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BVerfGE 28, 191 (191):

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1. § 353 b StGB ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. Es verstößt nicht gegen Art. 5 Abs. 1 GG, wenn dem Beamten oder Angestellten des öffentlichen Dienstes, der glaubt, ein verfassungswidriges Handeln seiner Behörde in einem Einzelfall festgestellt zu haben, grundsätzlich zur Pflicht gemacht wird, zunächst die in der institutionellen Ordnung des demokratischen Staates liegenden Abhilfemöglichkeiten auszuschöpfen, bevor er die Öffentlichkeit unterrichtet.

  Beschluß

des Ersten Senats vom 28. April 1970

- 1 BvR 690/65 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Werner P... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Josef Augstein, Hannover, Hamburger Allee 24 - gegen das Urteil des Bundesverfassungsgerichtshofs vom 8. November 1965 - 8 StE 1/65 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

 

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BVerfGE 28, 191 (192):

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Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen ein erstinstanzliches Urteil des Bundesgerichtshofs, durch das der Beschwerdeführer wegen vorsätzlicher Verletzung der Amtsverschwiegenheit (§ 353 b StGB) zu einer Gefängnisstrafe von vier Monaten - unter Aussetzung der Strafvollstreckung zur Bewährung - verurteilt worden ist.

  A. - I.

Der Beschwerdeführer trat, damals dreißigjährig, am 1. November 1956 als Angestellter in den Dienst des Bundesamts für Verfassungsschutz. Nach kurzer Einarbeitungszeit war er als Sachbearbeiter in der Abteilung IV (Spionageabwehr) des Amtes tätig. Er wurde zunächst nach Vergütungsgruppe VII TO A bezahlt; später rückte er in die Vergütungsgruppen VI b und V b auf. Bei Beginn seiner Tätigkeit wurde er zur Geheimhaltung und Unbestechlichkeit besonders ermahnt, über die arbeits- und strafrechtlichen Folgen einer Verletzung seiner Dienstpflichten belehrt und auf die gewissenhafte Erfüllung seiner Dienstobliegenheiten sowie auf die Verordnung gegen Bestechung und Geheimnisverrat nichtbeamteter Personen durch Handschlag verpflichtet. Am 2. Juli 1957 wurde er zur Bearbeitung geheimer Vorgänge ermächtigt und ebenfalls entsprechend belehrt.

Seit 1961 nahm der Beschwerdeführer an, überwacht zu werden. Ferner glaubte er, feststellen zu können, daß sich das Arbeitsklima in seiner Gruppe verschlechtere, weil hier mehrere ehemalige SS-Angehörige beschäftigt waren, die nach seiner Meinung eine unter sich fest zusammenhaltende Clique bildeten. Im übrigen kamen ihm auch Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit gewisser gegen Deutsche und Nicht-Deutsche gerichteter Maßnahmen der Post- und Fernsprechüberwachung; er befürchtete, wegen seiner Beteiligung an diesen Maßnahmen strafrechtlich zur Verantwortung gezogen zu werden.

Am 7. April 1963 wandte sich der Beschwerdeführer schriftlich an den Rechtsanwalt Dr. Augstein in Hannover und bat um Beratung. Bei einem ersten Gespräch, das noch im April stattfand,

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BVerfGE 28, 191 (193):

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informierte er den Rechtsanwalt u. a. über die Mitwirkung des Bundesamts für Verfassungsschutz an der in der Bundesrepublik von den Alliierten praktizierten Post- und Fernsprechüberwachung, wobei er einzelne Fälle eingehend schilderte. Weitere Gespräche, an denen auch Zeitungs- und Fernsehredakteure beteiligt waren, schlossen sich an. Dabei teilte der Beschwerdeführer Einzelheiten über Angehörige des Bundesamts - zum Teil im Zusammenhang mit deren politischer Vergangenheit - und über Telefonüberwachungsmaßnahmen gegen Deutsche mit. Einem Zeitungsredakteur berichtete er auf dessen Frage, ob das Bundesamt ohne Einschaltung der Post Fernsprechleitungen "anzapfe", daß er selbst an der Vorbereitung einer Fernsprechüberwachung durch eine alliierte Dienststelle mitgewirkt, das Einverständnis des Hausverwalters eingeholt, die Örtlichkeit erkundet und amerikanische Techniker an Ort und Stelle geführt habe. Dabei gingen sowohl der Redakteur als auch Rechtsanwalt Dr. Augstein, der bereits bei der ersten Unterredung mit dem Beschwerdeführer von diesem Fall - dem sog. Keller-Fall - erfahren hatte, irrtümlich davon aus, daß diese Maßnahme sich gegen Deutsche gerichtet habe.

