(1) Wenn ein Land die ihm nach dem Grundgesetze oder einem anderen Bundesgesetze obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt, kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwanges zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten.

(2) Zur Durchführung des Bundeszwanges hat die Bundesregierung oder ihr Beauftragter das Weisungsrecht gegenüber allen Ländern und ihren Behörden.

1. Allgemeines#

Art. 37 GG regelt den sogenannten „Bundeszwang“. Dieser Begriff beschreibt das Recht und die Möglichkeit des Bundes, Zwangsmaßnahmen gegen ein Bundesland zu ergreifen, wenn dieses seine verfassungsrechtlichen Verpflichtungen gegenüber dem Bund nicht erfüllt. Die Bestimmung spiegelt die föderale Ordnung der Bundesrepublik Deutschland wider und gewährleistet die Einhaltung der Bundesgesetze und der im Grundgesetz festgelegten bundesstaatlichen Pflichten durch die Länder. Der Bundeszwang nach Art. 37 GG wurde seit Bestehen des Grundgesetzes bislang noch nie angewandt und hat erst in jüngster Zeit – durch die Erfolge der vom Bundesamt für Verfassungsschutz als „gesichert rechtsextrem“ eingestuften Partei AfD (siehe unten) – an Aktualität gewonnen.

2. Historie#

Art. 37 GG wurzelt historisch im Art. 48 Abs. 1 WRV:

Artikel 48 WRV
(1) Wenn ein Land die ihm nach der Reichsverfassung oder den Reichsgesetzen obliegenden Pflichten nicht erfüllt, kann der Reichspräsident es dazu mit Hilfe der bewaffneten Macht anhalten.
[...]

Ein historisch bedeutsamer Fall für diesen Zwang war der als „Preußenschlag“1 bezeichnete Staatsstreich vom 20. Juli 1932, durch den die Reichsregierung unter Reichskanzler Franz von Papen aufgrund einer Notverordnung des Reichspräsidenten Paul von Hindenburg die geschäftsführende preußische Landesregierung unter Ministerpräsident Otto Braun absetzte und an ihrer Stelle einen Reichskommissar einsetzte; zugleich wurde die vollziehende Gewalt in Preußen auf den Reichswehrminister übertragen und die Ausübung von Grundrechten eingeschränkt. Der Eingriff in die Autonomie des größten deutschen Landes schwächte den föderalen Charakter der Weimarer Reichsverfassung erheblich und erleichterte die spätere Zentralisierung des Reiches unter der nationalsozialistischen Herrschaft. Zugleich beseitigte der Preußenschlag einen wesentlichen institutionellen Machtfaktor, der einer autoritären Umgestaltung des Reiches und in der Folge der Machtübernahme Adolf Hitlers hätte entgegenwirken können.

Der Preußenschlag hatte sowohl einen unmittelbaren Anlass als auch weiterreichende machtpolitische Hintergründe. Nach der Landtagswahl vom April 1932 war die politische Mehrheitsbildung in Preußen erheblich erschwert; die bisherige Regierung unter Ministerpräsident Otto Braun blieb lediglich geschäftsführend im Amt und verfügte über keine gesicherte parlamentarische Mehrheit. Als unmittelbaren Vorwand für das Vorgehen der Reichsregierung diente die angespannte Sicherheitslage, die nach den gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen KPD und NSDAP, insbesondere dem „Altonaer Blutsonntag“ vom 17. Juli 1932, einen Höhepunkt erreicht hatte. Reichskanzler Franz von Papen machte die preußische Regierung für die angebliche Unfähigkeit verantwortlich, die öffentliche Ordnung zu gewährleisten, und leitete daraus die Notwendigkeit eines Eingreifens der Reichsgewalt ab. Hinter diesem sicherheitspolitischen Vorwand standen jedoch weitergehende politische Ziele: Preußen war als größtes und bevölkerungsreichstes Land des Reiches zugleich eine bedeutende institutionelle Bastion der Weimarer Demokratie und wurde seit 1919 von einer sozialdemokratisch geführten Koalition regiert. Mit der Entmachtung der preußischen Regierung sollten deren politischer Einfluss gebrochen, die föderale Eigenständigkeit Preußens geschwächt und die Voraussetzungen für eine autoritäre Neuordnung des Reiches geschaffen werden. Der Preußenschlag war damit nicht lediglich eine Reaktion auf eine konkrete Gefahrenlage, sondern Teil einer politischen Machtverschiebung, durch die die Reichsregierung ihre Stellung gegenüber den Ländern erheblich zu stärken suchte.

3. Absatz 1: Voraussetzungen und Durchführung des Bundeszwangs#

3.1. Verletzung bundesstaatlicher Pflichten#

Art. 37 Abs. 1 GG setzt voraus, dass ein Land „bundesstaatliche Pflichten“ verletzt. Darunter fallen alle verfassungsrechtlichen Verpflichtungen, die einem Land gegenüber dem Bund obliegen. Dies können sowohl ausdrückliche Pflichten sein, die im Grundgesetz selbst geregelt sind, als auch solche, die sich implizit aus der Struktur des Bundesstaates ergeben.

