BVerfG, 12.11.1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57
1. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines befristeten Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich.
Das Verlängerungsgesetz braucht die Vorschriften des Gesetzes nicht zu wiederholen, sondern kann sich darauf beschränken, die Verlängerung der Geltungsdauer anzuordnen; dies kann auch noch geschehen, nachdem das Gesetz wegen Ablaufs der Frist außer Kraft getreten ist.
2. Regelt ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates.
3. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann.
4. Daß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind. Für die Interpretation von Ermächtigungsnormen gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze.
5. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.
6. a) Gesetzesbestimmungen, die den Erlaß von Verordnungen an die Zustimmung des Bundestages binden (Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen"), sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten. Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall.
b) Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Die Bestimmtheit der Ermächtigung muß sich unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnungen der Zustimmung des Bundestages bedürfen.
7. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Prinzip der Gewaltenteilung und aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt.
Beschluß
des Zweiten Senats vom 12. November 1958
– 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Verlängerung des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 3. Februar 1949 (WiGBl. S. 14), des § 1 Abs. 2 Nr. 4 und des § 3 des Gesetzes zur Erstreckung und Verlängerung des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7), der Gesetze zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 8. Juni 1950 (BGBl. S. 274) und 25. September 1950 (BGBl. S. 824) und 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) mit dem Grundgesetz vereinbar ist - Vorlagen des Amtsgerichts Köln vom 10. Juli 1953 (33 Gs 148/53), des Landgerichts Göttingen vom 20. Dezember 1955 (4 O 120/55), des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956 (V C 199.55), des Amtsgerichts Koblenz vom 12. Dezember 1956 (16 Gs 1506/56), des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Juni 1957 (V C 103.56) -
Entscheidungsformel:
1. § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 25. September 1950 (BGBl. S. 681) und der Gesetze zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 23. Dezember 1950 (BGBl. S. 824) und 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll;
2. § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Erstreckung und Verlängerung des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7) und des Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als die Vorschrift die Obersten Landesbehörden ermächtigt, Verfügungen zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden.
Gründe
A.
I.
Das Übergangsgesetz über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) gibt den für die Preisbildung zuständigen Stellen die Befugnis, Rechtsverordnungen und Verfügungen auf dem Gebiet des Preisrechts zu erlassen. § 1 Preisgesetz, dessen Satz 3 durch § 37 des Gesetzes über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Januar 1952 (BGBl I S. 7) angefügt wurde, lautet:
"§ 1
Der Wirtschaftsrat ist zuständig für die allgemeinen Grundsätze der Preispolitik für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet. Eine Veränderung der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, hat, bedarf der Zustimmung des Wirtschaftsrates. Dieser Zustimmung bedarf es nicht, wenn die Veränderung der Preise nur zu dem Zweck erfolgt, um auf dem Markt bestehende offensichtliche Mißstände zu beseitigen, ohne daß dadurch der gesamte Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, ungünstig beeinflußt wird."
"§ 2
(1) Die für die Preisbildung zuständigen Stellen können Anordnungen und Verfügungen erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll.
(2) Zuständig sind:
a) der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (Direktor für Wirtschaft), wenn Bestimmungen für mehr als ein Land erforderlich sind oder wenn die Preisbildung den Verkehr mit Gütern und Leistungen in mehr als einem Land beeinflußt oder beeinflussen kann;
b) die Obersten Landesbehörden, soweit nicht der Direktor für Wirtschaft zuständig ist."
Die §§ 3 ff. enthalten vor allem Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften; sie räumen dem Direktor für Wirtschaft weitreichende Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse gegenüber den Landesbehörden ein. Durch § 15 wurde das Gesetz zur Durchführung des Vierjahresplanes - Bestellung eines Reichskommissars für die Preisbildung - vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927) - Preisbildungsgesetz - außer Kraft gesetzt, das bis dahin als Grundlage umfassender Preisbindungen gedient hatte.
Das Preisgesetz, das als Gesetz des Wirtschaftsrates erging, sollte nach seinem § 16 am 31. Dezember 1948 außer Kraft treten. Seine Geltungsdauer ist mehrfach verlängert worden, und zwar:
1. bis zum 31. Dezember 1949 durch das Gesetz zur Verlängerung des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 3. Februar 1949 (WiGBl. Nr. 4 S. 14; ausgegeben 10. Februar 1949); dieses 1. Verlängerungsgesetz trat am 1. Januar 1949 in Kraft;
2. bis zum 30. Juni 1950, unter gleichzeitiger Erstreckung auf die französische Besatzungszone, durch das Gesetz zur Erstreckung und zur Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. Nr. 4 S. 7; ausgegeben 26. Januar 1950); dieses 2. Verlängerungsgesetz trat mit Wirkung vom 1. Januar 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft;
3. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 30. September 1950, durch das Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 8. Juli 1950 (BGBl. Nr. 29 S. 274; ausgegeben 10. Juli 1950); dieses 3. Verlängerungsgesetz trat mit Wirkung vom 1. Juli 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.
4. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 1950, durch das Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 25. September 1950 (BGBl. S. 681); dieses 4. Verlängerungsgesetz trat am 1. Oktober 1950 in Kraft;
5. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. März 1951, durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 23. Dezember 1950 (BGBl. S. 824); dieses 5. Verlängerungsgesetz trat am 1. Januar 1951 in Kraft;
6. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223); dieses 6. Verlängerungsgesetz trat am 1. April 1951 in Kraft.
Ein neues Preisgesetz ist bisher nicht erlassen worden.
§ 3 des 2. Verlängerungsgesetzes bestimmt, daß Anordnungen der Bundesminister auf Grund des Preisgesetzes der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, "wenn sie eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben".
Die Bedeutung des Preisgesetzes ist seit der Währungsreform im Juni 1948 dank der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung ständig zurückgegangen. Seit der Preisfreigabeanordnung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) ist der größte Teil der Preise freigegeben worden und unterliegt keiner staatlichen Regelung mehr.
War die Zeit bis zur Währungsreform durch staatliche Bindung der Preise für nahezu alle Güter und Leistungen im Rahmen einer umfassenden staatlichen Wirtschaftslenkung gekennzeichnet, so bilden heute Preisbindungen die Ausnahme. Dennoch sind Preisregelungen auf Grund des Preisgesetzes für bestimmte Bereiche des wirtschaftlichen Lebens auch heute noch von großer Bedeutung. Das gilt insbesondere für den Bereich der öffentlichen Aufträge einschließlich der mit öffentlichen Mitteln finanzierten Bauaufträge, für die Versorgung der Landwirtschaft mit Düngemitteln, die Kraftfahrtversicherung, den Güterkraftverkehr, für Spedition und Lagerei sowie für die Pflegesätze der Krankenanstalten; auch gelten noch einige auf Grund des Preisgesetzes angeordnete Preisausgleichsmaßnahmen (vgl. die Übersicht über die geltenden Preisvorschriften von Rubarth, BB 1958, 1141).
II.
1. Gegen den Fabrikanten L. als alleinigen Gesellschafter der Firma ... in Königswinter/Rhein ist durch Bußgeldbescheid des Regierungspräsidenten in Köln vom 23. Februar 1953 eine Geldbuße von 15 000 DM festgesetzt worden. Er wird beschuldigt, in der Zeit vom 20. März bis zum 15. April 1952 Grobbleche zu übersetzten Preisen gekauft und hierdurch gegen § 18 des Wirtschaftsstrafgesetzes vom 26. Juli 1949 (WiGBl. S. 193) in Verbindung mit folgenden, Höchstpreise festsetzenden Verordnungen verstoßen zu haben, die auf Grund von § 2 Preisgesetz erlassen wurden:
VO PR 78/50 über die Preise für Roheisen, Walzwerkserzeugnisse und Schmiedestücke vom 11. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 250), verlängert durch VO PR 13/51 vom 9. März 1951 (MinBl. Wirtsch. S.97),
ergänzt durchVO PR 53/51 vom 20. Juli 1951 (BAnz. Nr. 140) i. d. F. der VO PR 70/51 vom 26. Oktober 1951 (BAnz. Nr 210),
VO PR 55/51 vom 26. Juli 1951 (BAnz. Nr. 144) - diese Verordnung ist jedoch bereits durch § 3 der nachfolgend genannten VO PR 74/51 vom 26. Oktober 1951, also vor der dem Betroffenen zur Last gelegten Tat, außer Kraft gesetzt worden - ,
VO PR 74/51 vom 26. Oktober 1951 (BAnz. Nr. 211),
VO PR 32/52 vom 10. April 1952 (BAnz. Nr. 77).
Gegen den Bußgeldbescheid hat der Betroffene gemäß §§ 54 und 55 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt.
Das Amtsgericht Köln ist der Ansicht, das Preisgesetz enthalte eine "Anzahl von Bestimmungen über das von den Ländern in Ausführung des Gesetzes einzuschlagende Verwaltungsverfahren (§ 2 Abs. 1, 2 b, §§ 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12)". Für die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes verabschiedeten Verlängerungsgesetze wäre daher die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG erforderlich gewesen. Der Bundesrat habe zwar dem 2., nicht jedoch den weiteren Verlängerungsgesetzen zugestimmt. Das 3., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz seien mangels Zustimmung des Bundesrates rechtsungültig.
Das Gericht hat durch Beschluß vom 10. Juli 1953 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
ob das Übergangsgesetz über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 über den 30. Juni 1950 hinaus Geltung besitzt oder nicht.
2. Der Stukkateurmeister S. in Göttingen hat auf Grund eines Vertrages für den eingetragenen Verein ... in Göttingen Maurer- und Fliesenarbeiten ausgeführt. Seine Rechnung lautet auf rund 52 000 DM, von denen etwa 47 000 DM bezahlt sind. S. hat beim Landgericht Göttingen gegen den Verein Klage auf Zahlung eines Teilbetrages des Restes erhoben. Der Beklagte verweigert die Zahlung mit der Begründung, die Geltendmachung der Forderung verstoße gegen das Preisgesetz. Er beruft sich auf eine Entscheidung des Regierungspräsidenten in Hildesheim, der auf Grund der VO PR 32/51 über die Baupreisbildung für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Aufträge (Baupreisverordnung) vom 11. Mai 1951 (BAnz. Nr. 92), welche auf § 2 Preisgesetz gestützt ist, die restliche Forderung des Klägers als preisrechtlich unzulässig festgestellt hat.
Das Landgericht hat das Verfahren durch Beschluß vom 20. Dezember 1955 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
ob das Preisgesetz vom 10. April 1948, verlängert durch das 1., 2., 3., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz, verfassungswidrig ist.
Das Landgericht ist der Auffassung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße gegen Art. 80 Abs. 1 GG; die Ermächtigung sei nach Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt. Das Preisgesetz verletze auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Einwirkungen auf Verträge seien nur auf Grund eines vom Bundestag beschlossenen Gesetzes, nicht jedoch auf Grund von Verordnungen der Exekutive zulässig. Das Gesetz verstoße ferner gegen Art. 19 GG. Einschränkungen eines Grundrechts durch Gesetz müßten allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Durch die VO PR 32/51 i. d. F. der VO PR 32/53 vom 14. Dezember 1953 (BAnz. Nr. 248) seien Sondervorschriften für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Bauten erlassen worden, während die Preisgestaltung für private Bauten frei sei. Auch Art. 20 GG sei verletzt. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz verstoße wegen ihrer Unbestimmtheit gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit. Das Landgericht verweist hierfür auf das Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zu § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936 (BVerwGE 2, 114).
3. Beim V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsstreitverfahren des Bauingenieurs S. in Eßlingen/Neckar (Kläger) gegen die Stadt Stuttgart - Wohnungsamt, Preisbehörde für Mieten und Pachtzinsen - (Beklagte) anhängig. Die Beklagte hat durch Bescheid vom 19. Juli 1951 die monatlichen Mieten für zwei Wohnungen im Hause des Klägers von 127 DM bzw. 126 DM auf 115 DM herabgesetzt. Hiergegen hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben.
Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid insoweit aufgehoben, als die Miete rückwirkend festgesetzt wurde, und im übrigen die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen; hiergegen hat der Kläger Revision eingelegt, die das Bundesverwaltungsgericht zugelassen hat.
Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist der Auffassung, die angefochtene Mietpreisfestsetzung finde ihre gesetzliche Grundlage allein im § 2 Preisgesetz. Abweichend vom II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 1, 104) hält er § 2 Preisgesetz für verfassungswidrig. Der Senat hat das Verfahren durch Beschluß vom 4. Juli 1956 (gekürzt veröffentlicht in BVerwGE 4, 24) gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
ob § 2 Preisgesetz i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes verfassungswidrig ist.
Das Preisgesetz i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes sei aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:
a) Das Preisgesetz sei nach Art. 83 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen, da das Grundgesetz etwas anderes weder bestimme noch zulasse. Das Gesetz räume aber dem Bundesminister für Wirtschaft Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse gegenüber den Landesbehörden ein, die Art. 84 Abs. 3 und 5 GG dem Bund nicht zuerkenne. Das gelte für § 4 Satz 1 und 2 (Befugnis, Anordnungen oder Verfügungen der obersten Landesbehörden aufzuheben und ihnen bindende Weisungen zu erteilen), § 7 Abs. 2 (Überwachung, soweit Anordnungen des Bundesministers für Wirtschaft durch die obersten Landesbehörden ausgeführt werden) sowie für § 8 Abs. 1 Satz 2, soweit danach der Bundesminister für Wirtschaft den obersten Landesbehörden Weisungen für die Preisüberwachung erteilen kann. Nach dieser Regelung erscheine die Ausführung des Preisgesetzes nicht mehr als eine eigene Angelegenheit der Länder, sondern als - unzulässige - Bundesauftragsverwaltung.
Mit der bundesstaatlichen Verfassungsordnung des Grundgesetzes seien weiterhin in gewissem Umfang unvereinbar die Vorschriften in § 7 Abs. 1 Satz 1 und § 10 Satz 2 Preisgesetz, die Aufgaben der Preisverwaltung unmittelbar und unter Ausschaltung der Länder dem Bundesminister für Wirtschaft übertragen. Nach Art. 87 Abs. 3 GG sei eine Verwaltungstätigkeit von Bundesbehörden im Bereich der Preisverwaltung nur zulässig, wenn und soweit Maßnahmen über den Bereich eines Landes hinaus notwendig seien, das Gesetz also überregional ausgeführt werden müsse.