Die vorstehend geschilderten Sachverhalte wurden in der Folge auch in Presseveröffentlichungen erörtert, die - soweit sie auf Informationen durch den Beschwerdeführer zurückgingen - zum Teil zuvor mit dem Bundesamt für Verfassungsschutz besprochen worden waren; dem Amt war damals noch nicht bekannt, daß die geplanten Veröffentlichungen auf den Informationen des Beschwerdeführers beruhten.

II.

Die Anklage warf dem Beschwerdeführer vor, er habe Fernsprechüberwachungsmaßnahmen gegen Deutsche und Nicht-Deutsche, ferner Namen und Dienststellung operativ tätiger oder im Sicherheitsdienst des Hauses eingesetzter Angehöriger des Bundesamts für Verfassungsschutz Unbefugten mitgeteilt und sich dadurch sowohl der vorsätzlichen Preisgabe von Staatsgeheimnis

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BVerfGE 28, 191 (194):

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sen unter fahrlässiger Gefährdung des Wohles der Bundesrepublik Deutschland (§ 100 c Abs. 1 StGB in der damals geltenden Fassung) wie der vorsätzlichen Verletzung der Amtsverschwiegenheit (§ 353 b Abs. 1 Halbsatz 1 - jetzt Satz 1 - StGB) schuldig gemacht.

Der Bundesgerichtshof hat den Beschwerdeführer lediglich wegen vorsätzlicher Verletzung der Amtsverschwiegenheit in  einem  Fall (dem sog. Keller-Fall) verurteilt; im übrigen hat er ihn freigesprochen, teils weil er angenommen hat, der Beschwerdeführer habe sich entweder in einem Tatbestandsirrtum oder in einem unvermeidbaren Verbotsirrtum befunden, teils weil dem Beschwerdeführer eine fahrlässige Gefährdung des Wohls der Bundesrepublik Deutschland nicht nachzuweisen sei.

Zum "Keller-Fall" hat der Bundesgerichtshof ausgeführt: Die Informationen des Beschwerdeführers seien zwar nicht als Preisgabe eines Staatsgeheimnisses zu werten. Der Beschwerdeführer habe jedoch zumindest bedingt vorsätzlich als Beamter im Sinne des § 359 StGB ein Amtsgeheimnis einem Unbefugten offenbart und dadurch wichtige öffentliche Interessen - nämlich die Zusammenarbeit mit den Abwehrdiensten der Alliierten - gefährdet. Der Beschwerdeführer habe sich insoweit weder in einem Tatbestands- noch in einem entschuldbaren Verbotsirrtum befunden. Auch wenn man unterstelle, daß im "Keller-Fall" der Art. 10 GG verletzt worden sei, wäre der Beschwerdeführer nicht berechtigt gewesen, sich sogleich an die Öffentlichkeit zu wenden. Es habe sich nur um einen einzigen Fall gehandelt, der - im Hinblick auf die Gefährlichkeit des von der Maßnahme betroffenen Personenkreises - jedenfalls nicht als  schwerer  Verfassungsverstoß gewertet werden könne. Eine etwa von dem Beschwerdeführer angenommene Befugnis zur "Flucht in die Öffentlichkeit" würde nach Lage der Sache als vorwerfbarer Irrtum zu werten sein.

III.

Mit der Verfassungsbeschwerde beantragt der Beschwerdeführer, das Urteil des Bundesgerichtshofs aufzuheben, weil es seine

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BVerfGE 28, 191 (195):

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Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2, Art. 5 Abs. 1, Art. 10 und 103 Abs. 2 GG verletze. Er weist zunächst darauf hin, daß die schriftlichen Urteilsgründe in mehreren Punkten den mündlich verkündeten Gründen widersprächen; sie seien aber auch in sich so widerspruchsvoll, daß das Urteil in einem Revisionsverfahren hätte aufgehoben werden müssen. Weiter führt der Beschwerdeführer aus: Er habe nicht nach § 353b StGB verurteilt werden dürfen, weil diese Bestimmung mit den Grundsätzen eines demokratischen Rechtsstaats nicht vereinbar sei. Sie sei im Jahre 1936 als typisch nationalsozialistisches Recht geschaffen worden. Die Gleichstellung von Beamten und Angestellten in dieser Vorschrift sei auf ein zugunsten eines absoluten Geheimnisschutzes einseitig überbewertetes und ausschließliches Staatsinteresse zurückzuführen. Beamte und Angestellte unterschieden sich in staats-, disziplinar- und dienstfürsorgerechtlicher Hinsicht voneinander so sehr, daß in bezug auf die Geheimhaltungspflicht an sie nicht die gleichen Anforderungen gestellt werden dürften. Für besonders schwere Fälle enthalte § 353b StGB eine "maßlos übersetzte" Strafandrohung, die dem rechtsstaatlichen Grundsatz einer angemessenen Sühne widerspreche. Dies mache die ganze Bestimmung verfassungswidrig; eine Norm könne nur im ganzen nichtig oder rechtsgültig sein, man könne nicht, wie es der Bundesgerichtshof getan habe, das Strafmaß dem normalen Strafrahmen entnehmen und sich so "den rechtsgültigen Teil der Bestimmung heraussuchen".