• Ausdrückliche Pflichten: Hierzu zählen etwa die Verpflichtung zur Beachtung und Ausführung von Bundesgesetzen nach Art. 83 ff. GG oder die Pflicht zur Treue gegenüber der Verfassungsordnung gemäß Art. 28 Abs. 3 GG.
• Implizite Pflichten: Diese ergeben sich z. B. aus dem allgemeinen Prinzip des Bundesstaates. Ein Beispiel ist die Loyalitätspflicht der Länder gegenüber dem Bund, die sich aus dem föderalen Aufbau der Bundesrepublik ableiten lässt.

Die konkrete Feststellung einer Pflichtverletzung erfolgt durch die Bundesregierung. Diese Feststellung kann jedoch einer gerichtlichen Überprüfung unterliegen, da Art. 37 GG in den grundgesetzlich garantierten Kompetenzen der Länder eingreift.

3.2. Zustimmung des Bundesrates#

Ein wesentliches formelles Erfordernis für den Einsatz des Bundeszwangs ist die Zustimmung des Bundesrates. Dies verdeutlicht die Bedeutung des föderalen Systems der Bundesrepublik, da der Bundesrat als Vertretungsorgan der Länder sicherstellt, dass der Einsatz des Bundeszwangs nicht leichtfertig oder parteipolitisch motiviert erfolgt.

• Funktion des Bundesrates: Der Bundesrat dient als Kontrollorgan und soll den Föderalismus wahren, indem er die Interessen der Länder gegenüber dem Bund verteidigt. Durch die Zustimmungspflicht wird das Prinzip der bundesstaatlichen Solidarität betont.
• Mehrheitsanforderung: Die Zustimmung des Bundesrates erfordert eine absolute Mehrheit (Art. 52 Abs. 3 GG). Dies stellt sicher, dass nur eine breite Mehrheit von Ländern dem Einsatz des Bundeszwangs zustimmt.

3.3. Durchführung des Bundeszwangs#

Die Durchführung des Bundeszwangs erfolgt durch die Bundesregierung. Sie kann hierbei alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um das Land zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten. Die Maßnahmen des Bundeszwangs müssen jedoch verhältnismäßig sein. Sie dürfen nicht über das erforderliche Maß hinausgehen und müssen das mildeste Mittel darstellen, das zur Erreichung des Zwecks geeignet ist.

• Verhältnismäßigkeitsgrundsatz: Jede Zwangsmaßnahme muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Hierbei sind insbesondere die Grundrechte der betroffenen Bürger zu beachten, die durch die Maßnahmen des Bundeszwangs beeinträchtigt werden könnten.
• Mögliche Maßnahmen: Denkbare Maßnahmen sind die Weisung an ein Land, eine bestimmte Handlung vorzunehmen oder zu unterlassen, die Aufhebung rechtswidriger Landesgesetze oder -verordnungen, bis hin zum Einsatz von Bundespolizei oder Bundeswehr, sofern dies im Rahmen des Art. 87a Abs. 4 GG notwendig erscheint.

4. Absatz 2: Vollzug der Maßnahmen#

4.1. Weisungsrecht der Bundesregierung#

Art. 37 Abs. 2 GG sieht vor, dass die Bundesregierung im Rahmen der Durchführung des Bundeszwangs ein umfassendes Weisungsrecht gegenüber den betroffenen Ländern und deren Behörden besitzt. Dies ist notwendig, um die Durchführung der Zwangsmaßnahmen zu koordinieren und effektiv umzusetzen.

• Weisungsrecht als Durchgriffsbefugnis: Das Weisungsrecht der Bundesregierung ermöglicht es, direkt in die Verwaltung der Länder einzugreifen und Anordnungen zu erlassen, die sowohl auf Landes- als auch auf kommunaler Ebene umzusetzen sind. Damit wird ein direktes Durchgriffsrecht des Bundes geschaffen.
• Delegation an einen Beauftragten: Die Bundesregierung kann dieses Weisungsrecht an einen Beauftragten delegieren. Der Beauftragte agiert dann im Namen und im Auftrag der Bundesregierung, wobei er rechtlich wie diese gebunden ist.

4.2. Rechtsschutz und Kontrolle#

Der Einsatz des Bundeszwangs und die damit verbundenen Weisungen unterliegen einer engen verfassungsrechtlichen Kontrolle. Betroffene Länder haben die Möglichkeit, gegen Maßnahmen des Bundeszwangs den Rechtsweg zu beschreiten.

