BVerfG, 02.12.1958 - 1 BvL 27/55
1. In Art. 33 Abs. 5 GG handelt es sich nur um einen Kernbestand von Strukturprinzipien, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.
2. Ein Recht am Amt, verstanden als Recht auf Ausübung der Amtsgeschäfte, gehört nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG.
3. Es gibt keinen hergebrachten Grundsatz des Beamtentums, der allgemein die Anwendung neuer Wartestandsbestimmungen auf bereits im Dienst befindliche Beamte verbietet.
4. Bestimmungen, die für die Wahl eines leitenden Kommunalbeamten, der zugleich Träger eines Staatsamtes ist, die Bestätigung durch die Landesregierung erfordern, gehören zu dem Normenkomplex, der den historisch gewordenen Begriff der Selbstverwaltung ausmacht.
5. Die Größe der von einer gesetzlichen Regelung betroffenen Gruppe spielt für die Zulässigkeit dieser Regelung unter dem Gesichtspunkt des Einzelfallgesetzes keine Rolle, solange die Gruppe sachgerecht abgegrenzt und in sich gleichartigen Regeln unterworfen ist.
Beschluß
des Ersten Senats vom 2. Dezember 1958
– 1 BvL 27/55 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 2 der Landkreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juli 1953 (GVBl. S. 305) – auf Antrag des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf – in dem Rechtsstreit des Oberkreisdirektors Dr. B. gegen die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen – 2 K 237/54 –
Entscheidungsformel:
§ 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 3 der Landkreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Juli 1953 (GVBl. S. 305) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe
I.
Dem Vorlagebeschluß des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Der Kläger des Ausgangsverfahrens (Kläger), der die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst besitzt, wurde auf Grund einer Wahl durch den – damals noch ernannten – Kreistag unter Berufung in das Beamtenverhältnis für die Zeit vom 1. Juli 1946 bis 30. Juni 1958 zum Oberkreisdirektor des Landkreises Wittgenstein ernannt.
Wegen erheblicher und anhaltender Unstimmigkeiten mit dem Kläger, die schon im ersten Amtsjahr begannen, versuchte der Kreistag mehrfach, ihn aus seinem Amt zu entfernen. Das gelang nicht, da der Kläger mit seinen gegen die Maßnahmen des Kreistages erhobenen Zivil- und Verwaltungsklagen Erfolg hatte. Doch führten die Gegensätze und die daraus resultierenden Verfahren dazu, daß der Kläger von Oktober 1947 bis November 1950 keine Amtstätigkeit ausübte. Erst am 7. November 1950 beschloß der – nunmehr gewählte – Kreistag, ihn wieder zu beschäftigen. Nach Wiederaufnahme der Amtstätigkeit ergaben sich neue Schwierigkeiten, und bereits im August 1952 wurde gegen den Kläger ein Dienststrafverfahren eingeleitet, das seine erneute Suspension vom Amt mit sich brachte. Das Dienststrafverfahren ist bisher gemäß § 16 der Disziplinarordnung vom 8. Dezember 1953 (GVBl. NW S. 415) i.d.F. des Landesbeamtengesetzes vom 15. Juni 1954 (GVBl. NW S. 237) dadurch gehemmt, daß wegen derselben Tatsachen (Beleidigung des Kreistages und einzelner Kreistagsmitglieder und sogenannten Reisekostenbetrugs) Anklage im Strafverfahren erhoben worden ist. Dieses Strafverfahren ist zwar bereits durch Beschluß der 1. Strafkammer des Landgerichts Siegen vom 7. Dezember 1957 – 4 KMs 1/57 / 23. Dezember 1957 – NS 4 Ms 18/54 – gemäß §§ 2, 11 des Straffreiheitsgesetzes 1954 eingestellt worden, doch ist der Beschluß noch nicht rechtskräftig, da der Kläger – dort Angeklagter – Antrag auf Fortsetzung des Verfahrens nach § 17 des Straffreiheitsgesetzes gestellt hat.
Während das Disziplinarverfahren schwebte, trat am 1. Oktober 1953 die neue "Landkreisordnung für das Land Nordrhein- Westfalen" (GVBl. S. 305) in Kraft (LKrO). Sie enthält eine weitgehende Umgestaltung und Neuordnung der – besonders in der Zeit nach 1945 unübersichtlich gewordenen – Rechtsverhältnisse der Landkreise. Zwar waren die alten Kreisordnungen (Kreisordnung für die Provinz Westfalen vom 31. Juli 1886 -GS S. 217 – und Kreisordnung für die Rheinprovinz vom 30. Mai 1887 – GS S. 209 – mit vielfachen Änderungen) nicht aufgehoben; sie wurden jedoch insbesondere von der sogenannten revidierten Deutschen Gemeindeordnung (rev. DGO) überlagert, die durch die Militärregierung als Verordnung Nr. 21 am 1. April 1946 (BritABl. Nr. 7 S. 127) erlassen worden war (vgl. Entscheidungen des OVG Münster AS Bd. 3 S. 1 [3 f.] und vom 30. Mai 1951 – III A 133/51-). Die analoge Anwendung der in der revidierten Deutschen Gemeindeordnung enthaltenen Rechtsgrundsätze auf die Landkreise in Verwaltungspraxis und Rechtsprechung war zwar nicht allgemein ausdrücklich angeordnet, doch folgte sie beim Neuaufbau der deutschen Verwaltung aus den Tendenzen, die in einzelnen Richtlinien und Anordnungen der Militärregierung und in der anfänglichen, auf dem Besatzungsrecht aufbauenden deutschen Gesetzgebung ihren Ausdruck fanden. Die Angleichung an das Verfassungsrecht der Gemeinden machte die Landkreise zu reinen Selbstverwaltungskörperschaften, die Kreisverwaltung zur reinen Kommunalverwaltung. Anders als der frühere preußische Landrat, der sowohl Staatsbeamter, als auch Organ der Selbstverwaltungskörperschaft war, war der Oberkreisdirektor als Hauptverwaltungsbeamter des Landkreises – entsprechend der in der revidierten Deutschen Gemeindeordnung geregelten Stellung des Gemeindedirektors – ausschließlich Kommunalbeamter.
Dieser Rechtszustand wurde durch die Landkreisordnung von 1953 grundlegend geändert. Sie gab den "Landkreisen" wieder eine doppelte Bedeutung: einmal als Gemeindeverbände und damit als kommunale Gebietskörperschaften, zum anderen als untere Bezirke allgemeiner staatlicher Verwaltung. Das brachte naturgemäß auch eine Umgestaltung des Aufgabenbereiches und der Rechtsverhältnisse des Oberkreisdirektors mit sich.
§ 38 Abs. 1 LKrO bestimmt in diesem Zusammenhang:
Der Oberkreisdirektor wird vom Kreistag für die Dauer von zwölf Jahren gewählt. Er muß die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst besitzen. Die Voraussetzungen der Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst werden durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Ausschusses zur Beratung der Gemeinde-, Amts- und Kreisordnung geregelt. Die Wahl des Oberkreisdirektors bedarf der Bestätigung durch die Landesregierung.
Für die beim Inkrafttreten der Landkreisordnung im Amt befindlichen Oberkreisdirektoren, zu denen der Kläger gehört, erging in § 54 LKrO die folgende Übergangsregelung, deren Absatz 1 Satz 1 i.V.m. Absatz 2 Satz 3 im vorliegenden Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellt ist:
(1) Im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes im Amt befindliche Oberkreisdirektoren treten in das Amt des Oberkreisdirektors nach diesem Gesetz über, soweit bei ihnen die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 gegeben sind und die Bestätigung erteilt wird. In den Fällen, in denen sie nicht von gewählten Kreistagen in ihr Amt gewählt oder in ihrem Amt bestätigt worden sind, bedarf es der Zustimmung des Kreistags.
