellungsgesetzes vom 20. Juni 1948 (WiGBl. Beil. 5 S. 13 -- im folgenden UG -) fanden die Vorschriften des Teils II dieses Gesetzes über die Umstellung von Reichsmarkverbindlichkeiten aus allgemeinen und besonderen Schuldverhältnissen auf die Verbindlichkeiten des Reiches keine Anwendung. Geldinstitute, die sog. Ausgleichsforderungen erhielten, waren verpflichtet, ihre Rechte aus Verbindlichkeiten des Reiches auf die Länder zu übertragen. Solche Ausgleichsforderungen standen allen Geldinstituten mit passiver Bilanz zu; sie richteten sich gegen die öffentliche Hand, in der Regel gegen das Land, in dem das Geldinstitut seinen Sitz hatte, und bemaßen sich nach dem Überschuß der Passiva über die Aktiva (§ 11 Abs. 1 UG, § 8 Satz 1 der 2. DVO zum UG [BankenVO], s. dazu auch BVerfGE 9, 305 [307]).
Die danach offengebliebene Regelung der Reichsschulden ist hinsichtlich der Verbindlichkeiten gegenüber inländischen Gläubigern -- von hier nicht interessierenden Sonderregelungen abgesehen -- durch das Allgemeine Kriegsfolgengesetz getroffen worden. Nach der Grundvorschrift des § 1 Abs. 1 AKG erlöschen alle Ansprüche gegen das Deutsche Reich, d. h. die Bundesrepublik Deutschland erfüllt diese Ansprüche grundsätzlich nicht, soweit die weiteren Vorschriften des Gesetzes keine Ausnahmen
BVerfGE 23, 153 (155):
vorsehen (vgl. dazu BVerfGE 15, 126 [133 ff., 147 ff.]). Während dieser Grundsatz bei den nicht verbrieften Forderungen gegen das Reich nur für einzelne, vornehmlich nach sozialen Gesichtspunkten ausgewählte Gruppen von Ansprüchen durchbrochen ist (vgl. §§ 4 ff. AKG), ist für einen großen Teil der verbrieften Forderungen gegen das Reich (sog. Reichstitel) in der Spezialregelung des Dritten Teils (§§ 30 ff. AKG) unter der Überschrift "Ablösung von Kapitalanlagen" eine quotale Entschädigung in Form der sogenannten Ablösung vorgesehen. Diese Ansprüche erlöschen zwar ebenfalls nach § 1 Abs. 1 AKG; die Gläubiger erhalten jedoch nach Feststellung ihrer Rechte in einem Anmeldeverfahren eine Schuldbuchforderung gegen die Bundesrepublik Deutschland in Höhe von 10% des Nennbetrages ihres Anspruchs, die nach näherer Vorschrift des Gesetzes zu verzinsen und zu tilgen ist (§§ 35 ff. AKG). Ein Recht auf Ablösung setzt grundsätzlich voraus, daß der betreffende Anspruch am 31. Dezember 1952 einer natürlichen Person mit Wohnsitz im Geltungsbereich des Gesetzes oder einer juristischen Person mit Sitz oder Geschäftsleitung im Geltungsbereich des Gesetzes zugestanden hat (§ 33 AKG).
Die ablösbaren Reichstitel sind in den §§ 30 ff. AKG abgegrenzt. Die erstgenannte Vorschrift bestimmt, soweit sie hier von Bedeutung ist, folgendes:
§ 30 Ablösbare Kapitalanlagen
Ablösbar sind 1. Kapitalansprüche, die in den in der anliegenden Liste unter den Nummern 1 bis 68, 70 bis 77, 79 bis 102 aufgeführten Schuldverschreibungen und verzinslichen Schatzanweisungen bei Inkrafttreten dieses Gesetzes verbrieft sind. ...
Die genannte Liste (Anlage zum Gesetz) führt alle Schuldverschreibungen (Anleihen) aus den Jahren 1925 bis 1945 und alle verzinslichen Schatzanweisungen aus den Jahren 1923 bis 1945 auf.
Dagegen sind die unverzinslichen Schatzanweisungen (sog. U- Schätze) und die Schatzwechsel nicht ablösbar. Nach der Ent
BVerfGE 23, 153 (156):
stehungsgeschichte des Gesetzes beruht diese Regelung vor allem auf der Erwägung, daß eine Ablösung nur bei solchen Wertpapieren gerechtfertigt sei, die bestimmt gewesen seien, der Kapital- und Vermögensanlage zu dienen; die kurzfristigen Titel der U-Schätze und Schatzwechsel seien jedoch nur Geldmarktpapiere, denen typischerweise der Charakter der Kapitalanlage gefehlt habe (vgl. die Begründung des Entwurfs der Bundesregierung Nr. 111 bis 113 [BT-Drucks. II/1659 S. 63 f.] und den Bericht des federführenden Bundestagsausschusses für Geld und Kredit [zu BT-Drucks. II/3529 S. 10 f. zu § 25]).
Nicht ablösbar sind Reichstitel, die am Währungsstichtag bestimmten Gläubigergruppen gehörten. Die maßgebende Vorschrift lautet, soweit sie hier zur Prüfung steht:
§ 32 Von der Ablösung ausgeschlossene Gläubigergruppen
(1) Nicht abgelöst werden Ansprüche, die am 20. Juni 1948 zugestanden haben 1. ... 2. ... 3. Geldinstituten und Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen und Bausparkassen, sofern sie eine Umstellungsrechnung oder Altbankenrechnung zu erstellen hatten, ...
II.
Die Beschwerdeführerin -- eine Kommanditgesellschaft auf Aktien -- bildete vor dem Kriege als filiallose Großbank die Berliner Zahlstelle zahlreicher Provinzbanken. 1945 wurde ihr Geschäftsbetrieb durch die sowjetische Besatzungsmacht geschlossen; 1948 wurde sie als Aktiengesellschaft in Frankfurt/Main neu gegründet und dort gemäß §§ 1 b) und 3 der 35. Durchführungsverordnung zum Umstellungsgesetz als verlagert anerkannt; sie galt somit als Geldinstitut im Währungsgebiet. Nachdem das Berliner Altbankengesetz vom 10. Dezember 1953 (GVBl. Berlin S. 1483) die Wiederaufnahme des Geschäftsbetriebs in Westberlin ermöglicht hatte, wurde das neue Frankfurter Institut auf das ruhende Berliner Institut überführt, wobei die Rechtsform
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der Kommanditgesellschaft auf Aktien beibehalten wurde. Der Schwerpunkt der geschäftlichen Tätigkeit liegt jedoch jetzt in Frankfurt/Main.
Die Beschwerdeführerin hat weder nach § 11 Abs. 1 des Umstellungsgesetzes noch auf Grund der entsprechenden Vorschriften für Berliner Banken Ausgleichsforderungen gegen die öffentliche Hand erhalten. Sie gehört zu den Geldinstituten, die eine Umstellungsrechnung zu erstellen hatten. Nach ihrem Vortrag besitzt sie folgende Reichstitel, die durch § 30 Nr. 1 und § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG von der Ablösung ausgeschlossen sind:
a) verzinsliche Schatzanweisungen im Betrage von ... RM b) unverzinsliche Schatzanweisungen im Betrage von ... RM c) Schatzwechsel im Betrage von ... RM
Von den zu b) genannten Reichstiteln hat sie einen Posten von RM ... erst nach der Währungsreform, und zwar am 11. Januar 1962, von der ... erworben, die übrigen Wertpapiere befinden sich bereits seit Kriegsende in ihrem Besitz.
III.
Die Beschwerdeführerin hält § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG und § 30 Nr. 1 AKG jeweils teilweise für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG und beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:
1. Der Ausschluß solcher Geldinstitute, die nach dem Umstellungsgesetz keine Ausgleichsforderungen erhalten haben, von der Ablösung der Ansprüche nach § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG ist verfassungswidrig. 2. Die Nichtberücksichtigung unverzinslicher Schatzanweisungen und Schatzwechsel in § 30 Nr. 1 AKG ist verfassungswidrig.
1. Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen § 30 Nr. 1 AKG trägt die Beschwerdeführerin vor, die beiden genannten Bestimmungen des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes ließen sich nicht voneinander trennen. Die Tragweite des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG hänge vielmehr entscheidend von der Verfas
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sungsmäßigkeit des § 30 AKG ab. Wäre sich der Gesetzgeber darüber klar gewesen, daß bei Beachtung des Art. 3 Abs. 1 GG auch die U-Schätze und Schatzwechsel in die Ablösung einbezogen werden müßten, so hätte er die Ansprüche der Banken ohne Ausgleichsforderungen nicht generell von der Ablösung ausgeschlossen. Daher müsse zunächst die Verfassungsmäßigkeit des § 30 Nr. 1 AKG in dem angefochtenen Umfang und erst danach die Verfassungsmäßigkeit des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG geprüft werden.
Im übrigen bestehe auch dann ein Rechtsschutzbedürfnis für die verfassungsrechtliche Prüfung des § 30 Nr. 1 AKG, wenn die Verfassungsbeschwerde gegen § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG keinen Erfolg haben sollte. Die letztere Vorschrift schließe nach ihrem klaren Wortlaut die Banken nur mit denjenigen Reichstiteln aus, die sie am Währungsstichtag besaßen, und betreffe somit nicht die U-Schätze, welche die Beschwerdeführerin nachträglich von einem Gläubiger erworben habe, der nicht zu den nach § 32 Abs. 1 AKG ausgeschlossenen Gläubigergruppen gehöre. Der Ablösung dieses Postens stehe also nur entgegen, daß § 30 Nr. 1 AKG generell eine Ablösung der U-Schätze nicht vorsehe.
2. Zur Begründung der Verfassungsbeschwerde gegen § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG trägt die Beschwerdeführerin im wesentlichen folgendes vor:
Die Regelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie
a) Banken mit Ausgleichsforderungen und Banken ohne Ausgleichsforderungen gleich behandle, obwohl nur die erste Gruppe ein Äquivalent für die entgangene Ablösung der Reichstitel erhalten habe, b) die Banken ohne Ausgleichsforderungen ohne sachlich einleuchtenden Grund gegenüber den zur Ablösung zugelassenen Gläubigern (Nicht-Banken) benachteilige.
Bei genereller Betrachtung aller Banken, die Ausgleichsforderungen erhalten hätten, sei die Passivität ihrer Bilanzen typi
BVerfGE 23, 153 (159):
scherweise durch die Uneinbringlichkeit der Forderungen gegen das Reich entstanden. Die Zuteilung der Ausgleichsforderungen habe daher eine Art "Vorhonorierung" der Reichstitel dargestellt, zu der die öffentliche Hand unter den gegebenen Umständen verpflichtet gewesen sei (vgl. BVerfGE 9, 305 [327]). Diesen Zusammenhang habe der Gesetzgeber in § 11 Abs. 1 Satz 3 UG selbst ganz deutlich gemacht, indem er die Zuteilung der Ausgleichsforderungen mit der Pflicht zur Übertragung der Reichstitel auf das die Ausgleichsforderungen gewährende Land verknüpft habe. Hiermit habe der Gesetzgeber sich bewußt dafür entschieden, den Banken ohne Ausgleichsforderungen diese Titel im selben Umfang zu belassen wie anderen Gläubigern; diese Entscheidung habe er fünf Jahre später im Berliner Altbankengesetz bestätigt. Es sei willkürlich, wenn der Gesetzgeber die selbst gewählte Regelung eines einheitlichen Komplexes durch eine spätere Maßnahme durchbreche, zumal da die Banken ohne Ausgleichsforderungen im Vertrauen auf ihre Beteiligung an einer Ablösung der Reichstitel disponiert hätten. Für den durch die Regelung des Umstellungsgesetzes geschaffenen Besitzstand könne möglicherweise der Schutz des Art. 14 GG in Anspruch genommen werden.