• Verfassungsrechtlicher Rechtsschutz: Die betroffenen Länder können Verfassungsbeschwerde erheben oder ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht anstrengen, um die Rechtmäßigkeit des Bundeszwangs überprüfen zu lassen.
• Kontrolle durch den Bundestag: Da es sich beim Bundeszwang um eine einschneidende Maßnahme handelt, ist eine parlamentarische Kontrolle durch den Bundestag notwendig. Dies gewährleistet, dass der Einsatz des Bundeszwangs transparent und demokratisch legitimiert erfolgt.

5. Abgrenzung und Verhältnis zu anderen Verfassungsnormen#

Art. 37 GG muss im Kontext anderer Normen des Grundgesetzes betrachtet werden, die ebenfalls Regelungen zu Notstands- und Zwangsmaßnahmen enthalten.

• Art. 91 GG (Innerer Notstand): Art. 91 GG erlaubt dem Bund, bei Gefährdungen des Bundes oder eines Landes durch inneren Notstand die Befugnisse der Länder vorübergehend zu übernehmen. Im Unterschied zu Art. 37 GG bezieht sich Art. 91 GG auf außergewöhnliche innere Notlagen und erfordert keine Zustimmung des Bundesrates.
• Art. 28 Abs. 3 GG (Bundestreue): Diese Norm sichert die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern und könnte Grundlage für den Einsatz von Art. 37 GG sein, wenn ein Land die freiheitliche demokratische Grundordnung verletzt.

6. Prüfungsschema#

A. Funktion

• Reservegewalt zum Schutz der föderalen Ordnung
• subsidiär gegenüber Art. 84 Abs. 3–5, Art. 91 GG

B. Voraussetzungen

• Bundespflicht des Landes
  • gegenüber Bund oder anderem Land
  • Rechtsquelle: Bundesgesetz, Rechtsverordnung, Satzung, verbindliche Gerichtsentscheidung, Staats-/Verwaltungsvertrag
  • keine bloße Gewohnheitsrechtspflicht
  • Erfüllung nach Bundestreue
• Pflichtverletzung
  • Nichterfüllung
  • Teilerfüllung
  • Schlechterfüllung
  • drohende Verletzung
  • kein Verschulden erforderlich
  • keine konkreten Folgen erforderlich
• Zurechnung
  • Handeln/Unterlassen des Landes
  • ggf. unterlassene Kommunalaufsicht
  • nicht: unabhängige Gerichtsbarkeit

C. Rechtsfolge

• notwendige Maßnahmen zur Herstellung pflichtgemäßen Verhaltens
• Maßnahmen:
  • Ersatzvornahme
  • Polizeieinsatz
  • Bundesbeauftragter
  • Stimmführung im Bundesrat
  • ggf. Suspension/Absetzung/Auflösung von Landesorganen
• Grenzen:
  • geeignet
  • erforderlich
  • verhältnismäßig
  • keine Auflösung des Landes
  • Art. 31 GG beachten
  • keine Strafmaßnahmen

D. Verfahren/Zuständigkeit

• Bundesregierung
  • entscheidet über Ob und Wie
  • prognostisches Beurteilungsermessen
  • keine vorherige BVerfG-Entscheidung
• Bundesrat
  • Zustimmung vor Wirksamwerden
  • Prüfung der Voraussetzungen und Notwendigkeit
  • betroffenes Land stimmberechtigt
• BVerfG
  • Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG
  • volle gerichtliche Kontrolle

E. Folgen

• Kosten trägt das betroffene Land

F. Art. 37 Abs. 2

• Weisungsrecht gegenüber Ländern und Behörden
• Durchgriffsrecht
• keine erneute Zustimmung des Bundesrates, soweit Durchführung bereits beschlossener Maßnahmen.

7. Aktuelle Kontroversen um die AfD und eine mögliche Anwendung des Bundeszwangs#

Die bislang lediglich theoretische Bedeutung des Art. 37 GG ist im Zusammenhang mit möglichen AfD-geführten Landesregierungen erneut in den Mittelpunkt der verfassungsrechtlichen Diskussion gerückt. Besondere Aktualität hat die Frage nach der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt vom 6. September 2026 erlangt. Die AfD erzielte dort 43,8 % der Stimmen und wurde mit deutlichem Abstand stärkste politische Kraft, verfehlte jedoch die absolute Mehrheit. Damit ist erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik die konkrete Möglichkeit einer von der AfD geführten Landesregierung in den Mittelpunkt der verfassungsrechtlichen Debatte gerückt. Die Diskussion betrifft insbesondere die Frage, welche rechtlichen Möglichkeiten dem Bund gegenüber einer Landesregierung zur Verfügung stehen, die wesentliche Vorgaben des Grundgesetzes oder des Bundesrechts nicht beachtet.