Bei zusammenfassender Betrachtung sei die Preisverwaltung nach dem Preisgesetz "eine Form der Mischverwaltung von Bund und Ländern..., die dem Grundgesetz unbekannt ist". Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundes- und Länderbehörden verstoße im einzelnen wie im grundsätzlichen gegen die Zuständigkeitsordnung der Art. 83 ff. GG. Dieser Verstoß führe zur Ungültigkeit nicht nur der betreffenden Zuständigkeitsnormen, sondern des ganzen Preisgesetzes, also auch des § 2.
b) Die Schrankenlosigkeit der Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße auch gegen die rechtsstaatliche Ordnung des Grundgesetzes.
§ 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtige die Preisbehörden zu unzulässigen Eingriffen in die nach Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Die Vertragsfreiheit unterliege nur den in Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG genannten Schranken, die die Befugnisse der Preisbehörden nicht rechtfertigen könnten. Die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz taste auch den Wesensgehalt des Grundrechts der Vertragsfreiheit an. Die den Preisbehörden erteilte Ermächtigung sei so weit gefaßt, daß sie es ihnen ermögliche, die Preisfreiheit völlig oder jedenfalls in solchem Maße zu beseitigen, daß sie in ihrem Kern verletzt werde. Gegen Art. 19 Abs. 2 GG verstoße ein Gesetz nicht nur, wenn es selbst und unmittelbar das Grundrecht in einer dessen Wesen antastenden Weise einschränke, sondern auch dann, wenn es die Exekutive zu solchen Einschränkungen ermächtige. Die Grundsätze des Rechtsstaates forderten, daß die den Verwaltungsbehörden erteilten Befugnisse zur Vornahme belastender Verwaltungsakte begrenzt und hinreichend bestimmt seien. Mit diesen Grundsätzen sei § 2 Abs. 1 Preisgesetz nicht vereinbar. Die Preispolitik sei der Exekutive überlassen, die sich bei der Ausübung ihrer Befugnis im rechtsfreien Raum bewege. Das verstoße gegen die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Durch derartige Generalermächtigungen werde auch der durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Gerichtsschutz in Frage gestellt.
§ 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße, soweit er zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtige, schließlich gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung seien nicht hinreichend bestimmt.
4. Dem Bauunternehmer D. in Birkenfeld/Nahe wird zur Last gelegt, er habe bei Besatzungsbauvorhaben gegen § 18 des Wirtschaftsstrafgesetzes i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. März 1952 (BGBl I S. 189) i. V. m. § 3 (Preisermittlung), §§ 18 und 19 (Rechnungswesen) sowie § 22 (Strafbestimmung) der VO PR 32/51 über die Baupreisbildung für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Aufträge (Baupreisverordnung) vom 11. Mai 1951 (BAnz. Nr. 92) verstoßen. Nach einem Bescheid der Bezirksregierung Koblenz - Preisüberwachungsstelle vom 13. August 1956 hat D. einen unzulässig erzielten Mehrerlös von etwa 27 000 DM abzuführen. Gegen diesen Bescheid hat er das Amtsgericht Koblenz angerufen. Das Amtsgericht ist der Auffassung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz, auf dem die VO PR 32/ 51 beruhe, sei verfassungswidrig. Es hat am 12. Dezember 1956 beschlossen:
Das Verfahren wird bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung vom 10. April 1948 ausgesetzt.
Zur Begründung seiner Ansicht verweist das Amtsgericht auf das Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Mai 1955 (BVerwGE 2, 114) zu § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927). § 2 Abs. 1 Preisgesetz habe sachlich den gleichen Inhalt wie § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936.
5. Beim V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsstreitverfahren des Rentners W. in Bad Eilsen (Kläger) gegen den Regierungspräsidenten in Hannover - Preisüberwachungsstelle - (Beklagter) anhängig. Der Kläger ist Miteigentümer eines Hauses, in dem Räume als Sprechzimmer und Flur an einen Heilpraktiker vermietet sind. Der Beklagte hat durch Verfügung vom 15. Oktober 1949 die höchstzulässige Miete für diese Räume von 40 DM auf 30 DM monatlich herabgesetzt. Die Beschwerde des Klägers wurde durch Bescheid vom 13. Januar 1950 zurückgewiesen, seine Anfechtungsklage vom Landesverwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als in ihnen der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Mietpreisfestsetzung auf den 1. Oktober 1949 festgesetzt ist, und die Berufung im übrigen zurückgewiesen.
Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist der Auffassung, die angefochtene Mietpreisfestsetzung habe ihre gesetzliche Grundlage allein in § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes. Der Senat hält § 2 Preisgesetz für verfassungswidrig. Er hat das Verfahren durch Beschluß vom 19. Juni 1957 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
ob § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes verfassungswidrig ist.
Zur Begründung seiner Ansicht bezieht sich der Senat auf seinen Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (oben A II 3).
III.
Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 82 Abs. 1 und 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Länderregierungen und gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG den Beteiligten der Ausgangsverfahren Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Gemäß § 80 Abs. 4 BVerfGG wurden die Beschlüsse den oberen Bundesgerichten zur Kenntnis gebracht und deren Mitteilungen und Äußerungen den Verfassungsorganen sowie den Beteiligten der Ausgangsverfahren zugeleitet (§ 80 Abs. 4 Satz 4, §§ 77 und 82 Abs. 3 BVerfGG).
1. Der Bundesrat ist der Auffassung, für das 2. und die folgenden Verlängerungsgesetze zum Preisgesetz sei nach Art. 84 Abs. 1 GG die Zustimmung des Bundesrates erforderlich gewesen. Der Bundesrat habe dem 2. sowie dem 3. Verlängerungsgesetz ausdrücklich zugestimmt. Bei der Beratung und Beschlußfassung über die folgenden Verlängerungsgesetze sei der Bundesrat von der Zustimmungsbedürftigkeit der Gesetze ausgegangen. Er habe mit seinen Beschlüssen, einen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen, seine Zustimmung zum Ausdruck bringen wollen, obgleich eine der sonstigen Übung entsprechende Formulierung versehentlich unterblieben sei. Die Beschlüsse seien als Zustimmungsbeschlüsse auszulegen.
2. Der Bundesminister für Wirtschaft, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, ist der Meinung, § 2 Preisgesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zustimmung des Bundesrates zum 2. und zu den folgenden Verlängerungsgesetzen sei notwendig gewesen, aber auch erteilt worden. Gegen die Rückwirkung einzelner Verlängerungsgesetze könnten Bedenken nicht erhoben werden. Die Bezugnahme auf die Vorschriften des Preisgesetzes in den Verlängerungsgesetzen sei zulässig und ausreichend; einer Neuverkündung des Wortlauts des Preisgesetzes habe es nicht bedurft.
Die Bestimmungen der §§ 4 ff. Preisgesetz verstießen nicht gegen die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes, da sich die nachkonstitutionellen Verlängerungsgesetze nur auf diejenigen organisatorischen Bestimmungen des Preisgesetzes bezogen hätten, die nach Art. 123 Abs. 1 GG in Kraft geblieben seien. Im übrigen würde die Nichtigkeit der organisatorischen Bestimmungen das Preisgesetz nicht insgesamt ungültig machen, sondern § 2 unberührt lassen.
Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG seien nicht verletzt.
Enthielte die VO PR 32/51 i. d. F. der VO PR 32/53 eine unzulässige Sonderbehandlung der öffentlichen Bauwirtschaft, so könnte das allenfalls im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz zu Zweifeln an der Gültigkeit der Verordnungen, nicht aber zu Zweifeln an der Rechtsgültigkeit der Ermächtigung wegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG führen. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG sei nur als Ordnungsvorschrift zu verstehen.
§ 2 Preisgesetz genüge den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Das ergebe sich bei zusammenfassender Betrachtung des § 1 Satz 2 und 3 mit § 2 Preisgesetz und § 3 des 2. Verlängerungsgesetzes. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz könne in Parallele zu den polizeilichen Generalklauseln gesetzt werden. Aus dem Zweck der Ermächtigung, der sich in der Abwehr und Bekämpfung von Störungen erschöpfe, ergäben sich Grenzen für die Ausübung der Ermächtigung. § 2 Preisgesetz verstoße auch nicht gegen die Verfassungsgrundsätze der Rechtsstaatlichkeit.
3. Die Landesregierung Baden-Württemberg hat ausgeführt. § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei durch die Verlängerungsgesetze nicht geändert worden. Die Vorschrift sei vorkonstitutionelles Recht und damit der Prüfungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG entzogen. Die Verfassungsmäßigkeit von § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei nicht am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, sondern nach Art. 129 Abs. 3 GG zu beurteilen. § 2 Abs. 1 ermächtige weder zur Änderung oder Ergänzung formeller Gesetze noch zum Erlaß sogenannter gesetzesvertretender Rechtsverordnungen; die Ermächtigung sei also nicht erloschen.
Im übrigen genüge § 2 Abs. 1 auch den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
4. Von den Beteiligten der Ausgangsverfahren hat der Fabrikant L. die Ansicht vertreten, das Preisgesetz und die Verlängerungsgesetze seien verfassungswidrig. Die Stadt Stuttgart sowie der eingetragene Verein .. . sind der Meinung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei gültig.
5. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in einer Äußerung gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG die Bedenken des V. Senats gegen die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz nicht geteilt. Er gibt der Auffassung den Vorzug, die der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts seinem Urteil vom 23. April 1954 (BVerwGE 1, 104) zugrunde gelegt hat. Selbst wenn die organisatorischen Bestimmungen des Preisgesetzes mit Art. 83 ff. GG nicht vereinbar sein sollten, so würde die Rechtsgültigkeit des § 2 nicht berührt werden, da der Bundesgesetzgeber die Rechtsetzungsermächtigung, ihrer Wichtigkeit und Unentbehrlichkeit wegen, auch ohne die organisatorischen Bestimmungen erlassen hätte. Das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit sei maßvoller auszulegen, als der V. Senat meine. Durch Preisbindungen aus Gründen der Sozialstaatlichkeit werde die freie Entfaltung der Persönlichkeit nicht beeinträchtigt. Richtig verstanden und bei verfassungskonformer Interpretation sei die Ermächtigung des § 2 Abs. I Preisgesetz mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Da auf Preisbildungsvorschriften kaum verzichtet werden könne, würde - falls man der Ansicht des V. Senats zustimme der Gesetzgeber ohne Not auf den Weg schwerfälliger Kasuistik gedrängt werden.
IV.
Die Verfahren wurden durch Beschluß vom 11. November 1958 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß ergehen. Der Bundesrat, der dem Verfahren 2 BvL 4/56 (Vorlage des Amtsgerichts Köln) beigetreten ist, hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Den übrigen Verfahren ist ein Verfassungsorgan nicht beigetreten (vgl. BVerfGE 2, 213 [217 f.]).
B.
I.
Für die Verfahren ist nach § 14 Abs. 1 und 2 BVerfGG der Zweite Senat zuständig, da in ihnen nicht überwiegend die Unvereinbarkeit von Vorschriften des Preisgesetzes mit Grundrechten oder gleichgestellten Rechte; geltend gemacht wird.
II.
1. Für die Entscheidung der vorliegenden Gerichte kommt es auf die Gültigkeit von Vorschriften des Preisgesetzes an. Die Rechtsverordnungen und Verfügungen, die in den Ausgangsverfahren von Bedeutung sind, stützen sich auf das Preisgesetz.
2. Die Vorschriften, über deren Gültigkeit die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt wird, sind Gesetze im formellen Sinn, die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden sind (vgl. BVerfGE 2, 124 [128]; 4, 331 [339 ff.]; 6, 55 [64 ff.]; 7, 282 [290 f.]). Nicht das "vorkonstitutionelle" Preisgesetz vom 10. April 1948 oder dieses Gesetz i. d. F. des ebenfalls vorkonstitutionellen 1. Verlängerungsgesetzes vom 3. Februar 1949 sind auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen, sondern das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen weiteren Verlängerungsgesetze.
Die Vorschriften eines Gesetzes, dessen Geltungsdauer befristet ist, verlieren mit dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Gesetzes die Kraft gesetzlicher Normen. Wird durch ein neues Gesetz die Geltungsdauer der Bestimmungen des befristeten Gesetzes verlängert, so beruht ihre Geltung ausschließlich auf dem Verlängerungsgesetz. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich. Verlängerungsgesetze "wiederholen" die Vorschriften des befristeten Gesetzes; sie geben ihnen einen neuen Geltungsgrund. Das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze ist also nachkonstitutionelles Recht (vgl. BVerwGE 1, 104 [108]; OVG Hamburg, NJW 1953, 879).
Nun hat zwar das Landgericht Göttingen in seinem Vorlagebeschluß auch danach gefragt, ob das Preisgesetz vom 10. April 1948, verlängert durch das erste Verlängerungsgesetz vom 3. Februar 1949, verfassungswidrig ist, und das Amtsgericht Koblenz hat das Verfahren "bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung vom 10. April 1948" ausgesetzt. Aus den Gründen der Beschlüsse ergibt sich jedoch, daß es für die beiden Verfahren nur auf das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze ankommt. Soweit die vorlegenden Gerichte nach der Verfassungsmäßigkeit des Preisgesetzes vom 10. April 1948 oder dieses Gesetzes i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes fragen, gehen sie über den Rahmen des Zulässigen hinaus. Die in den Vorlagen gestellte Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG) muß entsprechend eingeschränkt werden (vgl. BVerfGE 3, 187 [195 f.]; 3, 208 [211 f.]; 4, 74 [81]; 4, 387 [396 ff.]; 71 [75]; 7, 29 [35 f.]; 7, 129 [138 f.]). Zu prüfen ist also nur, ob das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze verfassungswidrig ist.