(2) Soweit die Voraussetzungen des § 38 Abs. 1 nicht vorliegen, oder trotz Vorliegens dieser Voraussetzungen der Kreistag nicht die nach Abs. 1 Satz 2 erforderliche Zustimmung erteilt oder die Bestätigung versagt wird, bedarf es einer Neuwahl, die binnen sechs Monaten nach Inkrafttretens dieses Gesetzes durchzuführen ist. Bis zum Amtsantritt der Neugewählten nehmen die bisherigen Stelleninhaber die Aufgaben des Oberkreisdirektors nach den Vorschriften dieses Gesetzes wahr. Mit dem Amtsantritt der Neugewählten treten die bisherigen Stelleninhaber in den Wartestand.
(3) Die Kreistage haben alsbald, spätestens nach Ablauf von sechs Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes die allgemeinen Vertreter der Oberkreisdirektoren zu bestellen und die Bestätigung der Bestellung zu beantragen.
(4) Im Interesse der Überleitung kann der Innenminister für im Amt befindliche Oberkreisdirektoren Ausnahmen von den Vorbildungsanforderungen des § 38 Abs. 1 mit der Wirkung zulassen, daß die Oberkreisdirektoren im Amt verbleiben oder gleiche Ämter in anderen Landkreisen übernehmen können.
Der Kläger ging davon aus, daß der Kreistagsbeschluß vom 7. November 1950 über seine Wiederbeschäftigung zugleich als seine Bestätigung im Amt im Sinne des § 54 Abs. 1 Satz 2 LKrO anzusehen sei, so daß es seiner Ansicht nach einer besonderen Zustimmung des Kreistages nicht mehr bedurfte. Demgemäß beantragte er bei der Kreisverwaltung, die nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LKrO erforderliche Bestätigung der Landesregierung einzuholen.
Der Kreistag jedoch faßte einstimmig einen Beschluß, in dem er die Landesregierung bat, die Bestätigung zum Übertritt des Klägers in das Amt des Oberkreisdirektors nach der neuen Landkreisordnung nicht zu erteilen; die gleiche dringende Bitte richtete der Regierungspräsident an die Landesregierung.
Auf Grund eines Kabinettsbeschlusses vom 9. März 1954 versagte daraufhin die Landesregierung die Bestätigung des Klägers gemäß § 54 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 38 Abs. 1 Satz 4 LKrO. Den gegen diesen Beschluß eingelegten Einspruch des Klägers wies die Landesregierung durch Beschluß vom 14. September 1954 zurück.
II.
A. Am 28. Oktober 1954 erhob der Kläger vor dem Landesverwaltungsgericht Düsseldorf gegen die Landesregierung Klage mit dem Antrage, die beiden Beschlüsse über die Versagung seiner Bestätigung aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihn in seinem Amt als Oberkreisdirektor zu bestätigen.
Das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf hat durch Beschluß vom 26. Mai 1955 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber erbeten, ob § 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 3 LKrO verfassungsgemäß ist. Das Landesverwaltungsgericht hält die Bestimmung für unvereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG; es deutet Art. 33 Abs. 5 zugleich als Schutznorm individueller Rechte der Beamten und als institutionelle Garantie und zählt es zu den "hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums", daß das aktive Beamtenverhältnis nicht durch neue, bei der Berufung des Beamten noch nicht gültige Bestimmungen vorzeitig in den Wartestand übergeleitet werden darf. Hiervon ausgehend, erblickte das Landesverwaltungsgericht in dem nachträglich geschaffenen Erfordernis einer Bestätigung, deren Versagung kraft Gesetzes die Versetzung in den Wartestand bewirkt, sowohl eine Verletzung der subjektiven "wohlerworbenen" Rechte des Klägers als auch einen so schwerwiegenden Eingriff in bestehende Beamtenverhältnisse, daß damit die Institution des Berufsbeamtentums als solche in ihrer Grundlage angetastet werde. Es fügt hinzu, daß die zur Prüfung vorgelegte Bestimmung durch die in §§ 43 und 44 des "DBG 1937 in der Fassung vom 17. Mai 1950" allgemein für den Wartestand normierten Voraussetzungen nicht gedeckt sei.
B. Von der Möglichkeit, sich zu äußern (§ 82 Abs. 1 i.V.m. § 77 BVerfGG), haben der Bundesminister des Innern und die Landesregierung durch ihren Innenminister sowie der Kläger des Ausgangsverfahrens Gebrauch gemacht.
Während die Innenminister des Bundes und des Landes die zur Prüfung gestellte Norm für verfassungsgemäß halten und den Ausführungen des vorlegenden Gerichts entgegentreten, teilt der Kläger des Ausgangsverfahrens die Ansicht des Gerichts. Darüber hinaus hält er schon die Unterbrechung der zwölfjährigen Amtszeit eines Wahlbeamten für die Verletzung eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums; dasselbe gelte für die Zahlung nur eines Wartegeldes, das die Alimentationspflicht unzureichend erfülle, für die durch das Gesetz bewirkte Beeinträchtigung des Mindestmaßes an Unabhängigkeit und für die Möglichkeit, die Bestätigung zu versagen, ohne daß der Beamte vorher in geordnetem Verfahren angehört werden müsse; ferner rügt er die Verletzung des Prinzips der Rechtssicherheit (durch das Erfordern einer neuen Bestätigung 7 Jahre nach der Wahl) und macht geltend, § 54 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz LKrO sei eine "lex B.", also ein mit dem Prinzip der Allgemeinheit der Gesetze unverträgliches Einzelfall- und Einzelpersonengesetz. Auch seien Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 GG verletzt.
Die Akten des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf haben dem Bundesverfassungsgericht vorgelegen.
Die Landesregierung, die dem Verfahren beigetreten ist, hat auf mündliche Verhandlung verzichtet, so daß durch Beschluß entschieden werden kann (§ 25 Abs. 1 BVerfGG, BVerfGE 2, 213 [217]).
III.
Die vom Landesinnenminister aufgeworfene Frage, ob § 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 3 der Landkreisordnung zur Prüfung vorgelegt werden durfte, ist zu bejahen. Die Klage des Ausgangsverfahrens richtet sich zwar lediglich gegen die Versagung der Bestätigung nach § 54 Abs. 1 Satz 1 LKrO, so daß die Rechtsgültigkeit nur dieser Vorschrift entscheidungserheblich erscheinen konnte. Das Landesverwaltungsgericht hält aber erkennbar nicht das Erfordernis der Bestätigung an sich für unvereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG, sondern sieht den Grund der Unvereinbarkeit gerade in der Verknüpfung mit § 54 Abs. 2 Satz 3 LKrO, der als Folge der Versagung die Versetzung in den Wartestand statuiert. Die Frage nach der Rechtsgültigkeit beider Bestimmungen kann daher nur aus ihrem "einheitlichen Zusammenhang" (Vorlagebeschluß) beantwortet werden.
IV.
Die Bedenken gegen die Gültigkeit des § 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 3 LKrO sind nicht begründet.
A. Die Ausführungen des Landesverwaltungsgerichts zu §§ 43, 44 "DBG 1937 in der Fassung vom 17. Mai 1950 "lassen erkennen daß das Gericht nicht neben der Verletzung grundgesetzlicher Normen auch noch die Verletzung einfachen Bundesrechts annimmt; vielmehr bleiben seine Ausführungen im Rahmen der Erwägungen zu Art. 33 Abs. 5 GG. Dem Gericht kommt es auf den Rechtszustand zur Zeit der Berufung des Klägers in das Beamtenverhältnis als Oberkreisdirektor des Landkreises Wittgenstein an: Hätten die §§ 43 und 44 DBG i.d.F. von 1937 – die, soweit sie hier in Betracht kommen, von dem Deutschen Beamtengesetz i.d.F. des offenbar versehentlich zitierten Gesetzes vom 17. Mai 1950 kaum abweichen – schon allgemeine Regeln enthalten, die in der Landkreisordnung nur für die besonderen Verhältnisse konkretisiert worden wären, so müßte sich nach Auffassung des Landesverwaltungsgerichts der Kläger die Behandlung nach der Landkreisordnung gefallen lassen, weil diese durch die – bei seiner Berufung in das umstrittene Beamtenverhältnis bereits geltenden – Normen des Deutschen Beamtengesetzes "gedeckt" wäre.