Die politische Diskussion darf dabei nicht mit den Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 37 GG gleichgesetzt werden. Der bloße Umstand, dass eine Landesregierung von der AfD geführt wird oder dass sie politische Positionen vertritt, die auf Bundesebene oder bei anderen Ländern auf Ablehnung stoßen, begründet für sich genommen keinen Bundeszwang. Art. 37 GG ist kein allgemeines Instrument zur politischen Kontrolle einer Landesregierung und insbesondere kein Mittel, um eine missliebige Landespolitik zu korrigieren. Er setzt vielmehr die Nichterfüllung einer konkreten Bundespflicht voraus. Maßgeblich ist daher nicht die politische Ausrichtung einer Landesregierung als solche, sondern ihr konkretes staatliches Handeln oder Unterlassen im Verhältnis zum bundesstaatlichen Gefüge.

7.1. Die Diskussion über eine AfD-geführte Landesregierung#

Die aktuelle Diskussion wurde bereits vor der Landtagswahl durch Überlegungen ausgelöst, wie sich der Bund gegenüber einem Land verhalten könnte, dessen Regierung sich der Ausführung von Bundesrecht verweigert. Anlass hierfür waren unter anderem frühere Äußerungen führender AfD-Politiker, nach denen sich ein AfD-geführtes Land bestimmten bundesweiten Regelungen widersetzen könnte. So hatte der AfD-Bundesvorsitzende Tino Chrupalla 2024 erklärt, ein AfD-geführtes Land könne sich etwa dem Königsteiner Schlüssel bei der Verteilung von Flüchtlingen verweigern. Die spätere Diskussion über Sachsen-Anhalt hat diese Frage aus dem Bereich einer abstrakten staatsrechtlichen Konstruktion in die konkrete politische Wirklichkeit überführt.

Nach der Landtagswahl vom September 2026 erklärte Bundeskanzler Friedrich Merz, das Grundgesetz gelte auch für Sachsen-Anhalt und die Bundesregierung werde bei einer Überschreitung verfassungsrechtlicher Grenzen alles tun, um dies zu korrigieren. Damit wurde Art. 37 GG erstmals von einem amtierenden Bundeskanzler ausdrücklich als mögliche Reaktionsmöglichkeit gegenüber einer künftigen AfD-Landesregierung in den politischen Raum gestellt.

Die Äußerungen werfen zugleich die grundlegende Frage auf, unter welchen Voraussetzungen die politische Zusammensetzung einer Landesregierung überhaupt für Art. 37 GG relevant werden kann. Die Antwort ist eindeutig: Die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei genügt nicht. Auch eine als verfassungsfeindlich oder rechtsextremistisch eingestufte Partei darf eine Landesregierung bilden, sofern sie auf verfassungsmäßigem Wege hierzu in der Lage ist. Entscheidend ist anschließend, ob die staatlichen Organe des Landes ihre verfassungsrechtlichen und bundesgesetzlichen Pflichten erfüllen.

Art. 37 GG knüpft daher nicht an die politische Identität der Landesregierung, sondern an deren staatliches Verhalten an. Eine AfD-Regierung unterliegt insoweit denselben bundesstaatlichen Pflichten wie jede andere Landesregierung. Umgekehrt wäre ein Einsatz des Bundeszwangs allein mit der politischen oder verfassungsschutzrechtlichen Einstufung der Partei nicht zu rechtfertigen.

7.2. Bundespflichten und Vorrang des Bundesrechts#

Besondere Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang dem Verhältnis zwischen Landesrecht und Bundesrecht zu. Nach Art. 31 GG bricht Bundesrecht entgegenstehendes Landesrecht. Eine Landesregierung kann daher durch den Erlass eines entgegenstehenden Landesgesetzes nicht die Geltung eines Bundesgesetzes beseitigen. Das Landesgesetz ist vielmehr insoweit unanwendbar bzw. nichtig, als es mit höherrangigem Bundesrecht kollidiert.

Für Art. 37 GG ist jedoch zwischen dem Erlass eines bundesrechtswidrigen Landesgesetzes und dessen Vollzug zu unterscheiden. Der Erlass eines solchen Gesetzes führt nicht ohne Weiteres zur Anwendung des Bundeszwangs. Das Grundgesetz enthält mit Art. 31 GG und den Verfahren der Verfassungsgerichtsbarkeit zunächst andere Mechanismen zur Auflösung des Normenkonflikts. Anders kann die Situation sein, wenn Landesorgane sich anschließend weigern, geltendes Bundesrecht anzuwenden oder verbindliche gerichtliche Entscheidungen zu befolgen. Gerade in einer solchen Konstellation kann eine Verletzung einer Bundespflicht im Sinne des Art. 37 GG liegen.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages betonen insoweit, dass Art. 37 GG nur die Verletzung von Bundespflichten erfasst. Hierzu gehören unbedingte Rechtspflichten, die sich aus der Einordnung des Landes in das bundesstaatliche Gefüge ergeben. Nicht ausreichend sind dagegen bloße politische Empfehlungen oder Pflichten, die ausschließlich gegenüber den eigenen Bürgern bestehen. Auch die bloße Haushaltsschwierigkeit eines Landes begründet für sich genommen keinen Bundeszwang.

