BVerfG, 17.01.1961 - 2 BvR 547/60

Daten
Fall: 
Kommunalbeamte
Fundstellen: 
BVerfGE 12, 73; DVBl 1961, 749; NJW 1961, 771
Gericht: 
Bundesverfassungsgericht
Datum: 
17.01.1961
Aktenzeichen: 
2 BvR 547/60
Entscheidungstyp: 
Beschluss

Beschluß
des Zweiten Senats vom 17. Januar 1961
– 2 BvR 547/60 –
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Gemeindebeamten ... in Dinslaken, ..., gegen § 13 Abs. 1 Buchst. g) des nordrheinwestfälischen Kommunalwahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juni 1960 (GVBl. S. 187).
Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

I.

Der Beschwerdeführer ist Beamter der kreisangehörigen Stadt Dinslaken und Mitglied des Kreistages des Landkreises Dinslaken. Er will sich bei der für März 1961 anberaumten Wahl erneut um einen Sitz im Kreistag bewerben. Er sieht sich daran durch § 13 Abs. 1 Buchst. g) des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) – KWG – in der Bekanntmachung der Neufassung vom 21. Juni 1960 (GVBl. S. 187) gehindert, der durch Art. I Nr. 10 des Gesetzes zur Änderung des KWG und der Amtsordnung vom 30. Mai 1960 (GVBl. S. 155) dem Absatz 1 des § 13 KWG angefügt worden ist. Die Bestimmung lautet:

"(1) Beamte und Angestellte, die im Dienst einer der in den Buchst. a) bis g) genannten Körperschaften stehen, können in den folgenden Fällen nicht gleichzeitig einer Vertretung angehören:
...
g) Stehen sie im Dienste einer Gemeinde oder eines Amtes, so können sie nicht Mitglied der Vertretung des Landkreises sein, dem ihre Anstellungskörperschaft angehört, es sei denn, daß sie bei einer Sparkasse, einer öffentlichen Einrichtung (§ 69 Abs. 2 der Gemeindeordnung, § 2 Abs. 1 der Amtsordnung) oder einem Eigenbetrieb der Anstellungskörperschaft beschäftigt sind."

Der Beschwerdeführer hat deshalb mit Schriftsatz vom 28. September 1960, bei Gericht eingegangen am 29. September 1960, Verfassungsbeschwerde erhoben mit dem Antrag,

§ 13 Abs. 1 Buchst. g) des KWG wegen Verstoßes gegen Art. 3 GG für nichtig zu erklären.

Zur Begründung hat er ausgeführt:

1. § 13 Abs. 1 Buchst. g) KWG verletze sein Grundrecht aus Art. 3 GG, indem er seine Wählbarkeit in den Kreistag ausschließe.
2. Der Beschwerdeführer ist weiterhin der Ansicht, die angegriffene Vorschrift sei auch mit § 33 des Beamtenrechtsrahmengesetzes vom 1. Juli 1957 (BRRG – BGBl. I S. 667) unvereinbar. Diese Bestimmung lautet:

"(1) Durch Gesetz kann bestimmt werden, daß ein Beamter in den Ruhestand tritt, wenn er die Wahl zum Mitglied der Volksvertretung seines Landes oder einer Vertretungskörperschaft seines Dienstherrn annimmt. Für diesen Fall ist zu bestimmen, daß der Ruhestandsbeamte nach näherer gesetzlicher Regelung auf seinen Antrag nach Beendigung seiner Mitgliedschaft in der Volksvertretung oder Vertretungskörperschaft unter den Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 erneut in das Beamtenverhältnis zu berufen ist, wenn er die allgemeinen Voraussetzungen hierfür noch erfüllt; ferner kann bestimmt werden, daß der Ruhestandsbeamte unter den Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 auch ohne seine Zustimmung erneut in das Beamtenverhältnis berufen werden kann und daß er seine Rechte als Ruhestandsbeamter verliert, falls er die Berufung ablehnt.
(2) Durch Gesetz kann bestimmt werden, daß ein Beamter zu entlassen ist, wenn er zur Zeit seiner Ernennung Mitglied des Bundestages, der Volksvertretung seines Landes oder einer Vertretungskörperschaft seines Dienstherrn war und nicht innerhalb einer von der obersten Dienstbehörde zu bestimmenden angemessenen Frist sein Mandat niederlegt."