Der Ausschluß der Banken ohne Ausgleichsforderungen von der Ablösung der Reichstitel könne auch mit der angeblichen Begünstigung der Banken durch die im Rahmen der Währungs- und Umstellungsgesetzgebung getroffenen Sonderregelungen nicht gerechtfertigt werden.
Diese Sonderregelungen seien wegen der besonderen volkswirtschaftlichen Stellung der Banken und deswegen notwendig gewesen, weil die Vermögensverhältnisse der Banken durch die Währungsgesetzgebung ungleich mehr betroffen worden seien als diejenigen anderer Wirtschaftszweige, die über Sachwerte (Betriebsanlagen und Vorräte) verfügten. Bei einer Gesamtbetrachtung könne hierin keine Begünstigung der Banken, sondern nur der Versuch eines Ausgleichs für den Verlust ihrer Aktiva gesehen werden. Trotz dieser Maßnahmen sei das Umstellungsverhältnis bei den Bankaktien (durchschnittlich 10:2,6) weit schlechter ge
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wesen als bei den Industriepapieren, die im Verhältnis 10:10 oder noch besser umgestellt worden seien.
Eine gesetzliche Begünstigung könne zudem nur dann zur Rechtfertigung einer gesetzlichen Diskriminierung herangezogen werden, wenn beide Maßnahmen in der gleichen Gesetzgebung enthalten seien oder jedenfalls in einem inneren Zusammenhang stünden und wenn die Begünstigung zu Lasten der öffentlichen Hand und im ausschließlichen Interesse der Begünstigten gewährt werde. Diese Voraussetzungen träfen bei den Sonderregelungen für die Banken nicht zu.
Schließlich hätten sich die Sonderregelungen im Einzelfall je nach der Bilanzstruktur der Bank und wegen des zugelassenen Spielraums zwischen Mindest- und Höchsteigenkapital ganz verschieden ausgewirkt. Der Beschwerdeführerin seien die Regelungen teils überhaupt nicht, teils nur in verhältnismäßig geringem Ausmaß zugute gekommen, zum Teil sei sie dadurch sogar belastet worden; dieses Gesamtergebnis könne als typisch für Banken ohne Ausgleichsforderungen angesehen werden.
Der Gesichtspunkt, daß die den Banken im Zeitpunkt der Währungsreform gegebene Starthilfe ihnen einen zeitlichen Vorsprung vor anderen Wirtschaftsunternehmen gesichert habe, könne allenfalls für die Banken zutreffen, die ohne Zuteilung von Ausgleichsforderungen nicht lebensfähig gewesen seien. Vor allem aber habe die Beschwerdeführerin als Berliner Bank ihren Geschäftsbetrieb ohnehin erst 1953 wieder aufnehmen können und hierdurch schwerste Nachteile erlitten.
Insgesamt sei danach der Ausschluß der Banken ohne Ausgleichsforderungen von der Ablösung der Reichstitel sachlich nicht zu rechtfertigen. Ihre Einbeziehung sei auch nicht unbillig, da die Ablösung eine quotale Entschädigung und keine sozialen Gesichtspunkten folgende Hilfsmaßnahme des Staates darstelle. Die finanzielle Belastung des Staates durch eine Einbeziehung der Banken ohne Ausgleichsforderungen in die Ablösung sei tragbar; das Ausmaß der Ablösung werde ohnehin durch § 8 der Banken VO begrenzt, wonach bei Überschreitung des Höchst
BVerfGE 23, 153 (161):
eigenkapitals der Überschuß an das Land abgeführt werden müsse.
3. Zur Begründung der Verfassungsbeschwerde gegen § 30 Nr. 1 AKG führt die Beschwerdeführerin im wesentlichen folgendes aus:
Der Ausschluß der U-Schätze und Schatzwechsel von der Ablösung sei willkürlich, da kein sachlicher Unterschied zwischen diesen Reichstiteln und den ablösbaren Kapitalanlagen, besonders den verzinslichen Schatzanweisungen des Reiches bestehe: in dem hier maßgebenden Zusammenhang könne weder die Laufzeit der Papiere noch der Unterschied zwischen Verzinsung und Diskontierung eine Rolle spielen. Die Generalisierung, daß mittel- und langfristige Papiere typischerweise Spar- und Kapitalanlagen seien, während den Geldmarkttiteln wegen ihrer Kurzfristigkeit und Unverzinslichkeit der Charakter einer Kapitalanlage fehle, treffe schon unter normalen Verhältnissen nicht zu. Erst recht sei eine solche Typisierung für die hier in Rede stehenden Reichstitel unhaltbar, weil das System der "geräuschlosen Kriegsfinanzierung" den Unterschied zwischen Geldmarkt- und Kapitalmarktpapieren völlig verwischt hätte.
Die Ablösung der kurzfristigen Reichstitel würde auch bei Einbeziehung der Bestände der Banken ohne Ausgleichsforderungen nur einen Betrag von weniger als 100 Millionen DM erfordern; dies sei für den Bund finanziell tragbar. Im übrigen könne eine mangelnde Leistungsfähigkeit der öffentlichen Hand nur zu einer gleichmäßigen Verringerung der Ablösungsquote für alle Reichstitel führen.
4. Zur Unterstützung ihres Vorbringens hat die Beschwerdeführerin rechts- und wirtschaftswissenschaftliche Gutachten der Professoren Dr. v. Caemmerer, Dr. Konrad Zweigert, Dr. Fritz W. Meyer in Zusammenarbeit mit dem Privatdozenten Dr. Kurt Schmidt, des Dr. h. c. Lüke, des ehem. geschäftsführenden Vizepräsidenten der Deutschen Reichsbank Puhl und des ehem. Reichsfinanzministers Graf Schwerin v. Krosigk vorgelegt.
BVerfGE 23, 153 (162):
IV.
Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister der Finanzen geäußert und Gutachten der Professoren Dr. Ficker und Dr. Hettlage vorgelegt.
1. Der Bundesfinanzminister hält die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich gegen § 30 Nr. 1 AKG richtet, für unzulässig. Da die Beschwerdeführerin durch § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG bereits in ihrer Eigenschaft als Geldinstitut mit ihren Forderungen aus Reichstiteln von der Ablösung schlechthin ausgeschlossen sei, werde sie nicht mehr zusätzlich dadurch beschwert, daß nach § 30 Nr. 1 AKG die kurzfristigen Reichstitel nicht zu den ablösbaren Kapitalanlagen gehörten. Der Ausschluß der Banken von der Ablösung gelte auch für Reichstitel, die nach dem Währungsstichtag erworben worden seien. Außerdem sei ein solcher nachträglicher Erwerb rechtlich unbeachtlich, weil er nur zu Spekulationszwecken vorgenommen sein könne oder in der Absicht, nachträglich eine "Beschwer" zu schaffen.
2. Die Verfassungsbeschwerde gegen § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG hält der Bundesfinanzminister für unbegründet und trägt hierzu folgendes vor:
Der gesamte Problemkreis der Reichsverbindlichkeiten sei bei der Währungsgesetzgebung einer späteren Regelung vorbehalten worden. Keinesfalls habe der Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 11 Abs. 1 Satz 3 UG eine ihn bindende Differenzierung zwischen Banken mit und Banken ohne Ausgleichsforderungen schaffen wollen; u. U. beruhe die Vorschrift auf einem Versehen.
Die gesamte Kriegsfolgengesetzgebung von den Währungsgesetzen über das Lastenausgleichsgesetz und die DM-Bilanzgesetze bis zum Allgemeinen Kriegsfolgengesetz bilde eine innere Einheit. Bei dieser Betrachtung sei die Regelung des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes sachgerecht, weil die Geldinstitute durch die weitgehenden Sonderregelungen in den anderen Gesetzen im Vergleich zur übrigen Wirtschaft insgesamt erheblich begünstigt worden seien. Die Geldinstitute seien zwar anders als andere Wirtschaftsunternehmen, aber untereinander vollkommen gleich be
BVerfGE 23, 153 (163):
handelt worden; man habe die Banken als eine wirtschaftliche Einheit, eine Art "Schicksalsgemeinschaft" angesehen. Der Gesetzgeber habe dabei in zulässiger Weise typisiert. Eine einseitige Bevorzugung der Banken ohne Ausgleichsforderungen bei der Ablösung nach dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz würde dem System der Währungsgesetzgebung widersprechen. Auch die Beschwerdeführerin sei durch die verschiedenen Sonderregelungen insgesamt erheblich begünstigt worden und habe an dem allgemeinen wirtschaftlichen Aufstieg der Banken nach der Währungsreform teilgenommen.
3. Hilfsweise führt der Bundesfinanzminister aus, die Verfassungsbeschwerde gegen § 30 AKG sei auch unbegründet.
Angesichts des enormen Ausmaßes der Reichsverschuldung habe die Ablösung der Reichstitel aus wirtschaftlichen und finanziellen Gründen begrenzt werden müssen. Dabei sei die Unterscheidung zwischen langfristigen, verzinslichen und mittel- oder kurzfristigen, unverzinslichen Papieren sachgerecht und auch aus sozialstaatlichen Erwägungen gerechtfertigt, weil nur die erste Gruppe von Papieren einen typischen Anlagecharakter habe, der einen erhöhten Vertrauensschutz erfordere.
B. -- I.
Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde steht nicht entgegen, daß die Beschwerdeführerin als Kommanditgesellschaft auf Aktien eine juristische Person des Privatrechts ist. Die behauptete Rechtsverletzung betrifft das Geschäftsvermögen einer Bank, besonders ihre vermögensrechtlichen Ansprüche gegen das Deutsche Reich, d. h. eine Rechtsbeziehung, die juristischen Personen des Privatrechts in gleicher Weise zugänglich ist wie natürlichen Personen und daher eine sinngemäße Anwendung der Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1 und 14 GG zuläßt (vgl. BVerfGE 4, 7 [12]; 21, 261 [266]).
II.
