1. Für die verwaltungsgerichtliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsaktes ist maßgebend die Rechtslage zur Zeit seines Erlasses.
2. Bei einer Änderung der Rechtslage nach dem Erlaß des Verwaltungsaktes während der Dauer des Verwaltungsverfahrens hat die Beschwerde- bzw. die Einspruchsbehörde den Sachverhalt nach den veränderten rechtlichen Verhältnissen zu beurteilen, sofern ihr das nach dem neuen Gesetz nicht verwehrt ist.
3. Danach kann eine Anfechtungsklage allein hinsichtlich des Beschwerdebescheides zum Erfolg führen, weil dieser zwar dem neuen Recht widerspricht, der ursprüngliche Verwaltungsakt aber dem früheren Recht entspricht.

In der Verwaltungsstreitsache
...
hat das Bundesverwaltungsgericht - V. Senat -
durch
die Bundesrichter Kohlbrügge, Dr. Baring, Dr. Frhr. v. Turegg, Dr. Eue und Dr. Bettermann
am 6. April 1955
ohne mündliche Verhandlung
für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs der Freien Hansestadt Bremen vom 16. März 1954 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung - auch über die Kosten der Revision - an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Gründe

I.

Der Kläger ist Eigentümer des Hauses B... ..., N... Weg 83. Als die im Obergeschoß des Hauses gelegene Wohnung frei wurde, hat das Wohnungsamt der Beklagten sie erfaßt und durch Verfügung vom 13. Mai 1953 dem Beigeladenen zu 2) zugeteilt. Hiergegen hat der Kläger Beschwerde erhoben mit der Begründung, er wünsche seinen Sohn Karl, den Beigeladenen zu 1), in die Wohnung aufzunehmen. Die Beklagte hat die Beschwerde durch Bescheid vom 3. Juli 1953 zurückgewiesen. Darauf hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben.

Das Verwaltungsgericht in Wohnungssachen hat sie abgewiesen, weil zwar der Beigeladene zu 1) nur notdürftig untergebracht sei, dem Beigeladenen zu 2) indessen Obdachlosigkeit gedroht habe, so daß es nicht zu beanstanden sei, wenn die Wohnungsbehörde diesem den Vorzug gegeben habe. Auf die Revision des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil aufgehoben und der Klage stattgegeben. Er hat sich auf den Standpunkt gestellt, daß jedenfalls in Wohnungssachen der angefochtene Verwaltungsakt durch die Verwaltungsgerichte in der Gestalt zu prüfen sei, die er durch den Beschwerdebescheid erhalten habe. Es sei unerheblich, ob der Verwaltungsakt durch den Beschwerdebescheid verändert oder ob er - wie hier bei Zurückweisung der Beschwerde - aufrechterhalten werde: In jedem Falle habe das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung die Sach- und Rechtslage zu Grunde zu legen, die zu der Zeit der Beschwerdeentscheidung bestanden habe. Die Beschwerdebehörde, die hier nach dem 30. Juni 1953 tätig geworden ist, habe nur noch auf Grund des am 1. Juli 1953 in Kraft getretenen Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) - WBewG - entscheiden dürfen. Die Einzelzuweisung, die das Wohnungsamt hier unter der Geltung des Gesetzes Nr. 18 des Kontrollrats (Wohnungsgesetz) - WG - vom 8. März 1946 (Amtsblatt des Kontrollrats Nr. 5 vom 31. März 1946 S. 117) verfügt habe, möge nach dem Sachverhalt auf Grund des damals geltenden Rechts rechtmäßig gewesen sein. Das könne unentschieden bleiben; denn die. Beschwerdebehörde habe es unterlassen, selbst Gelegenheit zu nehmen oder dem Wohnungsamt Gelegenheit zu geben, den Sachverhalt auf Grund des am 1. Juli 1953 in Kraft getretenen neuen Rechts änderweit zu prüfen. Es habe abgewogen werden müssen, ob aus besonderen Gründen die Unterbringung des Beigeladenen zu 2) im Hause des Klägers in so erheblichem Maße dringender und notwendiger gewesen sei als die Unterbringung anderer in Frage kommender Wohnungsuchender, daß deswegen - ausnahmsweise - eine Einzelzuweisung zu verfügen war. Auf Grund dieser Unterlassung habe die von dem Kläger angefochtene Zuweisung - als den Anforderungen des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes nicht entsprechend - aufgehoben werden müssen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision zum Bundesverwaltungsgericht zugelassen.