Hierzu führt der Beschwerdeführer aus:
Zwar könne der Gesetzgeber nach Art. 137 Abs. 1 GG die Wählbarkeit von Beamten einschränken. Da aber der Bund von dieser Möglichkeit gemäß Art. 75 Nr. 1 GG i.V.m. Art. 72 GG durch Erlaß des § 33 BRRG erschöpfend Gebrauch gemacht habe, könnten sich die Länder nicht mehr unmittelbar auf Art. 137 Abs. 1 GG berufen. § 33 BRRG eröffne zwar die Möglichkeit, von Gesetzes wegen beamtenrechtliche Ausnahmebestimmungen zu erlassen für den Fall, daß ein Beamter Mitglied einer Vertretungskörperschaft seines Dienstherrn sei. Aber das BRRG lasse keine Regelung derart zu, daß die Eigenschaft als Beamter auch die Mitgliedschaft in einer anderen Vertretungskörperschaft als der des Dienstherrn ausschließe. Im übrigen seien Interessenkollisionen schon durch § 22 der Landkreisordnung vom 21. Juli 1953 (GVBl. S. 305) – LKrO – i.V.m. § 23 der Gemeindeordnung (vom 21. Oktober 1952 – GVBl. S. 269) – GO – ausgeschlossen.

II.

Der Beschwerdeführer hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 94 BVerfGG dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen sowie sämtlichen Landesregierungen Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Stellung genommen hat lediglich die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen. Sie hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig, aber für unbegründet.

1. Der § 33 BRRG sei lediglich eine beamtenrechtliche Vorschrift, die dem Landesgesetzgeber die Möglichkeit eröffne, für besondere Sachverhalte, für die er eine Inkompatibilität zwischen der Beamtenstellung und der Mitgliedschaft in einer Vertretungskörperschaft statuieren wolle, eine Zurruhesetzung des Beamten vorzusehen.

2. Für die Beschränkung der Wählbarkeit von Kommunalbeamten in kommunale Vertretungskörperschaften biete Art. 137 Abs. 1 des Grundgesetzes eine ausreichende Rechtfertigung. Da diese Vorschrift generell eine Beschränkung der Wählbarkeit von Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes in Bund, Ländern und Gemeinden zulasse, sei allein schon die Zugehörigkeit zu einer der genannten Personengruppen ein ausreichender Rechtfertigungsgrund für eine Differenzierung der Wählbarkeit unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG, und es bedürfe hier nicht weiterer Gründe zur Rechtfertigung der Durchbrechung des Grundsatzes der Wahlgleichheit.

3. Aber auch wenn man dieser Auffassung nicht folgen wolle, könnten verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 13 Abs. 1 Buchst. g) KWG nicht erhoben werden. Der Grundsatz der gleichen Wahl als Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes lasse Differenzierungen zu, die durch sachgerechte Erwägungen gerechtfertigt seien. Von solchen sachgerechten Erwägungen habe sich aber der Landesgesetzgeber bei der Einfügung der Bestimmung des § 13 Abs. 1 Buchst. g) in das Kommunalwahlgesetz leiten lassen.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.

I.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen § 13 Abs. 1 Buchst. g) des nordrhein-westfälischen Kommunalwahlgesetzes. Dies ist zulässig, da der Beschwerdeführer durch die angefochtene Bestimmung unmittelbar in seinem passiven Wahlrecht betroffen wird. Bei der Ausgestaltung des Wahlrechts ist der Gesetzgeber an den Verfassungsgrundsatz der Gleichheit der Wahl gebunden, der ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes in Art. 3 Abs. 1 GG ist. Der Beschwerdeführer macht geltend, daß § 13 Abs. 1 Buchst. g) KWG gegen diese Verfassungsbestimmung verstoße.

II.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl (Art. 3 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) verlangt, daß allen Staatsbürgern das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise gewährt wird. Er beläßt dem Gesetzgeber auf dem Gebiet des Wahlrechts nur einen engen Ermessensspielraum. Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (Rechtsprechungsnachweise in dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 2. November 1960 – 2 BvR 504/60, S. 14, ferner im Urteil vom 15. November 1960 – 2 BvR 536/60, S. 21 f.).

Die in § 13 Abs. 1 Buchst. g) KWG getroffene Regelung verletzt jedoch nicht das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 3 Abs. 1 GG.

1. Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber, die Wählbarkeit von Beamten und Angestellten des öffentlichen Dienstes im Bund, in den Ländern und den Gemeinden zu beschränken. Diese Ermächtigung gilt im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für eine Beschränkung der Wählbarkeit zu den Kreisvertretungskörperschaften (vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz, Rand-Nr. 13 zu Art. 137). Art. 137 Abs. I GG will die organisatorische Gewaltenteilung gegen Gefahren sichern, die durch eine Personalunion zwischen einem Exekutivamt und einem Abgeordnetenmandat entstehen können. Insbesondere sollen Verwaltungsbeamte nicht derjenigen gewählten Vertretungskörperschaft angehören, der eine Kontrolle über ihre Behörde obliegt.

Eine gesetzliche Regelung, die auf Grund des Art. 137 Abs. 1 GG ergeht, darf die Wählbarkeit nur beschränken, aber nicht ausschließen. Die in § 13 Abs. 1 Buchst. g) i.V.m. § 13 Abs. 2- 4 KWG getroffene Regelung schließt die Wählbarkeit eines Beamten einer kreisangehörigen Gemeinde in den Kreistag nicht schlechthin aus. Sie statuiert nur eine Inkompatibilität. Der Beamte kann sich als Wahlbewerber aufstellen lassen, und sein Dienstherr muß ihm dann sogar Urlaub zur Wahlvorbereitung erteilen. Der Beamte kann aber die Wahl nur annehmen, wenn er die Beendigung seines Dienstverhältnisses nachweist. Die angefochtene Bestimmung hält sich im Rahmen der in Art. 137 Abs. 1 GG gegebenen Ermächtigung.

2. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Gesetzgeber hinsichtlich der Art und des Ausmaßes der Beschränkung der Wählbarkeit lediglich die durch Art. 137 Abs. 1 GG gesetzten Schranken zu beachten hat, oder ob Art. 137 Abs. 1 GG von Art. 3 Abs. 1 GG in der Weise überlagert ist, daß die Beschränkung der Wählbarkeit im einzelnen Fall noch besonderer rechtfertigender Gründe bedarf. Jedenfalls beruht die vom Gesetzgeber in § 13 Abs. 1 Buchst. g) KWG getroffene Regelung auf solchen Gründen.

a) Gemäß § 48 Abs. 1 der Landkreisordnung für Nordrhein- Westfalen führt der Oberkreisdirektor die allgemeine Aufsicht und die Sonderaufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden und Ämter sowie die Aufsicht über Körperschaften, Anstalten und Stiftungen, soweit nicht gesetzliche Vorschriften etwas anderes bestimmen. Der Oberkreisdirektor bedarf bei den in § 48 Abs. 1 Buchst. a)-p) LKrO genannten Entscheidungen der Zustimmung des Kreisausschusses. Diese Zustimmung ist z. B. erforderlich bei folgenden Aufsichtsentscheidungen:

der Genehmigung zur Einrichtung hauptamtlicher Stellen in der allgemeinen Verwaltung der amtsangehörigen Gemeinden (§ 60 Abs. 2 der Gemeindeordnung);
der Versagung der Genehmigung zur Verfügung über Vermögen nach § 64 Abs. 2 der Gemeindeordnung;
der Versagung der Genehmigung zur Verwendung des Erlöses aus Vermögensveräußerungen, die nicht der Erhaltung des Vermögens dienen (§ 65 Abs. 2 der Gemeindeordnung), und der Genehmigung zur Umwandlung von Gemeindegliedervermögen in freies Gemeindevermögen (§ 66 Abs. 2 der Gemeindeordnung).

Dürften also Beamte kreisangehöriger Gemeinden dem Kreistag und damit auch dem Kreisausschuß angehören, so bestünde in der Tat die Gefahr einer Interessenkollision.