1. Die Beschwerdeführerin ist durch das angefochtene Gesetz auch unmittelbar betroffen, ohne daß es eines besonderen Vollziehungsaktes bedürfte: Die ihr am Währungsstichtag zustehen
BVerfGE 23, 153 (164):
den Kapitalansprüche aus verzinslichen und unverzinslichen Reichstiteln sind von der im Dritten Teil des Gesetzes vorgesehenen Ablösung verbriefter Kapitalansprüche gegen das Deutsche Reich ausgeschlossen. Dagegen muß der nachträgliche Erwerb von unverzinslichen Schatzanweisungen des Deutschen Reiches im Betrage von ... RM außer Betracht bleiben. Zwar handelt es sich nach den Angaben der Beschwerdeführerin bei diesem Posten um Kapitalansprüche, die am Währungsstichtag einem Industrieunternehmen zustanden, das nicht zu den durch § 32 Abs. 1 AKG von der Ablösung ausgeschlossenen Gläubigergruppen gehörte. Trotzdem kann die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht auf den Besitz der nachträglich erworbenen Reichstitel gestützt werden, weil dieser Posten nach den eigenen Angaben der Beschwerdeführerin erst am 11. Januar 1962 in ihre Verfügungsgewalt gelangt ist, also zu einem Zeitpunkt, in dem die Verfassungsbeschwerde bereits erhoben und die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG für eine unmittelbare Anfechtung des am 1. Januar 1958 in Kraft getretenen Gesetzes längst abgelaufen war. Die Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze ist wegen der Tragweite eines solchen Angriffes aus Gründen der Rechtssicherheit an eine eng auszulegende Frist gebunden (vgl. BVerfGE 11, 255 [260]; 18, 1 [9]). Mit dem Sinn dieser Regelung wäre es jedenfalls nicht vereinbar, eine erst nach Ablauf dieser Frist geschaffene oder eingetretene "Beschwer" als ausreichende Grundlage einer Verfassungsbeschwerde anzusehen, mit der der Beschwerdeführer geltend macht, das angegriffene Gesetz sei von vornherein verfassungswidrig gewesen.
Soweit die Beschwerdeführerin § 30 Nr. 1 AKG angreift, könnte sie danach nur die Schmälerung ihrer Rechte an den bereits am Währungsstichtag in ihrem Besitz befindlichen Reichstiteln geltend machen.
2. Für die behauptete Rechtsverletzung sind die beiden angegriffenen Normen des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes nicht in gleicher Weise ursächlich. Der Ausschluß der verzinslichen Schatzanweisungen im Portefeuille der Beschwerdeführerin von
BVerfGE 23, 153 (165):
der Ablösung beruht allein auf § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG. Soweit es sich um die der Beschwerdeführerin schon am Währungsstichtag gehörenden U-Schätze und Schatzwechsel handelt, stehen beide angefochtenen Rechtsvorschriften der Ablösung entgegen: Diese Kapitalansprüche sind einerseits, weil die Beschwerdeführerin ein Geldinstitut i. S. des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG ist, andererseits, weil Reichstitel dieser Art nach § 30 Nr. 1 AKG überhaupt nicht ablösbar sind, von der Ablösung ausgeschlossen.
Daraus ergibt sich, daß für die Prüfung des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG in jedem Falle -- auch bei Verfassungswidrigkeit des § 30 Nr. 1 AKG -- ein selbständiges Rechtsschutzbedürfnis besteht, während das Rechtsschutzinteresse an einer Prüfung des § 30 Nr. 1 AKG von der verfassungsrechtlichen Beurteilung des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG abhängt: Erweist sich die umfassendere Ausschlußvorschrift des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG als vereinbar mit der Verfassung, so kommt es auf die behauptete Grundrechtswidrigkeit der Vorschrift des § 30 Nr. 1 AKG nicht mehr an.
Die hiergegen von der Beschwerdeführerin erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Die Tatsache, daß die finanziellen Auswirkungen jeder der beiden Vorschriften wechselseitig von der Gültigkeit der jeweils anderen Vorschrift abhängen, ändert nichts daran, daß die Entscheidung über die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde gegen § 30 Nr. 1 AKG zunächst die Prüfung der Begründetheit der Verfassungsbeschwerde gegen § 32 Abs. 1 AKG voraussetzt. Dabei kann freilich im Rahmen dieser materiellen Prüfung auch die Möglichkeit einer Verfassungswidrigkeit des § 30 Nr. 1 AKG in Betracht gezogen werden (vgl. C. III.).
C.
Die Verfassungsbeschwerde gegen § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG ist unbegründet.
I.
Die Beschwerdeführerin begehrt eine Prüfung dieser Vorschrift nur insoweit, als sie auch die Ansprüche solcher Banken ausschließt, die keine Ausgleichsforderungen erhalten haben. Dabei
BVerfGE 23, 153 (166):
kommt nach ihrem Vortrag auch eine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 14 GG in Betracht, die das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer zulässigen Verfassungsbeschwerde auch ohne rechtzeitige Rüge von Amts wegen prüft (vgl. BVerfGE 6, 376 [385]; 17, 252 [258]). Ein Verstoß gegen diese Grundrechtsvorschrift liegt jedoch nicht vor.
1. Die von der Ablösung ausgeschlossenen Ansprüche der Beschwerdeführerin aus Reichstiteln sind gemäß § 1 Abs. 1 AKG i.V.m. § 30 Nr. 1 und § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG erloschen. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat jedoch bereits geklärt, daß die Regelung des § 1 Abs. 1 AKG nicht in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie eingreift. Die Reichstitel gehören zu den Passiva des Reiches, die nach der Entscheidung vom 14. November 1962 (BVerfGE 15, 126) in den Regelungskomplex des Art. 134 Abs. 4 GG fallen. Nach den für die Erfüllung dieser Verbindlichkeiten geltenden Grundsätzen (vgl. BVerfGE 15, 126 [140 ff.]; 19, 150 [159, 163]) durfte der Gesetzgeber des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes zur Bereinigung des Staatsbankrotts des Reiches ohne Verstoß gegen Art. 14 GG die Erfüllung solcher Verbindlichkeiten ganz oder teilweise verweigern. Der Schutz des Art. 14 GG kann überhaupt erst wirksam werden, wenn und soweit die gesetzliche Regelung die Leistungspflicht der Bundesrepublik Deutschland oder eines anderen funktionsfähigen öffentlichen Rechtsträgers begründet hat (s. a. BVerfGE 17, 67 [78 f.]). Bei der konkreten Gestaltung dieser Leistungspflicht spielt der Wertgedanke des Art. 14 GG nur insoweit eine Rolle, als der Gesetzgeber die ihm zur Regelung überwiesenen, "dem Grunde nach existenten" Forderungen gegen das Reich nach Maßgabe des Möglichen berücksichtigen muß, nämlich soweit die vollständige Bereinigung des Staatsbankrotts und die Sanierung der staatlichen Finanzen dies erlauben. Im übrigen ist der Maßstab für die gesetzliche Ausgestaltung nach Art und Höhe nicht dem Art. 14 GG, sondern dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) zu entnehmen (vgl. BVerfGE 15, 126 [145]; 7, 305 [315]).
BVerfGE 23, 153 (167):
2. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, durch § 11 Abs. 1 Satz 3 UG sei ihr eine -- wenn auch vorläufige -- Rechtsposition bezüglich der Reichstitel eingeräumt worden, die möglicherweise dem Eigentumsschutz des Art. 14 GG unterliege, findet in Wortlaut und Sinn dieser Gesetzesvorschrift keine Stütze. § 11 UG regelte die Zuteilung von Ausgleichsforderungen und bestimmte in diesem Zusammenhang, daß jedes Geldinstitut, das danach Ausgleichsforderungen erhielt, seine Rechte aus Ansprüchen gegen das Reich auf das Land zu übertragen hatte, in dem sich der Sitz des Geldinstitutes befand. Hieraus kann durch Umkehrschluß nur entnommen werden, daß die Banken ohne Ausgleichsforderungen ihre Ansprüche gegen das Reich zunächst behalten durften. Über die Erfüllung dieser Ansprüche ist damit nichts gesagt; § 11 UG läßt vielmehr die allgemeine Vorschrift des § 14 UG unberührt, wonach Geldschulden des Reiches von der Umstellung ausgeschlossen wurden. Die bei den Banken ohne Ausgleichsforderungen vorhandenen Reichstitel teilten daher das Schicksal aller anderen nicht auf die neue Währung umgestellten Reichsverbindlichkeiten, mochten sie sich noch bei den Banken mit Ausgleichsforderungen oder im Besitz von Nicht-Banken oder -- etwa infolge der Übertragung nach § 11 Abs. 1 Satz 3 UG -- bei der öffentlichen Hand befinden. Es blieb der späteren Gesetzgebung vorbehalten, über das Ob und Wie einer Erfüllung zu entscheiden (vgl. BVerfGE 15, 126 [127, 137, 140]); hierauf weist die Formulierung von § 30 Abs. 2 UG ("gegebenenfalls im Rahmen des Lastenausgleichs erwachsenden Entschädigungsansprüche") bezüglich der Reichstitel noch besonders hin. Dabei ergab sich aus der Konkurssituation des Reiches, daß die Chance einer späteren Erfüllung oder Entschädigung dieser Ansprüche äußerst gering zu veranschlagen war (vgl. BVerfGE 15, 126 [144, 146]). Nach Nr. 34 und 35 der Richtlinien der Bank Deutscher Länder zur Erstellung der RM-Schlußbilanz und der Umstellungsrechnung der Geldinstitute vom 31. Januar 1949 (Öff. Anzeiger für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet Nr. 10 vom 5. Februar 1949) waren die Reichsverbindlichkeiten von den Banken ohne Ausgleichs
BVerfGE 23, 153 (168):
forderungen mit einem Erinnerungswert von 1.- DM in die Umstellungsrechnung einzusetzen.
II.
Die angefochtene Regelung des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
1. Bei der Prüfung am Maßstab dieser Verfassungsvorschrift sind die allgemeinen Grundsätze der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde zu legen (vgl. u.a. BVerfGE 9, 334 [337]; 12, 354 [367]; 14, 221 [237]). Die hierin hervorgehobene Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers geht besonders weit, wenn es sich um Regelungen zur Beseitigung der Folgen des Krieges und des Zusammenbruchs des nationalsozialistischen Regimes handelt (vgl. BVerfGE 13, 39 [42 f.]; 15, 167 [201]). Zum Allgemeinen Kriegsfolgengesetz hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, daß die Konzeption des Gesetzes, wonach die Reichsverbindlichkeiten grundsätzlich "erlöschen" und nur in Ausnahmefällen erfüllt oder abgelöst werden, nicht willkürlich ist, und daß auch die Differenzierung im einzelnen nach der Art der Verbindlichkeit, besonders die Begünstigung einer Reihe von Ansprüchen, darunter der Ansprüche aus Kapitalanlagen, nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (BVerfGE 15, 126 [150 ff.]). Es bleibt demnach nur zu prüfen, ob der Gesetzgeber bei der Abgrenzung der ablösbaren Kapitalanlagen nach der Person der Gläubiger willkürlich verfahren ist oder ob sich sachlich einleuchtende Gründe für den Ausschluß der Banken ohne Ausgleichsforderungen von der Ablösung finden lassen.
Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG könnte darin liegen, daß der Gesetzgeber
a) Ungleiches gleich behandelt hat, indem er nicht zwischen den Banken mit und ohne Ausgleichsforderungen differenzierte, d. h. die letzteren nicht von der Ausschlußvorschrift des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG ausnahm, oder daß der Gesetzgeber
BVerfGE 23, 153 (169):
b) Gleiches ungleich behandelt hat, indem er auch die Banken ohne Ausgleichsforderungen im Gegensatz zu anderen Wirtschaftsunternehmen und zu Privatpersonen von der Ablösung der Reichstitel ausschloß.