3. Die dem Bundesverfassungsgericht vorgelegten Fragen sind auch in anderer Hinsicht zu weit gefaßt.
a) Für die Ausgangsverfahren kommt es nicht auf die Gültigkeit des Preisgesetzes i. d. F. aller nachkonstitutioneller Verlängerungsgesetze an.
Das Amtsgericht Köln stellt die Frage, ob das Preisgesetz vom 10. April 1948 "über den 30. Juni 1950 hinaus Geltung besitzt". Aus den Gründen des Vorlagebeschlusses ergibt sich jedoch, daß für das Verfahren lediglich die Rechtsfrage maßgebend ist, ob Vorschriften des Preisgesetzes in der für die Zeit vom Dezember 1950 bis zum April 1952 geltenden Fassung verfassungswidrig sind. Denn in diesem Zeitraum sind die auf das Preisgesetz gestützten Rechtsverordnungen ergangen, gegen deren Bestimmungen der Betroffene verstoßen haben soll. Für das Verfahren des Amtsgerichts Köln kommt es also nur auf die Gültigkeit der Vorschriften des Preisgesetzes i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes an. Das Preisgesetz i. d. F. des 3. Verlängerungsgesetzes vom 8. Juli 1950, das dessen Geltungsdauer rückwirkend (mit Ausnahme der Strafbestimmungen) ab 1. Juli bis zum 30. September 1950 verlängerte, ist für das Verfahren ohne Bedeutung.
Für das Verfahren des Landgerichts Göttingen kommt es lediglich auf das Preisgesetz i.d.F. des 6. Verlängerungsgesetzes vom 29. März 1951 an, da die VO PR 32/51 im Mai 1951 und die VO PR 32/53 noch später erlassen wurde. Auch für das Verfahren des Amtsgerichts Koblenz ist nur die Gültigkeit der VO PR 32/51 und damit die Verfassungsmäßigkeit des Preisgesetzes i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes entscheidungserheblich. Für die Verfahren des Bundesverwaltungsgerichts kommt es auf das Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes (Beschluß vom 19. Juni 1957) und des 6. Verlängerungsgesetzes (Beschluß vom 4. Juli 1956) an.
b) Weiterhin sind für die Ausgangsverfahren nicht alle Vorschriften des Preisgesetzes maßgebend.
In den Beschlüssen des Amtsgerichts Köln und des Landgerichts Göttingen ist das Preisgesetz schlechthin angeführt. Das beruht beim Beschluß des Amtsgerichts Köln offenbar darauf, daß das Gericht das Preisgesetz i. d. F. bestimmter Verlängerungsgesetze deshalb für verfassungswidrig hält, weil die notwendige Zustimmung des Bundesrates nicht erteilt worden sei (vgl. BVerfGE 4, 74 [81]). Aus den Gründen der beiden Beschlüsse ergibt sich jedoch, daß es für die Verfahren nur auf die Gültigkeit von Bestimmungen des § 2 Preisgesetz ankommt.
Für die Ausgangsverfahren sind aber auch nicht alle Bestimmungen des § 2 Preisgesetz entscheidungserheblich.
§ 2 Preisgesetz ermächtigt einerseits zum Erlaß von Anordnungen (Rechtsverordnungen), andererseits zur Vornahme von Verfügungen (Verwaltungsakten). Durch die Rechtsverordnungen und Verwaltungsakte können Preise usw. festgesetzt oder genehmigt oder Maßnahmen getroffen werden, durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die Ermächtigungen werden sowohl dem Bundesminister für Wirtschaft als auch den obersten Landesbehörden erteilt.
Für die Verfahren des Amtsgerichts Köln, des Landgerichts Göttingen und des Amtsgerichts Koblenz kommt es nur darauf an, ob § 2 Preisgesetz insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als er den Bundesminister für Wirtschaft zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, durch die Preise festgesetzt werden oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Für die Verfahren des Bundesverwaltungsgerichts ist maßgebend lediglich die Ermächtigung der obersten Landesbehörden, Preise durch Verfügungen festzusetzen.
4. Insgesamt müssen also die in den Vorlagen gestellten Rechtsfragen dahin eingeschränkt werden, daß verfassungsrechtlich nur zu prüfen ist, ob § 2 Preisgesetz
a) i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt. Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll,
b) i. d. F. des 2. und 6. Verlängerungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als die Vorschrift die obersten Landesbehörden ermächtigt, Verfügungen zu erlassen, durch die Preise usw. festgesetzt werden.
C.
§ 2 Preisgesetz i. d. F. des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Vorschrift verstößt weder gegen die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes noch gegen die Grundsätze des Rechtsstaates oder die Grundrechte.
I.
Die in Frage stehenden Bestimmungen des § 2 Preisgesetz, für die sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 11 GG ergibt, sind nicht mangels Zustimmung des Bundesrates zum 4. und zu den folgenden Verlängerungsgesetzen nichtig. Die Zustimmung des Bundesrates zu diesen Gesetzen war notwendig, ist aber auch erteilt worden.
1. Das Preisgesetz wird von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt. Es hätte - wäre es nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen - der Zustimmung des Bundesrates schon wegen seines § 9 Abs. 2 bedurft, der bestimmt, daß Verfügungen auf Grund des Preisgesetzes nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung über die Zustellung von Amts wegen (mit Ausnahme der §§ 189, 203 bis 207, 210 a und 212 a) oder durch eingeschriebenen Brief zugestellt werden. § 9 Abs. 2 Preisgesetz enthält eine Regelung des Verwaltungsverfahrens der Länder im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG, was auch immer im übrigen unter Verwaltungsverfahren im Sinne dieser Grundgesetzbestimmung zu verstehen ist (vgl. Held, AöR 80, 1955/56, S. 50 ff. sowie Haas, ebenda S. 81 ff.).
Regelt aber ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates. Zustimmungsbedürftig ist nicht die einzelne Vorschrift über das Verwaltungsverfahren. Der Ausdruck "Bundesgesetz" am Ende von Art. 84 Abs. 1 GG meint nicht - wie etwa Art. 100 Abs. 1 GG - das Gesetz im Sinne einer einzelnen Norm, sondern das Gesetz als gesetzgebungstechnische Einheit (Held, a.a.O. S. 59 f.; Haas, a.a.O. S. 85; a. A. Hans Schneider, DVBI. 1953, 257 ff.). Das folgt vor allem aus Art. 78 GG. Das "vom Bundestage beschlossene Gesetz" ist das durch einen Gesetzesbeschluß des Bundestages zu einer Einheit zusammengefaßte Gesetz. Dieses Gesetz kommt nach Art. 78 GG nur zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, sofern nach Art. 84 Abs. I GG oder anderen Vorschriften des Grundgesetzes seine Zustimmung notwendig ist. Ein Gesetz kann, was den Vorgang seiner Entstehung angeht, nur als Ganzes gesehen und behandelt werden. Sähe man als zustimmungsbedürftig lediglich die einzelnen, das Verfahren regelnden Normen der Gesetze an, so würden sich kaum überwindbare Schwierigkeiten im Gesetzgebungsverfahren und bei der Verkündung der Gesetze ergeben. Es entspricht schließlich der ständigen Übung von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung, das ganze Gesetz als der Zustimmung des Bundesrates bedürftig anzusehen.
Die Zustimmung des Bundesrates zum Preisgesetz wäre also schon seines § 9 Abs. 2 wegen notwendig gewesen. Es kann offenbleiben, ob sich seine Zustimmungsbedürftigkeit auch noch aus anderen Bestimmungen ergibt.
Da das Preisgesetz, falls es nach den Bestimmungen des Grundgesetzes zustande gekommen wäre, der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, mußte der Bundesrat auch den Verlängerungsgesetzen zustimmen. Denn die Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes kam dem Erlaß neuer Gesetze mit dem Inhalt des Preisgesetzes gleich (siehe oben B II 2). Die Verlängerungsgesetze regelten jeweils erneut, indem sie auch die Geltungsdauer des § 9 Abs. 2 verlängerten, von Bundes wegen das Verwaltungsverfahren der Länder im Bereich der landeseigenen Verwaltung. Sie erfaßten nicht nur einen "föderalistisch irrelevanten Teil" des früheren Preisgesetzes . Die Vorschriften des § 9 Abs. 2 Preisgesetz widersprechen dem Grundgesetz nicht. Es ist nicht ersichtlich, warum die Verlängerungsgesetze nicht auch die Geltungsdauer dieser Bestimmung des Preisgesetzes verlängern sollten.
2. Dem 2. Verlängerungsgesetz hat der Bundesrat in seiner 10. Sitzung am 19. Dezember 1949 ausdrücklich zugestimmt (Sitzungsberichte 1949/50 S. 118). Die Zustimmung des Bundesrates kommt auch in der Verkündungsformel des Gesetzes zum Ausdruck: "Das vorstehende Gesetz wird nach Zustimmung des Bundesrates hiermit verkündet" (BGBl. 1950 S. 8).
Der Bundesrat hat aber auch dem 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz zugestimmt, obwohl er zu diesen Gesetzen beschlossen hat, davon abzusehen, gemäß Art. 77 Abs. 2 GG die Einberufung des Vermittlungsausschusses zu verlangen, und obwohl die Verkündungsformeln der Gesetze dementsprechend lediglich feststellen: "Die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrates sind gewahrt" (BRDrucks. Nrn. 706/50, 1037/50 und 259/51; Verkündungsformeln: BGBl. 1950 S. 681 und S. 824 sowie 1951 1 S. 223).
Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (Zustimmungsgesetze), sind nur dann zustande gekommen, wenn der Bundesrat beschlossen hat, ihnen zuzustimmen . Das Zustandekommen von Gesetzen, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (sogenannte einfache Gesetze), kann der Bundesrat durch Anrufung des Vermittlungsausschusses und durch nachfolgenden Einspruch zwar hemmen, im Falle der Überstimmung des Einspruchs durch den Bundestag letztlich aber nicht hindern . Bei Zustimmungsgesetzen kann sich der Bundesrat zwischen Zustimmung, Anrufung des Vermittlungsausschusses und Versagung der Zustimmung entscheiden, bei einfachen Gesetzen hat er zunächst nur die Wahl, ob er den Vermittlungsausschuß anrufen oder nicht anrufen will. Bei Zustimmungsgesetzen sind also die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten des Bundesrates, auf das Zustandekommen der Gesetze einzuwirken, weit stärker als bei einfachen Gesetzen. Hieraus und weiterhin aus der Tatsache, daß das Gesetzgebungsverfahren ein formales Verfahren ist, folgt, daß grundsätzlich der Bundesrat, falls er einem Gesetz zustimmen will, seine Zustimmung ausdrücklich beschließen muß und daß grundsätzlich ein Beschluß, von der Anrufung des Vermittlungsausschusses abzusehen, nicht als Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz gewertet werden kann.
Weder das Grundgesetz noch die bei der Beschlußfassung des Bundesrates über das 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz geltende Geschäftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950 (BGBI. S. 768) schreiben jedoch eine bestimmte Form der Beschlußfassung bei der Zustimmung zu Gesetzen oder eine bestimmte Formulierung solcher Beschlüsse vor. Aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG ergibt sich lediglich, daß über die Zustimmung zu einem Gesetz abgestimmt werden muß und daß ein Beschluß nur dann gefaßt ist, wenn sich mindestens die Mehrheit der Stimmen des Bundesrates für den Antrag erklärt hat.
Deshalb ist es möglich, ausnahmsweise einen Beschluß des Bundesrates, von der Anrufung des Vermittlungsausschusses abzusehen, als Zustimmung zu einem Gesetz auszulegen, wenn besondere Umstände bei der Beratung und Beschlußfassung eindeutig erkennen lassen, daß der Bundesrat mit der Vorlage einverstanden war und das Zustandekommen des Gesetzes gewollt hat.
Solche besonderen Umstände liegen bei der Beratung und Beschlußfassung des Bundesrates über das 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz vor.
Zum 4. Verlängerungsgesetz berichtete Minister Dr. Seidel in der 34. Sitzung des Bundesrates am 8. September 1950 (Sitzungsberichte 1949/50 S. 579) über die Notwendigkeit einer erneuten Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes und schlug folgenden Beschluß vor:
"Der Bundesrat stellt zu dem vom Bundestag in seiner Sitzung vom 8. September 1950 verabschiedeten Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes keinen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG."
Sodann erklärte Präsident Dr. Ehard:
"... Darf ich fragen, ob das Wort gewünscht wird? - Das ist nicht der Fall. Sie haben den Antrag gehört. Darf ich die Zustimmung des Hohen Hauses dazu feststellen? Es ist einstimmig so beschlossen."
Zum 5. Verlängerungsgesetz führte Minister Dr. Andersen in der 42. Sitzung des Bundesrates am 8. Dezember 1950 (Sitzungsberichte 1949/50 S. 794) aus:
"... Dieses Gesetz ist notwendig geworden, nachdem sich herausgestellt hat, daß das vom Bundestag seit Monaten beratene neue Preisgesetz nicht mehr rechtzeitig vor Ablauf des Jahres verabschiedet werden und in Kraft treten kann. Das Verlängerungsgesetz verlängert das bisherige Preisgesetz bis zum Inkrafttreten des neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. März 1951. Der Wirtschaftsausschuß empfiehlt dem Bundesrat, von seinem Recht nach Art. 77 Abs. 2 des Grundgesetzes keinen Gebrauch zu machen."
Hierauf erklärte Vizepräsident Kaisen:
"Erheben sich gegen diesen Vorschlag Bedenken? - Das ist nicht der Fall. Dann ist so beschlossen."
Zum 6. Verlängerungsgesetz wies Minister Dr. Andersen in der 51. Sitzung des Bundesrates am 2. März 1951 (Sitzungsberichte 1951 S. 153) zunächst darauf hin, daß der Bundestag bei seiner Abstimmung am 1. März 1951 über den Einspruch des Bundesrates gegen das neue Preisgesetz nicht die erforderliche Mehrheit aufgebracht habe, um den Einspruch zu überstimmen; dieser Gesetzentwurf sei daher hinfällig geworden. Die Verlängerung des gegenwärtig geltenden Preisgesetzes sei notwendig. Minister Dr. Andersen unterrichtete den Bundesrat über die Schwierigkeiten, die einer rechtzeitigen Verabschiedung und Verkündung des Verlängerungsgesetzes bis zum 31. März 1951 entgegenstünden und empfahl, folgenden Beschluß zu fassen:
"Für den Fall, daß der Bundestag den Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes gemäß Drucks. 1993 verabschiedet, beschließt der Bundesrat, einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen."