Die Beklagte hat Revision eingelegt mit dem Antrage, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes Bremen aufzuheben und das Urteil des Verwaltungsgerichts in Wohnungssachen zu bestätigen; der Kläger hat Zurückweisung der Revision beantragt.

Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision mußte zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen.

1.

Die rechtsgrundsätzliche Frage, die in dieser Verwaltungsstreitsache erneut der Entscheidung bedarf, lautet dahin, nach welchem Recht das Verwaltungsgericht im Anfechtungsprozeß die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes zu beurteilen hat, wenn zwischen seinem Erlaß und der Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine Rechtsänderung eingetreten ist. Es kommt das Recht in Betracht, das zu der Zeit der gerichtlichen Entscheidung gilt, oder das Recht, das zu der Zeit galt, als der Verwaltungsakt erging. Überdies weist der vorstehende Fall die Besonderheit auf, daß die Rechtsänderung sich vollzogen hat in der Zeit zwischen dem Erlaß des ursprünglichen Verwaltungsaktes (Mai 1953) und dem der Beschwerdeentscheidung (Juli 1953). Zu dieser Frage liegt ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts noch nicht vor. Der erkennende Senat hat indessen durch die Beschlüsse vom 30. Oktober 1954 - BVerwG V B 137.54 - und vom 3. Februar 1955 -BVerwG V B 21.55 - bereits in demselben Sinn entschieden, wie es heute geschieht.

Jene rechtsgrundsätzliche Frage hat der I. Senat durch Beschluß vom 19. November 1953, BVerwGE 1,35, [BVerwG 19.11.1953 - I B 95.53] im Sinne der ersten Alternative entschieden. Gegen seine Entscheidung hat insbesondere Bachof, Der maßgebende Zeitpunkt für die gerichtliche Beurteilung von Verwaltungsakten, JZ 1954, S. 416, unter Hinweis auf neuere Stimmen im Schrifttum und auf Entscheidungen des Württ.-Bad. Verwaltungsgerichtshofs Bedenken erhoben. Der jetzt für Wohnungssachen zuständige erkennende Senat hat nach erneuter Prüfung sich der Entscheidung des I. Senats im Ergebnis angeschlossen.

Im Anfechtungsprozeß verfolgt der Kläger das Ziel, daß das Gericht den Verwaltungsakt mit rückwirkender Kraft (ex tunc) aufheben möge. Die erfolgreiche Anfechtungsklage führt ihrem Wesen nach also zu einem kassatorischen Urteil, durch welches der - noch wirksame - Verwaltungsakt als von vornherein unzulässig aufgehoben und der - nicht mehr wirksame - Verwaltungsakt, der durch Rücknahme oder anderweit sich erledigt hat, als von vornherein unzulässig erklärt wird. Im Anfechtungsprozeß haben die Verwaltungsgerichte keine weitergehende Aufgabe. Sie sind außerstande, ihre Entscheidungen an die Stelle der von ihnen aufgehobenen Verfügungen der Verwaltungsbehörden zu setzen. Nach der Aufhebung durch das Verwaltungsgericht obliegt es vielmehr der Verwaltungsbehörde, ihrerseits den Fall neu zu regeln entsprechend der in dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts niedergelegten Rechtsauffassung. Ändert sich die Rechtslage später, so ist die Verwaltungsbehörde auch durch das rechtskräftige Urteil nicht unter allen Umständen gebunden, selbst wenn dem heuen Gesetz keine rückwirkende Kraft zukommt; vgl. hierzu Naumann, DVBl. 1952 S. 695 [OVG Niedersachsen 30.01.1952 - IV OVG A 620/51] (S. 696) in der Anmerkung zu dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 30. Januar 1952. Infolge der im deutschen Rechtsstaat der Gegenwart stärker als zuvor durchgeführten Teilung und Trennung der Gewalten sind die Verwaltungsgerichte auch außerstande, die Verwaltungsbehörden anzuweisen, wie das eine ihnen im Instanzenzuge vorgesetzte Behörde tun könnte. Die Verwaltungsgerichte sind vielmehr allenfalls - wenn nämlich "die Sache in jeder Beziehung spruchreif ist" - imstande auszusprechen, daß nach dem Gesetz die Verwaltungsbehörde verpflichtet sei, eine bisher abgelehnte Amtshandlung vorzunehmen; vgl. hierzu insbesondere § 79 Abs. 3 VGG, aber auch § 75 Abs. 3 Militärregierungsverordnung Nr. 165.

2.