b) Nach § 38 Abs. 6 LKrO ist der Kreistag Dienstvorgesetzter des Oberkreisdirektors. Dieser wird gemäß § 38 Abs. 1 LKrO vom Kreistag auf die Dauer von zwölf Jahren gewählt. Die Beteiligung von Beamten oder Angestellten kreisangehöriger Gemeinden an der Wahl des Oberkreisdirektors ist unter dem Gesichtspunkt eines möglichen Interessenkonflikts von besonderer Bedeutung im Hinblick auf die disziplinarrechtlichen Befugnisse des Oberkreisdirektors nach den §§ 116-120 der Disziplinarordnung. Gemäß deren § 118 Abs. 1 kann nämlich die Aufsichtsbehörde die Zuständigkeit an sich ziehen, wenn es der Hauptverwaltungsbeamte einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes unterläßt, gegen einen ihm nachgeordneten Beamten disziplinarisch vorzugehen, obwohl dieser eines Dienstvergehens dringend verdächtig ist; das gleiche gilt nach § 118 Abs. 2 a.a.O., wenn die Aufsichtsbehörde eine disziplinarrechtliche Maßnahme des Hauptverwaltungsbeamten für ungeeignet hält.

c) Schließlich ist in diesem Zusammenhang auch die enge Verbindung von Bedeutung, die infolge der Verbandsstruktur des Landkreises zwischen dem Landkreis und den kreisangehörigen Gemeinden besteht. Auch die dabei notwendig werdenden Entscheidungen des Kreistages, wie z. B. über Zuwendungen des Kreises an kreisangehörige Gemeinden und über die Erhöhung oder Ermäßigung der Kreisumlage (§ 10 Abs. 1 Satz 1 des Preußischen Kreis- und Provinzialabgabengesetzes i.d.F. des § 20 Abs. 5 des Gesetzes zur Regelung des Finanz- und Lastenausgleichs mit den Gemeinden und den Gemeindeverbänden für das Rechnungsjahr 1960, vom 6. April 1960 – GVBl. S. 62) schließen die Gefahr einer Interessenkollision ein.

3. Dieser Gefahr ist entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers mit den Vorschriften der Landkreisordnung nicht in allen Fällen zu begegnen. Nach § 22 Abs. 2 LKrO i.V.m. § 23 GO ist ein Kreistagsmitglied zwar unter bestimmten Voraussetzungen von einer Mitwirkung bei der Beratung und Beschlußfassung ausgeschlossen, insbesondere dann, wenn die Entscheidung ihm selbst einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen würde. Diese Vorschriften erfassen jedoch nicht den oben unter 2. b) angeführten Fall. Der Beamte oder Angestellte einer kreisangehörigen Gemeinde wäre daher ohne die Vorschrift des § 13 Abs. 1 Buchst. g) KWG in der Lage, als Kreistagsmitglied an der Wahl seines eigenen Disziplinarvorgesetzten und an der Beschlußfassung über Maßnahmen mitzuwirken, die im Rahmen der Dienstaufsicht über seinen Disziplinarvorgesetzten erforderlich werden würden. Dieser Fall einer möglichen Interessenkollision kann im übrigen nur bei Beamten und Angestellten der kreisangehörigen Gemeinden eintreten, nicht dagegen bei Mitgliedern der Vertretungskörperschaften kreisangehöriger Gemeinden. Denn nur die Beamten und Angestellten der kreisangehörigen Gemeinden sind in bestimmten Fällen disziplinarrechtlichen Maßnahmen des Oberkreisdirektors unterworfen.

4. Diese Gefahren einer Interessenkollision reichen aus, um die durch die angefochtene Vorschrift eingeführte Beschränkung der Wählbarkeit noch als eine mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit zu vereinbarende Differenzierung zu rechtfertigen.

III.

Der Beschwerdeführer hat weiter gerügt, die angegriffene Vorschrift sei auch mit § 33 BRRG nicht vereinbar. Er macht also geltend, daß die Bestimmung eines Landesgesetzes wegen Unvereinbarkeit mit einem Bundesgesetz nichtig sei.

Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Frage im Rahmen eines Verfahrens betreffend eine Verfassungsbeschwerde überhaupt geprüft werden kann, denn der Antrag ist insoweit offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 6, 7 [11]). § 33 BRRG normiert nicht Inkompatibilitätstatbestände, sondern eröffnet dem Landesgesetzgeber für den Fall, daß er sich für die Einführung von Inkompatibilitäten entschließt – wobei er im Rahmen von Art. 137 Abs. 1 GG frei ist-, nur die Möglichkeit, in gewissen Fällen die Versetzung der betreffenden Beamten in den Ruhestand vorzusehen.
Die Verfassungsbeschwerde war daher zurückzuweisen.