Eine Rechtsverordnung, die den Umfang der Grundrechtsbeschränkung völlig dem Verwaltungsermessen überläßt, verstößt gegen rechtsstaatliche Grundsätze.

Beschluß

des Ersten Senats vom 10. Juli 1958
– 1 BvF 1/58 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der Ersten Anordnung des Verwaltungsamtes des Reichsbauernführeres zur Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 1. April 1937 (RNVBl. S. 145) auf Antrag der Landesregierung Rheinland-Pfalz
Entscheidungsformel:

Die Erste Anordnung des Verwaltungsamtes des Reichsbauernführers zur Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 1. April 1937 (RNVBl. S. 145) ist nichtig.

Gründe

I.

1. Der Reichsnährstand, eine Selbstverwaltungskörperschaft des öffentlichen Rechts mit eigenem Satzungsrecht unter der Staatsaufsicht des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft, regelte 1937 den Anbau von Weinreben. Er war dazu durch die Verordnung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft über den Anbau von Weinreben vom 6. März 1937 (RGBl. I S. 297) ermächtigt worden, die ihrerseits auf §§ 2, 10 des Reichsnährstandsgesetzes vom 13. September 1933 (RGBl. I S. 626) gestützt war. Auf Grund dieser Ermächtigung erließ das Verwaltungsamt des Reichsbauernführers - die behördenmäßige Spitze des Reichsnährstandes - mit Genehmigung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft eine Erste Anordnung über den Anbau von Weinreben vom 1. April 1937 (RNVBl. S. 145) (im folgenden: Erste Anordnung), die lautete:

§ 1
(1) Die weinbergsmäßige Neupflanzung von Weinreben (Europäerreben und Pfropfreben) sowie die Anlage von Rebschulen zur Erzeugung wurzelechter Reben bedarf meiner Genehmigung. Als Neupflanzung gilt auch die Anpflanzung von Reben auf Flächen, die mit Reben bepflanzt waren, jedoch nicht der Ersatz einzelner Reben in bestockten Weinbergen.
(2) Der Antrag ist unter Benutzung des vorgeschriebenen, von der Kreisbauernschaft zu beziehenden Musters über die Kreisbauernschaft an das Verwaltungsamt des Reichsbauernführers zu richten.

§ 2
Die Genehmigung wird nicht erteilt,
1. wenn die Neupflanzung oder Anlage auf einem Grundstück vorgesehen ist, das nach seiner Beschaffenheit zum Anbau von Hack- oder Körnerfrüchten geeignet ist;
2. wenn die Lage oder Beschaffenheit des Grundstückes nur die Gewinnung minderwertiger Erzeugnisse erwarten lassen;
3. wenn die durch die Ausführungsverordnungen zum Reblausgesetz vorgeschriebene Anmeldung bei der Ortspolizeibehörde nicht nachgewiesen wird.

§ 3
Die Genehmigung kann an Bedingungen geknüpft werden, insbesondere kann der Abstand der Reben von dem benachbarten Grundstück vorgeschrieben werden. Neupflanzungen von Reben auf der Grenze werden nur genehmigt, wenn eine Beeinträchtigung des Ertrages eines fremden Nachbargrundstückes ausgeschlossen ist.

§ 4
Zur weinbergsmäßigen Neupflanzung dürfen nur solche Rebsorten verwendet werden, die für das Weinbaugebiet von mir zugelassen worden sind.

§ 5
Verstöße gegen diese Anordnung werden mit Ordnungsstrafen bis zu 10 000 RM für jeden Fall der Zuwiderhandlung bestraft.

Nach dem Zusammenbruch im Jahre 1945 wurden die Aufgaben des Reichsnährstandes im Gebiete des späteren Landes Rheinland- Pfalz zunächst von den Regierungspräsidenten, nach Bildung einer Landesregierung von dieser übernommen.