Auch wenn man § 353 b StGB für rechtsgültig halte, seien Art. 5 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG verletzt. Bei richtiger Auslegung des Art. 10 GG habe nach dem festgestellten Sachverhalt der Beschwerdeführer schon aus objektiven Gründen ebensowenig aus § 353 b wie aus §§ 99, 100, 100 c StGB verurteilt werden dürfen. Das Grundrecht des Art. 10 GG werde durch die alliierten Vorbehaltsrechte nach Art. 5 Abs. 2 des Deutschland-Vertrages beschränkt; Art. 4 des Truppenvertrages sei nicht einschlägig. Nach dem Deutschland-Vertrag dürften die Alliierten nur im Rahmen eines militärischen Notstandes und nach Konsultation mit der Bundesregierung Post- und Telefonüberwa

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BVerfGE 28, 191 (196):

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chungsmaßnahmen durchführen. Diese Voraussetzungen hätten im "Keller-Fall" nicht vorgelegen; deshalb sei ein Verstoß gegen Art. 10 GG evident. Verfassungswidrig sei auch die Beschäftigung nationalsozialistisch belasteter Personen gewesen, deren typische Folge gerade der "Keller-Fall" gewesen sei. Verfassungswidrige Zustände könnten aber weder Staats- noch Amtsgeheimnisse sein und dürften im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 GG öffentlich gerügt werden. Auch bei einer Güterabwägung gebühre stets dem Grundgesetz der Vorrang. Bei der Bekanntgabe des "Keller-Falles" sei der Beschwerdeführer übrigens sehr zurückhaltend gewesen; er habe keine Einzelheiten mitgeteilt. Aus seiner Handlungsweise sei auch kein Schaden entstanden. Die Unterrichtung eines Bundestagsabgeordneten wäre nutzlos gewesen, denn ein einzelner Abgeordneter hätte an den herrschenden Zuständen nichts ändern können. Insbesondere der Mißstand, der in der Beschäftigung von nationalsozialistisch belasteten Personen im Bundesamt für Verfassungsschutz zu erblicken sei, habe nur durch öffentlichen Druck beseitigt werden können.

IV.

Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung haben sich zu der Verfassungsbeschwerde nicht geäußert.

  B.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

I.

Gegen die Gültigkeit des § 353 b StGB sind keine verfassungsrechtlichen Bedenken zu erheben.

1. Die Vorschrift wurde durch das von der Reichsregierung beschlossene Gesetz zur Änderung des Strafgesetzbuchs vom 2. Juli 1936 (RGBl. I. S. 532) in das Strafgesetzbuch eingefügt. Staatsrechtliche Grundlage für dieses Gesetzgebungsverfahren war das Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933. Für die Beurteilung der Rechtswirksamkeit der Bestimmung ist dies ohne Bedeutung; es kommt allein darauf an, ob sie inhaltlich mit dem

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BVerfGE 28, 191 (197):

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Grundgesetz vereinbar ist (vgl. BVerfGE 6, 389 [413 ff.]; Beschluß vom 18. März 1970 - 2 BvO 1/65 -).

2. § 353 b StGB steht seinem Inhalt nach mit dem Grundgesetz nicht in Widerspruch.

a) Die Bestimmung ist nicht "typisch nationalsozialistisches Recht". Sie enthält weder Verstöße gegen elementare Prinzipien der Gerechtigkeit (BVerfGE 23, 98 [106]), noch ist sie in dem Sinne an spezifischen Auffassungen oder Bedürfnissen des nationalsozialistischen Staates orientiert, daß sie staatliche Interessen gegenüber denen des Einzelnen überbewertet.