Ein anderes Verständnis der Ausführungen des Landesverwaltungsgerichts verbietet sich schon deshalb, weil offenbar ist, daß das Land im Oktober 1953 die zur Prüfung vorgelegten Normen der Landkreisordnung unbeschränkt durch einfaches Bundesrecht setzen konnte. Grundsätzlich sind die Länder auf diesem Gebiet zur Gesetzgebung allein zuständig, gleichviel, ob man es dem Kommunalrecht oder dem Landesbeamtenrecht zurechnet (vgl. BVerfGE 7, 155 [161]). Das Deutsche Beamtengesetz vom 26. Januar 1937 galt allerdings – solange in Nordrhein-Westfalen ein Landesbeamtengesetz noch nicht erlassen war – in der am 8. Mai 1945 maßgebenden Fassung und mit den aus der Wandlung der staatsrechtlichen Verhältnisse folgenden Änderungen für die Landesbeamten fort, jedoch nicht als Bundes-, sondern als Landesrecht; es stand – abgesehen nur von Normen des Grundgesetzes selbst – zur freien Disposition des Landesgesetzgebers.
Die vom Landesverwaltungsgericht zitierte neue Fassung des Deutschen Beamtengesetzes beruht auf dem Gesetz zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse nur der im Dienst des Bundes stehenden Personen vom 17. Mai 1950 (BGBl. S. 207), kann also auf die Rechtsverhältnisse der Landesbeamten nicht angewendet werden. Allerdings hatte der Bund die Kompetenz zur Rahmengesetzgebung auf dem Gebiet des Beamtenrechts nach Art. 75 Nr. 1 GG. Hiervon hat er aber erst durch das Gesetz vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) Gebrauch gemacht, und dieses Gesetz ergreift den dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Sachverhalt zeitlich nicht, auch nicht in der Weise, daß es die Rechtsfolgen nachträglich modifiziert. Es kommt daher auf die Vereinbarkeit der zu prüfenden Vorschrift mit den Bestimmungen dieses Gesetzes nicht an.
B. Die Meinung des Landesverwaltungsgerichts, § 54 LKrO sei mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar, beruht auf der Annahme, daß der Landesgesetzgeber hier für die Versetzung in den Wartestand eine Regelung geschaffen habe, die in dem bei Ernennung des Klägers maßgebenden Recht weder enthalten noch vorbehalten gewesen sei; gerade in der dem Kläger ungünstigen und nicht voraussehbaren Veränderung der Rechtslage erblickt das Landesverwaltungsgericht die Verletzung eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums.
1. Die Berechtigung der Meinung, Art. 33 Abs. 5 GG sei verletzt, hängt also zunächst davon ab, ob die Möglichkeit, einen Oberkreisdirektor in den Wartestand zu versetzen, erst durch § 54 LKrO neu geschaffen worden ist oder ob – worauf die Innenminister des Bundes und des Landes hingewiesen haben – hier vielleicht nur eine schon bestehende allgemeine Norm des Beamtenrechts für die besondere Situation konkretisiert worden ist.
Diese Zweifel an der Neuheit der Wartestandsbestimmung des § 54 LKrO sind nicht gerechtfertigt. Das zur Zeit der Ernennung des Klägers für die Landesbeamten maßgebende Deutsche Beamtengesetz in der am 8. Mai 1945 gültigen Fassung regelt die Voraussetzungen für die Versetzung in den Wartestand in den §§ 43 und 44.
§ 43 DBG sieht die Versetzung in den Wartestand – und zwar auch für Zeitbeamte – bei Eintritt gewisser Situationen vor: wenn nämlich eine Behörde "aufgelöst", "mit einer anderen verschmolzen" oder "in ihrem Aufbau wesentlich verändert" wird; doch sind die Versetzungen in den Wartestand auf die "Zahl der im Haushaltsplan aus diesem Anlaß abgesetzten Planstellen" beschränkt. Dieser Bestimmung gegenüber ist § 54 LKrO jedenfalls insofern neu, als die Versetzung in den Wartestand hier von etwa abgesetzten Planstellen unabhängig ist. Demgegenüber kann nicht argumentiert werden, daß die Planstelle des Oberkreisdirektors alter Art gestrichen und die Planstelle des Oberkreisdirektors neuer Art neu geschaffen worden sei; das würde den Sinn der offenbar von haushaltsrechtlichen Erwägungen bestimmten besonderen Voraussetzung der Absetzung einer Planstelle aufheben, sie würde praktisch mit der anderen Voraussetzung, der einer wesentlichen Veränderung des Aufbaus der Behörde zusammenfallen. Entsprechendes gilt von den in der Landtagsdebatte über die Landkreisordnung erwähnten Bestimmungen der §§ 22, 23 des Beamtenrechtsänderungsgesetzes vom 30. Juni 1933 (RGBl. I S. 433), die bei Umbildung juristischer Personen des öffentlichen Rechts für die Versetzung in den Wartestand eine Sonderregelung trafen; Voraussetzung für die Versetzung in den Wartestand ist danach, daß die Zahl der Beamten andernfalls über den tatsächlichen Bedarf hinaus vermehrt würde.
§ 44 DBG behandelt einen bestimmten Personenkreis. Er führt acht Gruppen von Beamten auf, sogenannte politische Beamte, die jederzeit, also unabhängig von einer bestimmten Situation, in den Wartestand versetzt werden können. Kommunale Kreisbeamte sind unter ihnen nicht aufgeführt. Die Bestimmung, daß Landräte und Leiter der den Landratsämtern entsprechenden Behörden der allgemeinen und inneren Verwaltung sowie Polizeidirektoren der staatlichen Polizeiverwaltung nach § 44 Ziff. 5 DBG zu den politischen Beamten zählen, konnte auf die Oberkreisdirektoren vom ursprünglichen Status des Klägers gerade wegen der vollständigen Kommunalisierung dieses Amtes nicht analog angewendet werden.
Auch von § 44 Abs. 2 DBG wird § 54 LKrO nicht gedeckt. Die Vorschrift besagt nur, daß § 44 nicht als späteres Recht einschlägige frühere Bestimmungen aufheben will, daß vielmehr andere, bereits vorhandene reichsgesetzliche Normen daneben weitergelten.
Die Tatbestände der §§ 43 und 44 DBG und §§ 22, 23 des Beamtenrechtsänderungsgesetzes sind somit dem Tatbestand des § 54 LKrO zwar verwandt, decken ihn aber rechtlich nicht. In § 54 LKrO wird hiernach in der Tat eine bei Ernennung der betroffenen Beamten gesetzlich weder unmittelbar geregelte noch auch nur ausdrücklich vorbehaltene Möglichkeit der Versetzung in den Wartestand neu geschaffen.
2. Wenn das Landesverwaltungsgericht solche nachträgliche Änderung der Rechtslage als grundgesetzwidrig ansieht, so geht es offensichtlich von dem allgemeinen Gedanken aus, daß jede – irgendwie erhebliche – Verschlechterung der Rechtslage des Beamten durch Gesetzesänderung nach seiner Ernennung gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoße. Ein solcher Grundsatz der Wahrung des Besitzstandes schlechthin kann jedoch aus Art. 33 Abs. 5 GG nicht entnommen werden.
Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach dargelegt, daß Art. 33 Abs. 5 GG in bewußter Abweichung von Art. 129 WRV nicht vom Schutz "wohlerworbener Rechte" der Beamten, sondern von der Erhaltung der Institution des Berufsbeamtentums im Interesse der Allgemeinheit ausgeht und daß daher der Schutz der wohlerworbenen Rechte als solcher auch nicht als "hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums" zu "berücksichtigen" ist (BVerfGE 3, 58 ff. [137] und 8, 1 [12]). In Art. 33 Abs. 5 GG kann es sich nur um jenen Kernbestand von Strukturprinzipien handeln, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.
3. Sind hiernach die in den Jahren 1919-1933 anerkannten Rechtsprinzipien für die Interpretation von Art. 33 Abs. 5 GG von erheblicher Bedeutung, so darf doch nicht übersehen werden, daß die Institution des Berufsbeamtentums im Sinne des Grundgesetzes nicht ganz die gleiche ist wie unter der Weimarer Reichsverfassung; heute sind Inhalt und Grenzen der Gewährleistung des Berufsbeamtentums rein objektiv-rechtlich festzustellen, damals prägte die gleichzeitige Garantie der wohlerworbenen Rechte auch den Gehalt der institutionellen Garantie mit. Wenn dem Reichsgericht auch bewußt blieb, daß die von der institutionellen Garantie geschützten Rechte unter Umständen enger begrenzt sein könnten als die wohlerworbenen Rechte,
vgl. III. ZS in RGZ 134, 1 (13):
"Ebensowenig kann der Umstand, daß die Reichsverfassung im Art. 129 das Berufsbeamtentum als solches schützen, mithin eine sog. institutionelle Garantie schaffen wollte, dazu herangezogen werden, um den Kreis und Inhalt der einzelnen, jedem Beamten als unverletzlich verliehenen Rechte enger zu ziehen.",
so kamen diese Rechte doch nicht einfach zu der institutionellen Garantie hinzu, sondern formten das garantierte Institut selbst und verwischten auch seine Grenzen gegenüber den wohlerworbenen Rechten. Das ist zum Verständnis der Judikatur des Reichsgerichts zu berücksichtigen.
4. Für die Frage nach der Vereinbarkeit der vorgelegten Norm mit dem Grundgesetz ist allein entscheidend, ob die auf die Norm gestützte Beeinträchtigung der subjektiven Stellung des Beamten zugleich "hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums" verletzt. Hier handelt es sich um den Schutz des sogenannten Rechts am Amt und um die mit dem vorläufigen Ruhestand (Wartestand) einhergehende Minderung vermögensrechtlicher Ansprüche.
a) Für den Schutz des Rechts am Amt, verstanden als Recht auf Ausübung der Amtsgeschäfte, könnte es im vorliegenden Fall bedeutsam sein, wenn unter der Weimarer Reichsverfassung auch dem Gesetzgeber eine Art Zwangsbeurlaubung – selbst ohne jede vermögensrechtliche Beeinträchtigung – versagt gewesen wäre.
Nach herrschender Meinung hatte der Beamte jedoch jedenfalls im Verhältnis zum Gesetzgeber kein solches Recht auf Ausübung des einmal verliehenen Amtes,
vgl. z. B.
Meyer/Anschütz, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 7. Aufl. 1919 S. 614; Levin, Gruchot 1921 Bd. 65, 179 (187 f.); Wach, AöR 1922 Bd. 43 S. 245 (263); Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. S. 592; Triepel, AöR 1921 Bd. 40 S. 349 (367-369).
Nur vereinzelt wurde das Recht am Amt gegenüber dem Gesetzgeber als wohlerworbenes Recht für unantastbar gehalten
Das Reichsgericht hat sich zu dem Recht auf Ausübung des verliehenen Amtes insbesondere in folgenden Entscheidungen geäußert:
durch den VII. 7.S in dem Beschluß vom 19. Januar 1923 (Verfahren nach Art. 13 Abs. 2 WRV; RGZ 107, 1), durch. den III. ZS in dem Beschluß vom 21. März 1925 (Verfahren nach Art. 13 Abs. 2 WRV; Lammers/Simons Bd. 1 S. 495) und durch denselben Senat in dem Urteil über eine Besoldungsklage vom 10. Juli 1931 (RGZ 134, 1).
In den beiden ersten Entscheidungen handelt es sich um die Entziehung des Amtes des Schulleiters – ohne Kürzung der Bezüge – aus Anlaß organisatorischer Umgestaltung von Behörden -Wahl durch das Lehrerkollegium auf befristete Zeit u.a.m. -. Der VII. Senat hat die Maßnahme (für Bremen) – irreführend als Versetzung in den einstweiligen Ruhestand qualifiziert und darin nicht nur eine Verletzung wohlerworbener Rechte , sondern auch eine Verletzung von Art. 129 Abs. 2 WRV gesehen, "wonach die Beamten nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und Formen einstweilen in den Ruhestand versetzt werden können". Der III. Senat, der traditionelle "Beamtensenat", hat den in allen wesentlichen Punkten entsprechenden Sachverhalt für Thüringen – zutreffend – nur unter dem Gesichtspunkt der Entziehung des Amtes gewürdigt und – ohne den Beschluß des VII. Senats auch nur zu erwähnen – entschieden, daß sogar "ein etwaiges wohlerworbenes Recht am Amt" einer Änderung in der Organisation der Verwaltung weichen müsse; Art. 104 Abs. 3 WRV ermächtige die Landesjustizverwaltung, bei einer Veränderung in der Einrichtung der Gerichte sogar Richter von ihrem Amt unter Belassung des vollen Gehalts zu entfernen; eine entsprechende Befugnis sei für die anderen Zweige der staatlichen Tätigkeit selbstverständlich.
In der dritten der erwähnten Entscheidungen – vom 10. Juli 1931 – hat der III. Senat diese Rechtsansicht aufrechterhalten, indem er – unter Hinweis auf ein nicht veröffentlichtes Urteil vom 12. Juni 1931, III 334/30 – erwähnt, daß "ein Recht auf das einmal verliehene Amt oder überhaupt auf ein Amt abzulehnen" sei (RGZ 134, 1 [14]).
Ist ein Recht am Amt hiernach schon in der Weimarer Zeit weder als wohlerworbenes Recht noch als Element der institutionellen Garantie allgemein anerkannt worden, so kann es auch nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG gezählt werden. Hätte die Versagung der Bestätigung nach § 54 Abs. 1 LKrO nur den Verlust der Amtsausübung zur Folge, so wäre seine Vereinbarkeit mit Art. 33 Abs. 5 GG bereits hiermit dargetan.
b) Weniger einfach liegen die Dinge, wenn der Verlust des Amtes, wie hier, mit der Versetzung in den Wartestand (einstweiligen Ruhestand), d. h. insbesondere mit einer Minderung der Bezüge einhergeht.
aa) Im allgemeinen Beamtenrecht – also abgesehen von etwaigen Besonderheiten für kommunale gewählte Zeitbeamte – zeigt sich folgendes Bild von der Entwicklung der Wartestandsbestimmungen: Noch 1919 war die Versetzung in den Wartestand, die ursprünglich keinen rechtlichen Bindungen unterlag, in einer Reihe deutscher Staaten gesetzlich nur wenig wirksam gebunden, da neben gesetzlich klar umrissenen Tatbeständen auch generell die "Rücksicht auf die Verwaltung" eine Versetzung in den Wartestand rechtfertigte,
Nachweise bei Meyer/Anschütz, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 7. Aufl. 1919 S. 566 f. und 632 Anm. 7.