Für die Entscheidung dieser Fragen ist zu klären, aus welchen Gründen die Regelung des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG, soweit sie sich auf die Banken bezieht, getroffen wurde, ob diese Sonderregelung für die Banken schlechthin (mit oder ohne Ausgleichsforderungen) vom Blickpunkt des Art. 3 Abs. 1 GG sachlich gerechtfertigt ist und welche Bedeutung den Ausgleichsforderungen in diesem Zusammenhang zukommt.
2. Während die verbrieften Ansprüche gegen das Reich aus Kapitalanlagen grundsätzlich begünstigt, d. h. im Verhältnis 10 : 1 durch eine Schuldbuchforderung gegen die Bundesrepublik abgelöst werden, sind die Banken von dieser Vergünstigung ausgeschlossen; sie werden also unter sonst gleichen Umständen gegenüber anderen Gläubigern gleichartiger Ansprüche, seien es Wirtschaftsunternehmen oder Einzelpersonen, benachteiligt. Daß der Ausschluß nur Ansprüche betrifft, die den Banken bereits am Währungsstichtag zustanden, bedeutet demgegenüber keine wesentliche Einschränkung, da angesichts der Ungewißheit über die Bewertung der Papiere ein Erwerb in der Zeit zwischen der Währungsreform und dem Erlaß des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes praktisch nur selten vorgekommen sein dürfte. Die Benachteiligung betraf bei Inkrafttreten des Gesetzes fast alle Banken im Bundesgebiet, da inländische Geldinstitute allgemein eine Umstellungsrechnung oder Altbankenrechnung zu erstellen hatten (vgl. § 3 der Banken-VO i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 3 UG, § 9 Abs. 2 des Währungsgesetzes vom 20. Juni 1948 -- WiGBl. 1948 Beil. 5 S. 1 -; §§ 1 ff. Altbanken-Bilanz-Gesetz -- GVBl. Berlin S. 1488). Die Begründung des dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz zugrunde liegenden Entwurfes der Bundesregierung sagt hierzu folgendes:
"Von der Ablösungsberechtigung werden ... diejenigen Gläubigergruppen ausgeschlossen, deren finanzielle Verhältnisse unter Ein
BVerfGE 23, 153 (170):
satz öffentlicher Mittel im Rahmen der Währungsgesetzgebung oder auf sonstige Weise eine Neuordnung erfahren haben. So ist die Ausschließung der Geldinstitute, ... durch die Tatsache gerechtfertigt, daß diese Institute auf Grund der Währungsvorschriften eine Erstausstattung an DM-Mitteln oder eine Garantie der öffentlichen Hand für den Ausgleich ihrer Bilanzen erhalten haben (Ausgleichsforderungen) und die Regelung der Verhältnisse dieser Institute, soweit sie mit der Währungsumstellung zusammenhängt, im Umstellungsgesetz abschließend getroffen worden ist. Die Einbeziehung dieser Institute in die Ablösungsberechtigung würde eine Aufhebung fundamentaler Grundsätze des Währungsrechts bedeuten." (BT-Drucks. II/1659 S. 67 Nr. 122)
Während der Bundestagsausschuß für Wirtschaftspolitik den Banken ohne Ausgleichsforderungen ein Ablösungsrecht zuerkennen wollte (Kurzprotokoll der 173. Sitzung am 16. März 1957, S. 7 ff. [10 f.]), schloß sich der federführende Bundestagsausschuß für Geld und Kredit nach eingehender Erörterung dieser Frage der Auffassung der Bundesregierung an und führte in seinem Bericht u.a. aus:
"Der Ausschluß sämtlicher Geldinstitute, Versicherungsunternehmen und Bausparkassen von der Ablösungsberechtigung, also auch derjenigen, denen keine Ausgleichsforderung zuzuteilen war, ist nach Auffassung des Ausschusses auch sachlich gerechtfertigt. Diese Rechtfertigung liegt in der prinzipiell begünstigenden Sonderbehandlung, die diese Institute, und zwar auch diejenigen ohne Ausgleichsforderungen, erfahren haben. ... ... Die Zuteilung oder Nichtzuteilung von Ausgleichsforderungen beruht nicht auf unterschiedlichen Umstellungsgrundsätzen, die auf verschiedene Gruppen von Instituten angewandt worden wären, sie ist vielmehr nur der notwendige Ausgleich eines tatsächlich unterschiedlichen Ergebnisses einer nach völlig einheitlichen Prinzipien erfolgten Neuordnung der finanziellen Verhältnisse aller Institute." (zu BT-Drucks. II/3529 S. 12 f.)
Mit den genannten Sonderregelungen sind vor allem die besonderen Vorschriften über die Liquiditätsausstattung der Banken und anderen Geldinstitute, über die Verminderung ihrer Verbindlichkeiten und über die Zuteilung von Ausgleichsforderungen gemeint, die im Umstellungsgesetz und den Durchführungsverord
BVerfGE 23, 153 (171):
nungen dazu, besonders in der sog. Bankenverordnung erlassen wurden:
a) Nach der allgemeinen Regelung des Umstellungsgesetzes erhielten natürliche Personen als Erstausstattung mit neuem Geld sog. Kopfbeträge von zunächst 40 DM, später weitere 20 DM (§§ 6, 17 Währungsgesetz); außerdem konnten ihre Altgeldguthaben bis zu einem Betrage von 5000.- RM sofort umgewandelt werden. Unternehmer, Personenvereinigungen, Gewerbetreibende und Angehörige freier Berufe bekamen Geschäftsbeträge von 60 DM pro Arbeitnehmer, außerdem die Möglichkeit der Umwandlung von Altgeldguthaben in Höhe von 10 000.- RM, u. U. in voller Höhe (§ 5 UG). Darüber hinaus wurden die Altgeldguthaben und die für das abgelieferte Altgeld gutgeschriebenen Beträge erst in Etappen zur Verfügung freigegeben; bei der Umwandlung wurden die Kopf- und Geschäftsbeträge angerechnet mit der Wirkung, daß die Verbindlichkeiten der Banken aus umgewandelten Altgeldguthaben ihrer Kunden sich entsprechend verringerten (§§ 6, 7 UG). Der Umstellungssatz betrug 100 RM : 6,5 DM (§ 2 Abs. 1 UG i.V.m. § 1 des Vierten Gesetzes zur Neuordnung des Geldwesens -- WiGBl. 1949 Beilage 1, S. 15).
Demgegenüber wurde die Erstausstattung der Banken nach dem ganzen Umfang ihrer Passiven bemessen: Sie erhielten für je 100 DM ihrer Verbindlichkeiten, die durch Umwandlung von Altgeldguthaben entstanden waren, Gutschriften bei der Landeszentralbank, und zwar im Verhältnis 100 RM : 15 DM für Sichtverbindlichkeiten und 100 RM : 7,5 DM für befristete Verbindlichkeiten und Spareinlagen, wobei nur die Bestände der Banken an den nach § 1 Abs. 2 und 3 Währungsgesetz gültig gebliebenen Kleingeldzeichen angerechnet wurden (§ 10 UG). Damit erhielten die Banken sofort die nötigen flüssigen Mittel zur Aufnahme ihrer Geschäfte, und zwar, wie auch die Beschwerdeführerin einräumt, prozentual etwa soviel Barreserven, wie sie unter normalen Umständen als notwendig erachtet werden, während bei anderen Wirtschaftsunternehmen infolge der Währungsreform zunächst Geldknappheit herrschte. Diese Erstausstattung
BVerfGE 23, 153 (172):
verblieb den Banken in voller Höhe, da nach dem ganz anderen System der Regelung eine spätere Anrechnung nicht in Betracht kam.
b) Abgesehen von der bereits erwähnten Entlastung der Banken durch die Anrechnung der Kopf- und Geschäftsbeträge bei der Umwandlung von Altgeldguthaben wurden die Verbindlichkeiten der Banken im Vergleich zu anderen Schuldnern durch mehrere Maßnahmen drastisch reduziert:
Während nach der allgemeinen Regelung Reichsmarkschulden grundsätzlich nach dem Verhältnis 100 RM : 10 DM umgestellt wurden, galt für die Bankverbindlichkeiten aus Kundeneinlagen bei der Umwandlung von Altgeldguthaben das Umstellungsverhältnis 100 RM : 6,5 DM, bei Berliner Banken 100 RM : 5 DM. Diese Begünstigung kam allerdings auch den Banken zugute, die keine Umstellungsrechnung zu erstellen hatten und daher nicht von der Ablösung der Reichstitel nach dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz ausgeschlossen sind; hierbei handelte es sich jedoch um ganz wenige, also untypische Fälle.
Ferner erloschen alle Reichsmarkverbindlichkeiten der Banken und anderen Geldinstitute untereinander, sowohl aus Bankeinlagen wie aus sonstigen Verpflichtungen (§ 18 Abs. 3 i.V.m. § 1 Nr. 1 b und § 2 Abs. 2 UG). Diese wesentliche Maßnahme diente vor allem der Erhaltung der Geldknappheit; sie schloß es aus, daß die Banken durch Rückgriff auf diese Forderungen neues Geld in den Verkehr bringen konnten. Außerdem bewirkte sie als eine Art Globalverrechnung eine Vereinfachung und diente schließlich der Herstellung gleicher Startbedingungen im Verhältnis zwischen Gläubiger- und Schuldnerbanken (vgl. BGH Wertpapiermitteilungen 1956, 185, 188; s.a. KG Wertpapiermitteilungen 1956, 1553 ff.). Eine Begünstigung der Banken im Vergleich zu anderen Wirtschaftsunternehmen lag hierin jedoch nicht. Der Entlastung der Schuldnerbanken stand eine entsprechende Belastung der Gläubigerbanken gegenüber, so daß sich bei einer Betrachtung der Banken als einheitlicher Wirtschaftsgruppe die wirtschaftlichen Vorteile und Nachteile gegeneinander aufhoben.
BVerfGE 23, 153 (173):
Es kann auch nicht die Rede davon sein, daß diese Regelung sich in der Mehrzahl der Fälle günstig ausgewirkt habe.