Der Bundesgerichtshof hat in seinem Urteil vom 21. Oktober 1952 (JZ 1953, S. 148) darauf hingewiesen, daß eine ähnliche Vorschrift bereits in den Entwürfen für ein Allgemeines Deutsches Strafgesetzbuch von 1925 und 1927 enthalten war. Die Amtliche Begründung zu § 353 b (Deutsche Justiz 1936, S. 996 f.) läßt nicht erkennen, daß auf die Formung des Tatbestands nationalsozialistische Rechtsvorstellungen entscheidend eingewirkt hätten. Die Bestimmung ist deshalb nach 1945 weder von den Besatzungsmächten aufgehoben noch von den deutschen Gerichten für unanwendbar gehalten worden.

Auch das Achte Strafrechtsänderungsgesetz vom 25. Juni 1968 (BGBl. I S. 741) hat, wie schon der Entwurf 1962 (BTDrucks. IV/650) vorgeschlagen hatte, an der bestehenden Regelung im wesentlichen festgehalten; § 353 b ist nur sprachlich neu gefaßt worden; außerdem wurde auf die Strafschärfungsmöglichkeit bei besonders schweren Fällen verzichtet.

b) § 353 b StGB sah zur Zeit der Verurteilung im Regelfall Gefängnis und nur in besonders schweren Fällen Zuchthaus bis zu zehn Jahren vor; das Mindestmaß der Regelstrafe war also ein Tag Gefängnis. Bei dieser weiten Fassung des Strafrahmens war der Richter nicht zur Verhängung einer übermäßig hohen oder unangemessenen Strafe gezwungen; er hatte die Möglichkeit, bei der Strafzumessung den Umständen des Einzelfalles in jeder Weise Rechnung zu tragen. Die Strafandrohung stand deshalb

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BVerfGE 28, 191 (198):

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nicht im Widerspruch zu rechtsstaatlichen Grundsätzen (vgl. BVerfGE 6, 389 [439]). Ob die für besonders schwere Fälle angedrohte Zuchthausstrafe als solche übermäßig und deshalb verfassungswidrig war, braucht nicht entschieden zu werden, da der Bundesgerichtshof bei der Verurteilung des Beschwerdeführers einen besonderen schweren Fall nicht angenommen hat.

c) Der Beschwerdeführer meint, Beamte und Angestellte seien staats-, disziplinar- und fürsorgerechtlich so verschiedene Personenkreise, daß sie nicht mit gleichen Geheimhaltungspflichten belastet werden dürften. Er will damit offenbar rügen, die Gleichbehandlung beider Gruppen in § 353 b StGB verletze den Gleichheitssatz.

Allerdings unterscheiden sich - auch im Bereich des öffentlichen Dienstes - Beamte und Angestellte in ihrem Rechtsstatus wesentlich voneinander. Das bedeutet aber nicht, daß es schlechthin unzulässig wäre, bestimmte Beamtenpflichten auch den Angestellten aufzuerlegen. Die öffentlichen Verwaltungen beschäftigen in weitem Maße neben den Beamten auch Angestellte. Diese werden immer mehr auch mit hoheitlichen Aufgaben betraut. Das Grundgesetz hat in Art. 33 Abs. 4 dieser Entwicklung Rechnung getragen, indem es die Übertragung hoheitsrechtlicher Befugnisse an Angestellte - wenn auch grundsätzlich nur als Ausnahme - zuläßt (vgl. BVerfGE 9, 268 [284]). Nehmen aber in der Behördenarbeit Beamte und Angestellte in weitem Umfang dieselben Funktionen wahr, so ist selbstverständlich, daß Pflichten, die sich bereits aus der Natur des Dienst- und Treueverhältnisses zum Staat ergeben, aber auch die Qualität der von der öffentlichen Verwaltung zu erbringenden Leistung wesentlich beeinflussen, für beide Gruppen gelten müssen. Dies gilt auch und besonders für die Verschwiegenheitspflicht. Es bedarf keiner näheren Begründung, daß die öffentliche Verwaltung nur dann rechtsstaatlich einwandfrei, zuverlässig und unparteiisch arbeiten kann, wenn sichergestellt ist, daß über die dienstlichen Vorgänge von seiten der Behördenbediensteten nach außen grundsätzlich Stillschweigen bewahrt wird. Auf die Verschwiegenheit dieser Dienstkräfte

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BVerfGE 28, 191 (199):

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hat insbesondere der Bürger Anspruch, der sich mit einem Anliegen an eine Behörde wendet oder dessen Lebenssphäre sonstwie von der Tätigkeit der Behörde betroffen wird. Er hat keinen Einfluß darauf, ob ein Beamter oder ein Angestellter seine Angelegenheit bearbeitet; deshalb muß er darauf vertrauen dürfen, daß im einen wie im anderen Fall Dienstgeheimnisse nicht offenbart werden. Es versteht sich von selbst, daß die Tätigkeit mancher Zweige der Staatsverwaltung, vor allem derjenigen, denen die Sorge für Bestand und äußere Sicherheit des Staates obliegt, in besonderem Maße auf die Verschwiegenheit aller ihrer Bediensteten angewiesen ist. Es wäre sinnwidrig, hier einen Unterschied zwischen den Beamten und den mit denselben Dienstaufgaben betrauten Angestellten des öffentlichen Dienstes zu machen.