Im Deutschen Reich selbst und in den meisten größeren Bundesstaaten aber war man entsprechend der fortschreitenden allgemeinen Bindung des Verwaltungsermessens dazu übergegangen, die Versetzung in den Wartestand an gewisse gesetzliche Voraussetzungen zu knüpfen. Sie wurde nur noch bei Vorliegen zweier Grundtatbestände zugelassen:
Einmal, wenn infolge einer Änderung in der Einrichtung der Behörden für die betreffenden Beamten keine Verwendungsmöglichkeit mehr bestand, wobei die Gesetze sich teilweise auf diese oder eine ähnliche allgemeine Wendung beschränkten,
zum Beispiel preußische Verordnung vom 14. Juni 1848 (GS S. 153), aufrechterhalten durch Disziplinargesetz vom 21. Juli 1852 (GS S. 465), § 87 Nr. 2;
bayerisches Beamtengesetz vom 16. August 1908 (GVBl. S. 581) Art. 38 (hiernach kann ein Beamter außerdem noch einstweilig in den Ruhestand versetzt werden, wenn "ohne sein Verschulden Umstände vorliegen, durch die seine amtliche Wirksamkeit auch auf einer anderen Stelle nicht bloß vorübergehend gestört wäre"),
teilweise in engerer Bindung des Ermessens voraussetzten, daß "das verwaltete Amt" aufhöre,
so Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 (RGBl. S. 61), § 24.
Zum anderen war die Versetzung in den Wartestand zulässig, wenn die Beamten gewissen ausdrücklich bezeichneten, im Laufe der staatlichen Entwicklung ebenfalls wechselnden Beamtengruppen angehörten, bei denen die fortdauernde Übereinstimmung mit den leitenden Stellen in besonderem Maße erforderlich schien (sogenannte politische Beamte)
– Preußisches Disziplinargesetz vom 21. Juli 1852 (GS S. 465), § 87 Nr. 2; Reichsbeamtengesetz vom 31. März 1873 (RGBl. S. 61), § 25 –
Faktisch ist es, soweit erkennbar, in der Zeit von 1871-1918 zu einer Änderung der Voraussetzungen für den Wartestand nicht gekommen, doch handelte es sich dabei lediglich um eine staatspolitische Praxis, die sich aus der Stabilität der staatlichen Verhältnisse und dem ständigen wirtschaftlichen Aufstieg des Reiches ergab. Der Rechtszustand vor 1919 ging dahin, daß die Bestimmungen über die Voraussetzungen des Wartestandes mit Wirkung auch für die im Amt befindlichen Beamten im Wege der einfachen Gesetzgebung jederzeit geändert werden konnten. In der Staatsrechtslehre aus der Zeit vor 1919 wird demgemäß die Idee der Unantastbarkeit der aktiven Beamtenstellung nicht einmal erörtert, sondern stets nur auf das Recht des Beamten abgehoben, seinen Lebensunterhalt zu empfangen und in jeder Beziehung den jeweiligen Gesetzen entsprechend behandelt zu werden,
vgl. z. B. Laband, Staatsrecht, 5. Aufl. Bd. 1 S. 495 ff.; Zorn, Staatsrecht, 2. Aufl. S. 317 ff., 334 ff., 338 ff.; Meyer/Anschütz, Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, 7. Aufl. 1919 S. 614 ff., 631 ff.
Erst unter dem Einfluß der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der wohlerworbenen Rechte in Art. 129 WRV erhoben sich Zweifel an dieser Freiheit des Gesetzgebers.
Das Reichsgericht hat die Frage – von der durch die Entscheidung des III. Senats überholten Entscheidung des VII. Senats abgesehen, vgl. oben S. 345 – nur einmal zu entscheiden gehabt, nämlich in dem gemäß Art. 13 Abs. 2 WRV ergehenden Beschluß vom 20. Juni 1930 (RGZ 129, 236). Gefragt war, ob § 3 Abs. 1 des thüringischen Ermächtigungsgesetzes vom 29. März 1930 mit Art. 129 WRV vereinbar sei. In dem Ermächtigungsgesetz waren der Landesregierung zur Umbildung der gesamten Landesverwaltung überaus weitgehende Vollmachten erteilt worden; § 3 Abs. 1 bestimmte sodann, die – alte, beamtengesetzliche – Voraussetzung der Versetzung in den Wartestand, daß das "verwaltete Amt infolge einer Umbildung der Staatsbehörde aufhört", gelte für alle nichtrichterlichen Beamten als gegeben. Das Reichsgericht hat diese Bestimmung als Fiktion erkannt und sie als unvereinbar mit dem in Art. 129 WRV gewährleisteten Schutz der wohlerworbenen Rechte bezeichnet. Einen Ausspruch über die Zugehörigkeit eines Rechts, daß die Voraussetzungen der Wartestandsversetzung wegen Umbildung einer Behörde nicht verschlechtert werden dürfen, zu den Elementen der Institution des Berufsbeamtentums enthält die Entscheidung nicht, und auch aus den Gründen läßt sich dazu nichts entnehmen. Es ist nicht zu erkennen, ob das Reichsgericht das Problem der institutionellen Garantie überhaupt nicht erwogen hat, weil die Verletzung wohlerworbener Rechte zur Begründung der Verfassungswidrigkeit ausreichte, oder ob ihm die Verletzung auch der institutionellen Garantie evident erschien, weil hier mit Hilfe der umfassenden Wirkung der Fiktion die Unabhängigkeit des Beamtentums in der Tat in der Wurzel getroffen werden sollte: Thüringen hatte kurz zuvor einen Landtag gewählt, der den Nationalsozialisten eine maßgebende Position in der Regierung gab. Nach dem Wortlaut der Begründung bleibt auch möglich, daß das Reichsgericht die institutionelle Garantie der Nicht-Verschlechterung von Ruhestandsbestimmungen stillschweigend hat verneinen wollen, jedenfalls insoweit, als die Amtsentziehung wirklich durch organisatorische Änderungen bedingt war.
Die Zulässigkeit der Erweiterung des Kreises der "politischen Beamten" ist vom Reichsgericht niemals erörtert worden. Anschütz (Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933 S. 593) bemerkt dazu, ohne Erwähnung einer Gegenmeinung in Wissenschaft oder Rechtsprechung:
"Ebensowenig steht es in Widerspruch mit Art. 129, wenn Beamte, die bis dahin nicht zu der Kategorie der ,politischen' Beamten (d. h. derjenigen Beamten, die unter Gewährung von Wartegeld jederzeit; in den sogenannten einstweiligen Ruhestand oder Wartestand versetzt werden können) . . . gehörten, durch Gesetz in diese Kategorie eingereiht werden."
Die entscheidende Antwort auf die Frage, ob in der Zeit von 1919-1933 eine Gewährleistung der Wartestandsbestimmungen für im Amt befindliche Beamte als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums beachtet worden ist, gibt die Verfassungswirklichkeit, wie sie sich in der Gesetzgebung spiegelt, ohne daß es in diesem Zusammenhang darauf ankommt, ob die einzelnen Gesetze mit einfacher oder mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossen worden sind (vgl. dazu BVerfGE 8, 1 [12, 13]). In der politisch und wirtschaftlich bewegten Zeit seit 1918 sind vielfach den Beamten abträgliche Änderungen der Wartestandsbestimmungen mit Wirkung für die im Amt befindlichen Beamten ergangen, z. B. die Reichspersonal-Abbau-Verordnung vom 27. Oktober 1923 (RGBl. I S. 999) und die preußische Personal-Abbau-Verordnung vom 8. Februar 1924 (GS S. 73).
Auch der Kreis der "politischen" Beamten, die jederzeit in den Wartestand versetzt werden können, wurde mehrfach erweitert:
im Reich durch das Gesetz über die Pflichten der Beamten zum Schutz der Republik vom 21. Juli 1922, Art. 4 (RGBl. S. 590);
in Preußen durch die Verordnung der preußischen Regierung betr. die einstweilige Versetzung der unmittelbaren Staatsbeamten in den Ruhestand vom 26. Februar 1919 (GS S.33); das Gesetz über Landeskulturbehörden vom 3. Juni 1919, § 32 (GS S. 101); das Gesetz vom 31. Dezember 1922 zur Abänderung der Verordnung vom 26. Februar 1919 (GS 1923 S. 1); das Gesetz vom 4. Juli 1923 zur Ergänzung der Verordnung vom 26. Februar 1919 (GS S. 301).