Eine besondere Rolle spielen die Pflichten der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen. Das Grundgesetz geht grundsätzlich davon aus, dass Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden (Art. 83 GG). Die daraus resultierenden Pflichten können – abhängig von der jeweiligen Sachmaterie und der konkreten gesetzlichen Ausgestaltung – Anknüpfungspunkt für Art. 37 GG sein. Verweigert ein Land beispielsweise bewusst und nachhaltig den Vollzug eines für das Land verbindlichen Bundesgesetzes, kann dies grundsätzlich eine Verletzung einer Bundespflicht darstellen.

Nicht jede fehlerhafte Rechtsanwendung führt allerdings unmittelbar zum Bundeszwang. Fehler der Verwaltung sind grundsätzlich mit den hierfür vorgesehenen verwaltungsgerichtlichen und verfassungsrechtlichen Rechtsschutzinstrumenten zu korrigieren. Art. 37 GG ist seinem Charakter nach ein außerordentliches Instrument zur Durchsetzung bundesstaatlicher Pflichten und nicht eine allgemeine Ersatzaufsicht des Bundes über die Länder.

7.3. Bundeszwang und Bundesaufsicht#

Die Abgrenzung zur Bundesaufsicht ist gerade im Zusammenhang mit einer möglichen AfD-Regierung von erheblicher Bedeutung. Soweit ein Land Bundesgesetze im Rahmen seiner eigenen Verwaltung ausführt, bestehen bereits nach Art. 84 Abs. 3 bis 5 GG besondere Aufsichtsbefugnisse des Bundes. In Bereichen der Auftragsverwaltung greifen die weitergehenden Regelungen des Art. 85 GG.

Art. 37 GG steht daher nicht isoliert neben diesen Instrumenten. Vielmehr ist zunächst zu prüfen, ob die konkrete Pflichtverletzung mit den spezielleren Instrumenten der Bundesaufsicht behoben werden kann. In der Literatur wird deshalb hervorgehoben, dass die Bundesaufsicht und andere speziell geregelte Eingriffsbefugnisse grundsätzlich vorrangig in Betracht kommen. Art. 37 GG stellt insoweit eine besonders weitreichende Reservebefugnis des Bundes dar.

Für eine mögliche Auseinandersetzung mit einer AfD-Landesregierung bedeutet dies, dass der Bund nicht bereits bei einer abweichenden politischen Schwerpunktsetzung auf Art. 37 GG zurückgreifen könnte. Vielmehr müsste zunächst bestimmt werden, welche konkrete Bundespflicht verletzt wurde und welches speziellere verfassungsrechtliche Instrument zur Verfügung steht.

7.4. Welche Maßnahmen kommen gegenüber einem AfD-regierten Land in Betracht?#

Besondere Aufmerksamkeit hat in der aktuellen Diskussion die Frage erlangt, welche konkreten Maßnahmen unter Art. 37 GG zulässig wären. Der Wortlaut beschränkt sich auf die „notwendigen Maßnahmen“, ohne einzelne Zwangsmittel abschließend aufzuzählen. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages gehen davon aus, dass grundsätzlich alle rechtlich verfügbaren Machtmittel in Betracht kommen können, soweit sie zur Erfüllung der verletzten Bundespflicht geeignet, erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig sind. Genannt werden insbesondere Weisungen und die Ersatzvornahme; darüber hinaus wird auch eine zeitweise Wahrnehmung von Landesstaatsgewalt durch einen Bundesbeauftragten als denkbar angesehen.

Damit eröffnet Art. 37 GG ein erhebliches Spektrum möglicher Eingriffe. Die Maßnahmen müssen allerdings stets auf die Beseitigung der konkreten Pflichtverletzung gerichtet sein. Der Bundeszwang besitzt keinen Sanktionscharakter im Sinne einer Bestrafung des Landes für eine unerwünschte politische Entwicklung. Er soll das Land vielmehr zur Erfüllung seiner Pflichten „anhalten“. Daraus folgt insbesondere, dass Maßnahmen nicht allein deshalb zulässig sind, weil die Bundesregierung die politische Richtung der Landesregierung für gefährlich oder falsch hält.

In Betracht kommen zunächst verbindliche Weisungen gegenüber den zuständigen Landesbehörden. Reicht dies nicht aus, kann eine Ersatzvornahme in Betracht kommen, bei der der Bund die erforderliche Handlung anstelle des Landes vornimmt. Art. 37 Abs. 2 GG verstärkt diese Befugnisse erheblich, indem er der Bundesregierung oder ihrem Beauftragten ein Weisungsrecht gegenüber allen Ländern und ihren Behörden einräumt. Die Vorschrift ist damit ein echtes Durchgriffsinstrument innerhalb des Bundesstaates.