Aus diesen Gründen stellt es keine Verletzung des Gleichheitssatzes dar, daß der Gesetzgeber, der das Bedürfnis nach strafrechtlichem Schutz des Amtsgeheimnisses bejaht hat, den statusmäßigen Unterschieden zwischen Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes in diesem Zusammenhang kein Gewicht beigelegt und die vielfach gleichartige Funktion beider Gruppen hat ausschlaggebend sein lassen. Diese Regelung entspricht der Natur der Sache, nämlich den Bedürfnissen einer geordneten Staatsverwaltung. Bei der strafrechtlichen Ahndung von Dienstpflichtverletzungen sind übrigens seit jeher Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes nach § 359 StGB weitgehend gleichbehandelt worden. Auch der durch das Achte Strafrechtsänderungsgesetz neu eingeführte § 97 b StGB hat - im Zusammenhang der Strafvorschriften über die Preisgabe von Staatsgeheimnissen - die in Abs. 2 den Beamten auferlegte erhöhte Sorgfaltspflicht auf die Angestellten des öffentlichen Dienstes erstreckt.

d) § 353 b StGB enthält nicht schon selbst eine unzulässige Beschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit des von ihm umschriebenen Täterkreises.

Es mag zweifelhaft sein, ob die in § 353 b StGB bezeichnete Tathandlung, das Offenbaren von Geheimnissen, überhaupt unter den Geltungsbereich des Art. 5 Abs. 1 GG fällt, da sie sich im

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BVerfGE 28, 191 (200):

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allgemeinen auf die Mitteilung tatsächlicher Vorgänge oder Zustände beschränken wird. Dies kann jedoch offenbleiben; denn auch wenn man annimmt, daß - angesichts der Schwierigkeit, die bloße Faktenmitteilung von einer Meinungsäußerung deutlich zu trennen - der Tatbestand des § 353 b StGB jedenfalls grundsätzlich das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 GG beschränkt, hat die Bestimmung vor der Verfassung Bestand. Sie ist als ein "allgemeines Gesetz" im Sinne des Abs. 2 anzusehen, das - bei einer an den Wertmaßstäben der Verfassung orientierten Auslegung - dem Grundrecht Grenzen setzt (BVerfGE 7, 198 [208 ff.]). Die Vorschrift richtet sich nicht gegen die Äußerung einer bestimmten Meinung; sie dient, wie bereits dargelegt, der Aufrechterhaltung und dem einwandfreien Funktionieren einer geordneten Verwaltung, auf die kein Staat verzichten kann. Sie schützt damit einen Gemeinschaftswert, der - ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung - schlechthin Schutz verdient und gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit grundsätzlich den Vorrang hat (BVerfGE a.a.O. und Beschluß vom 15. April 1970 - 2 BvR 396/69 - unter B II 1).

Die Bestimmung hält sich auch bei der Gestaltung des Tatbestands im einzelnen in den durch ihren Schutzzweck gezogenen Grenzen. Die Tatbestandsmerkmale, die die Geheimhaltungspflicht nicht überdehnen, sind durch eine langjährige Rechtsprechung genügend präzisiert. Weniger gewichtige Pflichtverletzungen, für die eine disziplinarische Ahndung ausreicht, werden nicht strafrechtlich verfolgt; denn die Verletzung der Verschwiegenheitspflicht wird nur bestraft, wenn sie eine (konkrete) Gefährdung wichtiger öffentlicher Interessen zur Folge gehabt und der Täter diese Folge mindestens fahrlässig herbeigeführt hat. Schließlich ist der Gefahr unnötiger Strafprozesse auch dadurch vorgebeugt, daß es zur Strafverfolgung der Ermächtigung durch die oberste Dienstbehörde bedarf.

Da § 353 b StGB als "allgemeines Gesetz" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG anzusehen ist, kann offenbleiben, ob er schon deshalb

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BVerfGE 28, 191 (201):

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mit Art. 5 Abs. 1 GG vereinbar wäre, weil er der Wahrung einer der wichtigsten Pflichten der öffentlichen Amtsträger dient, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört.