Welchen Maßstab das Verwaltungsgericht anzulegen hat, wenn die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes verschieden zu beurteilen ist, je nachdem ob auf den in der Vergangenheit gelegenen Zeitpunkt seines Erlasses oder auf den gegenwärtigen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abgestellt wird, ergibt sich aus der Erwägung, daß das Gericht ein Urteil fällt über ein Verhalten der Verwaltungsbehörde, das in der Vergangenheit liegt. Maßstab dafür kann nur das Recht sein, das zu der Zeit galt, als die Verwaltungsbehörde tätig wurde. Es kann also ein rechtswidriger Verwaltungsakt nicht dadurch rechtmäßig werden, daß ein späteres Gesetz der Verwaltungsbehörde stärkere Eingriffsmöglichkeiten einräumt; vgl. hierzu Eyermann-Fröhler, Anm. I 1 Abs. 4 zu § 79 VGG. Wenn das geschieht, wird die Verwaltungsbehörde den ihr nach dem früheren Recht verwehrten Verwaltungsakt nach neuem Recht wiederholen müssen.

Soweit erkennbar, hat allein der umgekehrte Fall Zweifel hervorgerufen: Ein zunächst rechtmäßiger Verwaltungsakt, der also im Einklang mit dem früheren Recht stand, könnte nach neuem Recht nicht mehr ergehen, weil dieses der Verwaltung geringere Eingriffsmöglichkeiten gibt als zuvor, den Bürger also freier stellt. In einem solchen Fall - wie er dem Beschluß des I. Senats vom 19. November 1953 zu Grunde lag - scheint jedenfalls der Gesichtspunkt der Prozeßwirtschaftlichkeit dagegen zu sprechen, die Entscheidung auf die Vergangenheit zu beschränken. Unbedenklich ist diesem Gesichtspunkt in allen den Fällen Rechnung zu tragen, in denen der Verwaltungsakt entweder durch ein neues Gesetz wirkungslos wird oder eine zeitliche Begrenzung verträgt, die es dem Gericht ermöglicht und die Parteien dazu nötigt, den Rechtsstreit zu Ende zu führen unter Beschränkung der begehrten Entscheidung auf die Zeitspanne bis zum Inkrafttreten des neuen Gesetzes; vgl. hierzu § 79 Abs. 1 Satz 2 VGG sowie § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO Nr. 165. Indessen haben weder diese Fälle die Zweifel hervorgerufen, die im neueren Schrifttum gegen die bisherige weitaus überwiegende Rechtsprechung erhoben worden sind, noch diejenigen Fälle, in denen ein Verwaltungsakt sich in der Vergangenheit erschöpft hat, wie das etwa bei dem Verbot einer Veranstaltung zutrifft, die ah einem bestimmten Tage aus einem nicht wiederholbaren Anlaß stattfinden sollte. Es verbleiben vielmehr die Verwaltungsakte mit Dauerwirkung, denen diejenigen gleichzustellen sein mögen, die noch der Durchführung harren.

3.

Beispielhafte Streitsachen dieser Art sind der Fall, über den der erkennende Senat in dem Urteil vom heutigen Tage in der Sache BVerwG V C 102.54 entschieden hat und der vom I. Senat entschiedene Fall: Ob eine Einzelzuweisung, die vor dem 1. Juli 1953 bereits zum Bezuge einer Wohnung geführt hat, auch nach neuem Recht hätte verfügt werden dürfen; ob die Rückführung zweckentfremdeten Wohnraumes, die vor dem 1. Juli 1953 angeordnet und von der Beschwerdebehörde bestätigt worden war, auch danach noch gegen den Willen des Betroffenen durchgeführt werden darf, - diese Fragen werden von den Vertretern der hier abgelehnten Auffassung in den Anfechtungsprozeß eingeführt, der die Rechtmäßigkeit der unter dem alten Recht erlassenen Verwaltungsakte der Einzelzuweisung und der Rückführungsanordnung zum Gegenstand hat. Dadurch verliert der Streitgegenstand des mit der Anfechtungsklage anhängig gemachten Prozesses - wie auch immer man ihn bezeichnen mag - seine Identität. Das Ziel des anhängigen Prozesses war und ist, daß der erlassene Verwaltungsakt mit rückwirkender Kraft (ex tunc) aufgehoben werde, weil er infolge - ursprünglicher - Rechtswidrigkeit den Kläger in seinen Rechten verletze. Nach dem Klagevortrag hat die Rechtswidrigkeit von Anfang an bestanden. Wenn die später eingetretene Änderung der Rechtslage in den Prozeß einbezogen wird, erhält der laufende Prozeß das ihm bis dahin fremde Ziel, daß die Verwaltungsbehörde für verpflichtet erklärt werden möge, den Verwaltungsakt rückgängig zu machen, weil er seit der Inkraftsetzung des neuen Rechts mit ihm nicht mehr zu vereinbaren sei. Dieses Ziel kann der Kläger nur durch eine Vornahmeklage erreichen.