In der Geltungszeit der Weimarer Reichsverfassung ist nach alledem ein Besitzstandsschutz der Wartestandsbestimmungen als Element der Institution des Beamtentums nicht beachtet worden.
Dem nationalsozialistischen Regime war der Gedanke der Unantastbarkeit irgendwelcher Beamtenrechte allgemein fremd; das zeigte sich schon im Frühjahr 1933 in dem Säuberungsgesetz vom 7. April 1933 (dem sogenannten Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums) – RGBl. I S. 175 -. Die "wohlerworbenen Rechte", die in der 3. Auflage des Beamtenrechts von Brand, 1928, § 31 S. 125 ff., breit behandelt wurden, sind demgemäß in der 4. Auflage, 1942, überhaupt nicht mehr erwähnt. Dem entspricht es, daß auch unter dem nationalsozialistischen Regime die Voraussetzungen für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand aus organisatorischen Gründen ohne Rücksicht auf die im Amt befindlichen Beamten erleichtert wurden:
vgl. die Regelung in § 43 DBG ("Absetzung einer Planstelle" im Haushaltsplan) gegenüber § 24 RBG ("Aufhören des verwalteten Amtes"), vgl. ferner §§ 22-30 des Beamtenrechtsänderungsgesetzes vom 30. Juni 1933 (RGBl. I S. 433); dabei werden durch beide Bestimmungen die bis dahin nicht erfaßten Zeit- und Kommunalbeamten in die Regelung einbezogen.
Ebenso wurde der Kreis der politischen Beamten mehrfach vergrößert:
vgl. z. B.
Gesetz über die Verfassung und Verwaltung von Berlin vom 1. Dezember 1936 (RGBl. I S. 957); Verordnung vom 24. November 1937 (RGBl. I S. 1325); § 44 DBG vom 26. Januar 1937.
Nach alledem gibt es keinen hergebrachten Grundsatz des Beamtenrechts, der allgemein die Anwendung neuer Wartestandsbestimmungen auf bereits im Dienst befindliche Beamte verbietet.
bb) Es bestehen auch keine Bedenken, die Einrichtung des Wartestandes auf kommunale gewählte Zeitbeamte anzuwenden, wie das in der vorgelegten Bestimmung geschieht.
Zwar gibt es für den Typus des Beamten auf Zeit, der meist zugleich kommunaler Wahlbeamter ist, besondere hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums (vgl. BVerfGE 7, 155 [163 f.]); die allgemeinen Grundsätze können also nicht ohne weiteres auf sie übertragen werden; und gerade im Rahmen der Wartestandsbestimmungen haben diese kommunalen gewählten Zeitbeamten, abgesehen von der Zeit des nationalsozialistischen Regimes, unverkennbar eine besondere Stellung eingenommen. Unter den politischen Beamten erschienen sie nicht, und die allgemeinen Bestimmungen über die Versetzung in den Wartestand aus Organisationsgründen fanden bis 1933 auf sie – mit Ausnahme der Personal-Abbau- Verordnungen – keine Anwendung. In einigen Landesrechten war zwar – nach Loschelder, Deutsche Verwaltung, 1938 S. 139 zu 2c bb – der Erlaß autonomer Satzungen über die Versetzung von Kommunalbeamten in den Wartestand zugelassen, so – nach Appelius, PrVBl. 1918/1919 S. 372 und PrVBl 1919/1920 S. 196 – auch in Preußen. Es scheint jedoch, daß von dieser Möglichkeit kaum Gebrauch gemacht worden ist. Loschelder sagt , daß es in Preußen kommunale Wartestandsbeamte – abgesehen von den Personal-Abbau-Verordnungen – bis 1933 nicht gegeben habe. Wurden Kommunalbehörden verändert und Beamte dadurch entbehrlich, so behielten jedenfalls die gewählten Zeitbeamten doch ihr volles Gehalt (vgl. Kautz/Appelius, Preußisches Kommunalbeamtenrecht, 1912 S. 408). Auch in späteren Einzelgesetzen wurde dieses Prinzip gewahrt,
wie z. B. in
dem Gesetz über die Neuregelung der kommunalen Grenzen im rheinisch-westfälischen Industriebezirk vom 26. Februar 1926 (PrGS S. 53), §§ 46, 48;
dem Gesetz über die Erweiterung des Stadtkreises Frankfurt a. M. usw. vom 29. März 1928 (PrGS S. 31), §§ 19-21;
dem Einführungsgesetz zu dem Gesetz über die kommunale Neugliederung des rheinisch-westfälischen Industriegebietes vom 29. Juli 1929 (PrGS S. 137), § 19.
Von der außergewöhnlichen Notlage des Staates, der die Personal-Abbau-Verordnungen abzuhelfen suchten, abgesehen, ist hiernach vor 1933 eine Wartestandsversetzung von kommunalen gewählten Zeitbeamten, soweit erkennbar, nicht erfolgt. Daraus folgt jedoch nicht, daß die Anwendung der Institution des Wartestandes auf sie heute schlechthin unzulässig wäre. Das Bundesverfassungsgericht hat die vorzeitige Versetzung in den Ruhestand durch Abwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters, also eines auf Zeit gewählten Kommunalbeamten, für vereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG erklärt, obwohl es für solche Beamte bislang weder die Abwahl noch sonst eine vorzeitige Versetzung in den Ruhestand gegeben hatte (BVerfGE 7, 155 ff.). In der Begründung hat das Bundesverfassungsgericht (S. 162) ausgeführt, daß Art. 33 Abs. 5 GG nicht gebiete, "die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums unter allen Umständen zu beachten, sondern nur, sie bei der Regelung des Rechtes des öffentlichen Dienstes zu berücksichtigen". Davon ist auch im vorliegenden Fall auszugehen. Es handelt sich hier nicht um einen für das Beamtentum so entscheidenden Grundsatz wie den der Sicherung angemessenen Lebensunterhalts, dessen "Beachtung" – nicht nur "Berücksichtigung" – das Bundesverfassungsgericht für geboten erklärt hat (BVerfGE 8, 1 [16, 17]).
cc) Gibt es für die im Amt befindlichen Beamten auch keine Besitzstandsgarantie der günstigsten Wartestandsbestimmungen (aa) und ist das Institut des Wartestandes unter Umständen auch auf kommunale gewählte Zeitbeamte anwendbar (bb), so ist das Beamtentum gegen eine unsachliche Ausweitung oder Verschlechterung der Wartestandsbestimmungen doch geschützt, denn "zu fordern ist, daß die... im Einzelfall getroffene Regelung nach der Art der Dienstleistung, den von der Regel abweichenden tatsächlichen und rechtlichen Elementen des Dienstes sachgerecht erscheint, sich also nicht grundsätzlich und ohne vernünftigen Grund von allgemeinen Regeln des Beamtenrechts löst" (BVerfGE 7, 155 [164]).
(1) Eine der wichtigsten von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Regeln des Beamtenrechts ist, daß die Versetzung in den Wartestand ebenso wie jede Beendigung des Beamtenverhältnisses nur unter gesetzlich geregelten Voraussetzungen und Formen zulässig ist (BVerfGE 7, 155 [163]). Eine solche gesetzliche Regelung liegt in § 54 LKrO vor.
(2) Die in § 54 LKrO aufgestellten objektiven Voraussetzungen, die Gründe für die Versetzung in den Wartestand, sind ebenfalls mit den hergebrachten Regeln des Beamtentums verträglich. Ob die Beschränkung der Versetzung in den Wartestand auf die beiden typischen Arten von Voraussetzungen – Behördenumbildung und Sonderstellung der politischen Beamten zu den hergebrachten Regeln des Beamtentums gerechnet werden muß oder ob auch weitere Wartestandstatbestände, etwa im Dienste des Leistungsprinzips Tatbestände wie in Art. 38 des bayerischen Beamtengesetzes von 1908 (GVBl. S. 581) oder in Art. 132 GG, sich im Rahmen dieser Regeln halten, kann hier dahinstehen; denn die in § 54 LKrO getroffene Regelung fügt sich zwanglos und ohne inneren Bruch an die typischen Gestaltungsformen an.