II.

Ist die der Verurteilung des Beschwerdeführers zugrunde liegende Strafvorschrift gültig, so bleibt zu prüfen, ob ihre Auslegung und Anwendung im Falle des Beschwerdeführers zu verfassungsrechtlichen Bedenken Anlaß gibt. Der Beschwerdeführer meint hierzu, daß sich das Bundesamt für Verfassungsschutz im sog. Keller-Fall unter Verletzung des Art. 10 GG an einer Abhörmaßnahme beteiligt habe. Ein solcher Verfassungsverstoß könne kein schützenswertes Amtsgeheimnis sein. Seine Preisgabe erfülle daher nicht den Tatbestand des § 353 b StGB. Zumindest fehle es an der Rechtswidrigkeit der Mitteilung, da das Grundrecht des Art. 10 GG gegenüber der Verpflichtung zur Amtsverschwiegenheit höherwertig sei. Der Beschwerdeführer habe die Öffentlichkeit von diesem verfassungswidrigen Sachverhalt unterrichten dürfen. Werde er deswegen verurteilt, so sei sein Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 GG verletzt.

1. Das Bundesverfassungsgericht prüft gerichtliche Entscheidungen nur in bestimmten Grenzen nach. Die Auslegung des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den konkreten Fall ist allein Sache der zuständigen Gerichte. Damit entfällt die Notwendigkeit, den in dieser Richtung vorgetragenen Angriffen des Beschwerdeführers nachzugehen. Zu erörtern ist lediglich, ob die Entscheidung des Bundesgerichtshofs darauf beruht, daß bei der Anwendung oder Auslegung des einfachen Rechts Grundrechte des Beschwerdeführers verletzt wurden oder daß das Gericht bei seiner Entscheidung von sachfremden Erwägungen ausgegangen, also willkürlich verfahren ist (BVerfGE 15, 219 [221 f.]; 18, 85 [92 f.]; Beschluß vom 15. April 1970 - 2 BvR 396/69 - unter B IV).

2. Über die Bedeutung des Grundrechts der Meinungsfreiheit für die Auslegung des einfachen Rechts, insbesondere der "allge

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BVerfGE 28, 191 (202):

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meinen Gesetze" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, hat sich das Bundesverfassungsgericht mehrfach ausgesprochen (BVerfGE 7, 198; 12, 113; 25, 44; 26, 186; 27, 71 und 104). Danach müssen die allgemeinen Gesetze stets aus der Erkenntnis der wertsetzenden Bedeutung gerade dieses Grundrechts für den freiheitlichen demokratischen Staat ausgelegt werden. Wird durch eine Meinungsäußerung ein durch ein "allgemeines Gesetz" geschütztes Rechtsgut beeinträchtigt, so ist eine Güterabwägung erforderlich. Sie kann ergeben, daß das Recht der freien Meinungsäußerung zurücktreten muß, weil im konkreten Fall schutzwürdige Interessen von höherem Rang durch seine Betätigung verletzt würden. Der Eingriff in das höherwertige Rechtsgut wird dann nicht dadurch erlaubt, daß er mittels einer Meinungsäußerung begangen wird (vgl. BVerfGE 7, 198 [208 ff.]).

Von dieser Betrachtungsweise ist auch auszugehen, wenn die Frage auftritt, ob und in welcher Weise ein Amtsträger Amtshandlungen seiner Behörde, die unter Verstoß gegen die Verfassung begangen worden sind, der Öffentlichkeit unterbreiten darf. Die Aufmerksamkeit und das Verantwortungsbewußtsein des Staatsbürgers, der Mißstände nicht nur zur Kenntnis nimmt, sondern sich auch für deren Abstellung einsetzt, ist eine wesentliche Voraussetzung für den Bestand der freiheitlichen demokratischen Ordnung (vgl. BVerfGE 12, 113 [124 f.]). Das Grundrecht der freien Meinungsäußerung verdient, wenn es diesem Ziel dient, besonderen Schutz; er kann auch dem Träger eines öffentlichen Amts nicht versagt werden. Andererseits kann das Recht zur öffentlichen Rüge des verfassungswidrigen Handelns einer Behörde für deren Angehörige nicht unbeschränkt sein. Sie dürfen bei der Abwägung die Rücksicht auf die ihnen anvertrauten öffentlichen Interessen nicht außer acht lassen.