Wer dagegen meint, in den Anfechtungsprozeß nachträglich die Prüfung einbeziehen zu sollen, ob die Verwaltungsbehörde auf Grund des neuen Rechts sowohl daran gehindert sei, gleichartige Verwaltungsakte zu setzen, als auch insbesondere verpflichtet sei, die nach ihrer Auffassung früher rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakte rückgängig zu machen, der setzt sich in Widerspruch mit dem Wesen der kassatorischen Wirkung der verwaltungsgerichtlichen Urteile, durch die einer Anfechtungsklage stattgegeben wird. Diese Urteile entscheiden über Geschehenes, machen es selbst aber nicht rückgängig, sofern es dessen nach der Rechtsänderung bedürfen sollte.

4.

Wie die bereits angeführten Entscheidungen des erkennenden Senats in der Sache BVerwG V C 102.54 sowie des I. Senats beweisen, hat hier das neue Recht - das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz - weder das Erfordernis aufgestellt, daß eine vor dem 1. Juli 1953 im Verwaltungswege abgeschlossene Einzelzuweisung rückgängig zu machen ist, noch die Notwendigkeit geschaffen, von der Vollziehung einer vor dem 1. Juli 1953 im Verwaltungswege abgeschlossenen Rückführungsanordnung abzusehen. Darin findet nur eine oft wiederholte allgemeine Regel Ausdruck, daß durch das neue Recht - mangels einer entgegenstehenden Übergangsregelung - diejenigen Tatbestände nicht erfaßt werden, die unter dem alten Recht bereits abgeschlossen sind. In diesem Sinne dürfen und müssen als abgeschlossen diejenigen Vorgänge angesehen werden, welche die Verwaltungsbehörden zum Abschluß gebracht haben. Das ergibt sich aus dem Grundsatz der Teilung der Gewalten. Es wäre verfehlt, die hier fraglichen Fälle verschieden zu behandeln, je nachdem ob der Betroffene den Verwaltungsrechtsweg beschreitet oder dies unterläßt. Dadurch würde der Stichtag, zu dem die neue gesetzliche Regelung in Kraft tritt - hier; der 1. Juli 1953 - zu Gunsten einer verhältnismäßig kleinen Gruppe von Betroffenen seiner Wirkung entkleidet. Also nur dann, wenn das neue Recht auch diejenigen Tatbestände einbezieht, deren verwaltungsbehördliche Regelung bereits unter dem alten Recht zu Ende geführt worden ist, ergibt sich ein Bedürfnis dafür und die Möglichkeit dazu, daß die Verwaltung - generell - die bereits erlassenen Verwaltungsakte überprüft und gegebenenfalls rückgängig macht.

5.

Der Grundsatz der Prozeßwirtschaftlichkeit, der denjenigen Betroffenen, die Anfechtungsklage erhoben haben, einen gewissen zeitlichen Vorsprung verschaffen würde, könnte im allgemeinen nur zum Nachteil der Verwaltung und insofern auf ihre Kosten verwirklicht werden. Durch die hier abgelehnte Auffassung wird demnach auch der recht verstandene Grundsatz der Waffengleichheit im Prozeß verletzt, indem die Verwaltung in einen der Bedeutung des Einzelfalles nicht immer angemessenen Zeitdruck versetzt wird. Denn der Einwand schlägt nicht durch, daß die Verwaltungsbehörde das Recht der eigenen Entschließung und die "Erstentscheidung" ja insofern in der Hand behalte, als in der Weigerung, den unter anderer Rechtslage erlassenen Verwaltungsakt zum Zeitpunkt der Inkraftsetzung des neuen Rechts rückgängig zu machen, seine unveränderte Aufrechterhaltung liege. "Wer diesen Einwand erhebt, trägt der Unabhängigkeit der Verwaltung, ihrer völligen Selbständigkeit gegenüber der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht Rechnung. Denn er unterstellt, daß die Verwaltungsbehörde in den - vergleichsweise seltenen - Fällen, in denen ein von ihr geregelter Vorgang dem Verwaltungsgericht zur rechtlichen Nachprüfung unterbreitet wird, gezwungen werden könne, sich nicht nur darüber schlüssig zu machen, wie nach neuem Recht ein gleichgelagerter Vorgang zu regeln sei, sondern insbesondere auch darüber, ob. es in jedem oder in keinem der unter anderer Rechtslage abgeschlossenen Fälle einer Rückgängigmachung des Verwaltungsaktes bedarf. Zeitpunkt und Umfang dieser Prüfung zu bestimmen, das liegt den Verwaltungsbehörden ob - in der Regel wohl der obersten zentralen Verwaltungsinstanz -.