Umstritten ist demgegenüber, wie weit eine vorübergehende Übernahme von Landesstaatsgewalt reichen kann. In der Literatur werden insbesondere die Einsetzung eines Bundesbeauftragten und eine zeitweise Sequestration von Teilen der Landesverwaltung erörtert. Teilweise wird auch eine vorübergehende Suspendierung oder Ausschaltung einzelner Landesorgane für denkbar gehalten. Andere Stimmen betonen demgegenüber die engen Grenzen, die sich aus dem Demokratie-, Rechtsstaats- und Bundesstaatsprinzip ergeben.

Gerade die Frage, ob eine gewählte Landesregierung durch Bundeszwang „abgesetzt“ werden könnte, ist deshalb mit besonderer Vorsicht zu behandeln. Die bloße politische Unzuverlässigkeit einer Landesregierung genügt hierfür keinesfalls. Je intensiver eine Maßnahme in die demokratisch legitimierte Landesstaatsgewalt eingreift, desto höher sind die Anforderungen an ihre konkrete verfassungsrechtliche Rechtfertigung und Verhältnismäßigkeit. Die aktuelle Debatte darf daher nicht den Eindruck erwecken, Art. 37 GG enthalte eine allgemeine Befugnis des Bundes, eine missliebige Landesregierung aus dem Amt zu entfernen.

7.5. Einsatz von Polizei und Abgrenzung zu Art. 91 GG#

Besonders kontrovers ist die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen Polizeikräfte des Bundes oder anderer Länder im Rahmen des Bundeszwangs eingesetzt werden könnten. In der staatsrechtlichen Literatur wird ein Polizeieinsatz nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Voraussetzung wäre jedoch, dass er zur Durchsetzung einer konkreten Bundespflicht erforderlich und verhältnismäßig ist.

Der Bundeszwang ist dabei von Art. 91 GG zu unterscheiden. Art. 91 GG betrifft die Abwehr einer Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes und besitzt damit einen anderen Tatbestand. Während Art. 37 GG an die Nichterfüllung einer Bundespflicht anknüpft, steht bei Art. 91 GG die Gefahrenlage im Vordergrund.

Diese Unterscheidung gewinnt im Zusammenhang mit einer möglichen AfD-Landesregierung besondere Bedeutung. Sollte eine Landesregierung lediglich ein Bundesgesetz nicht ordnungsgemäß vollziehen, ist grundsätzlich zunächst Art. 37 GG beziehungsweise die einschlägige Bundesaufsicht einschlägig. Sollte demgegenüber eine konkrete Gefahr für den Bestand des Bundes oder die freiheitliche demokratische Grundordnung vorliegen und das Land zur Gefahrenabwehr nicht bereit oder in der Lage sein, können die besonderen Voraussetzungen des Art. 91 GG relevant werden.

Art. 91 GG kann deshalb nicht als bloße Verstärkung des Art. 37 GG verstanden werden. Beide Vorschriften verfolgen unterschiedliche Zwecke und setzen unterschiedliche Tatbestände voraus. Die aktuelle Diskussion über eine mögliche Machtübernahme der AfD macht diese Abgrenzung besonders deutlich.

7.6. Verfassungsschutz und Bundeszwang#

Eine weitere aktuelle Kontroverse betrifft den Verfassungsschutz. Sollte eine AfD-geführte Landesregierung das Innenministerium eines Landes übernehmen, würde sie regelmäßig auch politischen Einfluss auf die Landesbehörde für Verfassungsschutz erhalten. Dies wirft die Frage auf, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Land seine Sicherheitsbehörden in einer Weise organisieren oder einsetzen darf, die die Erfüllung bundesstaatlicher Pflichten beeinträchtigt.

Das Problem ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil Verfassungsschutzbehörden auf einen intensiven Informationsaustausch zwischen Bund und Ländern angewiesen sind. Eine Landesregierung kann die organisatorische und politische Verantwortung für ihre Landesbehörde grundsätzlich im Rahmen der Landeskompetenzen wahrnehmen. Daraus folgt jedoch kein Recht, die Behörde zur parteipolitischen Bekämpfung politischer Gegner einzusetzen oder die verfassungsschutzrechtliche Aufgabenwahrnehmung entgegen den gesetzlichen Vorgaben zu steuern. Sollte eine AfD-Landesregierung das Landesinnenministerium übernehmen, könnte sie zugleich die politische Kontrolle über das Landesamt für Verfassungsschutz erlangen. Für den Fall einer rechtsmissbräuchlichen Umgestaltung oder Nutzung des Verfassungsschutzes wird eine mögliche Bedeutung des Art. 37 GG diskutiert. Es handelt sich um verfassungsrechtliches Neuland, da der Bundeszwang in der Bundesrepublik bislang niemals angewandt wurde.