Präsident Dr. Ehard führte aus:
"... Der Beschluß ist ja an sich völlig unbedenklich. Werden Einwendungen erhoben? - Das ist nicht der Fall. Ich darf also die einhellige Zustimmung feststellen."
In der 52. Sitzung des Bundesrates am 16. März 1951 (Sitzungsberichte 1951 S. 202) wurde der Beschluß vom 2. März 1951 bestätigt, nachdem der Bundestag in der Zwischenzeit das Verlängerungsgesetz beschlossen hatte. Präsident Dr. Ehard schloß seine sich hierauf beziehenden Ausführungen mit den Worten:
"... wird es zweckmäßig sein, den Beschluß der letzten Sitzung heute zu bestätigen, damit wir das im Protokoll haben. Ich darf wohl annehmen, daß dagegen keine Erinnerung besteht und daß alle Länder einverstanden sind. - Es ist so beschlossen."
Aus den Verhandlungen zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesrat, der beim 2. Verlängerungsgesetz seine Zustimmung für erforderlich hielt und diesem Gesetz auch zustimmte, inzwischen seine Ansicht, daß Verlängerungsgesetze zum Preisgesetz seiner Zustimmung bedürfen, geändert hatte. Die Zustimmungsbedürftigkeit der Verlängerungsgesetze ist nicht erneut erörtert worden. Es kann deshalb angenommen werden, daß der Bundesrat mit seinen Beschlüssen zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz seine Zustimmung zum Ausdruck bringen wollte, obgleich eine seiner Übung entsprechende Formulierung der Beschlüsse unterblieb.
Bei der Beratung des 4. und 5. Verlängerungsgesetzes war das Gesetzgebungsverfahren für ein neues Preisgesetz noch nicht abgeschlossen. Um einen allseits als unerträglich erachteten gesetzlosen Zustand im Bereich des Preisrechts zu vermeiden, waren die Verlängerungsgesetze notwendig. Auf diesen Sachverhalt haben die Berichterstatter im Bundesrat hingewiesen. Zur Zeit der Beratung des 6. Verlängerungsgesetzes stand bereits fest, daß das neue Preisgesetz gescheitert war. Der Bundesrat faßte einen das 6. Verlängerungsgesetz billigenden Beschluß bereits zu einem Zeitpunkt, in dem ein entsprechender Gesetzesbeschluß des Bundestages noch nicht vorlag. Dieses Verfahren zeigt jedenfalls, wie sehr dem Bundesrat daran gelegen war, das Seine zum Zustandekommen des 6. Verlängerungsgesetzes beizutragen. Gleiches gilt aber auch davon, daß die Beschlüsse zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz nach kurzer Berichterstattung jeweils einstimmig gefaßt wurden. Gegen die Gesetze sind von keinem Lande Bedenken geltend gemacht worden. Der Bundesrat hat ihren Erlaß für unbedingt notwendig gehalten. Er hat gewollt, daß diese Gesetze zustande kommen, und hat durch seine Beschlüsse die dafür unerläßlichen Voraussetzungen schaffen wollen. Dabei ist ihm ein technisches Versehen unterlaufen. Die gesamten Umstände bei der Beschlußfassung des Bundesrates zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz rechtfertigen eine Auslegung dieser Beschlüsse dahin, daß der Bundesrat den Gesetzen zustimmen wollte und auch zugestimmt hat.
Diese Auslegung der Beschlüsse des Bundesrates wird bestätigt durch seine Zustimmung zum Investitionshilfegesetz vom 7. Januar 1952 (BGBI. I S. 7), dessen § 37 den § 1 Preisgesetz ergänzte. Der Bundesrat hätte nicht der Ergänzung eines Gesetzes zugestimmt, wenn er nicht auch bei dieser Gelegenheit von der Gültigkeit des Preisgesetzes i. d. F. der Verlängerungsgesetze und davon ausgegangen wäre, daß er zu diesen Verlängerungsgesetzen Beschlüsse gefaßt habe, die das zu ihrem Zustandekommen Notwendige enthielten (vgl. OVG Lüneburg, ZMR 1956, 411 [414]).
II.
§ 2 Preisgesetz ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, nicht deshalb nichtig, weil die Vorschriften der §§ 4 ff. Preisgesetz möglicherweise für die Preisverwaltung "eine Form der Mischverwaltung von Bund und Ländern" geschaffen haben, "die dem Grundgesetz unbekannt ist", und weil "die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundes- und Landesbehörden im Preisgesetz... im einzelnen wie im grundsätzlichen gegen die Zuständigkeitsordnung der Art. 83 ff. GG" verstößt (Vorlagebeschluß des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [29]). Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Ansicht richtig ist. Selbst wenn die vom Bundesverwaltungsgericht im einzelnen angeführten Vorschriften des Preisgesetzes mit Art. 83 ff. GG unvereinbar wären, so bliebe die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz unberührt.
Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint die organisatorischen und verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Preisgesetzes hingen mit dessen einziger materiell-rechtlicher Vorschrift, dem § 2 Abs. 1, eng zusammen. Es erscheine zumindest fraglich, ob der Gesetzgeber den Landesbehörden "die große Machtfülle des § 2 Abs. 1" eingeräumt hatte, ohne gleichzeitig dem Bund die weitgehenden Eingriffsbefugnisse der §§ 4 ff. zu gewähren. Zweifel in dieser Richtung genügten aber bereits, um die Ungültigkeit auch des § 2 Abs. 1 zu bejahen. Nur dann habe die Ungültigkeit eines Teiles eines Gesetzes nicht dessen gesamte Ungültigkeit zur Folge, wenn mit Sicherheit anzunehmen sei, daß die an sich gültigen Vorschriften auch ohne die ungültigen erlassen worden wären. Begründete Zweifel an der Möglichkeit, die gültigen Bestimmungen ohne die ungültigen aufrecht zu erhalten gingen zu Lasten der Gültigkeit (Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [29 f.]).
Das Bundesverfassungsgericht vermag sich dieser Auffassung nicht anzuschließen. Die Nichtigkeit einzelner Vorschriften hat grundsätzlich nicht die Nichtigkeit auch der übrigen Bestimmungen des Gesetzes zur Folge. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt vielmehr die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben (BVerfGE 2, 380 [406 letzter Absatz]; 5, 25 [34]; 8, 71 [79]; vgl. BVerfGE 6, 273 [281]): ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus (BVerfGE 1, 264 [272]), wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (BayVfGH n. F. 3, 28 [50]).
§ 2 bildet den Kern des Preisgesetzes; die übrigen Bestimmungen sind im Vergleich zu dieser Vorschrift von untergeordneter Bedeutung. § 2 kann sinnvoll für sich bestehen und vollzogen werden, wie die Sachverhalte der Ausgangsverfahren zeigen. Die Vorschrift hat selbständige Bedeutung neben den organisatorischen Bestimmungen der §§ 4 ff. Sie bildet nicht mit ihnen zusammen eine Einheit und ist nicht Teil einer Gesamtregelung, die ohne die Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften, die nichtig sein mögen, ihren Sinn verlöre.
Die Unvereinbarkeit einzelner Bestimmungen der §§ 4 ff. Preisgesetz mit dem Grundgesetz läßt also die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz unberührt. Ob Vorschriften der §§ 4 ff. nichtig sind, kann dahinstehen.
III.
1. Die Verlängerungsgesetze haben die Vorschriften des Preisgesetzes nicht neu verkündet, sich vielmehr darauf beschränkt anzuordnen, daß die Geltungsdauer des Preisgesetzes verlängert wird. Das genügt rechtsstaatlichen Anforderungen.
Legt ein Gesetz nicht selbst den gesetzlichen Tatbestand fest, sondern verweist es auf andere Normen, so muß es für den Rechtsunterworfenen klar erkennen lassen, was Rechtens sein soll (BVerfGE 5, 25 [31]). Die Verlängerungsgesetze lassen keinen Zweifel darüber, welche Vorschriften gelten sollen; sie nehmen Bezug auf das Preisgesetz, das nach den seinerzeit geltenden Vorschriften ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt des Wirtschaftsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes verkündet worden ist (vgl. § des Gesetzes über den vorläufigen Aufbau der Wirtschaftsverwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 9. August 1947, WiGBl. S. 1). Eine derartige Bezugnahme ist in ständiger Staatspraxis für zulässig erachtet worden (vgl. HessVGH, VerwRspr. 4, 540 [542 f.]; vgl. auch Art. 140 GG). Eine erneute Verkündung der Bestimmungen des Preisgesetzes war nicht notwendig.
Das gilt ohne Rücksicht darauf, ob das Preisgesetz insgesamt oder ob einzelne Vorschriften im Zeitpunkt der Verlängerung seiner Geltungsdauer noch galten. Denn ein Gesetz kann für das, was gelten soll, auch auf nicht mehr in Kraft befindliche Normen Bezug nehmen. Notwendig ist nur, daß klar erkennbar ist, welche Bestimmungen Gesetzeskraft haben sollen (vgl. BVerwGE 1, 104 [107 f.]; BayVfGH n. F. 4, 90 [102]; a. A. Giese, AöR 76,1950/ 51, S. 464 [480]; Bettermann, JZ 1952, 65 [66]).
2. § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes trat am 1. Januar 1950 in Kraft. Seine Gültigkeit hängt nicht davon ab, daß das Preisgesetz i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes bis zum 1. Januar 1950 galt ; Jansen, JR 1953, 408 (411)).
Der Gesetzgeber eines Verlängerungsgesetzes wird zwar im allgemeinen annehmen, daß das befristete Gesetz im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verlängerungsgesetzes gilt. Das ändert jedoch nichts daran, daß die Geltung dieses Gesetzes nicht Voraussetzung der Gültigkeit des Verlängerungsgesetzes ist. Der Erlaß des Verlängerungsgesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich; dessen Vorschriften werden "wiederholt". Verlängerungsgesetze ordnen an, daß bestimmte durch Bezugnahme gekennzeichnete Vorschriften von einem bestimmten Zeitpunkt an gelten sollen.
Sie geben diesen Vorschriften einen selbständigen, von dem in seiner Geltungsdauer zu verlängernden Gesetz unabhängigen Geltungsgrund.
Es mag Verlängerungsgesetze geben, die anders zu beurteilen sind. Aus besonderen Umständen kann hervorgehen, daß das Verlängerungsgesetz die Gültigkeit des befristeten Gesetzes oder einzelner seiner Vorschriften voraussetzt, so daß auch das Verlängerungsgesetz nichtig ist, wenn sich die in ihrer Geltungsdauer zu verlängernden Normen als ungültig erweisen. Wortlaut und Sinn des 2. Verlängerungsgesetzes geben jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, daß dieses Gesetz nur unter der Voraussetzung gelten sollte, daß das Preisgesetz i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes bis zum 1. Januar 1950 gültig war. Das gilt entsprechend auch für die folgenden Verlängerungsgesetze.
Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob - wie Bettermann (JZ 1952, 65 f.) meint - die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz schon vor dem 31. Dezember 1949 nach Art. 129 Abs. 3 GG erlosch und ob einzelne Vorschriften des Preisgesetzes am 24. Mai 1949 nach Art. 123 Abs. 1 GG außer Kraft traten (so Werner Weber, DÖV 1957, 33). Ebenso kann offenbleiben, ob die Rückwirkung des 1. Verlängerungsgesetzes seine Gültigkeit beeinträchtigte.
3. Das 2. Verlängerungsgesetz vom 21. Januar 1950 (BGBI. S. 7) ist am 26. Januar 1950 verkündet worden. Es trat mit Wirkung vom 1. Januar 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft (§ 5 des 2. Verlängerungsgesetzes). Die Rückwirkung des Gesetzes steht seiner Gültigkeit nicht entgegen.
Bedenken gegen die Rückwirkung des 2. Verlängerungsgesetzes könnten nur aus dem Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit hergeleitet werden (vgl. BVerfGE 7, 89 [92]). Sie wären nur dann berechtigt, wenn das 2. Verlängerungsgesetz "rückwirkende Eingriffe in Rechte oder Rechtslagen des Staatsbürgers" vornähme, "mit denen dieser in dem Zeitpunkt, von dem ab sie nun gelten sollen, nicht rechnen konnte und die er also bei verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich nicht zu berücksichtigen brauchte" (BVerfGE 1, 264 [280]; vgl. auch BVerfGE 2, 237 [264 ff.]; 3, 58 [150]).
Der Bundesrat nahm zum Regierungsentwurf des 2. Verlängerungsgesetzes nach Art. 76 Abs. 2 GG in seiner 8. Sitzung am 23. November 1949 Stellung (Sitzungsberichte 1949/50 S. 64 ff.). Er schlug nur geringfügige Änderungen vor (Schreiben des Präsidenten des Bundesrates an den Bundeskanzler vom 23. November 1949, Az.: Lfd. Nr. 200/ W 13-74 (1)). Der Bundestag beschloß das Gesetz in seiner 25. Sitzung am 16. Dezember 1949 (Stenographische Berichte S. 768 ff.). Bereits in seiner 10. Sitzung am 19. Dezember 1949 stimmte der Bundesrat dem Gesetz zu (Sitzungsberichte 1949/50 S. 118).