Die Landesregierung hat sich vor dem Ausschuß des Landtages zur Beratung der Gemeinde-, Amts- und Kreisordnung darauf berufen, daß der in § 43 DBG und § 22 des Beamtenrechtsänderungsgesetzes wirksame Rechtsgedanke die Regelung in § 54 LKrO trage (vgl. LT NW 2. Wahlp., 79. Ausschußsitzung StenBer. S. 35, und 83. Ausschußsitzung StenBer. S. 26). Diese Argumentation ist nicht ganz zutreffend, denn die zitierten Bestimmungen setzen nicht nur die Umbildung von Behörden, sondern auch den Fortfall von Planstellen voraus; daran fehlt es, wie oben erörtert, in § 54 LKrO. Die Einordnung des § 54 LKrO in die bisherigen Formen ergibt sich erst daraus, daß das Amt des Oberkreisdirektors durch die Umgestaltung seines Aufgabenbereichs im Sinne der herkömmlichen Wartestandsbestimmungen "politisiert" wurde. Das war auch der Landesregierung und dem Landtag bewußt. Im Ausschuß wurde die Notwendigkeit, der Regierung ein Bestätigungsrecht zu geben, insbesondere mit den seit jeher als "politisch" betrachteten Aufgaben der Polizei und der kommunalen Aufsicht des neuen Oberkreisdirektors, seiner "Funktion des Landrats" begründet (vgl. 2. Wahlp., 75. Ausschußsitzung S. 24 und 26) und davon gesprochen, daß seine Funktionen für die Landesregierung und ihre gesamte Politik von entscheidender Bedeutung seien (vgl. 2. Wahlp., 82. Ausschußsitzung S. 24/25); im Plenum wurde die Situation dahin gekennzeichnet, daß der Oberkreisdirektor, dem der Staat "wichtige Funktionen in der unteren Verwaltungsbehörde" überläßt, "mit dem des bisherigen Rechts nicht mehr identisch ist" (vgl. 2. Wahlp., 87. Plenarsitzung Bd. 3 S. 3212/3213).
Die Neuorganisation der Landkreise rechtfertigt die Wartestandsbestimmung des § 54 LKrO also nicht unmittelbar, ist jedoch insofern von Bedeutung, als sie die Voraussetzungen für die "Politisierung" des leitenden Kreisbeamten schuf. Vergebens versucht der Kläger, die Neuordnung zu bagatellisieren. War die Landkreisverwaltung vom Zusammenbruch 1945 bis 1953 reine Selbstverwaltungsbehörde des Kreises als Gebietskörperschaft, so wurde sie jetzt wieder in Selbstverwaltung der Landkreise und staatliche Verwaltung der Landkreise aufgespalten; es wurde also die – in den Jahren seit 1945 fehlende – unmittelbare Staatsbehörde im Landkreis erneut geschaffen (vgl. LKrO Erster Teil: Wesen der Landkreise, § 1 Abs. 2 und 3; Zweiter Teil: Selbstverwaltung der Landkreise, §§ 2 ff.; Dritter Teil: Staatliche Verwaltung im Landkreise, §§ 47 ff.). Diese Änderung beruhte auf der Überzeugung des Gesetzgebers, daß nach den praktischen Erfahrungen seit 1945 eine unmittelbar weisungsgebundene, in die staatliche Verwaltungshierarchie eingefügte allgemeine Verwaltungsbehörde im Landkreis nicht zu entbehren sei. Das Gesamtbild der Neuordnung zeigt, daß es sich nicht nur um eine anderweitige Verteilung von Geschäften innerhalb der kommunalen Landkreisverwaltung oder um Organisationsänderungen ohne Gewicht handelte, sondern um die Neuschaffung einer unmittelbaren Staatsbehörde im Landkreis und um eine grundsätzliche Abgrenzung dieser Behörde insbesondere gegenüber der kommunalen Kreisbehörde mit Neuordnung von Zuständigkeiten, Weisungsrechten und Verantwortlichkeiten.
Da der Oberkreisdirektor neben seiner Stellung als leitender Kommunalbeamter des Landkreises zugleich zum Träger staatlicher Verwaltung im Landkreis bestimmt wurde, wandelte sich seine Stellung entsprechend. Die wichtigste seiner unmittelbar in der Landkreisordnung aufgeführten Aufgaben ist die Aufsicht über dem Kreis angehörige Gemeinden und Ämter sowie die Aufsicht über die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen (§ 48 Abs. 1 LKrO); die bedeutsamste ihm unmittelbar darauf zugefallene Aufgabe ist die der Kreispolizeibehörde nach dem Gesetz über die Organisation und Zuständigkeit der Polizei im Lande Nordrhein-Westfalen vom 11. August 1953 (GVBl. S. 330), § 6 (siehe ferner § 7 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes vom 16. Oktober 1956 – GVBl. S.289 -). Damit wurde er staatliche Kreispolizeibehörde, seine Amtsaufgaben ähnelten insoweit denen des ehemaligen preußischen Landrats, und gerade wegen dieser Aufgaben gehörten die Landräte schon nach dem preußischen Gesetz vom 21. Juli 1852 (§ 87 Abs. 2) bis zum Deutschen Beamtengesetz 1937 (§ 44 Abs. 1 Ziff. 5) einschließlich stets zu den "politischen Beamten". Abgesehen hier von der Tatsache, daß es sich bei dem Oberkreisdirektor zugleich um einen kommunalen gewählten Zeitbeamten handelte, hätte also der Landesgesetzgeber sich nur innerhalb der hergebrachten Regeln des Beamtentums gehalten, wenn er die Oberkreisdirektoren in die Gruppe der jederzeit in den Wartestand versetzbaren politischen Beamten einbezogen hätte. Es kann daher nicht gegen diese Regeln verstoßen, wenn das Gesetz sich mit der weit weniger schwerwiegenden Regelung des § 54 LKrO begnügt hat, die es nur einmal ermöglichte, die bereits im Amt befindlichen Oberkreisdirektoren in den Wartestand zu versetzen. Damit wurde lediglich auch für sie das zur Sicherung des staatlichen Einflusses auf die personelle Auswahl künftig für alle Oberkreisdirektoren geltende Erfordernis staatlicher Bestätigung praktikabel gemacht.
(3) Nicht ersichtlich ist ferner, inwiefern bei Gewährung der gesetzlichen Wartestandsbezüge der hergebrachten Alimentationspflicht nicht genügt sein sollte. Hierbei handelt es sich um eine allgemeine Regelung, die schon bei Erlaß des Grundgesetzes üblich war und die es in Art. 97 letzter Satz gerade voraussetzt, wenn es ausnahmsweise für die Richter bei Entfernung aus dem Amt anläßlich von Umbildungen der Gerichte die Belassung des vollen Gehaltes vorschreibt.
Die Sicherheit, jedenfalls das Wartegeld zu bekommen, gewährleistet zugleich seit jeher den politischen Beamten auch die erforderliche Unabhängigkeit gegenüber fremden Einflüssen. Hier kommt hinzu, daß die Möglichkeit, in den Wartestand versetzt zu werden, nur einmal anläßlich der Umorganisation der Kreisverwaltung gegeben war.
(4) Der Kläger übersieht weiter, daß die Versetzung in den Wartestand einer Begründung nie bedurft hat; es genügte hierfür die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Beamtengruppe; dabei war die Möglichkeit der Versetzung in den Wartestand hergebrachtermaßen nicht auf Fälle der Abweichung in politischen Ansichten beschränkt, sondern erstreckte sich allgemein auf die Eignung des Beamten für den besonderen Aufgabenkreis (Fischbach, Bundesbeamtengesetz, 1956 S. 307). Der Kläger verkennt, daß es sich nicht um ein Disziplinarverfahren handelt, bei dem gegen den Beamten ein Vorwurf erhoben wird.