Ein bloßer politischer Konflikt zwischen dem Bundesamt und einer Landesbehörde genügt allerdings auch hier nicht. Erforderlich wäre vielmehr eine konkrete Verletzung einer bundesstaatlichen Pflicht. Denkbar wäre dies etwa dann, wenn ein Land gesetzlich vorgeschriebene Formen der Zusammenarbeit oder des Informationsaustauschs bewusst und rechtswidrig verweigert oder seine Sicherheitsbehörden in einer Weise einsetzt, die eine ihm obliegende bundesrechtliche Pflicht verletzt.

Gleichzeitig kann der Bund nicht ohne Weiteres sämtliche Informationen gegenüber einer politisch unerwünschten Landesregierung zurückhalten. Auch das Handeln des Bundes ist an Gesetz und Recht gebunden. Ein politisch motivierter Ausschluss eines Landes von gesetzlich vorgesehenen Informations- und Kooperationsstrukturen wäre daher seinerseits rechtfertigungsbedürftig.

7.7. Die aktuelle Diskussion um Sachsen-Anhalt#

Die Landtagswahl in Sachsen-Anhalt hat die Diskussion über Art. 37 GG in besonderer Weise konkretisiert. Die AfD erzielte 43,8 % der Stimmen und wurde damit stärkste Kraft, ohne über eine absolute Mehrheit der Landtagssitze zu verfügen. Eine Regierungsbildung hängt daher von Koalitionen, Duldungsmodellen oder sonstigen Mehrheitskonstellationen ab. Eine von der AfD geführte Landesregierung ist damit politisch möglich, aber keineswegs automatisch.

Verfassungsrechtlich wäre eine solche Regierung zunächst wie jede andere Landesregierung zu behandeln. Ihre demokratische Legitimation würde durch die Wahl und die verfassungsmäßige Bildung der Landesregierung begründet. Auch eine Einstufung des jeweiligen AfD-Landesverbandes durch den Verfassungsschutz ändert daran nichts. Die Einstufung als extremistisch ist weder mit einer Auflösung der Partei noch mit einem Verlust ihrer demokratischen Mandate gleichzusetzen.

Erst konkrete Maßnahmen der Landesregierung können deshalb einen Anknüpfungspunkt für Art. 37 GG bilden. Dies betrifft beispielsweise eine bewusste und dauerhafte Verweigerung des Vollzugs verbindlichen Bundesrechts, die Missachtung verbindlicher bundesrechtlicher Pflichten oder eine sonstige Verletzung von Pflichten, die dem Land gerade aufgrund seiner Stellung als Gliedstaat obliegen.

Die aktuelle politische Debatte zeigt zugleich, dass zwischen verfassungswidriger Landespolitik und politisch kontroverser Landespolitik strikt unterschieden werden muss. Viele politische Vorhaben einer Landesregierung liegen weiterhin innerhalb der Länderkompetenzen. Dies gilt insbesondere für große Bereiche des Schulwesens, der Kultur und der Organisation der Landesverwaltung. Auch in der Migrationspolitik verfügt ein Land über erhebliche Zuständigkeiten, obwohl wesentliche Bereiche des Aufenthalts- und Asylrechts bundesrechtlich geregelt sind. Erst die konkrete Ausgestaltung und Durchführung einer Maßnahme entscheidet darüber, ob Bundesrecht verletzt wird.

Es ist dementsprechend darauf hinzuweisen, dass zahlreiche von der AfD in Sachsen-Anhalt angekündigte Vorhaben bereits deshalb nicht ohne Weiteres umgesetzt werden könnten, weil sie mit bestehendem Bundesrecht oder anderen höherrangigen Rechtsvorgaben kollidieren. Dies bedeutet jedoch nicht, dass jede politische Forderung oder jedes Wahlprogramm automatisch einen Fall des Art. 37 GG darstellt.

7.8. Bundeszwang als äußerstes Mittel#

Die aktuelle Diskussion verdeutlicht damit eine zentrale Eigenschaft des Art. 37 GG: Die Vorschrift stellt kein Instrument der politischen Auseinandersetzung, sondern ein Mittel zur Sicherung der bundesstaatlichen Rechtsordnung dar. Zwischen der Feststellung eines möglichen Rechtsverstoßes und dem tatsächlichen Einsatz des Bundeszwangs liegt eine erhebliche verfassungsrechtliche Schwelle.

In Betracht kommen zunächst die allgemeinen Mittel des Rechtsschutzes und der Bundesaufsicht. Bei Streitigkeiten zwischen Bund und Land kann insbesondere das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Das Bundesverfassungsgericht besitzt nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG die Kompetenz zur Entscheidung über Streitigkeiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder. Eine gerichtliche Klärung kann deshalb insbesondere dann naheliegen, wenn zwischen Bundesregierung und Landesregierung Streit darüber besteht, ob eine konkrete Handlung des Landes mit dem Grundgesetz oder Bundesrecht vereinbar ist.