Unter allgemeinen rechtsstaatlichen Gesichtspunkten besteht keine Verpflichtung der einzelnen - auch der unteren - Verwaltungsbehörde, die von ihr abschließend geregelten Fälle - also diejenigen, die bereits unanfechtbar geworden sind und die anderen, in denen ein Verwaltungsstreitverfahren in Gang gekommen ist - in dem Sinne unter Kontrolle zu halten, daß nach einer Rechtsänderung von Amts wegen eine Prüfung stattfindet und dem Betroffenen ein Bescheid darüber zu erteilen ist, ob die Verwaltungsbehörde an der getroffenen Regelung festhält oder von ihr abgeht, insbesondere von einer Vollstrekkung absieht. Eine solche Verpflichtung könnte nur auf den ausdrücklichen und erklärten Willen des speziellen neuen Gesetzes gegründet werden. Im übrigen besteht sie weder innerhalb noch außerhalb des Anfechtungsprozesses und erst recht nicht bei einer Rechtsänderung nach seinem rechtskräftigen Abschluß - vorbehaltlich der für das verwaltungsbehördliche Rechtsmittelverfahren noch darzulegenden Grundsätze -.

6.

In denjenigen Fällen, in denen das neue Gesetz den Verwaltungsbehörden eine solche Verpflichtung auferlegt, mag es der Grundsatz der Prozeßwirtschaftlichkeit unter Umständen fordern, daß die Prüfung der Frage, wie nach neuem Recht über den nach altem Recht erlassenen Verwaltungsakt zu entscheiden sei, in den laufenden Prozeß einbezogen wird. Dieser verändert jedoch dadurch insofern sein Wesen, als neben das bisherige Prozeßziel - der Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes wegen der ihm (angeblich) von Anfang an anhaftenden Rechtswidrigkeit - oder gar an seine Stelle das neue Prozeßziel tritt, daß die Verwaltungsbehörde den Verwaltungsakt rückgängig zu machen habe, weil er jedenfalls auf Grund des neuen Rechts nicht ergehen und deshalb weder aufrechterhalten noch gar vollzogen werden dürfe. Damit wird neben die Anfechtungsklage, die allein rechtshängig geworden war, oder gar an ihre Stelle im Laufe des Prozesses eine Vornahmeklage gerückt. Für diese gelten hinsichtlich der Frage, welches Recht das Verwaltungsgericht der Entscheidung zu Grunde zu legen hat, andere Gesichtspunkte als für jene; vgl. hierzu das Urteil des erkennenden Senats vom 17. Dezember 1954 (NJW 1955 S. 434 = MDR 1955 S. 184 = ZMR 1955 S. 92 [BVerwG 17.12.1954 - V C 97.54] = ZZP Bd. 68 S. 68).

Die den Anspruch des Klägers begründenden Behauptungen und sein Klageantrag unterscheiden sich im einen und im anderen Falle nicht nur in der Weise, daß die neue Klage allein ein Mehr (maius) oder ein Weniger (minus) in zeitlicher Hinsicht zum Gegenstand hätte gegenüber der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage, die im Laufe des Prozesses auf die Zeit bis zur Rechtsänderung beschränkt oder für diese Zeit sogar fallen gelassen werden mag. Darin liegt vielmehr in jedem Falle ein anderes (aliud): eine Klagehäufung, wenn neben der aufrechterhaltenen Anfechtungsklage eine Vornahmeklage erhoben wird, und eine Klageänderung gerade auch dann, wenn jene im Laufe des Prozesses durch diese ersetzt wird; vgl. den Beschluß des erkennenden Senats vom 16. Juli 1954 (MDR 1954 S. 698 = ZMR 1954 S. 349 [BVerwG 16.07.1954 - BVerwG V B 121/54]). Ob die Klageänderung zulässig ist, darüber haben die Verwaltungsgerichte nach Maßgabe der einschlägigen Vorschriften zu entscheiden, die hier folgen:

Nach § 95 VGG, der trotz des ihm in dem Abschnitt "Parteistreitigkeiten" zugewiesenen Platzes sich nicht auf diese beschränkt, ist eine Klageänderung in der 1. und der 2. Instanz nur zulässig, wenn der Beklagte einwilligt oder das Verwaltungsgericht sie für sachdienlich erachtet. (Dem entspricht der Sache nach § 92 Abs. 1 des Entwurfs einer Bundesverwaltungsgerichtsordnung.) Diese Regelung ist § 264 ZPO nachgebildet. Im Bereiche der MRVO Nr. 165 ist dagegen zwischen dem Verfahren der 1. und der 2. Rechtsstufe zu unterscheiden. In der 1. Instanz ist eine Änderung der Klage nur zulässig, wenn der Beklagte einwilligt oder das Gericht sie für sachdienlich erachtet (§ 67), in der 2. Instanz dagegen nur mit Einwilligung des Beklagten (§ 87). Auch nach dem Landesgesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit für Rheinland-Pfalz (GVBl. I S. 103) muß zwischen der 1. und der 2. Rechtsstufe unterschieden werden. Während dort gem. § 37 VGG in Verbindung mit § 264 ZPO eine Änderung der Klage - wie nach der MRVO Nr. 165 - zulässig ist, wenn der Beklagte einwilligt oder das Gericht sie für sachdienlich erachtet, ist hier eine Klageänderung nach § 75 Satz 1 VGG nur zulässig, wenn hierdurch die Rechtsstellung der übrigen Beteiligten nicht wesentlich beeinträchtigt wird oder wenn ihre Zulassung im öffentlichen Interesse liegt.

Nach diesen - zur Zeit noch unterschiedlichen - Vorschriften ist zu entscheiden, ob in denjenigen Fällen, in denen aus der Rechtsänderung sich eine abweichende Beurteilung des angefochtenen Verwaltungsaktes nach neuem Recht ergeben kann, in den laufenden Prozeß der vom Kläger nachträglich erhobene Anspruch auf Rückgängigmachung einbezogen werden darf. In diesem Rahmen und in diesen Grenzen ist der Grundsatz der Prozeßwirtschaftlichkeit zu verwirklichen auch in bezug auf die Verwaltungsakte mit Dauerwirkung und auf diejenigen, die noch der Durchführung harren.

7.

Für das verwaltungsbehördliche Rechtsmittelverfahren dagegen gelten andere Grundsätze. Unter allgemeinen rechtsstaatlichen Gesichtpunkten liegt den Verwaltungsbehörden die Verpflichtung ob, die von ihnen noch nicht abschließend geregelten Fälle unter Kontrolle zu halten, solange sie - im Wirkungskreis der Verwaltung verblieben - noch der endgültigen Regelung harren. Diese Verpflichtung trifft mithin die Beschwerde- und die Einspruchsbehörde, wenn sie mit einem Rechtsmittel befaßt werden. Mag dieses auch damit begründet sein, daß der Verwaltungsakt von vornherein rechtswidrig gewesen sei, so dürfen die Einspruchs- und die Beschwerdebehörde - anders als die Verwaltungsgerichte - sich gleichwohl nicht auf diese Prüfung beschränken, sondern müssen klarstellen, ob der erlassene Verwaltungsakt auch noch zur Zeit ihrer Entscheidung - unter der Geltung des neuen Rechts - ergehen dürfte. Andernfalls müssen sie ihn aufheben. Diese Verpflichtung der Einspruchs- und der Beschwerdebehörde, den Verwaltungsakt unter jedem Gesichtspunkt zu überprüfen, also nicht etwa nur die Rechtsfrage, sondern auch die Tat- und die Ermessensfrage in eigener Zuständigkeit zu beantworten und dabei Änderungen der Sachlage und der Rechtslage zu berücksichtigen, ergibt sich aus dem Aufbau der Verwaltung und dem Grundsatz der reformatorischen Wirkung eines im Verwaltungswege zu erledigenden Rechtsmittels.