Am 15. Juli 1949 erging das Landesgesetz über die Auflösung des Reichsnährstandes und zur Überleitung von Aufgaben und Befugnissen auf den Gebieten der Ernährungswirtschaft und der Landwirtschaft (GVBl. 1949 S. 280). Es übertrug die Befugnisse des Reichsnährstandes auf den Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und seine nachgeordnete Behörden, soweit die Befugnisse nicht bereits auf die durch Landesgesetz vom 6. September 1948 (GVBl. S. 325) geschaffenen Landwirtschaftskammern übertragen worden waren (§§ 3, 4). § 10 Abs. 1 des Gesetzes lautet:

Aufhebung von Vorschriften
(1) Die früheren Gesetze sowie die Verordnungen, Satzungen und Anordnungen des Reichsministers für Ernährung, und Landwirtschaft, des Reichsnährstandes, der Hauptvereinigungen und Wirtschaftsverbände bleiben bis zum Erlaß neuer Bestimmungen in Kraft, soweit sie nicht bereits ausdrücklich aufgehoben oder gegenstandslos geworden sind.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 4. Juli 1957 (BVerwGE 5, 171) § 2 Nr. 1 und 2 der Ersten Anordnung nicht angewandt, weil diese Bestimmungen mit Art. 14 GG nicht vereinbar seien. Es erblickt in den Versagungsgründen des § 2 Nr. 1 und 2 eine nicht zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums; eine solche sei nur gerechtfertigt, wenn sie der Abgrenzung des Eigentums zu übergeordneten oder gleichgeordneten kollidierenden Werten diene, was hier nicht der Fall sei.

2. Die Landesregierung Rheinland-Pfalz hat daraufhin gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG beantragt, "festzustellen, daß § 2 Nr. 1 und 2 der Ersten Anordnung des Verwaltungsamtes des Reichsbauernführers zur Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 1. April 1937 (RNVBl. S. 145) mit dem Grundgesetz vereinbar ist". Namens der Bundesregierung hat der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Auffassung vertreten, daß die zur Prüfung gestellte Vorschrift noch heute gültig sei.

II.

Der Antrag der Landesregierung Rheinland-Pfalz ist zulässig.

Das Bundesverfassungsgericht entscheidet nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG über die Vereinbarkeit von Bundes- oder Landesrecht mit dem Grundgesetz. Die Erste Anordnung ist eine Rechtsnorm im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur abstrakten Normenkontrolle:

Sie ist unter Angabe der gesetzlichen Ermächtigung in dem für die Verkündung von Rechtsnormen bestimmten "Verkündungsblatt des Reichsnährstandes" (vgl. Verordnung vom 19. Dezember 1934 [RGBl. I S. 1272]) veröffentlicht worden (vgl. BVerfGE 2, 307 [312]). Sie ist auch ihrem Wesen nach Rechtsnorm, denn sie verpflichtet unmittelbar den Staatsbürger, vor "weinbergsmäßiger Neupflanzung" von Weinreben eine Genehmigung einzuholen, und droht für den Fall der Übertretung Ordnungsstrafen an. Spätestens seit dem Inkrafttreten des Landesgesetzes vom 15. Juli 1949 wurde sie, soweit sie überhaupt fortgalt, staatliches Recht.

Da die Antragstellerin auf mündliche Verhandlung verzichtet hat, kann durch Beschluß entschieden werden (vgl. BVerfGE 2, 307 [312]).

III.

Die Erste Anordnung ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle als Vorfrage zu prüfen, ob die zu beurteilende Norm rechtswirksam zustandegekommen ist (BVerfGE 2, 307 [321]). Das Bundesverwaltungsgericht hat dies bejaht; ihm ist zuzustimmen. Rechtsgrundlage für die Erste Anordnung ist § 1 der Verordnung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft über den Anbau von Weinreben vom 6. März 1937, die auf Grund von §§ 2, 10 des Reichsnährstandsgesetzes vom 13. September 1933 ergangen ist.

Die Erste Anordnung ist bisher nicht aufgehoben worden. Sie ist auch nicht mit dem Untergang des Reichsnährstandes gegenstandslos geworden, weil sie nicht nur inneres Recht dieser Organisation war, sondern sich mit Geboten und Verboten an jedermann richtete. Sie würde daher fortgelten, wenn sie mit dem Grundgesetz vereinbar wäre.