Das 2. Verlängerungsgesetz ist also schon vor Ablauf der Geltungsdauer des Preisgesetzes von 1948 i. d. F. des bis zum 31. Dezember 1949 befristeten 1. Verlängerungsgesetzes zustande gekommen . Das mußte der interessierten Öffentlichkeit aus den Berichten über die Beratungen und Beschlüsse von Bundestag und Bundesrat auch bekannt geworden sein. Die Verzögerung der Verkündung des Gesetzes, die erst am 26. Januar 1950 erfolgte, beruhte lediglich auf der damals nach Nr. 5 Satz 2 des Besatzungsstatuts vom 10. April 1949 noch notwendigen Vorlage des Gesetzes bei der Alliierten Hohen Kommission (vgl. die Ausführungen von Minister Dr. Katz in der 10. Sitzung des Bundesrates am 19. Dezember 1949, Sitzungsberichte S. 118 C). Bei "verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich" konnte kein Zweifel darüber bestehen, daß die bisher verbindlichen preisrechtlichen Vorschriften auch weiterhin gelten würden; der Staatsbürger mußte mit dem rückwirkenden Erlaß des 2. Verlängerungsgesetzes rechnen (vgl. BVerfGE 2, 237 [264 ff.]; OVG Hamburg, NJW 1953, 879; OLG Düsseldorf, JMBI. NRW 1954, 95 f.; OLG Köln, JMBI. NRW 1955, 105).
Die Rückwirkung, die sich das 2. Verlängerungsgesetz beigelegt hat, gibt demzufolge keinen Anlaß, "das vielschichtige Problem der Rückwirkung von Gesetzen in aller Breite aufzurollen" (vgl. BVerfGE 7J 89 [92] ). Das 2. Verlängerungsgesetz ist mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar. Auch andere Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sind nicht verletzt.
Anordnungen und Verfügungen, die auf Grund des 2. Verlängerungsgesetzes in dem Zeitraum erlassen wurden, für den sich das Gesetz rückwirkende Kraft beigelegt hat, sind ohne Rechtsgrundlage ergangen. Ob die zulässig angeordnete Rückwirkung diesen Mangel heilt, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu entscheiden.
IV.
1. Unter "Anordnungen", zu deren Erlaß § 2 Preisgesetz ermächtigt, sind Rechtsverordnungen zu verstehen. Das ergibt sich insbesondere aus § 6 Preisgesetz, der die Verkündung der Anordnungen vorschreibt und Bestimmungen über ihr Inkrafttreten enthält. Es ist auch nahezu allgemeine Meinung, daß § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt (DOG, AöR 77, 1951/52, S. 79 [80]; HessVGH ESVGH 3, 237 [238]; WürttBad. VGH, Senat Karlsruhe, VerwRSpr. 5, 726 [734]; LVG Rheinland-Pfalz, JZ 1951, 372 [374]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 305 f., 323; BVerwGE 1, 104 [118] mit weiteren Nachweisungen).
2. Es ist nicht zu prüfen, ob die Ermächtigung des § 2 zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 129 Abs. 3 GG erlöschen, sondern ob sie mit Art. 80 Abs. 1 GG vereinbar ist.
Art. 129 Abs. 3 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus, da er sich nur auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem ersten Zusammentritt des Bundestages am 7. September 1949 bezieht (BVerfGE 7, 282 [291]; vgl. BVerfGE 2, 307 [326 ff.]; 4, 7 [21 f.]). Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. und der folgenden Verlängerungsgesetze ist aber vom Bundesgesetzgeber erteilt worden, der das Preisgesetz jeweils neu als Bundesgesetz in Kraft gesetzt hat (vgl. oben B II sowie Bernhard Wolff, AöR 78, 1952/53, S. 194 [213]). Die Anwendung von Art. 129 Abs. 3 GG kann auch nicht aus § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes hergeleitet werden, der den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, das Preisgesetz "unter Berücksichtigung der Art. 122 und 129 des Grundgesetzes in der jetzt geltenden Fassung" bekanntzumachen. Diese Vorschrift wollte sicherstellen, daß der Übergang der Ermächtigungen entsprechend Art. 129 Abs. 1 GG bei einer neuen Bekanntmachung des Preisgesetzes und bei seiner Anwendung berücksichtigt wird, nicht aber die Ermächtigung des § 2 dem Maßstab des Art. 129 Abs. 3 GG unterwerfen.
3. Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, die § 2 Preisgesetz dem Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes erteilte, steht gemäß § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes i. V. m. Art. 129 Abs. 1 GG seit dem 2. Verlängerungsgesetz dem Bundesminister für Wirtschaft zu. Der Bundesminister für Wirtschaft gehört zu den Stellen, die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt werden können, Rechtsverordnungen zu erlassen. Aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ergeben sich also keine Bedenken.
V.
Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar; sie ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.
1. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen "im Gesetz bestimmt werden" . Das besagt - anders als der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [40, 45]) meint - aber nicht, daß Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung im Text des Gesetzes ausdrücklich bestimmt sein müssen und daß es unzulässig wäre, die Ermächtigungsvorschrift auszulegen. Vielmehr gelten auch für die Interpretation von Ermächtigungsnormen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 7, 267 [272 f.] und 7, 282 [291]. Es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz ermitteln lassen [Bernhard Wolff. AöR 78, 1952/53, S. 199 f.]. Maßgebend ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den die Ermächtigung gestellt ist [BVerfGE 1, 299 [312]]. Auch die Entstehungsgeschichte kann - vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung - herangezogen werden [vgl. BVerfGE 1,117 [127, 134 f.]].
2. a) Der Zweck der Ermächtigung ist in § 2 Preisgesetz nicht ausdrücklich bestimmt. Der Wortlaut der Vorschrift gibt aber einen Anhaltspunkt dafür, welches "Programm" verwirklicht werden soll. Es können Verordnungen erlassen werden, durch die Preise festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die Befugnis, Preise festzusetzen und zu genehmigen, steht nicht ohne Beziehung neben der Befugnis, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes zu treffen. Preisfestsetzung und Preisgenehmigung sind vielmehr als ausdrücklich im Gesetz genannte Beispiele für Maßnahmen zu verstehen, die geeignet sind, den Preisstand aufrechtzuerhalten. § 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtigt also zum Erlaß von Verordnungen, durch die Preise festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die sonst der Preisstand aufrechterhalten werden soll (BVerwGE 1, 104 [109]; Zipfel, Preisrecht, Einl. S. XLI; a. A. Bettermann, JZ 1952, 65 [67]; Ule, DVBI. 1955, 771 [772]).
"Aufrechterhaltung des Preisstandes" bedeutet nicht, daß der Preisstand für die einzelnen Waren und Leistungen nicht verändert werden darf. Die Ermächtigung zielt vielmehr darauf ab, den Preisstand für alle Preise, den Preisstand insgesamt zu halten, also das allgemeine Preisniveau zu stabilisieren. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang, von § 2 mit § 1 Satz 2 Preisgesetz, der Veränderungen der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben, an die Zustimmung des Bundestages bindet. Dementsprechend heißt es in der Begründung zum Preisgesetz:
"Diese Funktion des Preises muß aber in Notzeiten zurücktreten hinter den Interessen der Gesamtwirtschaft, die aus sozialen und allgemeinwirtschaftlichen Gründen, besonders aber zum Schutz der Verbraucherinteressen eine Aufrechterhaltung der Preise und eine gesunde Relation der Preise untereinander verlangen." (Drucks. des Wirtschaftsrates 1948, Nr. 178 S. 332).
Soll "eine gesunde Relation der Preise untereinander" gewahrt werden, so müssen die preisregelnden Maßnahmen den Preisstand für alle Waren und Leistungen in Betracht ziehen. Damit steht aber dem Verordnunggeber für Maßnahmen, die sich auf Preise für einzelne Waren oder Leistungen beziehen, ein größerer Spielraum zur Verfügung (vgl. BVerwGE 1, 104 [110]).
Die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" wird jedoch nicht dahin verstanden werden können, daß nur Maßnahmen "zur Zügelung und Begrenzung von Preisauftrieben" (BVerwGE 1, 104 [109]) im Interesse der Verbraucher dem Zweck der Ermächtigung gerecht werden. Dieses Ziel wird häufig im Vordergrund stehen. Der Preisstabilisierung können aber ebenso Maßnahmen gegen Preisverfall zur Erhaltung der Rentabilität bestimmter Wirtschaftszweige im allgemeinwirtschaftlichen Interesse dienen. Dementsprechend sind auf Grund von § 2 Preisgesetz nicht nur Höchstpreise, sondern auch Festpreise und früher auch Mindestpreise vorgeschrieben worden; auch die Stützung von Preisen kann zur Stabilisierung des Preisniveaus beitragen.
Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz soll also dazu dienen, allzu große Schwankungen der Preise zu verhindern. Vornehmlich, wenn auch nicht ausschließlich, verfolgt die Ermächtigung den Zweck, zu verhindern, daß die Preise unangemessen steigen, daß sie "davonlaufen". Dieser Zweck der Ermächtigung kommt auch in der Bezeichnung des Gesetzes als eines Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung zum Ausdruck. Mit den Worten "Preisbildung" und "Preisüberwachung" knüpft das Gesetz an allgemeine Vorstellungen an, die seit jeher mit Preisregelungen verbunden sind: die Preise sollen durch staatliche Maßnahmen niedrig gehalten werden. Preisgesetze sind immer dann ergangen, wenn die Gefahr stärker Preisschwankungen drohte, die der Staat aus wirtschaftlichen, sozialen oder politischen Gründen nicht hinnehmen konnte.
Wenn der Zweck der Ermächtigung von § 2 Preisgesetz sich also zunächst als "Aufrechterhaltung des Preisstandes" bestimmen läßt, so steht dieser Auslegung nicht entgegen, daß, wie § 1 Satz 2 Preisgesetz zweifelsfrei ergibt, auch Veränderungen der Preise von Waren und Leistungen angeordnet werden können, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben . Maßnahmen, die von grundlegender Bedeutung für den gesamten Preisstand sind, können dennoch der Aufrechterhaltung des Preisstandes und der Stabilisierung des Preisniveaus dienen. Das wird deutlich am Beispiel der mit Zustimmung des Bundestages ergangenen VO PR 72/52 über einen allgemeinen Mietzuschlag bei Wohnraum des Althausbesitzes vom 27. September 1952 (BGBI. I S. 648), die eine Erhöhung der Mieten um 10 v. H. vorsah. Diese Regelung war sicherlich von grundlegender Bedeutung für die Kosten der Lebenshaltung weiter Bevölkerungskreise. Trotzdem diente sie der Aufrechterhaltung des Preisstandes in dem oben gekennzeichneten Sinn, in dem sie vor allem die "gesunde Relation der Preise untereinander" förderte. Die Aufrechterhaltung der Preisbindung unter Heraufsetzung der Preise kann der Aufrechterhaltung des Preisstandes in höherem Maße dienen als die Freigabe der Preise.
b) Wenn als Zweck der Ermächtigung zunächst die Aufrechterhaltung des Preisstandes ermittelt werden konnte, so folgt daraus, daß dem § 2 Preisgesetz eine vornehmlich ordnungssichernde, schützende und bewahrende Funktion zukommt (vgl. Werner Weber, DÖV 1957, 33 [35 f.]). Ähnlich wie bei den Generalklauseln des Polizeirechts ist auch im Preisrecht den zur Rechtssetzung ermächtigten Stellen "ein bestimmter Normalzustand der Ordnung des Wirtschaftslebens vorgegeben" (Werner Weber a.a.O.). Es ist Zweck der Ermächtigung, diesen vorgegebenen Zustand zu wahren und ihn gegen Gefährdungen und ernsthafte Störungen zu schützen. § 2 Preisgesetz soll der Exekutive die Mittel zur Verfügung stellen, um die Auswirkungen von Störungen und Krisen des wirtschaftlichen Lebens auf die Preisentwicklung in Grenzen zu halten und durch Einwirkung auf die Preise Gefahren abzuwehren, die dem gesamten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Leben durch eine ungestüme Preisentwicklung drohen können. Demgemäß ermächtigt § 2 Preisgesetz nur zu solchen Preisregelungen, die zur Abwehr ernsthafter, für den gesamten Preisstand relevanter Störungen unerläßlich sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mittel gewahrt werden (vgl. BVerfGE 1, 167 [178]; 3, 383 [399]; 7, 377 [407]).
Der auf Sicherung einer vorgegebenen Preis- und Wirtschaftsordnung gerichtete Zweck der Ermächtigung schließt es aus, durch Preisregelungen eine aktive, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltende Wirtschaftspolitik zu betreiben. Das wäre mit der ordnungssichernden Funktion des § 2 Preisgesetz nicht vereinbar, die nur die "Aufrechterhaltung" des Preisstandes, also "konservierende" Maßnahmen erlaubt.
Eine Ermächtigung, die in dieser Weise ordnungssichernden Zwecken zu dienen bestimmt ist, wird auf die Verwendung allgemeinerer Formeln nicht verzichten können. In der hochentwickelten und in hohem Maße vom Ausland abhängigen Wirtschaft der Bundesrepublik sind die sich schnell wandelnden wirtschaftlichen Situationen, die sich etwa als Folge weltpolitischer Krisen ergeben können, kaum vorhersehbar. Ebensowenig kann im voraus festgelegt werden, wie im einzelnen versucht werden könnte und sollte, den von diesen Krisen ausgehenden Gefahren für den allgemeinen Preisstand zu steuern. Angesichts dieses Sachverhalts ist dem gesamten Recht der staatlichen Intervention in den Wirtschaftsablauf die Verwendung unbestimmterer Begriffe zur Kennzeichnung der Befugnisse der Exekutive geläufig, die allein die notwendigen Regelungen mit der gebotenen Schnelligkeit erlassen kann (vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 198 f.). Der Gebrauch allgemein gehaltener Formulierungen ist dann - aber auch nur dann - unbedenklich, wenn sich der Zweck einer solchen Ermächtigung näher begrenzen läßt. Das ist bei § 2 Preisgesetz der Fall, da die Ermächtigung nur erlaubt, diejenigen Maßnahmen zu treffen, die unerläßlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren.
Es ist zwar richtig, daß eine präzisere Umschreibung des Zweckes der Ermächtigung vielleicht möglich gewesen wäre. Diese Ansicht könnte durch einen Hinweis auf die Formulierungen etwa des § 1 des - nicht mehr geltenden - Gesetzes über die Sicherstellung von Leistungen auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft vom 24. Dezember 1956 (BGBI. I S. 1070), des § 2 a des Wirtschaftsstrafgesetzes 1954 i. d. F. des Gesetzes vom 19. Dezember 1956 (BGBI. I S. 924) sowie des Leitsätzegesetzes vom 24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59) gestützt werden. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt jedoch nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.
c) Der Zweck der Ermächtigung des § 2 Preisgesetz ist aber auch noch in anderer Hinsicht bestimmt und also begrenzt.
Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat zu Recht darauf hingewiesen, daß sich aus der Bezeichnung des Gesetzes als "Übergangsgesetz" konkrete Schlüsse auf die Tendenz ziehen lassen, die das Gesetz verfolgt (BVerwGE 1, 104 [110]). Als das Preisgesetz beschlossen wurde, war bekannt, daß die Währungsreform nahe bevorstand, von der man sich eine grundlegende Besserung der wirtschaftlichen Verhältnisse erhoffte. Das Preisgesetz sollte dem Übergang zu einem Preisrecht dienen, das den freieren wirtschaftlichen Verhältnissen entsprach, die man für die Zeit nach der Währungsreform als möglich voraussah. Das Preisgesetz ist deshalb ein Übergangsgesetz nicht nur in dem Sinne, daß es befristet für eine Übergangszeit gelten und alsbald durch eine andere, den neuen Verhältnissen angepaßte gesetzliche Regelung ersetzt werden sollte. Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts verkennt in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [41 ff.]), daß das Preisgesetz auch insofern ein "Übergangsgesetz" ist, als es den Übergang zu normalen Preisverhältnissen in Aussicht nahm und ermöglichen sollte. Unter "normalen Preisverhältnissen" wurden aber damals - wie auch heute - wirtschaftliche Verhältnisse verstanden, die es erlauben, der Preisbildung auf dem Markt nach Angebot und Nachfrage den Vorrang einzuräumen vor der Bindung der Preise durch staatliche Anordnungen. Wenn der Berichterstatter in der 13. Vollversammlung des Wirtschaftsrates am 16./17. März 1948 ausführte, mit der Benennung des Preisgesetzes als Übergangsgesetz solle "die Hoffnung zum Ausdruck gebracht werden, daß wir uns heute in einer Übergangszeit befinden, daß das, was wir hier heute festlegen, nicht für lange Zeit Gültigkeit haben soll, sondern daß wir in eine Periode der Wirtschaft eintreten, die uns Veranlassung geben könnte, das jetzige Preissystem zu ändern", so wird deutlich, daß das Preisgesetz als Regelung gemeint war, die dem Übergang zu freieren Preisverhältnissen dienen sollte. Das Gesetz verfolgte die Tendenz, die wenige Monate später das Leitsätzegesetz vom 24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59) mit den Worten kennzeichnete: "Der Freigabe der Preise ist vor der behördlichen Festsetzung der Vorzug zu geben".
Dem entspricht auch die Handhabung der Ermächtigung, die seit der Preisfreigabeanordnung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) vor allem durch die Aufhebung staatlicher Preisbindungen für immer weitere Bereiche der Wirtschaft gekennzeichnet ist.
d) Aus dem Charakter des Preisgesetzes als eines Übergangsgesetzes in diesem Sinne folgt, daß die freie Preisbildung auf dem Markt die Regel und die staatliche Einflußnahme auf die Preise die Ausnahme bilden soll und daß von der Ermächtigung nur in einer Weise Gebrauch gemacht werden kann, die dieser Tendenz und diesem "Programm" des Gesetzes entspricht. Werden für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens Preisbindungen erlassen, so bedarf es in jedem Fall besonderer Umstände, die die Regelung rechtfertigen.
Die Begründung zum Preisgesetz (Drucks. des Wirtschaftsrates 1948 Nr. 178, S. 332 f.) umschreibt die Gründe, die allein Preisbindungen rechtfertigen können, zutreffend, wenn dort von den . Interessen der Gesamtwirtschaft", von "sozialen und allgemeinwirtschaftlichen Gründen" und vom "Schutz der Verbraucherinteressen" die Rede ist. Preisregelungen müssen also zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sein.
e) Zusammenfassend ist festzustellen:
Das "Programm", das mit Hilfe des § 2 Preisgesetz verwirklicht werden soll, ist die "Aufrechterhaltung des Preisstandes". Die Ermächtigung hat ordnungssichernde Tendenz und läßt deshalb nur Maßnahmen zu, die unerläßlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren. Die Ermächtigung soll dem Übergang zu normalen Preisverhältnissen dienen; sie rechtfertigt nur solche Preisregelungen, die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln gewahrt werden. Die Ermächtigung darf nicht zu einer aktiven, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltenden Wirtschaftspolitik benutzt werden.
Diese Bestimmtheit des Zweckes, die durch die bisherige Handhabung der Ermächtigung durch den Bundesminister für Wirtschaft noch deutlicher hervorgetreten ist, genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Von der Ermächtigung kann nur in diesem Sinne Gebrauch gemacht werden. Die hierin liegende Begrenzung verbietet es, mit Hilfe der Ermächtigung die bisherige Preispolitik zu ändern. Das wird durch § 1 Satz 1 Preisgesetz noch ausdrücklicher hervorgehoben; danach ist der Bundestag zuständig für die allgemeinen Grundsätze der Preispolitik. Eine Preispolitik, die dem Zweck der Ermächtigung des § 2 widerspricht, wäre auch aus diesem Grund nur möglich, wenn zuvor der Bundestag durch Gesetz neue Grundsätze für die Preispolitik festgelegt und also das Preisgesetz aufgehoben oder geändert hätte.
3. Auch der Inhalt der Ermächtigung ist im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt.
a) Der Inhalt der Rechtsverordnungen, zu deren Erlaß § 2 Preisgesetz ermächtigt, ergibt sich zunächst daraus, daß sie nur Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, nicht aber Löhne regeln können.
Der Inhalt der Verordnungen ist weiterhin insofern bestimmt, als Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden können. Zur Festsetzung von Preisen gehört auch die Regelung von Preisbestandteilen, wie z. B. Handelsspannen, sowie der Erlaß von Preisberechnungsvorschriften, wie sie vor allem bei der Preisregelung für öffentliche Aufträge seit jeher üblich sind (vgl. z. B. VO PR 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 [BAnz. Nr. 244] i. d. F. der VO PR 14/54 vom 23. Dezember 1954 [BAnz. Nr. 250] sowie die VO PR 8/55 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Bauleistungen vom 19. Dezember 1955 [BAnz. Nr. 249], die die VO PR 32/51 - Baupreisverordnung - vom 11. Mai 1951 [BAnz. Nr. 92] abgelöst hat).
Da der Inhalt der nach § 2 Preisgesetz zu erlassenden Verordnungen weiterhin maßgeblich durch den Zweck der Ermächtigung konkretisiert wird - das verkennt der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [39 f.]) - ist ihr Inhalt, soweit es sich darum handelt, Preise festzusetzen oder zu genehmigen, im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt.
b) Aber auch die sonstigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes, die nach § 2 Preisgesetz erlassen werden können, sind ihrem Inhalt nach ausreichend bestimmt. Unter diese Maßnahmen fallen nach der bisherigen Entwicklung des Preisrechts und der Handhabung der Ermächtigung lediglich zwei Gruppen von Regelungen, die mit der Festsetzung von Preisen aufs engste zusammenhängen.
Mit Preisfestsetzungs- und insbesondere Preisberechnungsvorschriften sind häufig weitere Regelungen verbunden, die als "vorbeugende und sichernde" Bestimmungen oder als "Annexvorschriften" bezeichnet werden können (vgl. Bettermann, Grundfragen des Preisrechts für Mieten und Pachten, 1952, S. 99 und S. 13 bis 15; Zipfel, Preisrecht S. XXXVII). Es handelt sich dabei vor allem um Vorschriften über das Rechnungswesen (z. B. die Führung besonderer "Baukonten"), den Nachweis der Preise und die Aufbewahrung von Unterlagen sowie über die Erteilung von Auskünften (vgl. z.B. §§ 18 und 19 der VO PR 32/51 - Baupreisverordnung - vom 11. Mai 1951 [BAnz. Nr. 92], deren Gültigkeit für das Ausgangsverfahren des Amtsgerichts Koblenz von Bedeutung ist). Derartige Bestimmungen sollen der Nichtbeachtung von Preisregelungen vorbeugen, der Überwachung dienen sowie die Ermittlung und Verfolgung von Preisverstößen sichern. Ihr Inhalt wird hinreichend bestimmt und begrenzt durch ihren Zusammenhang mit den Preisfestsetzungen, zu deren Sicherung sie erlassen worden sind. Aus diesem Zusammenhang ergibt sich allerdings auch, daß nur solche "vorbeugenden und sichernden" Regelungen auf § 2 Preisgesetz gestützt werden können, die notwendig sind, um Preisfestsetzungs- und insbesondere Preisberechnungsvorschriften praktikabel zu machen und wirksam anzuwenden.
Zu den sonstigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes werden weiterhin seit jeher die Regelungen gerechnet, die unter der Bezeichnung "Preisausgleich" zusammengefaßt werden.
Zur Zeit sind noch vier solcher Regelungen in Kraft, nämlich:
a) die VO PR 63/50 über einen Preisausgleich für die eisenverbrauchende Wirtschaft in West-Berlin vom 21. September 1950 (BAnz. Nr. 189) i. d. F. der VO PR 77/50 vom 30. November 1950 (BAnz. Nr. 248) und der VO PR 50/52 vom 30. Juni 1952 (BAnz. Nr. 127);
b) die VO PR 25/53 über den Preisausgleich bei Lieferungen von Walzwerksfertigerzeugnissen in revierferne Gebiete vom 25. September 1953 (BAnz. Nr. 179) i. d. F. der VO PR 4/57 vom 8. Mai 1957 (BAnz. Nr. 91) und der VO PR 8/58 vom 29. Mai 1958 (BAnz. Nr. 127);
c) die VO PR 10/56 über den Preisausgleich bei Lieferungen von Gießereiroheisen in frachtungünstig gelegene Gebiete vom 30. Oktober 1956 (BAnz. Nr. 213) i. d. F. der VO PR 7/58 vom 29. Mai 1958 (BAnz. Nr. 102) und der VO PR 11/58 vom 30. Juli 1958 (BAnz. Nr. 145);
d) die VO PR 42/52 über einen Preisausgleich für Natur- und Kunstkautschuk vom 17. Mai 1952 (BAnz. Nr. 98) i. d. F. der VO PR 2/56 vom 11. April 1956 (BAnz. Nr. 74)
(vgl. Rubarth, BB 1958, 1141 f., unter A II 2 und A VII 2).
Der Sinn dieser Regelungen ist, entweder die Preise für Güter gleicher Art in standortgünstig und standortungünstig gelegenen Gebieten (revierfernen, frachtungünstig gelegenen Gebieten) einander zu nähern (vgl. die VO PR 63/50, 25/53 und 10/56) oder Preise für verschiedenartige, in ihrer Verwendung einander jedoch ähnliche Güter auszugleichen (vgl. die VO PR 42/52 sowie die außer Kraft getretene VO PR 18/53 über einen Preisausgleich für Zigarren vom 16. Juni 1953, BAnz. Nr. 114). Der Preisausgleich wird in der Weise durchgeführt, daß bestimmte wirtschaftliche Vorgänge mit "Ausgleichsbeträgen", "Umlagen" oder "Zuschlägen zum Preis" belastet werden, die an eine "Ausgleichskasse" abzuführen sind. Die Ausgleichskasse zahlt "Ausgleichsbeträge" zugunsten bestimmter anderer wirtschaftlicher Vorgänge. Die Stelle, die die Geschäfte der Preisausgleichskasse führt, wird entweder durch die Verordnung selbst oder auf Grund der Verordnung durch den Bundesminister für Wirtschaft bestimmt. Einzelheiten des Verfahrens des Preisausgleichs sind entweder in den Verordnungen geregelt oder der Regelung durch den Bundesminister für Wirtschaft vorbehalten (Ernennung des Leiters der Ausgleichskasse, Dienstaufsicht, Verfahren bei der Einziehung der Ausgleichsbeträge usw.).
Bei den Leistungen an die Ausgleichskassen handelt es sich nicht um die Entrichtung von Steuern oder öffentlichen Beiträgen Abgaben und Gebühren, da sie nicht zur Deckung des Finanzbedarfs der öffentlichen Verwaltung bestimmt sind; der Preisausgleich ist kein Institut des Finanzrechts (vgl. BVerfGE 4, 7 [13 ff.]; BVerwGE 6, 134 [137f.] mit Nachweisungen), so daß die Art. 105 ff. GG nicht eingreifen. Preisausgleichende Regelungen stellen sich vielmehr als eine besondere Art der Ausgleichsmaßnahmen dar, die dem Recht der Wirtschaftslenkung in mannigfacher Form geläufig sind
vgl. z. B. den in § 5 Abs. 3 des Zuckergesetzes und in § 11 des Getreidegesetzes vorgesehenen Frachtausgleich, den Ertragsausgleich gemäß § 12 des Milch- und Fettgesetzes (vgl. BVerwGE 6, 134), den Ertragsausgleich für Ölmühlen (vgl. BVerwGE 6, 282) sowie den Marktausgleich und die marktstützenden Maßnahmen nach §§ 3 und 4 des Fischgesetzes.
Nach § 2 Preisgesetz sind aber nur solche Ausgleichsregelungen möglich, die spezifisch preisrechtlicher Art sind und sich als eine besondere Art der Preisregulierung darstellen (vgl. OVG Koblenz, AS Rh-Pf. 3, 196 [199 f.]; OVG Hamburg, DVBI. 1955, 302 [305]; BGH, BB 1952, 443 [444]). Das ist bei solchen Regelungen der Fall, die unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preisstandes und eine gesunde Relation der Preise zielen, wenn sie sich auch nicht des direkten Mittels der Preisfestsetzung bedienen. Insofern wird der Inhalt auch der preisrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen maßgeblich durch den Zweck der Ermächtigung bestimmt und begrenzt.