Das Rechtsinstitut der förmlichen Beschwerde, um die es hier allein geht, dient - ebenso wie der Einspruch - dem Rechtsschutz des Bürgers innerhalb der Verwaltung. Auf Grund der Beschwerde ist die Erstbehörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, kraft Gesetzes in der Regel verpflichtet, einstweilen von seiner Vollstreckung abzusehen und die Sache der ihr übergeordneten Zweitbehörde vorzulegen. Diese ist verpflichtet, den Sachverhalt nach allen Seiten selbständig von neuem zu prüfen und den Beschwerdeführer mit Bescheid zu versehen, worauf der Bürger einen Rechtsanspruch hat. Aus allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts kann weder eine Beschränkung in bezug auf die sachliche Prüfungszuständigkeit der Zweitbehörde hergeleitet noch die Möglichkeit oder Notwendigkeit gefolgert werden, daß ihre Entscheidung ausschließlich oder doch auch auf den Zeitpunkt zurückzubeziehen sei, zu dem der erlassene Verwaltungsakt ergangen ist. Solange das Verfahren bei den Verwaltungsinstanzen läuft, solange diese zur Abhilfe berechtigt und verpflichtet sind, ersetzt die Entscheidung der Zweitbehörde diejenige der Erstbehörde. Wollte man den entgegengesetzten Standpunkt einnehmen, so ergäbe sich eine sicher nicht beabsichtigte Unterschiedlichkeit zwischen der (formlosen) Dienstaufsichtsbeschwerde und der förmlichen Beschwerde. Über die eine und die andere hat nach dem allgemeinen Verwaltungsaufbau die im Instanzenzuge übergeordnete Behörde zu entscheiden; das ist auch hier der Fall gewesen. Für die Entscheidung über eine Dienstaufsichtsbeschwerde gilt grundsätzlich keine Beschränkung in zeitlicher und in sachlicher Hinsicht. Der Bürger kann dann, wenn das Gesetz ihm das Rechtsmittel der förmlichen Beschwerde an die Hand gibt, nicht schlechter gestellt sein.

Es kann hierbei dahingestellt bleiben, wieweit es der allgemeinen Übung entspricht, daß die Zweitbehörde, die einer Dienstaufsichtsbeschwerde abhilft, die erforderliche neue Verfügung nicht selbst trifft, sondern den Erlaß der Erstbehörde überläßt, die sie mit den erforderlichen Weisungen versieht. Soweit das im förmlichen Beschwerdeverfahren üblich oder ausdrücklich vorgeschrieben ist, ändert das nichts an dem reformatorischen Ziel dieses Rechtsmittels und der daraus abzuleitenden Prüfungszuständigkeit der Beschwerdeinstanz. Es ist auch unerheblich, ob etwa Vorschriften darüber bestehen, daß die Zweitbehörde in kollegialer Zusammensetzung zu entscheiden oder ihr Verfahren nach den Vorschriften über das Verwaltungsstreitverfahren zu gestalten hat. Denn dadurch könnte allein auf die Förmlichkeiten des Rechtsganges abgestellt sein, nicht aber könnte durch landesrechtliche Regelung der bundesrechtlichen Vorschrift des § 36 Abs. 1 WBewG vorgegriffen werden. Sie bedarf der Auslegung gemäß den hier entwickelten Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts; sie läßt keine andere als die hier dargelegte Auslegung zu.

Der vorliegende Fall ist von dieser Art. Denn zwischen dem Zeitpunkt des angefochtenen Verwaltungsaktes der Zuweisung und dem Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung, die nach dem 1. Juli 1953 zugestellt worden ist, liegt der Tag, an dem das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz in Kraft getreten ist. Insoweit - hinsichtlich der Verpflichtungen, die in einem solchen Fall der Beschwerdebehörde obliegen - war der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster (Beschluß vom 13. Januar 1955, ZMR 1955 S. 123 [BVerwG 27.01.1955 - BVerwG V B 248.54]) beizutreten im Gegensatz zu einer neuerdings im Schrifttum vertretenen Auffassung:

Fellner in der Anmerkung zu dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. November 1954, ZMR. 1955 S. 118 (119), im Einklang mit Fellner-Fischer, 2. Aufl., Anm. 2 Nr. 8a zu § 15, aber in Widerspruch zu Fellner-Fischer, 2. Aufl., Anm. 2 Nr. 2 zu § 36 WBewG, wie sich durch den Hinweis auf Titzck, Anm. 51c, aa zu § 36 WBewG ergibt (vgl. Titzck, Übergangsfragen aus dem Recht der Wohnraumbewirtschaftung, Blätter für Grundstücks-, Bau- und Wohnungsrecht 1953 S. 342 unter Nr. 6d), der eindeutig den hier vertretenen Standpunkt einnimmt.

8.