3. In diesem Zusammenhang ist zunächst wesentlich, ob im sog. Keller-Fall überhaupt gegen die Verfassung verstoßen worden ist. Der Bundesgerichtshof hat dies zugunsten des Beschwerdeführers unterstellt. Er hat jedoch diesen Verfassungsverstoß unter Würdigung der gesamten Umstände des Falles als nicht so schwerwie

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BVerfGE 28, 191 (203):

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gend angesehen, daß der Beschwerdeführer berechtigt gewesen wäre, ihn  sofort  in der Öffentlichkeit bekanntzumachen. Das ist jedenfalls insoweit richtig, als weder Art und Umfang der von einer alliierten Dienststelle angeordneten Maßnahme noch das Ausmaß der Beteiligung des Bundesamts an ihr elementare Rechtsprinzipien des freiheitlich-demokratischen Staates, etwa die in § 92 Abs. 2 StGB genannten Verfassungsgrundsätze, verletzt oder die gesamte Tätigkeit des Bundesamts in diesem Bereich als eine grundsätzlich rechtsstaatswidrige gekennzeichnet haben. Der Bundesgerichtshof hat ausdrücklich festgestellt, daß es sich um einen Einzelfall gehandelt habe; die Beweisaufnahme habe keinen Anhaltspunkt dafür erbracht, daß solche Hilfeleistungen des Bundesamts für Verfassungsschutz gegenüber den Alliierten häufiger vorgekommen wären.

4. Der Bundesgerichtshof hat dem Beschwerdeführer nicht schlechthin das Recht versagt, Verfassungsverstöße seiner Behörde zu offenbaren. Er hat aber aus der Funktion des Beschwerdeführers als eines Angestellten des öffentlichen Dienstes gewisse Vorbedingungen hergeleitet, die hätten erfüllt sein müssen, bevor sich der Beschwerdeführer an die Öffentlichkeit hätte wenden dürfen. Bei seiner "Güter- und Pflichtenabwägung" kommt der Bundesgerichtshof zu dem Ergebnis, daß der Beamte oder Angestellte des öffentlichen Dienstes, der glaubt, zur Abstellung von Verfassungswidrigkeiten Amtsgeheimnisse preisgeben zu müssen, grundsätzlich zunächst die ihm nach der Organisation des demokratischen Rechtsstaates zu Gebote stehenden Möglichkeiten auszuschöpfen habe, bevor er den Weg in die Öffentlichkeit betritt. Von dieser Regel soll nur dann eine Ausnahme gelten, wenn ein schwerer Verstoß gegen den "Kernbereich des Verfassungsrechts", gegen "oberste Rechts- und Verfassungswerte" vorliegt.

Es braucht nicht entschieden zu werden, ob gegen diese "Stufentheorie" in ihrer allgemeinen und abstrakten Fassung Einwände möglich wären, ob namentlich die Abgrenzung der Verfassungsverstöße, bei denen sie zu beachten sein soll, gegenüber denen, die zu unmittelbarer öffentlicher Rüge berechtigen, gebilligt wer

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BVerfGE 28, 191 (204):

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den könnte. In ihrer Anwendung auf den Fall des Beschwerdeführers begegnet die Auffassung des Bundesgerichtshofs jedenfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie berücksichtigt angemessen die unverzichtbaren Bedürfnisse einer geordneten öffentlichen Verwaltung und läßt andererseits dem Grundrecht der Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes auf freie Äußerung ihrer Meinung genügend Raum. Dem Beamten und dem Angestellten des öffentlichen Dienstes wird der Weg zur Offenbarung von Verfassungsverstößen seiner Behörde nicht grundsätzlich und für alle Zeit verschlossen. Andererseits wird er an das besondere Treue- und Loyalitätsverhältnis zum Staat und an die Rücksicht auf das öffentliche Interesse an der ungestörten und möglichst wirksamen Tätigkeit seiner Behörde erinnert, das ihn dazu veranlassen muß, bei der Rüge von Verfassungswidrigkeiten mit dem schonendsten Mittel zu beginnen. Daraus folgt, daß der Beamte oder Angestellte, der verfassungswidrige Vorgänge in seiner Behörde zu erkennen glaubt, mit der Rüge und mit Vorschlägen zur Abhilfe zunächst an seine Vorgesetzten herantreten muß, von denen vorausgesetzt werden darf, daß sie den Bedenken und Vorschlägen Beachtung schenken. Sollten die Vorgesetzten nicht so reagieren, wie es die Sachlage erfordert, oder verspricht ihre Unterrichtung offensichtlich keinen Erfolg, etwa weil sich das beanstandete Verhalten der Behörde bereits zu einer Übung ausgeweitet hat, deren Umfang eine Änderung auf Grund bloßer Vorstellungen eines einzelnen Bediensteten nicht erwarten läßt, so ist diesem anzusinnen, den Dienstweg bis zu dem für die Tätigkeit der Behörde parlamentarisch verantwortlichen Minister weiterzuverfolgen. Darüber hinaus verbleibt ihm die Möglichkeit, sich an einen Abgeordneten oder mit einer Petition an das Parlament als solches zu wenden. Das Grundrecht der Meinungsäußerungsfreiheit wird somit dem Beamten und dem Angestellten nicht abgesprochen; die Pflicht zur Treue und Loyalität gegenüber dem Dienstherrn sowie zur Achtung der berechtigten Belange der Verwaltung wirkt sich lediglich insoweit hemmend und verzögernd auf seinen unbeschränkten Gebrauch aus, als sie den Grund