Auch die Reichsmarkverbindlichkeiten der Banken gegenüber dem Deutschen Reich, der NSDAP und anderen nationalsozialistischen Organisationen, sowie bestimmten zur Rüstungs- und Kriegsfinanzierung geschaffenen Reichsgesellschaften, in gewissem Umfang auch gegenüber der Reichsbank, der Reichsbahn und der Reichspost erloschen (§ 1 der 31. DVO zum UG vom 20. Juni 1949 i.V.m. § 14 UG; s.a. § 9 i.V.m. § 1 Abs. 1 c UG). Darüber hinaus wurden die Banken von Verbindlichkeiten aus Altgeldguthaben der öffentlichen Hand schlechthin befreit, also auch aus Guthaben der Länder, Gemeinden, bizonaler und zonaler Rechtsträger (§ 9 i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 c und § 2 Abs. 3 UG). Der Sinn dieser Entlastung der Banken war es offenbar, eine Erhöhung der Ausgleichsforderungen, wie sie bei Berücksichtigung dieser Verbindlichkeiten erforderlich gewesen wäre, zu vermeiden, zumal da auch die eigenen Verbindlichkeiten der schon vor dem Zusammenbruch bestehenden öffentlichen Rechtsträger zunächst nicht umgestellt wurden (§ 14 UG). Hierdurch wurden die Banken besser gestellt als die anderen Schuldner, deren Verbindlichkeiten gegenüber den genannten Gläubigern bestehen blieben und nach den allgemeinen Regelungen auf Deutsche Mark umgestellt wurden. Wenn die Beschwerdeführerin meint, der aus dieser gesetzlichen Maßnahme resultierende Vorteil werde durch den Ausfall der nicht verbrieften Forderungen gegen das Reich und andere öffentliche Rechtsträger nach § 1 Abs. 1 AKG kompensiert, so geht dies fehl, weil dieser Nachteil Banken und Nicht-Banken in gleicher Weise getroffen hat. Es spricht auch nichts dafür, daß der allgemeine Ausfall n i c h t -- verbriefter Forderungen gerade die Banken typischerweise stärker belastet hat als andere Wirtschaftsunternehmen, wie etwa die zahlreichen Betriebe, die für Rüstungs- oder andere Reichsaufträge arbeiteten.
c) Trotz der Liquiditätsausstattung und der geschilderten Entlastung der Banken von ihren Verbindlichkeiten überstiegen ihre Passiva in der Regel die Aktiva. Zur Deckung dieser Bilanz
BVerfGE 23, 153 (174):
lücke und zugleich zur Ausstattung mit einem angemessenen Eigenkapital erhielten die Banken ebenso wie andere Geldinstitute, Versicherungsunternehmen und Bausparkassen Ausgleichsforderungen gegen die öffentliche Hand, in der Regel gegen das Land, in dem die Bank ihren Sitz hatte (§ 11 Satz 1 und 2 UG, § 8 Satz 1 BankenVO; s. dazu auch BVerfGE 9, 305 [307]). Die Höhe der Ausgleichsforderungen bemaß sich nach dem Überschuß der Passiva über die Aktiva in der Umstellungsrechnung, die für den 21. Juni 1948 zu erstellen war -- bei Berliner Banken nach der auf den 1. Januar 1953 zu erstellenden Altbankenrechnung -. Dabei war auf der Passivseite auch ein Mindesteigenkapital einzustellen, das auf der Grundlage des früheren Reichsmark-Eigenkapitals bis zu einer Höchstgrenze von 20% berechnet wurde oder, wenn dies günstiger war, nach den umgestellten Verbindlichkeiten im Verhältnis von 7,50 DM für je 100 RM (vgl. § 5 Abs. 3 BankenVO). Überstiegen in der Umstellungsrechnung ausnahmsweise die Aktiva die Passiva, so wurde die Differenz dem Eigenkapital zugeschlagen. Das Eigenkapital durfte jedoch höchstens den Nennbetrag des Reichsmark-Eigenkapitals erreichen; ein etwaiger Überschuß fiel dem Land zu (vgl. § 12 Abs. 3 UG, § 8 Satz 1 und 3 der BankenVO). Keine Ausgleichsforderungen erhielten nur etwa 150 Geldinstitute, von denen die Beschwerdeführerin bei weitem das größte ist. Die Ausgleichsforderungen werden mit 3% verzinst und nach Maßgabe des Gesetzes über die Tilgung von Ausgleichsforderungen vom 14. Juni 1956 (BGBl. I S. 507) seit dem 1. Januar 1956 mit 1% jährlich -- also in einem Tilgungszeitraum von etwa 47 Jahren -- getilgt.
Neben diesen allgemeinen Ausgleichsforderungen sahen verschiedene gesetzliche Regelungen noch zahlreiche Arten besonderer Ausgleichsforderungen vor, die jedoch -- abgesehen von den Ausgleichsforderungen nach den Vorschriften zur Neuordnung des Geldwesens in Westberlin -- nur von relativ geringer Bedeutung sind. Hierzu gehören etwa die Remboursausgleichsforderungen nach dem Gesetz über die innerdeutsche Regelung der Vorkriegsverbindlichkeiten vom 20. August 1953 (BGBl. I S. 999)
BVerfGE 23, 153 (175):
oder die Sonderausgleichsforderungen, die allen Geldinstituten zur pauschalen Abgeltung der ihnen anläßlich der Währungsreform entstandenen Aufwendungen zugeteilt wurden (§ 2 der 45. DVO zum UG).
Insgesamt erhielten die Kreditinstitute Ausgleichsforderungen im Betrag von 7 150 Millionen DM, davon Ausgleichsforderungen nach den Vorschriften zur Neuordnung des Geldwesens im Bundesgebiet (ohne Umstellungsergänzungsgesetze) 6 366 Millionen DM. Die Ausgleichsforderungen bildeten nach der Währungsreform den größten Aktivposten der Geldinstitute im Bundesgebiet (vgl. Szagunn in: Enzyklopädisches Lexikon für das Geld-, Bank- und Börsenwesen 1957, Bd. I, S. 102 f.).
d) Die geschilderten Sonderregelungen für die Banken galten zunächst in Berlin (West) nicht; die Berliner Banken konnten auf Grund der Ruhensanweisung des Berliner Magistrats vom 4. Juni 1945 Bankgeschäfte überhaupt nicht oder nur in beschränktem Umfang durchführen. Erst mit Inkrafttreten des Berliner Altbankengesetzes vom 15. Dezember 1953 konnten die Berliner Banken die Bankgeschäfte wieder aufnehmen. Gleichzeitig wurden die für die westdeutschen Banken geltenden Regelungen durch dieses Gesetz und das Umstellungsergänzungsgesetz vom 21. September 1953 (BGBl. I S. 1439) im wesentlichen auf die Berliner Banken übernommen.
e) Im Zusammenhang mit der Zuteilung der -- allgemeinen -- Ausgleichsforderungen standen noch andere Sonderregelungen außerhalb der Währungs- und Umstellungsgesetzgebung. Das Dritte D-Markbilanzergänzungsgesetz vom 21. Juni 1955 (BGBl. I S. 297) ließ allgemein eine Berichtigung der Wertansätze für Wertpapiere und Geschäftsanteile mit dem Ziele der Höherbewertung zu, traf jedoch zugleich Vorsorge, daß diese Höherbewertung bei den Banken nicht zu einer entsprechenden Verringerung der Ausgleichsforderungen führte: Die Banken brauchten nur Ausgleichsforderungen von nom. 30% des Differenzbetrages zwischen den Wertansätzen in der Umstellungsrechnung und den berichtigten Wertansätzen zurückzugewähren, faktisch sogar nur
BVerfGE 23, 153 (176):
24%, weil ihnen die Zinsen der Ausgleichsforderungen bis zum 31. Dezember 1953 belassen wurden (§ 9 des gen. Gesetzes).
Nach dem Lastenausgleichsgesetz sind Geldinstitute, die Ausgleichsforderungen erhalten haben, von der Vermögensabgabe ganz befreit. Bei anderen Geldinstituten darf die Erhebung der Abgabe nicht dazu führen, daß das vorhandene DM-Eigenkapital unter das gesetzliche Mindesteigenkapital sinkt und damit ein Anspruch auf Ausgleichsforderungen entsteht (§ 19 Abs. 1 und 2 LAG i.V.m. der 12. AbgabenDV-LA i.d.F. vom 19. Juli 1958 -- BGBl. I S. 533 -). Von der Kreditgewinnabgabe sind alle Geldinstitute befreit (§ 161 Abs. 2 Nr. 1 LAG). Bei diesen Sondervorschriften handelte es sich allerdings mehr um eine Konsequenz aus den umstellungsrechtlichen Sonderregelungen. Es wäre nicht sinnvoll gewesen, die in Form der Ausgleichsforderungen gegebene Starthilfe aus öffentlichen Mitteln auf dem Wege über die Vermögensabgabe teilweise wieder für die öffentliche Hand zu beanspruchen. Ebenso bestätigt die Beschränkung der Vermögensabgabe bei Banken ohne Ausgleichsforderungen das gesetzgeberische Ziel, auf der Grundlage des Mindesteigenkapitals für alle Banken gleiche Startmöglichkeiten zu sichern.
3. Die Beschwerdeführerin meint, die dargestellten Sonderregelungen stünden nicht in einer verfassungsrechtlich erheblichen Verbindung mit der Benachteiligung der Banken bei der Ablösung der Reichstitel. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß sowohl die Währungs- und Umstellungsgesetzgebung wie das Allgemeine Kriegsfolgengesetz dem Ziel dienten, die durch den Krieg und den Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes entstandene Konkurslage des Reiches zu bereinigen und die Grundlagen für einen wirtschaftlichen Wiederaufbau und gesunde staatliche Finanzen zu schaffen. Angesichts der ungeheuren Verschuldung des Reiches mit ihren katastrophalen Auswirkungen auf die allgemeine Wirtschafts- und Finanzlage bildete die Reduzierung der Reichsschulden auf ein tragbares Maß einen wesentlichen Bestandteil dieser Neuordnung. Insoweit lassen sich die Währungs- und Umstellungsgesetzgebung einerseits, das Allgemeine Kriegs
BVerfGE 23, 153 (177):
folgengesetz andererseits als Teile einer einheitlichen Gesamtregelung betrachten: Die Regelung der Reichsverbindlichkeiten im Allgemeinen Kriegsfolgengesetz enthält -- wenn man von den Vorbehalten in § 3 Abs. 1 dieses Gesetzes absieht --, die abschließende Regelung dieses Komplexes, die nach § 14 UG offen gelassen und bei Verabschiedung des Grundgesetzes noch völlig ungeklärt war (vgl. BVerfGE 15, 126 [136 ff.]). Daher bestehen keine Bedenken dagegen, bei der Prüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG die den Banken nachteilige Regelung bei der Ablösung der Reichstitel in Beziehung zu etwaigen Begünstigungen zu setzen, die den Banken an anderer Stelle der Gesamtregelung zugute gekommen sind.