2. a) Das Bundesverwaltungsgericht hat die Verfassungsmäßigkeit der in § 1 der Ersten Anordnung eingeführten Genehmigungspflicht nicht untersucht; es konnte sich auf die Prüfung beschränken, ob die Versagungsgründe des § 2 Nr. 1 und 2 mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Im Normenkontrollverfahren muß jedoch vorab geprüft werden, ob die Genehmigungspflicht selbst verfassungsmäßig ist, weil, wenn das verneint wird, die zur Prüfung gestellten Versagungsgründe gegenstandslos sind. Diese Prüfung ergibt, daß § 1 der Ersten Anordnung in Verbindung mit ihrem übrigen Inhalt mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar ist.

Der Gesetzgeber ist allerdings nicht schlechthin gehindert, die Ausübung von Befugnissen, die aus Grundrechten - hier dem Eigentum und der Berufsfreiheit - hergeleitet werden können, von einer Genehmigung abhängig zu machen: So hat das Bundesverfassungsgericht z. B. Genehmigungsverfahren für zulässig gehalten, um im öffentlichen Interesse zu klären, ob das Verhalten des Staatsbürgers rechtmäßige Grundrechtsausübung ist oder ob er sich zu Unrecht auf ein Grundrecht beruft (vgl. BVerfGE 2, 266 [279 ff.]; 6, 32 [42]). Die Verfassungsmäßigkeit des Genehmigungsvorbehalts hängt davon ab, ob legitime öffentliche Interessen dadurch gewahrt werden, ob also die Versagungsgründe im Einklang mit dem Grundgesetz stehen. Außerdem gebietet das Rechtsstaatsprinzip, daß der Gesetzgeber die staatlicher Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt und dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörden überläßt. Der Staatsbürger, dessen Grundrechte durch einen Genehmigungsvorbehalt berührt werden, muß daher einen Rechtsanspruch auf Genehmigung haben, wenn kein gesetzlich vorgesehener Versagungsgrund vorliegt (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]).

Einen solchen Rechtsanspruch gewährt die Erste Anordnung nicht. § 2 sagt lediglich, wann eine Genehmigung nicht erteilt wird. §§ 3 und 4 enthalten weitere Beschränkungen der weinbergsmäßigen Neupflanzung. An keiner Stelle- auch nicht in der Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 6. März 1937 - kommt zum Ausdruck, daß beim Fehlen der ausdrücklich genannten Versagungsgründe ein Rechtsanspruch auf Genehmigung bestehe; auch das Oberverwaltungsgericht Koblenz (vgl. Urteil vom 4. November 1954 - I C 60. 53 -) und die heutige Verwaltungspraxis gehen davon aus, daß ein solcher Rechtsanspruch nicht besteht.

Nach dem gemeinsamen Runderlaß des Ministers für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten und des Ministers des Innern vom 1. Juni 1956 (MinBl. RhPf. S. 739) soll die Anbauregelung "die Ausweitung der Rebenanbauflächen über den gegenwärtigen Stand hinaus verhindern". Die Genehmigungspraxis des Landwirtschaftsministers ist darauf abgestellt. Demgemäß ist für Anlagen innerhalb der sogenannten "zugelassenen Weinbergsflächen" eine allgemeine Genehmigung erteilt worden, so daß in diesen Fällen nicht mehr geprüft wird, ob ein Versagungsgrund gegeben ist; außerhalb dieses Gebietes sollen nur "Ausnahmegenehmigungen" wegen "unbilliger Härte" erteilt werden. Der hiernach maßgebliche Gesichtspunkt, den Weinbau auf bestimmte Flächen zu fixieren, kommt aber weder in der Verordnung über den Anbau von Weinreben noch in der Ersten Anordnung expressis verbis zum Ausdruck. Er stellt eine besondere agrarpolitische Zielsetzung dar, die aber formell durch § 1 der Ersten Anordnung gedeckt ist, weil dieser bewußt jedem Verwaltungsermessen freien Spielraum läßt; der Reichsnährstand sollte und wollte jederzeit in der Lage sein, alle ihm geeignet erscheinenden Maßnahmen zu treffen, ohne den "Gesetzgeber" bemühen zu müssen. Der Erlaß vom 1. Juni 1956 als innerdienstliche Richtlinie, die dieses Ermessen in bestimmter Weise lenkt, bleibt also im Rahmen der Ersten Anordnung; er schränkt sogar im Ergebnis das unbegrenzte Verwaltungsermessen erheblich ein. Aber gerade dadurch wird offenbar, daß § 1 der Ersten Anordnung gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstößt, weil er den Umfang der Grundrechtsbeschränkung völlig dem Verwaltungsermessen überläßt.