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BVerfGE 28, 191 (205):

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rechtsträger verpflichtet, zunächst die in der institutionellen Ordnung der Verwaltung und des demokratischen Staates liegenden Abhilfemöglichkeiten auszuschöpfen, bevor er den in seinen Folgen von ihm nicht übersehbaren und beherrschbaren Weg in die Öffentlichkeit beschreitet.

Dem Beschwerdeführer war dieses Vorgehen möglich und zumutbar. Ein evidenter, besonders schwerer Verfassungsverstoß, der eine sofortige Unterrichtung der Öffentlichkeit erfordert oder doch gerechtfertigt hätte, lag nach den Feststellungen des Bundesgerichtshofs nicht vor. Die Abteilung des von dem Beschwerdeführer beanstandeten verfassungswidrigen Verfahrens wäre im Verwaltungswege ohne weiteres möglich gewesen. Der Dienstweg über die zunächst zuständigen Vorgesetzten zum Präsidenten des Bundesamts, unter Umständen zu dem diesem vorgesetzten Minister, hätte dem Beschwerdeführer offengestanden und würde keine nennenswerte zeitliche Verzögerung bedeutet haben. Schließlich hätte der Beschwerdeführer an einen Abgeordneten des Bundestags oder mit einer Petition an das Parlament als solches herantreten können. Da er nicht einmal versucht hat, diese Wege zu beschreiten, ist sein pauschaler und durch nichts belegter Einwand, die Einschaltung dieser Stellen würde nichts genutzt haben, unbeachtlich.

Auf der anderen Seite war der Beschwerdeführer nach seinem allgemeinen Bildungsstand und nach dem durch seine Tätigkeit im Bundesamt für Verfassungsschutz gewonnenen Erfahrungswissen unzweifelhaft in der Lage zu erkennen, daß gerade im Hinblick auf seinen besonderen Pflichtenkreis die unmittelbare Offenbarung dienstlicher Vorgänge an Außenstehende, namentlich an einer Geheimhaltungspflicht nicht unterworfene Journalisten, den Arbeitserfolg des Bundesamts gefährden, insbesondere die Zusammenarbeit mit den Alliierten erheblich erschweren mußte. Es bedarf keiner weiteren Begründung, daß bei Beamten und Angestellten, deren Tätigkeit nachrichtendienstlicher Natur ist und die in einer Behörde arbeiten, zu deren Dienstaufgaben der Schutz des Staates nach außen gehört, der Pflicht zur unbedingten Ge

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BVerfGE 28, 191 (206):

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heimhaltung der ihnen dienstlich bekanntgewordenen Vorgänge ganz besondere Bedeutung zukommt. Der Beschwerdeführer ist darüber auch eingehend und mehrfach belehrt worden.

Das Ergebnis, zu dem der Bundesgerichtshof auf Grund seiner Abwägung zwischen der Bedeutung des hier in Frage stehenden Grundrechts und dem durch § 353 b StGB geschützten öffentlichen Interesse gelangt ist, beruht sonach auf sachgerechten Erwägungen; es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

5. Den Angriffen, die der Beschwerdeführer gegen die angeblichen Widersprüche in den Urteilsgründen des Bundesgerichtshofs richtet, kommt nur insoweit verfassungsrechtliche Relevanz zu, als damit geltend gemacht werden soll, die - allein maßgeblichen (vgl. BGHSt 15, 263) - schriftlichen Gründe enthielten in wichtigen Punkten so evidente Widersprüche, daß sich der Schluß aufdränge, sachfremde Erwägungen hätten die Urteilsfindung beeinflußt. Für eine solche Annahme bestehen jedoch keinerlei Anhaltspunkte.

Müller Stein Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Brox Zeidler