Die Vorinstanz hat die hier entwickelten Grundsätze ebenfalls nicht verkannt. Sie hat mit Recht die Zweitbehörde, die in der vorliegenden Verwaltungsstreitsache die Beklagte vertritt, als verpflichtet angesehen, den Verwaltungsakt ausschließlich auf Grund des neuen Rechts zu überprüfen; sie hat ferner mit Recht festgestellt, daß die Zweitbehörde sich dieser Verpflichtung nicht bewußt geworden ist, und ihr jedenfalls nicht mit den Erwägungen genügt hat, die von ihr nach dem Wohnraumbewirtschaftungsgesetz anzustellen oder zu veranlassen waren. Diesen Ausführungen des angefochtenen Urteils, nach denen die Aufhebung des Beschwerdebescheides vom 3. Juli 1953 gerechtfertigt ist, hat sich das Gericht angeschlossen.

Es konnte ihnen aber insoweit nicht beitreten, als außerdem der ursprüngliche Verwaltungsakt der Zuweisung vom 13. Mai 1953 aufgehoben worden ist. Dazu wäre die Vorinstanz nur dann befugt und in der Lage gewesen, wenn sie festgestellt hätte, daß die Zuweisung nach altem Recht nicht zulässig war. Von dieser Feststellung hat die Vorinstanz jedoch Abstand genommen, weil sie eine solche nicht für erforderlich hielt: Der gerichtlichen Anfechtung unterliege der Verwaltungsakt nur in der Form oder "in der Gestalt", die er im Beschwerdebescheide erhalten habe. Gegen diese verbreitete Zusammenziehung von Verwaltungsakt und Rechtsmittelbescheid sind Bedenken zu erheben.

Nach § 79 Abs. 1 VGG hebt das Gericht den Einspruchs- oder Beschwerdebescheid und den angefochtenen Verwaltungsakt auf, soweit es die Anfechtungsklage für begründet hält. Diese Vorschrift stellt außer jeden Zweifel, daß die Entscheidungen der Erst- und der Zweitbehörde nur "soweit" aufgehoben werden dürfen, als sie dem Gesetz widersprechen. Der Erfolg der Anfechtungsklage kann daher beschränkt, das Ergebnis unterschiedlich sein in bezug auf die Rechtmäßigkeit der früheren und der späteren Entscheidung. Wenn sich ergibt, daß nur diese, aber nicht jene aufgehoben werden muß, gelangt das Verwaltungsverfahren durch die Aufhebung der Entscheidung der Zweitbehörde an sie zurück, die über die Beschwerde gemäß den Gründen des verwaltungsgerichtlichen Urteils erneut zu entscheiden hat.

Es bedarf demgemäß bei zwischenzeitlicher Rechtsänderung auf jeden Fall der gesonderten richterlichen Prüfung, ob der Verwaltungsakt und ob die Rechtsmittelentscheidung jeweils dem Recht entsprochen haben, das zu der Zeit galt, als sie ergingen. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Prüfung bisher in bezug auf den Verwaltungsakt der Zuweisung, der vor dem 1. Juli 1953 verfügt worden ist, unterlassen. Diese Prüfung ist ausschließlich auf Grund des Wohnungsgesetzes vorzunehmen. Damit der Verwaltungsgerichtshof dazu Gelegenheit erhält, mußte sein Urteil vom 16. März 1954 aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an ihn zurückverwiesen werden.

9.

Die Zurückverweisung war aber auch aus dem Grunde geboten, daß die Vorinstanz auch in der vorliegenden Verwaltungsstreitsache noch als Revisionsgericht tätig geworden ist. Nach den §§ 25 und 26 des bremischen Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Wohnungssachen vom 11. Oktober 1948 (GVBl. S. 201) ist in Bremen in Wohnungssachen der Verwaltungsgerichtshof reine Rechtsmittelinstanz und von der Tatsachenfeststellung ausgeschlossen. Diese Regelung ist mit dem Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht unvereinbar. Dahin hat der Senat unlängst in der Sache BVerwG V C 191.54 grundsätzlich entschieden; im einzelnen wird auf die Ausführungen dieser Entscheidung Bezug genommen. Aus ihnen ist zu entnehmen, daß seit der Inkraftsetzung des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht der Verwaltungsgerichtshof in Bremen auch als Rechtsmittelinstanz in Wohnungssachen Berufungs- und nicht mehr Revisionsgericht ist. Auch dem ist bei der angeordneten anderweitigen Verhandlung und Entscheidung Rechnung zu tragen.

Es war angebracht, auch die Entscheidung über die Kosten der Revision dem Verwaltungsgerichtshof zu überlassen.