b) Das Bundesverfassungsgericht hat geprüft, ob die Norm im Wege "verfassungskonformer Auslegung" (vgl. dazu BVerfGE 2, 266 [282]; 2, 336 [340f.]; 4, 7 [22]; 6, 32 [43]; 6, 222 [242]; 7, 120 [126 ff.]; 7, 267 [273]) aufrechterhalten werden kann, etwa, indem man dem Rechtsstaatsprinzip unmittelbar entnimmt, daß beim Fehlen eines normierten Versagungsgrundes ein Rechtsanspruch auf Genehmigung bestehe. Hier ist dies jedoch nicht möglich.

Die Erste Anordnung entstammt dem Verwaltungsdenken des totalitären Staates. Damals genossen die wirklichen oder vermeintlichen Staatsinteressen den unbedingten Vorrang vor der individuellen Freiheit des Staatsbürgers. Verfassungskräftige Grundrechte gab es nicht mehr (vgl. BVerfGE 2, 237 [248 ff.]; 3, 58 [90 ff.]). Von daher ist verständlich, daß man dem Reichsnährstand eine umfassende Ermächtigung gab, "den Anbau von Weinreben zu regeln", und daß der Reichsbauernführer ein Anbauverbot aussprach, ohne bindend zu umreißen, wann Ausnahmen davon zugelassen waren. Die Anordnung war weder als Dauerregelung noch unbedingt als erschöpfende Regelung gedacht. Schon ihre Bezeichnung als Erste Anordnung zeigt, daß sie unter dem Vorbehalt erging, jederzeit in Anpassung an die wechselnde agrarpolitische Lage oder die maßgeblichen Anschauungen darüber geändert oder ergänzt zu werden. Beides konnte durch einfache Änderung der Genehmigungspraxis bewirkt werden; die Behörden konnten auch aus anderen als den normierten Versagungsgründen die Anbaugenehmigung verweigern. Ebenso leicht konnten damals weitere Anordnungen normativen Inhalts ergehen. Durch "verfassungskonforme Auslegung" - also rechtsstaatliche Umdeutung - erhielte diese auf die damaligen Verhältnisse und Anschauungen abgestellte Regelung den Charakter einer rechtsstaatlichen Dauerregelung, ohne daß geprüft würde, ob die Regelung bei einer solchen Beschränkung auf die in § 2 normierten Versagungsgründe - ihre Verfassungsmäßigkeit zunächst unterstellt heute noch den Intentionen eines demokratischen Gesetzgebers entspräche. Die Tatbestände des § 2 der Ersten Anordnung sind überdies zum Teil so vage formuliert, daß sie sich weitgehend richterlicher Nachprüfung auf ihre zutreffende Anwendung durch die Genehmigungsbehörden entziehen.

Eine "verfassungskonforme Auslegung" würde also in diesem Falle den normativen Gehalt der Ersten Anordnung grundlegend neu bestimmen. Das kann nicht durch einen Spruch des Bundesverfassungsgerichts geschehen. Vielmehr muß dem Gesetzgeber die Entscheidung vorbehalten bleiben, ob er die verfassungswidrige Regelung durch eine verfassungsmäßige ersetzen will. Seiner rechtspolitischen Entscheidung kann und darf das Bundesverfassungsgericht nicht vorgreifen.

c) Aus der Nichtigkeit des § 1 der Ersten Anordnung folgt zugleich die Nichtigkeit der damit gegenstandslos gewordenen übrigen Vorschriften dieser Anordnung (vgl. BVerfGE 6, 273 [281]).