Diese Auslegung des § 2 Preisgesetz wird durch die obengenannten Preisausgleichsverordnungen bestätigt: die Verordnungen sind "zur Aufrechterhaltung des Preisstandes für Natur- und Kunstkautschuk" (VO PR 42/52) oder zur "Durchführung eines Preisausgleichs" ergangen, " durch den in revierfernen (in den frachtungünstig gelegenen) Gebieten der Bundesrepublik Deutschland ein angemessener Preisstand für Walzwerkserzeugnisse (Gießereiroheisen) aufrechterhalten werden soll" (VO PR 25/53 und 10/56). Wenn die VO PR 63/50 (Preisausgleich für die eisenverarbeitende Industrie in West- Berlin) eine entsprechende Klausel nicht enthält, so kann doch kein Zweifel bestehen, daß auch diese Verordnung ähnliche Zwecke verfolgt.
Da die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz dem Inhalt nach dahin bestimmt ist, daß nur spezifisch preisrechtliche Ausgleichsregelungen auf Grund dieser Vorschrift ergehen können, ist es ausgeschlossen, sie zum Erlaß von anderen mittelbar auf die Preise einwirkenden Regelungen zu benutzen. Das gilt insbesondere für alle Maßnahmen, die dem Zoll-, Finanz- und Steuerwesen zuzurechnen sind. Gleiches gilt aber auch für Maßnahmen jeglicher Art, mit denen der Staat unmittelbar oder mittelbar wirtschaftslenkend eingreift, sofern diese Maßnahmen nicht unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preisstandes gerichtet sind.
4. a) Das Ausmaß der Ermächtigung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Begrenzung des Ausmaßes ergibt sich aus der Begrenzung des Zweckes der Ermächtigung (BVerfGE 4, 7 [22]), so daß dem Gesetz die Grenzen der durch die Verordnungen zu treffenden Regelungen entnommen werden können (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]).
b) Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat eine weitere Begrenzung des Ausmaßes der Ermächtigung darin gesehen, daß nach § 1 Satz 2 und 3 Preisgesetz bestimmte Verordnungen früher der Zustimmung des Wirtschaftsrates und heute der des Bundestages bedürfen, auf den gemäß § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes i. V. m. Art. 129 Abs. 4 und 1 GG die Befugnisse des Wirtschaftsrates insofern übergegangen sind. Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint, der Zustimmungsvorbehalt des § I Preisgesetz bedeute, daß der Bundesminister für Wirtschaft selbständig, d. h. ohne Zustimmung des Bundestages, lediglich dann tätig werden könne, wenn die durch die Rechtsverordnungen verwirklichte Preisänderung nicht für den gesamten Preisstand, insbesondere nicht für die Lebenshaltung, grundlegend ist. Diese Abhängigkeit des Bundesministers für Wirtschaft vom Willen des ordentlichen Gesetzgebers schränke seine Rechtsetzungsbefugnisse materiell in einem solchen Maße sein, daß die Einschränkung bei der Beurteilung des Ausmaßes dieser Befugnis entscheidend ins Gewicht fallen müsse und dieses Ausmaß selbst einschränkend bestimmt erscheine (BVerwGE 1 , 104 [ 111 ]; vgl. auch OVG Hamburg, NJW 1953, 879 [880]; OVG Lüneburg, ZMR 1957, 411 [413]; Werner Weber, DÖV 1957, 33 [35]). Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich in seiner Äußerung gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG der Ansicht des II. Senats angeschlossen.
Das Bundesverfassungsgericht vermag dieser Auffassung nicht zu folgen. Es ist zwar mit dem Grundgesetz und insbesondere mit Art. 80 GG vereinbar, den Erlaß von Verordnungen in Fällen der vorliegenden Art an die Zustimmung des Bundestages zu binden. Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen aber den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen und also nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sein. Das Ausmaß einer Ermächtigung wird nicht dadurch begrenzt, daß der Bundestag den Verordnungen zustimmen muß, sofern sie bestimmte, im Gesetz festgelegte Voraussetzungen erfüllen.
c) Die Staatspraxis hat, an ältere Vorbilder anknüpfend
vgl. § 15 Abs. 2 des Wahlgesetzes für den Reichstag des Norddeutschen Bundes vom 31. Mai 1869 (Bundes-Gesetzblatt des Norddeutschen Bundes S. 145), die bei Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 1930, Bd. II S. 215 ff. angeführten Beispiele für "Genehmigungsverordnungen" sowie, insbesondere für die Zeit des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, BVerfGE 2, 237 (255 f); 4, 193 (203 ),
die Zulässigkeit von "Zustimmungsverordnungen" bejaht. Solche Verordnungen waren z. B. in § 4 des inzwischen außer Kraft getretenen Zolltarifgesetzes vom 16. August 1951 (BGBI. I S. 527) vorgesehen (vgl. hierzu das Protokoll über die 93. Sitzung des Bundestagsausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht am 14. März 1951, Anl. 1 und 2). § 37 des Investitionshilfegesetzes vom 7. Januar 1952 (BGBI. I S. 7) ergänzt das Zustimmungserfordernis von § 1 Satz 2 Preisgesetz, setzt also voraus, daß " Zustimmungsverordnungen " mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Auch das Sechste Gesetz zur Änderung des Zolltarifs (Durchführung des Gemeinsamen Marktes der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl) vom 24. November 1955 (BGBI. I S. 728) i. d. F. von § 3 Zolltarifgesetz vom 27. Juli 1957 (BGBI. I S. 1395), das Zollgesetz i. d. F. des Fünften Zolländerungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBI. I S. 1671) sowie Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zu den Verträgen vom 25. März 1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft vom 27. Juli 1957 (BGBI. II S.753) sehen Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundestages vor, von denen in zahlreichen Fällen Gebrauch gemacht worden ist. Mit Zustimmung des Bundestages sind in den Jahren 1950 bis 1952 auch etliche Verordnungen erlassen worden, die sich auf § 2 Preisgesetz stützen
so z.B.
die Anordnung PR 38/50 über die Festsetzung von Getreidepreisen für die Monate Juli, August und September 1950 sowie zur Ergänzung und Änderung der Anordnung über Preisbildung und Preisüberwachung nach der Währungsreform und der Anordnung PR 84/49 über die Preisbildung für eingeführte Güter vom 18. Juli 1950 (BAnz. Nr. 183),die VO PR 79/50 zur Änderung, von Preisen für Steinkohle, Steinkohlenkoks und Steinkohlenbriketts aus den Revieren Ruhr und Aachen vom 9. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 241),
die VO PR 78/50 über die Preise für Roheisen, Walzwerkserzeugnisse und Schmiedestücke vom 11. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 250) sowie die bereits oben (C V 2 a) genannte VO PR 72/52 über einen allgemeinen Mietzuschlag bei Wohnraum des Althausbesitzes.
Diese Staatspraxis widerspricht dem Grundgesetz nicht. Das Grundgesetz behält zwar die Rechtsetzung grundsätzlich der Legislative vor. Es kennt aber in Durchbrechung dieses Grundsatzes auch die Ermächtigung der Exekutive zur Rechtsetzung . Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" tragen allerdings nicht zur klaren Abgrenzung der Verantwortung von Exekutive und Legislative bei (vgl. Bernhard Wolff, AöR 78, 1952/53, S. 194 [217]); sie enthalten aber im Vergleich zur vollen Delegation der Rechtsetzung auf die Exekutive ein Minus. Sie sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten.
Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall. Diese Bereiche sind durch die Notwendigkeit gekennzeichnet, die staatlichen Regelungen unverzüglich den sich schnell ändernden wirtschaftlichen Verhältnissen anzupassen. Das kann nur durch Rechtsetzung in Form von Verordnungen geschehen. Da die zu treffenden Regelungen jedoch von erheblicher wirtschaftlicher und wirtschaftspolitischer Tragweite sein können, ist es berechtigt, wenn die Legislative sich ein Mitwirkungsrecht vorbehält. Das im Vergleich zum Gesetzgebungsverfahren weit einfachere Verfahren, in dem die Legislative Verordnungen zustimmt, erleichtert es, auch diese Verordnungen unverzüglich zu erlassen.
Daraus, daß Art. 80 Abs. 1 GG Ermächtigungen zu "Zustimmungsverordnungen" nicht ausdrücklich zuläßt, ergibt sich nicht, daß sie generell unzulässig sind. Das kann auch nicht aus dem Gewaltenteilungsprinzip hergeleitet werden. Auch bei der Gesetzgebung sind die Befugnisse von Legislative und Exekutive in mannigfacher Weise miteinander verzahnt. Das Grundgesetz kennt sogar den Fall, daß Gesetzesbeschlüsse der Legislative der Zustimmung der Exekutive bedürfen.
d) "Zustimmungsverordnungen" verlieren durch die Beteiligung der Legislative nicht ihren Charakter als Rechtsverordnungen (BVerfGE 2, 237 [255] mit Nachweisungen). Ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder den ihnen zugrunde liegenden Ermächtigungen kann von jedem Gericht festgestellt werden. Der Erlaß solcher Verordnungen ist ein zusammengesetzter Rechtsetzungsakt (vgl. Christ, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative, Dissertation Zürich, 1945, S. 52 f.), wobei offenbleiben kann, ob die Zustimmung der Legislative zu der Verordnung als der Tätigkeit der Exekutive gleichwertig anzusehen oder im Sinne eines "Plazet" zu verstehen ist (vgl. Henrichs, Art. 113 des Grundgesetzes und verwandte Bestimmungen, Dissertation Bonn, 1958, S. 318 ff.). Die Tätigkeit der Legislative ist Beteiligung an der Rechtsetzung, aber nicht Gesetzgebung. Die geschäftsordnungsmäßige Erledigung der Zustimmung zu Verordnungen unterscheidet sich wesentlich von der Behandlung der Gesetzentwürfe (vgl. § 77 Abs. 1, ß 101, 99 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sowie BVerfGE 2, 237 [255 f.]). Auch die Mitwirkung des Bundesrates ist verschieden, je nach dem, ob es sich um Rechtsetzung in der Form des Gesetzes oder der "Zustimmungsverordnung" handelt.
Behält die "Zustimmungsverordnung" den Charakter der Verordnung, so sind auch die entsprechenden Ermächtigungen solche zum Erlaß von Rechtsverordnungen. Diese Ermächtigungen müssen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Wären sie von dieser Grundgesetzbestimmung freigestellt, so würde eine Form der Rechtsetzung möglich sein, die zwischen der für Rechtsverordnungen und der für Gesetze steht. Der Gesetzgeber wäre bei der Erteilung der Ermächtigung nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden. Auf Grund dieser nicht näher bestimmten Ermächtigung könnte die Exekutive zwar nicht allein tätig werden. aber die Zustimmung des Bundestages würde aber in einem Verfahren entschieden werden, das wesentlich einfacher wäre, als das Gesetzgebungsverfahren. Die im Gesetzgebungsverfahren vorgesehene Mitwirkung des Bundesrates entfiele. Diese Art der Rechtsetzung würde dem Sinn des Art. 80 Abs. 1 GG und der Systematik des Grundgesetzes widersprechen, das in dem hier in Frage stehenden Bereich Rechtsetzung nur in der Form des Gesetzes oder der Rechtsverordnung kennt und andere Formen der Rechtsetzung nicht zuläßt, Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aber der Bestimmung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unterwirft. Diese Vorschrift verlangt, daß sich die Begrenzung der Ermächtigung aus dem Gesetz ergibt. Ihre Begrenzung im Einzelfall durch einen Zustimmungsbeschluß des Bundestages, der kein Gesetzesbeschluß ist, kann nicht genügen.
Müssen auch Ermächtigungen zu "Zustimmungsverordnungen" den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, so muß sich ihre Bestimmtheit unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnung der Zustimmung bedarf. Die Ermächtigung ist also nicht dadurch begrenzt, daß der Bundestag bestimmten Verordnungen zustimmen muß; die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundestages erschwert lediglich ihre Ausübung.
5. Wird die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz in der dargelegten Weise interpretiert, so ist voraussehbar, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird, welches Ziel die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen erreichen und welches "Programm" sie verwirklichen sollen. Zugleich ergibt sich bei dieser Auslegung, welchen Inhalt die Verordnungen haben können; auch die Grenzen der durch sie zu treffenden Regelungen werden deutlich. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung ergeben sich dann auch mit einwandfreier Deutlichkeit aus dem Gesetz (BVerfGE 1, 13 [60]; 2, 307 [334 f.]; 4, 7 [21 f.]; 5, 71 [76 f.]; 7, 282 [302 f.]).
Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist allerdings nur bei dieser "verfassungskonformen" Auslegung (vgl. BVerfGE 2, 266 [282]; 2, 336 [340 f.]; 4, 7 [22]; 6, 32 [43]; 6, 222 [242]; 7, 120 [126 f.]; 7, 267 [273]; 8, 71 [77 f.]], die vor anderen möglichen Auslegungen den Vorzug verdient, nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.
Ob sich die auf Grund des Preisgesetzes erlassenen Verordnungen im Rahmen der Ermächtigung des § 2 halten, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu prüfen. Gleiches gilt für die Frage, ob einzelne dieser Verordnungen gegen Bestimmungen des Grundgesetzes verstoßen.
VI.
1. § 2 Preisgesetz ermächtigt nicht nur zum Erlaß von Rechtsverordnungen, sondern auch zur Vornahme von Verfügungen (Verwaltungsakten), durch die Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die praktische Bedeutung dieser Ermächtigung ist gering; gegenwärtig machen die Preisbehörden von ihr - soweit ersichtlich - keinen Gebrauch. Die Ermächtigung hat bis zum Erlaß der VO PR 71/51 über Maßnahmen auf dem Gebiete des Mietpreisrechts vom 29. November 1951 (BGBl. I S. 920), die am 1. Dezember 1951 in Kraft trat, vor allem als Grundlage für die behördliche Festsetzung von Mieten gedient. Später wurden diese Mietfestsetzungen auf die genannte Verordnung und nicht mehr unmittelbar auf § 2 Preisgesetz gestützt. Dementsprechend geht es in den Ausgangsverfahren des Bundesverwaltungsgerichts um Mietpreisfestsetzungen aus der Zeit vor dem 1. Dezember 1951.
2. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden (vgl. BayVfGH n. F. 1, 81 [91]; Vorlagebeschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [38, 35 f.]).