Dabei können entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin alle staatlichen Maßnahmen ins Gewicht fallen, die nach ihrem wirtschaftlichen Effekt eine unmittelbare Bevorzugung der Banken im Vergleich zu anderen Wirtschaftsgruppen zur Folge hatten, ohne Rücksicht darauf, ob dieses Ergebnis durch Einsatz öffentlicher Mittel oder auf andere Weise, z. B. wie bei der Behandlung der Kundeneinlagen zu Lasten Dritter erzielt worden ist. Ebensowenig spielt es eine Rolle, daß die Währungs- und Umstellungsgesetze überwiegend von den Besatzungsmächten erlassen worden sind, da diese hierbei für die deutsche Staatsgewalt tätig wurden. Der deutsche Gesetzgeber, der die von den Besatzungsmächten begonnene wirtschaftliche und finanzielle Neuordnung fortsetzte, konnte und mußte das wirtschaftliche Ergebnis der früheren Regelungen berücksichtigen (vgl. BVerfGE 4, 60 [73]). Ferner kommt es bei der Berücksichtigung begünstigender Sonderregelungen nicht auf deren Motivierung, sondern allein auf die objektive Auswirkung an. Wenn die Beschwerdeführerin insoweit zwischen -- zu berücksichtigenden -- Maßnahmen zur speziellen Förderung der Banken und -- nicht zu berücksichtigenden -- Maßnahmen im öffentlichen Interesse unterscheiden will, so verkennt sie, daß in einem geordneten Staatswesen keine spezielle Förderung eines Wirtschaftszweiges denkbar ist, die nach Auffassung des Gesetzgebers nicht zugleich im öffentlichen Inter
BVerfGE 23, 153 (178):
esse läge. Gewiß dienten die Sonderregelungen zugunsten der Banken dem öffentlichen Interesse, weil die wirtschaftliche Neuordnung einen funktionierenden Kreditapparat voraussetzte; in diesem Sinne war die öffentliche Hand verpflichtet, "für ein geordnetes Währungs- und Geldwesen zu sorgen, also auch dafür, daß die Geldinstitute ... ihre Aufgaben weiterhin erfüllen können" (BVerfGE 9, 305 [327]). Hiermit ist die Verpflichtung des Staates gegenüber seinen Bürgern gemeint, dagegen nicht ein subjektives Recht der Banken auf bestimmte staatliche Maßnahmen oder Leistungen.
Schließlich kommt es nicht darauf an, wie die genannten Maßnahmen sich in jedem Einzelfall, speziell bei der Beschwerdeführerin, ausgewirkt haben. Es versteht sich von selbst, daß eine Regelung zur Neuordnung des Geldwesens einer gewissen Generalisierung bedarf. Die Prüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ist daher auf die typische Wirkung abzustellen.
4. Würdigt man die Sonderregelungen für die Banken unter diesen Gesichtspunkten, so ergibt sich, daß die geschilderten Maßnahmen in ihrer Gesamtheit den Banken eine Starthilfe gewährten, die anderen Wirtschaftszweigen und Einzelpersonen nicht zuteil wurde. Dies könnte dafür sprechen, es jedenfalls nicht als willkürlich anzusehen, wenn der Gesetzgeber des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes an diese Begünstigung anknüpfte. Andererseits ist nicht zu verkennen, daß die Banken und anderen Geldinstitute durch die Währungsreform von 1948 weit stärker betroffen wurden als die übrige gewerbliche Wirtschaft. Die rigorose Verringerung des Geldvolumens, die erst wieder ein Gleichgewicht zwischen Nachfrage und Güterangebot ermöglichte, das Vertrauen in die neue Währung sicherte und die Grundlage für eine wirksame zentrale Währungs- und Kreditpolitik legte, war zwangsläufig mit einschneidenden Eingriffen in das Vermögen der Banken verbunden. Die Geldinstitute standen damit weit schlechter als Industrie, Handel und Handwerk, deren Vermögen zu einem wesentlichen Teil in Sachwerten bestand und die zudem teils durch legale Vorratshaltung, teils durch illegale Hortung
BVerfGE 23, 153 (179):
von Wirtschaftsgütern Vorsorge für die erwartete Währungsreform schaffen konnten (vgl. hierzu die Übersichten über das Umstellungsverhältnis bei den in Form von Aktiengesellschaften betriebenen Unternehmen in Wirtschaft und Statistik 1951 S. 343 und bei Pfleiderer, Lexikon a.a.O. S. 1643). Daß die Währungsreform Erfolg hatte, war wesentlich darin begründet, daß das Angebot an neuem Geld auf ein durch sein Ausmaß überraschendes Warenangebot stieß, das aus Hortungsbeständen der RM-Zeit herrührte (Pfleiderer a.a.O. S. 1637). Die spätere günstige Entwicklung der Börsenkurse der Bankaktien (vgl. die Übersicht im Statistischen Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1966 S. 405) mag zwar den Schluß zulassen, daß dieser Unterschied in der Ausgangssituation die Banken zumindest nicht dauernd benachteiligt hat; dies kann aber bei der hier vorgenommenen Abwägung der Vorteile und Nachteile der verschiedenen gesetzlichen Regelungen schon deswegen kaum ins Gewicht fallen, weil für diese wirtschaftliche Entwicklung noch eine Reihe anderer Faktoren maßgebend war. Es wäre auch zu fragen, ob die Vorteile der Währungs- und Umstellungsgesetzgebung einerseits, die Nachteile aus der Diskriminierung im Allgemeinen Kriegsfolgengesetz andererseits sich in einigermaßen gleichen oder jedenfalls nicht außer Verhältnis zueinander stehenden Größenordnungen bewegten, die eine Kompensation als sachlich einleuchtend erscheinen lassen könnten. Diese Fragen bedürfen jedoch keiner weiteren Prüfung, weil in anderer Weise ein innerer Zusammenhang zwischen den Spezialregelungen für die Banken in der Währungsgesetzgebung und im Allgemeinen Kriegsfolgengesetz besteht, der auch die letztere sachlich rechtfertigt. Beide Regelungen beruhen darauf, daß die Banken nicht nur als Geldinstitute, sondern wegen ihrer Stellung in dem nationalsozialistischen System der Rüstungs- und Kriegsfinanzierung in besonderem Maße in den finanziellen Zusammenbruch des Reiches verstrickt waren.
5. Die Grundlagen dieser Finanzierung bildeten das Gesetz zur Änderung des Bankgesetzes vom 27. Oktober 1933 (RGBl. II S. 827), das Kreditermächtigungsgesetz vom 19. Februar 1935
BVerfGE 23, 153 (180):
(RGBl. I S. 198) und das Reichsbankgesetz vom 15. Juni 1939 (RGBl. I S. 1015). Die ständig steigenden Staatsausgaben wurden nur zu einem geringen Teil durch Steuererhöhungen gedeckt. Im Gegensatz zum Ersten Weltkrieg verzichtete man aus psychologischen Gründen auch auf die unmittelbare Unterbringung von Kriegsanleihen im Publikum, sondern wählte die "geräuschlose Kriegsfinanzierung": die erforderlichen Mittel wurden zum großen Teil durch die Begebung von kurz- und mittelfristigen Reichstiteln, besonders von Schatzwechseln und unverzinslichen Schatzanweisungen innerhalb des Bankenapparates (Reichsbank und Geschäftsbanken) aufgebracht. Das durch diese Ausweitung der schwebenden Staatsschuld und des Geldvolumens geschaffene Geld sammelte sich zum ganz überwiegenden Teil zwangsläufig wieder bei den Kapitalsammelstellen, d. h. den Banken und Versicherungsgesellschaften (sog. "wartendes Geld"), da das Horten von Bargeld strafbar war (vgl. Gesetz vom 4. September 1939 -- RGBl. I S. 1609) und die lückenlose Rationierung fast aller Wirtschaftsgüter sowie das Kapitalmarktembargo, d. h. eine Emissionssperre für Aktien, Obligationen und Pfandbriefe und eine Sperre für Kommunalkredite, eine anderweitige Verwendung ausschlossen. Die Banken waren ihrerseits gezwungen, das "wartende Geld" mangels anderer Anlagemöglichkeiten in Reichstiteln anzulegen. Innerhalb dieses Systems wurden sowohl von seiten des Reiches (als Ausgeber) wie von seiten der Banken (als Anleger) die kurzfristigen Titel bevorzugt. Diese waren jedoch revolvierend gestaltet; die Schatzwechsel wurden mit mehrjähriger Prolongierung ausgegeben, die U-Schätze wurden bei Fälligkeit nicht in bar eingelöst, sondern jeweils durch neue U-Schätze ersetzt.
Der "Geldüberhang" oder "Kaufkraftüberhang", der durch diese Politik in Verbindung mit der Rationierung und der allgemeinen Kriegskonjunktur entstand, trat nach außen nicht in Erscheinung, weil durch einen rigorosen Preis- und Lohnstopp sowie eine totale Devisenzwangswirtschaft das Preisniveau im wesentlichen gehalten wurde; es handelte sich um eine "zurückgestaute
BVerfGE 23, 153 (181):
Inflation". Die Verschuldung des Reiches, die 1933 12,3 Milliarden RM betrug (vgl. Pfleiderer a.a.O. S. 1635), hatte bei Kriegsende ein ungeheures Ausmaß erreicht: Die Schätzungen schwanken zwischen 440 Milliarden RM und 800 Milliarden RM (vgl. Pfleiderer a.a.O. S. 1636 unter Berufung auf Eduard Wolf [Geld- und Finanzprobleme der deutschen Nachkriegswirtschaft 1947 S. 201]; Feaux de la Croix, Die Problematik der Reichsverbindlichkeiten, 1955 S. 13; s.a. BVerfGE 15, 126 [127]). Die gesamte verbriefte Verschuldung des Reiches (kurz- und langfristige Kredite) betrug etwa 390 Milliarden RM (vgl. Pfleiderer a.a.O. S. 1635; s.a. Gutachten Ficker, Lüke und v. Caemmerer). Davon entfiel auf die kurzfristige Verschuldung schätzungsweise ein Betrag von 234 bis 246 Milliarden RM (vgl. die Gutachten Graf Schwerin v. Krosigk, Lüke und Hettlage sowie Dieben, Finanzarchiv 1949 S. 700). Das Geldvolumen war von weniger als 60 Milliarden RM im Jahre 1938 auf nahezu 300 Milliarden RM gestiegen (vgl. Pfleiderer a.a.O. S. 1636).
Der politische und militärische Zusammenbruch bedeutete zwangsläufig auch das Ende dieses Finanzierungssystems. Ziel der Währungsreform mußte es daher sein, die Folgen der Kriegsfinanzierung für das Währungs- und Geldwesen und die "zurückgestaute Inflation" zu liquidieren und das Geldwesen wieder funktionsfähig zu machen. Dazu war es notwendig, die Reichsschulden nach Betrag und Zinslast auf ein tragbares Maß zurückzuführen und an die Stelle des handlungs- und zahlungsunfähigen Reiches andere zahlungsfähige Schuldner treten zu lassen (vgl. BVerfGE 9, 305 [306 f.]). Diese Maßnahmen mußten naturgemäß die Banken und sonstige Geldinstitute besonders treffen, da der größte Teil des Geldüberhangs sich bei ihnen angesammelt hatte und ihre Aktiva zu einem erheblichen Teil aus Forderungen gegen das Reich bestanden. Andererseits durfte die Funktionsfähigkeit der Banken nicht beeinträchtigt werden, wenn die Währungsreform ihr Ziel erreichen sollte.