Erst wenn eine festgestellte Bundespflichtverletzung fortbesteht und mildere Mittel nicht ausreichen, gewinnt Art. 37 GG praktische Bedeutung. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages weisen ausdrücklich darauf hin, dass der Bundeszwang bislang noch nie angewandt wurde. Das Fehlen einer Staatspraxis führt dazu, dass zahlreiche Einzelfragen der Durchführung wissenschaftlich umstritten bleiben.

Gerade diese fehlende Staatspraxis macht eine zurückhaltende Interpretation erforderlich. Der Bundeszwang ist zwar als wirksames Durchsetzungsinstrument konzipiert, darf aber nicht zu einem Instrument werden, mit dem der Bund die politische Autonomie der Länder beliebig beschränkt. Sein Zweck besteht darin, ein Land zur Erfüllung einer konkreten bestehenden Pflicht anzuhalten. Eine darüber hinausgehende politische oder punitive Funktion lässt sich Art. 37 GG nicht entnehmen.

7.9. Bundesrat und politische Neutralität des Bundeszwangs#

Die notwendige Zustimmung des Bundesrates bildet eine zusätzliche föderale Sicherung. Der Einsatz des Bundeszwangs kann damit nicht allein durch die Bundesregierung beschlossen und vollzogen werden. Vielmehr müssen auch die Länder an der Entscheidung beteiligt werden. Dies soll verhindern, dass die Bundesregierung den Bundeszwang als einseitiges Machtinstrument gegenüber einem politisch missliebigen Land verwendet.

Die Zustimmung des Bundesrates besitzt gerade in der aktuellen AfD-Konstellation erhebliche praktische Bedeutung. Ein AfD-regiertes Land ist selbst im Bundesrat vertreten und nimmt an den entsprechenden Abstimmungen teil. Die konkrete Ausgestaltung des Abstimmungsrechts des betroffenen Landes und die Anforderungen an die Mitwirkung im Bundesrat können dabei selbst verfassungsrechtliche Fragen aufwerfen.

Die Zustimmungspflicht unterstreicht jedenfalls, dass Art. 37 GG nicht als hierarchisches Verhältnis zwischen Bundesregierung und Ländern konzipiert ist. Der Bundeszwang ist ein Instrument des Bundesstaates und muss deshalb innerhalb der föderalen Ordnung eingesetzt werden. Politische Mehrheiten im Bundesrat können zwar für die praktische Durchsetzbarkeit entscheidend sein; sie ersetzen jedoch nicht die materiellen Voraussetzungen des Art. 37 GG.

7.10. Ergebnis der aktuellen Kontroverse#

Die Diskussion um eine mögliche AfD-Regierung in Sachsen-Anhalt bestätigt letztlich die grundsätzliche Funktion des Art. 37 GG. Die Vorschrift stellt eine verfassungsrechtliche Reserve dar, mit der die Bundesordnung gegen eine nachhaltige Verletzung bundesstaatlicher Pflichten abgesichert werden kann. Sie ist jedoch weder ein Parteiverbotsinstrument noch eine allgemeine Bundesaufsicht über die politische Tätigkeit der Länder.

Eine AfD-geführte Landesregierung wäre daher nicht schon aufgrund ihrer parteipolitischen Zusammensetzung ein zulässiges Ziel des Bundeszwangs. Auch eine verfassungsschutzrechtliche Einstufung der AfD oder eines Landesverbandes ersetzt nicht die Feststellung einer konkreten Verletzung einer Bundespflicht. Erst wenn ein Land als Staatsträger eine ihm obliegende Bundespflicht nicht erfüllt und mildere rechtliche Mittel zur Herstellung eines pflichtgemäßen Zustands nicht ausreichen, kann Art. 37 GG eingreifen.

Die aktuelle Debatte macht zugleich deutlich, dass der Bundeszwang eine erhebliche Durchgriffswirkung entfalten kann. Das in Art. 37 Abs. 2 GG vorgesehene Weisungsrecht gegenüber allen Ländern und ihren Behörden ermöglicht weitreichende Eingriffe in die Verwaltungsautonomie der Länder. Welche Maßnahmen im Einzelfall zulässig sind, bestimmt sich jedoch nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und insbesondere nach dem Erfordernis, dass die konkrete Maßnahme zur Erfüllung der verletzten Bundespflicht erforderlich sein muss.

Damit bleibt Art. 37 GG ein Instrument für den äußersten Fall einer erheblichen und fortdauernden Verletzung bundesstaatlicher Pflichten. Die politische Kontroverse um die AfD hat die praktische Bedeutung dieser bislang weitgehend theoretischen Norm sichtbar gemacht. Sie hat zugleich gezeigt, dass die entscheidende verfassungsrechtliche Frage nicht lautet, ob eine bestimmte Partei ein Land regiert, sondern ob und in welchem Umfang die von ihr gebildete Landesregierung ihre Bindung an das Grundgesetz und das Bundesrecht verletzt.

• 1. StGH RGZ 138, Anh. 1.