3. Mit dieser Entscheidung ist nicht jede gesetzliche Regelung des Weinbaues ausgeschlossen. Sie kann sich sogar - z. B. im Hinblick auf den Europäischen Gemeinsamen Markt - als notwendig erweisen. Doch muß sie auf einwandfreier rechtsstaatlicher Grundlage stehen (vgl. BVerfGE 4, 7 [15, 19]).

a) Solche Anbaubeschränkungen sind öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen. Sie müssen daher, wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, mit Art. 14 GG vereinbar sein, können nur durch "Gesetz" erfolgen (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). "Gesetz" in diesem Sinne ist allerdings jede Rechtsnorm, also auch eine auf gesetzlicher Grundlage beruhende Rechtsverordnung. Indessen kann zweifelhaft sein, ob für eine den Weinbau regelnde Rechtsverordnung heute noch in § 1 der Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 6. März 1937 eine normative Grundlage besteht: dagegen könnte eingewandt werden, daß die Ermächtigung so weit gefaßt ist, daß sie als Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen im Sinne von Art. 129 Abs. 3 GG außer Kraft getreten ist. Dieses Bedenken besteht nicht nur gegenüber der in § 1 enthaltenen Generalermächtigung, "den Anbau von Weinreben zu regeln", sondern auch gegenüber der Spezialermächtigung, die weinbergsmäßige Neupflanzung von Weinreben von einer Genehmigung abhängig zu machen; denn da der Norm nicht einmal zu entnehmen ist, welchen Zwecken der Genehmigungsvorbehalt dienen soll, enthält sie im Ergebnis eine Ermächtigung zu gesetzesvertretender Regelung.

b) Auch der Gesetzgeber, der öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen statuiert, ist in seinem Handeln nicht völlig frei: Da sie mit dem öffentlichen Interesse motiviert werden, müssen sie auch von daher legitimiert sein. Beschränkungen des Weinbaues sind also nur zulässig, wenn und soweit das öffentliche Interesse sie unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtfertigt (BVerfGE 7, 198 [208f.]; Beschluß vom 10. März 1958 - 1 BvL 42/56 - und Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -).

Dabei gibt die in Art. 14 Abs. 2 GG statuierte Sozialbindung des Eigentums dem Gesetzgeber einen verhältnismäßig weiten Beurteilungsspielraum.

c) Von den in diesem Verfahren erörterten Gesichtspunkten kann der einer Sicherung der Ernährung grundsätzlich eine Lenkung des Anbaues von Weinreben rechtfertigen . Von daher wäre § 2 Nr. 1 der Ersten Anordnung unbedenklich, auch soweit er nicht nur an die landwirtschaftlich genutzte, sondern nutzbare Fläche anknüpft. Indessen ist doch zweifelhaft, ob die Ausdehnung des Weinbaues im Hinblick auf den relativ geringen Anteil der Weinbergsflächen an der landwirtschaftlichen Nutzfläche und die natürlichen Schranken, die ihrer Erweiterung gezogen sind, die Ernährung ernstlich gefährden kann. Hier hängt, wie überhaupt bei der Prüfung öffentlich-rechtlicher Eigentumsbeschränkungen, die Beurteilung des nach dem Grundgesetz Zulässigen auch von den Zeitumständen ab.

Die Verbesserung der Qualität des deutschen Weines gehört zur Förderung der Landwirtschaft im Sinne von Art. 74 Nr. 17 GG, kann also ebenfalls Anbauregelungen rechtfertigen. Auch der Schutz des Berufsstandes der Winzer kann Lenkungsmaßnahmen rechtfertigen, wenn eine soziale Krise akut droht und die Interessen anderer Gruppen dabei nicht willkürlich vernachlässigt werden (vgl. BVerfGE 4, 7 [19]).

d) Öffentlich-rechtliche Beschränkungen der beruflichen Nutzung von Grundstücken sind zwar grundsätzlich Regelungen der Berufsausübung, können jedoch auf eine unzulässige Einschränkung der Berufsfreiheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 GG (Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -) hinauslaufen. Bei der gebotenen Interessenabwägung bleibt jeweils zu prüfen, ob den Berufsbewerbern noch genügend realisierbare Chancen verbleiben, den gewählten Beruf zu betreiben.