Aus diesen Gründen wurden die Banken und andere Geldinstitute einer Regelung unterworfen, die sich grundsätzlich von
BVerfGE 23, 153 (182):
der Regelung für andere Wirtschaftszweige und für Einzelpersonen unterschied. Schon die Maßnahmen zur Verminderung des Geldvolumens waren für Banken und Nicht-Banken nicht die gleichen. Vor allem aber bezweckte die Sonderregelung, die Geldinstitute finanziell zu sanieren, um den für die Neuordnung des Geldwesens und den Wiederaufbau der Wirtschaft unerläßlichen leistungsfähigen Kreditapparat zu schaffen. Hierfür wählten die Alliierten, im Gegensatz zu deutschen Vorschlägen, eine sog. diskontinuierliche Lösung: Die Banken erhielten eine neue Ausstattung, die nicht nach ihrem bisherigen Status oder Aktivvermögen, sondern nach den -- ihrerseits reduzierten -- Verbindlichkeiten zuzüglich eines angemessenen Eigenkapitals bemessen wurde. Dabei wurde nicht danach differenziert, aus welchen Gründen und in welcher Höhe die Bilanz der einzelnen Bank passiv war und ob überhaupt ein Passivüberschuß vorlag, sondern schematisch allen Banken ein im wesentlichen gleicher Start ermöglicht. Die Grundkonzeption des Gesetzgebers ging also dahin, für die Zukunft im Interesse der Gesamtheit die Grundlagen eines gesunden Geldwesens zu schaffen; die Rücksicht auf den individuellen Vermögensstand erschien demgegenüber als zweitrangig.
Die gleiche Konzeption liegt auch der Regelung der Reichsverbindlichkeiten gegenüber den Banken zugrunde. Auch hierbei mußte der Einbeziehung der Banken in die nationalsozialistische Kriegsfinanzierung Rechnung getragen werden: Die Bereinigung der daraus entstandenen Verbindlichkeiten zwischen dem Reich und den Banken aus den Reichstiteln bildete schon wegen der Größenordnung dieser Schulden einen zentralen Bestandteil der notwendigen Verminderung des Geldvolumens und der Neuordnung der staatlichen Finanzen. Dabei lag eine Ablösung der verbrieften Reichsverbindlichkeiten unter Einbeziehung der Reichstitel im Besitze der Banken von vornherein nicht im Bereich des Möglichen; nach den Schätzungen in den Gutachten v. Caemmerer und Hettlage belief sich ihr Gesamtbestand an Reichstiteln auf ca. 320 Milliarden RM, davon 200 bis 205 Milliarden RM kurz- und mittelfristige. Davon abgesehen schied eine Beteiligung
BVerfGE 23, 153 (183):
der Banken an der Ablösung der Reichstitel aus, weil dieser außerordentlich große Besitz der Banken auf ihrer Einbeziehung in den geschilderten Vorgang ständiger Geldschöpfung und wachsender Reichsverschuldung beruhte; die Ansammlung des "wartenden Geldes" bei den Banken, die Ausweitung ihrer Bilanzsummen und die Zunahme der Anlage ihrer Aktiva in Reichstiteln waren gewollte Erscheinungsformen des Systems der "geräuschlosen Kriegsfinanzierung". Unter diesen Umständen hätte eine Berücksichtigung der Banken bei der Ablösung der Reichstitel praktisch bedeutet, daß die Banken Nutznießer eben der Finanzpolitik geworden wären, deren Liquidierung der Zweck der Währungsreform war. Es erscheint daher als sachgerecht, wenn der Gesetzgeber das gewählte Prinzip der Diskontinuität auch bei der Ordnung der Beziehungen zwischen dem Reich und den Banken zugrunde legte und demgemäß die beiderseitigen Verbindlichkeiten strich. Dies war zum Teil bereits in der Währungsgesetzgebung geschehen, nämlich durch das Erlöschen der Verbindlichkeiten der Banken gegenüber dem Reich. Hierzu stellt die Regelung des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes nur die folgerichtige Ergänzung dar.
Insgesamt waren also sowohl die Sonderregelungen für die Banken in der Währungsgesetzgebung wie bei der Ablösung der Reichstitel nicht ein Mehr oder Weniger im Verhältnis zur Regelung für andere Wirtschaftszweige, sondern ein Aliud. Sie waren einerseits durch die besondere Funktion der Banken für ein geordnetes Geldwesen, andererseits durch deren Verflechtung in die nationalsozialistische Kriegsfinanzierung veranlaßt und beruhten auf der einheitlichen Absicht, die finanzielle Neuordnung in erster Linie "prospektiv" auf die Bedürfnisse nach der Währungsreform auszurichten und erst in zweiter Linie "retrospektiv" die Verhältnisse vor diesem Zeitpunkt zu berücksichtigen (Pfleiderer a.a.O. S. 1642). Daher bestehen für den Ausschluß der Banken von der Ablösung der Reichstitel sachlich einleuchtende Gründe, welche die Regelung grundsätzlich als vereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG erscheinen lassen.
BVerfGE 23, 153 (184):
6. Es bedarf jedoch noch der Prüfung, ob sich auch die unterschiedslose Ausdehnung des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG auf alle Banken sachlich rechtfertigen läßt oder ob die Zuteilung oder Nichtzuteilung von Ausgleichsforderungen ein so entscheidendes Kriterium für die Einbeziehung in das System der Spezialregelungen bildet, daß hieraus auch bei der Ablösung der Reichstitel Konsequenzen gezogen werden mußten.
a) Die vorstehende Gesamtbetrachtung hat bereits ergeben, daß die Zuteilung der Ausgleichsforderungen nicht als ein Äquivalent für das Erlöschen der Ansprüche der Banken aus den Reichstiteln, als eine vorweggenommene Ablösung ("Vorhonorierung") anzusehen ist. Die Beschwerdeführerin hat sich für ihre entgegenstehende Auffassung auf die Entscheidung des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1959 (BVerfGE 9, 305) berufen. Die darin enthaltenen Ausführungen über die Beziehung zwischen den Ausgleichsforderungen und dem Ausschluß der Geldinstitute von der Ablösung (a.a.O. S. 307 f., 322, 327) betreffen jedoch nicht den Gegenstand der hier vorliegenden Verfassungsbeschwerde, sondern beziehen sich auf die dort allein zur Entscheidung stehende Frage, ob die Ausgleichsforderungen zu den Kriegsfolgelasten i. S. des Art. 120 Abs. 1 GG gehören und welche Befugnisse dem Bundesgesetzgeber insoweit zustehen (vgl. Leitsätze BVerfGE 9, 305). Sie sind zudem als Hinweis auf die Regelfälle und auf den allgemeinen wirtschaftlichen Zusammenhang zwischen der Uneinbringlichkeit der Reichstitel, dem Defizit der Banken und den deswegen gebotenen Hilfsmaßnahmen der öffentlichen Hand einschließlich der Gewährung von Ausgleichsforderungen zu verstehen.
Ein solcher allgemeiner Zusammenhang war sicherlich vorhanden. Da auf Grund der dargestellten Entwicklung ein anormal hoher Teil der Bankaktiva in Reichsverbindlichkeiten bestand (schätzungsweise 70-80%), mußte der Ausfall dieser Verbindlichkeiten, d. h. zunächst die Tatsache, daß sie nicht auf die neue Währung umgestellt wurden (§ 14 UG), die Banken im allgemeinen stark treffen. Wenn nahezu alle Banken eine Unterbilanz
BVerfGE 23, 153 (185):
hatten und deswegen Ausgleichsforderungen in Anspruch nehmen mußten, so war dies typischerweise in dem Ausfall der Reichstitel begründet. Dennoch bildeten die jeweils zugeteilten Ausgleichsforderungen in concreto keinen Gegenwert für die ausgefallenen Ansprüche:
Zunächst wurden Ausgleichsforderungen auch zugeteilt, wenn die Bilanz einer Bank aus anderen Gründen passiv war, z. B. wenn die Ursache des Defizits in unmittelbaren Kriegsschäden, mangelnder Bonität der Debitoren, Beschlagnahme von Auslandsvermögen, Vermögensverlusten in der SBZ und den Ostgebieten oder in den allgemeinen Maßnahmen der Währungsreform zu suchen war.
Ferner stand für die Zuteilung der Ausgleichsforderungen nicht der Gedanke einer Entschädigung für den durch die Unverwertbarkeit der Reichstitel entstandenen Verlust im Vordergrund, sondern sie war, wie dargelegt, von der Absicht beherrscht, den Banken einen neuen Start zu ermöglichen und das erforderliche Minimum an finanziellen Voraussetzungen für ihre Funktionsfähigkeit zu garantieren.
Auch der Name "Ausgleichsforderungen" bedeutete nicht etwa, daß diese Forderungen einen Ausgleich für den Verlust der Reichsverbindlichkeiten gewähren sollten. Vielmehr weist diese Bezeichnung darauf hin, daß die Ausgleichsforderungen dem Bilanzausgleich dienten, "also der etwa notwendig werdenden Auffüllung der Deckungsmittel, die den nach der Währungsreform verbliebenen Verbindlichkeiten unter Hinzurechnung eines angemessenen Eigenkapitals gegenüberstanden" (Pfleiderer a.a.O. S. 1639).
Vor allem war die Höhe der Ausgleichsforderung im Einzelfall ganz unabhängig von dem Bestand der betreffenden Bank an Reichstiteln. Sie richtete sich allein nach der Höhe des Passivsaldos, für dessen Ausmaß auch die vorgenannten anderen Gründe allein oder zusammen mit dem Ausfall der Reichstitel maßgebend sein konnten. So erhielten etwa Banken, die keinen oder nur einen geringen Bestand an Reichstiteln hatten, hohe Ausgleichsforderungen, während Banken mit einem hohen Bestand an Reichs
BVerfGE 23, 153 (186):
titeln keine oder nur geringe Ausgleichsforderungen bekamen, weil der Ausfall der Reichstitel durch andere günstige Bilanzposten ausgeglichen wurde. Die graduellen Unterschiede innerhalb der Banken mit Ausgleichsforderungen konnten größer sein als die Unterschiede zwischen Banken mit und Banken ohne Ausgleichsforderungen. Insgesamt weist die Höhe der Ausgleichsforderungen eine solche Variationsbreite auf, daß sich die zum Wesen der Entschädigung gehörende spezielle Beziehung zwischen dem erlittenen Verlust und der Ausgleichsleistung nicht erkennen läßt; insbesondere bestand kein typisches quotales Verhältnis zwischen der jeweiligen Ausgleichsforderung und dem Betrag der jeweils ausgefallenen Reichsverbindlichkeiten.
b) Auch aus § 11 Abs. 1 Satz 3 UG folgt nichts anderes. Die Anknüpfung der Übertragungspflicht an die Zuteilung der Ausgleichsforderungen bedeutete noch nicht, daß hier durch gesetzliche Regelung typisierend ein Zusammenhang geschaffen wurde, der die Übertragung der Ansprüche aus den Reichsverbindlichkeiten als eine Art Gegenleistung für die Ausgleichsforderungen erscheinen ließ und bei späteren gesetzlichen Maßnahmen hätte beachtet werden müssen. Wie bereits dargelegt (C I 2), begründete § 11 Abs. 1 Satz 3 UG keine Rechtsposition der -- nicht erwähnten -- Reichsgläubiger, sondern ließ ihnen nur die damals sehr gering bewertete Chance, an einer eventuellen Ablösung teilzuhaben. Ein den späteren Gesetzgeber bindender Vorgriff auf die Ablösung lag hierin nicht. Die allgemeine Tendenz des alliierten Gesetzgebers ging dahin, sich auf die Reduzierung des Geldvolumens und die Herstellung der sonstigen Voraussetzungen für ein funktionsfähiges Geldwesen als Grundlage eines wirtschaftlichen Wiederaufbaues zu beschränken, die Regelung der Kriegsfolgen im übrigen -- Abwicklung der Reichsverbindlichkeiten, Lastenausgleich usw. -- aber dem deutschen Gesetzgeber zu überlassen. Unter diesem Blickpunkt könnte § 11 Abs. 1 Satz 3 UG als bloßer Hinweis verstanden werden, daß, wenn es überhaupt zu einer Umstellung oder Erfüllung der Reichsverbindlich
BVerfGE 23, 153 (187):
keiten kommen sollte, nach Ansicht der Alliierten die Banken mit Ausgleichsforderungen jedenfalls daran nicht beteiligt zu werden brauchten. Möglicherweise lag der Vorschrift auch die Vorstellung zugrunde, daß alle inländischen Banken ohne Ausnahme Ausgleichsforderungen erhalten würden; denn bei Erlaß des Umstellungsgesetzes, das wie die anderen Währungsgesetze unter starkem Zeitdruck stand, ließen sich die Auswirkungen des Gesetzes noch nicht übersehen. Jedenfalls war der deutsche Gesetzgeber hierdurch weder im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG noch im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip daran gehindert, bei der Ablösung eine Regelung zu treffen, die nach objektiven Gesichtspunkten geboten oder doch vertretbar war.