Das folgt insbesondere aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dieser Grundsatz fordert nicht nur irgendeine, sondern eine begrenzte und näher bestimmte Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte; er zielt darauf ab, die Eingriffe der öffentlichen Gewalt möglichst berechenbar zu machen. Das Gesetz muß die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. Eine lediglich formelle rechtsatzmäßige Bindung der Eingriffsverwaltung genügt nicht. Eine "vage Generalklausel", die es dem Ermessen der Exekutive überläßt, die Grenzen der Freiheit im einzelnen zu bestimmen, ist mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]; 7, 282 [302]; 8, 71 [76]; BayVfGH n.F. 1, 81 [91]; 4, 181 [191]; 7, 113 [119 f.]; BVerwGE 2, 114 [116]; 2, 118 [121]; 3, 205 [207]; BayVGH n. F. 8, 30 [34]; OVG Hamburg, VerwRspr. 3, 187 [201 f.]; LVG Düsseldorf, DVBI. 1951, 670 [671 ]; Ule in: Staats- und verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 127 [156 ff.]).
Das ergibt sich ferner aus dem Prinzip der Gewaltenteilung. Sind die Vollmachten der Exekutive nicht hinreichend bestimmt, so führt sie nicht mehr das Gesetz aus und handelt nicht mehr nach den Richtlinien des Gesetzgebers, sondern entscheidet an dessen Stelle. Das verletzt den Gewaltenteilungsgrundsatz (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]; 8, 71 [76]; BVerwGE 2, 114 [116]; BayVfGH n. F. 4, 181 [191]; Kägi, ZfSchwR n. F. 71, 1952, S. 173 [228]; Ule a.a.O. S. 153 ff.).
Das folgt schließlich aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt, wie er heute durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet ist. Der durch diese Vorschrift den Gerichten erteilte Rechtsschutzauftrag kann nur dann verwirklicht werden, wenn die Anwendung der Norm durch die in die Rechtssphäre des Staatsbürgers eingreifende Exekutive von den Gerichten nachprüfbar ist. Die Eingriffsermächtigung muß auch aus diesem Grunde hinreichend bestimmt sein (vgl. BayVfGH n. F. 7,113 [120]; BayVGH n. F. 8, 30 [34]; BVerwGE 2, 114 [117]; OVG Hamburg, DVBI. I 95 1 , 48 [51]).
3. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zur Vornahme von Verwaltungsakten, durch die Preise festgesetzt werden, ist mit den Grundsätzen des Rechtsstaates vereinbar.
Diese Grundsätze verwehren es dem Gesetzgeber nicht, in gewissem Umfang Generalklauseln und unbestimmte Begriffe zu verwenden. Sie machen es auch nicht unmöglich, den Verwaltungsbehörden einen gewissen Ermessensspielraum einzuräumen. Die Vielheit der Verwaltungsaufgaben läßt sich nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen. Das gilt insbesondere für Eingriffsermächtigungen im Bereich der Wirtschaftsverwaltung. In diesem Bereich wird der Gesetzgeber nicht ohne Generalklauseln auskommen können. Er wird sich abstrakter und unbestimmter Formulierungen bedienen müssen, um die Verwaltungsbehörden in die Lage zu versetzen, ihren Aufgaben, den besonderen Umständen des einzelnen Falles und den schnell wechselnden Situationen des wirtschaftlichen Lebens gerecht zu werden (vgl. oben V 2 b sowie BayVfGH n. F. 2, 1 [9] ; 5, 225 [236 f.] .
Wird dieser Sachverhalt berücksichtigt, so ergibt sich:
Der Gegenstand der Eingriffe der Verwaltung ist in § 2 Preisgesetz eindeutig festgelegt. Die Behörden können "Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art", nicht jedoch Löhne, festsetzen. Die Eingriffe sind auch ihrem Inhalt nach hinreichend abgegrenzt. Die Behörden können Preise usw. festsetzen. Der Begriff "Preisfestsetzung" ist hinreichend bestimmt (vgl. oben C V 3).
Die Auslegung von § 2 Preisgesetz hat als Zweck der nach dieser Vorschrift möglichen Maßnahmen die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" ergeben (vgl. oben C V 2). Das Ausmaß der Verfügungen ergibt sich aus Gegenstand, Inhalt und Zweck der Eingriffe (vgl. oben C V 4). Werden die Ergebnisse der Auslegung der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen entsprechend auf die Ermächtigung zur Vornahme preisfestsetzender Verwaltungsakte übertragen, so ergeben sich Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigung mit hinreichender Bestimmtheit. Die Eingriffe, die auf Grund dieser Ermächtigung vorgenommen werden können, sind dann auch meßbar und für den Staatsbürger in gewissem Umfang voraussehbar und berechenbar.
Ob die auf § 2 Preisgesetz gestützten Verfügungen im Einzelfall durch die Ermächtigung gedeckt sind, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu prüfen.
VII.
Die Ermächtigungen von § 2 Preisgesetz sind auch mit den Grundrechten und insbesondere mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG vereinbar.
1. Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [35 ff.]), § 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtige in unzulässiger Weise zu Eingriffen in die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Die Vorschrift mache es möglich, die Preisfreiheit in weitestem Umfang durch staatliche Preisbildung zu ersetzen und damit die Vertrags- und Wirtschaftsfreiheit in einer ihrer wesentlichsten Erscheinungsformen abzuschaffen. Werde die Ermächtigung ausgeschöpft, so bleibe von der Preisfreiheit nichts mehr, und von der Verkehrs- und Wirtschaftsfreiheit nur ein Torso übrig; dann sei eine wesentliche Erscheinungsform der "freien Entfaltung der Persönlichkeit, des Menschen als Teilnehmers am Rechts- und Wirtschaftsverkehr", nicht nur beschränkt, sondern abgeschafft. Mit der Preisfreiheit werde insbesondere aus der Vertragsfreiheit ein wesentliches Stück, wenn nicht das Kernstück, herausgebrochen und zerstört. Damit seien die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheiten in ihrem Wesensgehalt angetastet.
Demgegenüber ist festzustellen:
Das selbständige Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet neben dem Schutz, den das Grundgesetz der Freiheit menschlicher Betätigung für bestimmte Lebensbereiche durch besondere Grundrechtsbestimmungen zuteil werden läßt, die allgemeine Handlungsfreiheit (BVerfGE 6, 32 [36 f.]). Als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit schützt Art. 2 Abs. 1 GG auch die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr und die Vertragsfreiheit, soweit sie nicht durch besondere Grundrechtsbestimmungen gewährleistet sind (vgl. BVerfGE 6, 32 [41 f.]). Die Handlungsfreiheit im umfassenden Sinn ist jedoch durch Art. 2 Abs. 1 GG nur innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung geschützt.
§ 2 Preisgesetz ermächtigt lediglich zu Maßnahmen, die Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abwehren sollen, und die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind; beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln beachtet werden (vgl. oben C V 2). Inhalt und Ausmaß der nach § 2 Preisgesetz möglichen Maßnahmen sind näher bestimmt (vgl. oben C V 3 und 4).
Die so begrenzte Ermächtigung des § 2 Preisgesetz ist mit der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes vereinbar. Sie tastet aber auch nicht den Wesensgehalt der durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Handlungsfreiheit oder auch nur den der wirtschaftlichen Freiheit oder der Vertragsfreiheit an. Es kann ernsthaft nicht davon die Rede sein, daß die nach § 2 Preisgesetz möglichen Preisregelungen einschließlich der Preisausgleichsmaßnahmen auch bei voller Ausschöpfung der Ermächtigung die wirtschaftliche Freiheit des einzelnen derart beeinträchtigen könnte, daß der dem einzelnen Staatsbürger verfassungskräftig vorbehaltene letzte Bereich menschlicher Freiheit, der der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist, oder daß die Eigenständigkeit, die Selbstverantwortlichkeit oder die Würde der Person angetastet wäre (BVerfGE 6, 32 [40 f.]; 4, 7 [16]). Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Grundgesetz die Spannung Individuum - Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden hat, ohne dabei deren Eigenwert in Frage zu stellen (BVerfGE 4, 7 [15 f.]). Eine gesetzliche Regelung, die es möglich macht, aus gesamtwirtschaftlichen und sozialen Gründen die zum Nutzen des allgemeinen Wohls gebotenen preisrechtlichen Maßnahmen zu treffen, entspricht dem Sozialstaatsprinzip, das auch die Vertragsfreiheit inhaltlich bestimmt und begrenzt (vgl. Raiser, JZ 1958, 1 ff.) und dessen Ausgestaltung im wesentlichen dem Gesetzgeber obliegt (vgl. BVerfGE 1, 97 [105]).
Die Ermächtigung von § 2 Preisgesetz hält sich also im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung. Die Vorschrift ist mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 2 GG vereinbar (vgl. BVerwGE 6, 134 [139 ff.] für den Ertragsausgleich nach § 12 Milch- und Fettgesetz; BVerwGE 6, 282 [292 ff.]; Witten, DVBl. 1958 699 f.).
Ihrer Gültigkeit stehen auch Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG nicht entgegen, sofern diese Bestimmungen auf die Beschränkung der freien Entfaltung der Persönlichkeit durch die verfassungsmäßige Ordnung anwendbar sein sollten, was offenbleiben kann. § 2 Preisgesetz gilt "allgemein und nicht für den Einzelfall" ; die Vorschrift wiederholt lediglich bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes gültige Regelungen (vgl. BVerfGE 5, 13 [16]).
2. Auch der Gleichheitssatz ist nicht verletzt. Zwar können insbesondere die nach § 2 Preisgesetz möglichen preisausgleichenden Maßnahmen das freie Spiel der Kräfte im Wirtschaftsleben und die Wettbewerbslage zugunsten oder zuungunsten einzelner am Wettbewerb teilnehmender Gruppen verändern. Nach § 2 Preisgesetz sind aber nur solche Maßnahmen zulässig, die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind (siehe oben C V 2 c und d). Damit hält sich die Ermächtigung im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 4, 7 [18 f.]), der allerdings auch beim Erlaß der auf § 2 Preisgesetz gestützten Maßnahmen beachtet werden muß.
3. § 2 Preisgesetz ist schließlich auch mit Art. 14 GG vereinbar. Preisrechtliche Vorschriften enthalten in aller Regel zulässige Eigentumsbindungen (vgl. BGHZ 6, 270 [278 ff.]; WürttBadVGH, DVBl. 1952, 112; Werner Weber in: Die Grundrechte, 1954, Bd. II S. 331 [376 f.]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 309; Reinhardt in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, 1954, S. 33 f.; Scheuner, ebenda S. 118; Forsthoff, Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1958, S. 302). Das gilt auch dann, wenn sie sich auf bereits abgeschlossene Verträge auswirken. § 2 Preisgesetz ermächtigt nicht zu Enteignungen. Sollte sich eine auf diese Ermächtigung gestützte Maßnahme im Einzelfall als Enteignung darstellen, so wäre sie durch die Ermächtigung nicht gedeckt und deshalb nichtig. Auch die Auferlegung von Geldleistungspflichten, wie sie mit Preisausgleichsmaßnahmen verbunden sein können, verletzt die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nicht (vgl. BVerfGE 4, 7 [16 f.]).
D.
Gegenstand des Verfahrens sind nur einige der durch § 2 Preisgesetz erteilten Ermächtigungen (siehe oben B II).
Das Bundesverfassungsgericht kann nur über die Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft durch § 2 Preisgesetz i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes zum Erlaß von Rechtsverordnungen entscheiden, durch die Preise usw. festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Diese Ermächtigung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Gleiches gilt aber auch für die entsprechende Ermächtigung des § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes sowie für die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, durch die Preise usw. genehmigt werden. Weiterhin dürfte auch die durch § 2 Preisgesetz den obersten Landesbehörden erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, durch die Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll, mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Es ist nicht ersichtlich, warum diese Ermächtigung verfassungswidrig sein sollte, wenn die entsprechende Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft gültig ist. Offen bleibt jedoch die Frage, ob gemäß Art. 129 Abs. 1 GG, der nach § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes auch auf die Vorschriften des Preisgesetzes i. d. F. der nachkonstitutionellen Verlängerungsgesetze anzuwenden ist, die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG heute den zuständigen obersten Landesbehörden oder aber den Landesregierungen zusteht (vgl. Zippelius, NJW 1958, 445 ff.).
Das Bundesverfassungsgericht kann weiterhin über die Ermächtigung zum Erlaß von Verfügungen nur insoweit entscheiden, als § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. und 6. Verlängerungsgesetzes den obersten Landesbehörden die Befugnis erteilt, Preise festzusetzen. Diese Ermächtigung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Es ist aber nicht ersichtlich, warum Gleiches nicht auch für die entsprechende Ermächtigung von § 2 Preisgesetz i. d. F. des 4. und 5. Verlängerungsgesetzes sowie für die Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten gelten sollte, durch die Preise usw. genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrecht erhalten werden soll. Hingegen kann das Bundesverfassungsgericht in den vorliegenden Verfahren nicht klären, ob auch die Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft zur Vornahme entsprechender Verwaltungsakte mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab, ob und in welchem Umfang Verwaltungsbefugnisse von Ministerien des Bundes im vereinbar sind.
Schließlich muß für § 2 Preisgesetz i. d. F. des 3. Verlängerungsgesetzes Gleiches gelten wie für diese Vorschrift i. d. F. des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes. Die Zustimmung des Bundesrates zum 3. Verlängerungsgesetz kann noch weniger als die zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz in Zweifel gezogen werden. Wenn auch der Präsident des Bundesrates zu diesem Gesetz dem Bundeskanzler mitteilte, der Bundesrat habe beschlossen, "einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen" (BRDrucks. Nr. 449/50), und demgemäß bei der Verkündung des Gesetzes die für "einfache" Gesetze übliche Formel gewählt wurde (BGBl. 1950 S. 274), so hat doch der Bundesrat in seiner 24. Sitzung am 16. Juni 1950 beschlossen, dem 3. Verlängerungsgesetz "zuzustimmen" (Sitzungsberichte 1949/1950 S. 421). Für die Rückwirkung des 3. Verlängerungsgesetzes gilt Gleiches wie für die des 2. Verlängerungsgesetzes.
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