Übrigens hat die Übertragungspflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 3 UG bei der Ablösung der Reichstitel tatsächlich keine Rolle gespielt. Nach den Angaben des Bundesfinanzministers wurde die Gesetzesvorschrift in der Praxis weitgehend nicht befolgt, weil die Länder angesichts der ungeklärten Situation nicht auf einer formellen Übertragung bestanden. Insoweit waren bei Erlaß des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes die Banken, mindestens formell, noch Gläubiger der Reichsverbindlichkeiten. Für die Ablösung nach dem Allgemeinen Kriegsfolgengesetz kam es hierauf nicht an, da Ansprüche aus Reichstiteln, die am Währungsstichtag einer Bank zugestanden hatten, nach § 32 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 1 Abs. 1 AKG in jedem Fall erloschen, ohne Rücksicht darauf, wer bei Inkrafttreten des Gesetzes Gläubiger des Anspruchs war.
c) Auch die bei dem Vergleich der Ablösungsregelung für die Banken einerseits, die Nicht-Banken andererseits gefundene Sachgesetzlichkeit gebietet keine Differenzierung zwischen Banken mit und ohne Ausgleichsforderungen. Die Gesichtspunkte, die allgemein die verschiedene Behandlung beider Gruppen rechtfertigen, gelten auch für die wenigen Banken, die -- wie die Beschwerdeführerin -- nicht in den Genuß dieser speziellen staatlichen Förderungsmaßnahme gelangt sind.
Freilich kann nicht entscheidend ins Gewicht fallen, daß auch die einzelnen Bankunternehmen ohne Ausgleichsforderungen von
BVerfGE 23, 153 (188):
der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung profitierten, die sich aus der Sanierung der Banken als einheitlich gesehene Wirtschaftsgruppe ergab; denn dieser Nutzen kam ebenso den anderen Wirtschaftsgruppen und dem "Privatmann", besonders den Bankkunden zugute. Es bestand jedoch, wie das Gutachten Hettlage zutreffend hervorhebt, eine Interdependenz zwischen dem Erlöschen der Verbindlichkeiten der Banken untereinander einerseits und den Ausgleichsforderungen andererseits, die es nahelegen könnte, von einer "mittelbaren Förderung" auch der Banken ohne Ausgleichsforderungen durch die Zuteilung dieser Forderungen zu sprechen. Die Streichung der Verbindlichkeiten zwischen den Banken begünstigte die Schuldnerbanken, so daß diese keine oder nur entsprechend geringere Ausgleichsforderungen zum Ausgleich ihrer Bilanzen benötigten. Sie belastete jedoch die Gläubigerbanken, so daß diese entsprechend höhere Ausgleichsforderungen in Anspruch nehmen mußten. Das eine war ohne das andere nicht möglich: Die Entlastung der Schuldnerbanken durch Reduzierung ihrer Passiva setzte eine entsprechende Vermehrung der Aktiva der Gläubigerbanken voraus. Der Einwand der Beschwerdeführerin, diese Automatik habe für sie nicht gegolten, weil sie auch durch die Streichung der Forderungen der Banken gegeneinander keine wesentliche Entlastung erfahren habe, könnte möglicherweise schon deswegen vernachlässigt werden, weil eine notwendig schematisierende Regelung die atypischen Fälle nicht zu berücksichtigen braucht. Jedoch kommt es hierauf nicht an.
Denn neben den beiden genannten Maßnahmen sah das System der Sonderregelungen für die Banken noch zahlreiche andere Maßnahmen vor, die alle dem genannten Ziel dienten. Dabei hing es von den mehr oder weniger zufälligen Besonderheiten des Einzelfalles ab, wie stark sich die eine oder die andere Maßnahme auf die betreffende Bankbilanz auswirkte. Entscheidend war aber, daß das wirtschaftliche Endergebnis sich gleich blieb, insofern jeder Bank der wirtschaftliche Neubeginn von einem gewissen Mindeststatus aus ermöglicht wurde. Die Ausgleichsforderungen sind daher nur "der letzte Saldo öffentlicher Hilfsmaßnahmen
BVerfGE 23, 153 (189):
zur Neuordnung des Geldwesens" (Gutachten Hettlage); ihre Entstehung im Einzelfall besagt, daß der vom Gesetzgeber vorgesehene Mindeststatus durch die übrigen Hilfsmaßnahmen (Liquiditätsausstattung und Entlastung von Verbindlichkeiten) noch nicht erreicht worden war. Ebenso beruht das Fehlen einer Ausgleichsforderung nur darauf, daß der Mindeststatus hier bereits durch die übrigen Hilfsmaßnahmen allein oder in Verbindung mit einer günstigen Ausgangsposition hergestellt war.
Kennzeichnend für das gesamte Regelungssystem war also gerade die Gleichbehandlung aller Banken untereinander. Der Vermögensstatus der Banken wurde insgesamt nach einheitlichen Quoten nivelliert. Dies wird besonders deutlich durch die Höchstgrenze für das Eigenkapital und die Statuierung einer gesetzlichen Pflicht zur Ablieferung des Betrages, um den die Aktiva diese Grenze überstiegen. Auch die Regelung des § 19 LAG, die zwischen Banken mit und ohne Ausgleichsforderungen differenziert, bringt diese Absicht zum Ausdruck: Allen Banken soll jedenfalls der vorgesehene Mindeststatus erhalten bleiben.
Daß bei der Bemessung der wirtschaftlichen Ausrüstung zwar quotale Maßstäbe angelegt, insgesamt aber schematisch verfahren wurde, ist im Hinblick auf die Art und das Ausmaß der Regelung nach der ständigen Rechtsprechung zu Art. 3 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Soweit ein Spielraum zwischen Mindest- und Höchsteigenkapital gelassen wurde, kam er allein den Banken ohne Ausgleichsforderungen zugute.
d) Im Ergebnis bestand daher keine Veranlassung dazu, bei der Ablösung der Reichstitel zwischen Banken mit und Banken ohne Ausgleichsforderungen zu differenzieren. § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG ist daher in dem hier zur Prüfung stehenden Umfang mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
III.
Das Ergebnis der Prüfung des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG wäre kein anderes, wenn man die Möglichkeit einer Verfassungswidrigkeit des § 30 Nr. 1 AKG in Betracht zieht, soweit diese Vorschrift keine Ablösung der unverzinslichen Reichstitel zuläßt. Ge
BVerfGE 23, 153 (190):
wiß stehen die beiden Gesetzesvorschriften sowohl nach ihrer finanziellen Auswirkung wie nach der zugrunde liegenden Vorstellung des Gesetzgebers miteinander in Zusammenhang. Die Tragweite des Eingriffs in das Vermögen der Banken mit und ohne Ausgleichsforderungen durch § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG wäre bedeutend größer, wenn der Ausschluß sich auch auf den großen Block der U-Schätze und Schatzwechsel bezöge, wie es bei einer Verfassungswidrigkeit des § 30 Nr. 1 AKG in dem angegriffenen Umfang der Fall wäre. Es gilt aber auch das Umgekehrte: Die Ablösungsregelung des § 30 AKG setzt nicht nur, soweit sie Ansprüche ausschließt, sondern erst recht, soweit sie Ansprüche gewährt, die Verfassungsmäßigkeit des § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG voraus. Angesichts der Größenordnung des Besitzes der Banken an Reichstiteln hätte der Gesetzgeber bei Einbeziehung dieser Gläubigergruppe niemals die jetzt getroffene Ablösungsregelung erlassen können. Dies würde erst recht gelten, wenn die unverzinslichen Reichstitel den verzinslichen gleichgestellt werden müßten; in diesem Falle hätte der Gesetzgeber möglicherweise von einer Ablösung überhaupt Abstand nehmen müssen. Die der Beschwerdeführerin vorschwebende Möglichkeit, nur die unverzinslichen Reichstitel der Banken ohne Ausgleichsforderungen und der Nicht-Banken in die Ablösung einzubeziehen, bestand nicht, weil -- wie dargelegt -- die Zuteilung der Ausgleichsforderungen kein verfassungsrechtlich relevantes Kriterium für eine Differenzierung bei der Ablösung bietet.
Abgesehen von diesen finanziellen Erwägungen, deren Berücksichtigung bei der rechtlichen Beurteilung von Regelungen zur Bereinigung des Staatsbankrotts des Reiches durchaus legitim ist (vgl. BVerfGE 15, 126 [140 ff.]), kommt es für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Ausschlusses der Banken von der Ablösung der Reichstitel nicht darauf an, ob die Auswahl der ablösbaren Reichstitel in § 30 Nr. 1 AKG dem Prüfungsmaßstab des Art. 3 Abs. 1 GG standhält. Selbst wenn sich entsprechend der Argumentation der Beschwerdeführerin keine sachlich einleuchtenden Gründe für die Unterscheidung zwischen verzins
BVerfGE 23, 153 (191):
lichen und unverzinslichen Reichstiteln finden lassen sollten, würde der Ausschluß der Banken, und zwar aller Banken, von der Ablösung der Reichstitel aus den unter II dargelegten Gründen nicht als sachwidrig anzusehen sein.
D.
Da § 32 Abs. 1 Nr. 3 AKG, soweit er die Banken ohne Ausgleichsforderungen von der Ablösung der Reichstitel ausschließt, verfassungsmäßig ist, entfällt damit das Rechtsschutzbedürfnis für die begehrte Prüfung des § 30 Nr. 1 AKG, soweit diese Vorschrift die unverzinslichen Reichstitel ausschließt, die bereits am Währungsstichtag im Besitz der Beschwerdeführerin waren. Die Verfassungsbeschwerde gegen diese Gesetzesvorschrift ist damit insgesamt unzulässig.
Müller Stein Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Brox Zeidler