(5) Aus dem gleichen Grunde ist auch seine Ansicht unzutreffend, es verstoße gegen hergebrachte Grundsätze des Beamtentums, daß die Bestätigung ohne vorherige Anhörung des betroffenen Beamten in einem "geordneten Verfahren" habe versagt werden dürfen. Nur Disziplinarstrafen setzten ein "geordnetes Verfahren" voraus. Im übrigen gehört es zur Erfüllung der hergebrachten Fürsorgepflicht, daß der Beamte über Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art gehört wird, zumal wenn eine ihm nachteilige Verwaltungsentscheidung darauf gestützt werden soll (vgl. § 42 Abs. 1 DBG). Die Anhörung kann formlos erfolgen. Hierbei handelt es sich um einen allgemeinen Grundsatz des Beamtenrechts, der einer verfahrensrechtlichen Ausgestaltung im einzelnen nicht bedarf und in einem Spezialgesetz wie dem hier zur Prüfung gestellten nicht besonders erwähnt zu werden braucht. Daß in dem Gesetz Vorschriften über eine Anhörung des betroffenen Beamten fehlen, ist also verfassungsrechtlich unbedenklich.
Die Sicherung des Beamten gegen eine Verletzung der Fürsorgepflicht liegt in der Gewährleistung des Rechtsweges, wenn auch der gerichtlichen Nachprüfung in einem Fall der vorliegenden Art enge Grenzen gezogen sind. Daß für die Versagung der Bestätigung wie für jeden anderen Verwaltungsakt grundsätzlich die Möglichkeit der gerichtlichen Nachprüfung besteht, ist auch mehrfach in den parlamentarischen Beratungen betont worden
– LT NW 2. Wahlp., 80. Ausschußsitzung StenBer. S. 23/24, 83. Ausschußsitzung StenBer. s. 24 –
Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, zu prüfen, ob der Rechtsgedanke des § 42 Abs. 1 DBG auch bei der Versagung der Bestätigung als Oberkreisdirektor zu berücksichtigen war oder ob er hier nicht zutraf. Diese in das gesetzlich nicht näher umgrenzte Ermessen der Regierung gestellte Entscheidung beruht nämlich auf einer Beurteilung der Qualifikation des Beamten gerade für das Amt des Oberkreisdirektors und auf dem Grad des ihm entgegengebrachten Vertrauens in fachlicher und persönlicher Hinsicht. Zudem sind die im konkreten Fall maßgebenden objektiven Tatsachen – die jahrelangen Auseinandersetzungen und Schwierigkeiten um die Person des Klägers – evident und in den Vorverfahren auch vom Kläger wiederholt erörtert worden; über die Schuldfrage war nicht zu entscheiden.
(6) Abweichungen von gewissen Modalitäten des früheren Rechts, auf die der Kläger hingewiesen hat, betreffen keine; falls hergebrachte Grundsätze, sondern nur verfassungsrechtlich nicht geschützte Einzelheiten der Ausgestaltung.
Unerheblich ist insbesondere, daß sich aus § 54 Abs. 2 Satz 1 LKrO als Frist für die Entscheidung über die Versetzung in den Wartestand sechs statt wie in § 43 DBG 1937 drei Monate ergaben und daß der Oberkreisdirektor erst nach nicht genau bestimmter Zeit, nämlich bei "Amtsantritt des Neugewählten", effektiv in den Wartestand trat, bis dahin aber die Aufgaben des Oberkreisdirektors wahrnahm, während § 45 DBG zwischen der Mitteilung von der Versetzung in den Wartestand und dem effektiven Beginn des Wartestandes grundsätzlich eine Frist von drei Monaten vorsah.
(7) Ist die Versetzung in den Wartestand gemäß § 54 LKrO somit prinzipiell nach der "Art der Dienstleistung, den von der Regel abweichenden tatsächlichen und rechtlichen Elementen des Dienstes" sachgerecht und sind bei ihrer Ausgestaltung allgemeine Regeln des Beamtentums nicht verletzt, so sind die "hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums" hier hinreichend berücksichtigt. Dabei fällt es für das Ausmaß der Gestaltungsfreiheit, die Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgeber läßt, ins Gewicht, daß er in der Landkreisordnung nicht spezifisches Beamtenrecht, sondern eine ganz besondere Lage zu ordnen hatte: Wenn durch die umstrittene Norm – ohne herkömmliche Parallelbestimmung – ein auf Zeit gewählter Kommunalbeamter betroffen wird, so beruht das einmal auf der Grenzsituation der leitenden Kreisbeamten zwischen Selbstverwaltung und staatlicher Verwaltung. Zum anderen beruht es darauf, daß die Landkreisordnung nicht als Ergebnis einer ruhigen und stetigen Entwicklung erlassen worden ist, sondern noch eine Erscheinung der Übergangszeit, des Neuaufbaus der Verwaltung nach dem Zusammenbruch bildet. In Nordrhein-Westfalen hatte im Organisationsrecht des Kreises bis zum Jahr 1945 das staatliche Element überwogen. In der Zeit von 1945- 1953 wurde das staatliche Element zugunsten der kommunalen Selbstverwaltung nahezu verdrängt. In der Landkreisordnung von 1953 kam es dann zu der spezifischen Mischform staatlicher und kommunaler Prinzipien. Das Dienstrecht des Oberkreisdirektors war von diesen Wandlungen des Organisationsrechts folgerichtig stark beeinflußt; die "Politisierung" seines Amtes war keineswegs willkürlich, sondern ergab sich aus der Organisationsänderung. Unter diesen Umständen verletzt die Versetzung in den Wartestand als beamtenrechtliche Konsequenz der Politisierung des Amtes den institutionellen Kern der beamtenrechtlichen Norm nicht.
Die Härte gegenüber dem einzelnen Beamten, der zunächst ohne Einschränkung auf 12 Jahre in ein Amt berufen worden ist, ist nicht zu verkennen, jedoch muß unter den dargelegten Umständen das Interesse des einzelnen an der Wahrung seines Besitzstandes vor dem Interesse der Allgemeinheit an der Organisationsänderung samt ihren beamtenrechtlichen Konsequenzen zurücktreten.
C. In diesem Zusammenhang ist auch die naheliegende Frage zu beantworten, ob § 54 LKrO nicht die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung der Gemeindeverbände verletzt.
§ 54 LKrO ermächtigt den Staat zu einem Eingriff in die Personalhoheit des Kreisverbandes, die – wie allgemein anerkannt zum Recht der Selbstverwaltung gehört (BVerfGE 1,167 [175]). Eine Beschränkung der gemeindlichen Personalhoheit würde Art. 28 Abs. 2 GG jedoch nur dann verletzen, wenn sie nach "der geschichtlichen Entwicklung des Kommunalrechts als mit dem Wesen der Selbstverwaltung unvereinbar" angesehen werden müßte (BVerfGE 7, 358 [364]). Das könnte – trotz der Einmaligkeit des Eingriffs – der Fall sein, wenn die Amtszeit eines von der Selbstverwaltungskörperschaft gewählten oder bestätigten Beamten ohne hinreichenden Grund und ohne Parallelbestimmungen in der Vergangenheit durch staatlichen Eingriff gekürzt würde. Hier ist der Eingriff, wie gezeigt, durch die auf einer -verfassungsrechtlich unbedenklichen – Organisationsänderung beruhenden Verknüpfung von Kommunalamt und Staatsamt in der Person des Oberkreisdirektors bedingt, die ein Vertrauensverhältnis nicht nur zu der Selbstverwaltungskörperschaft, sondern auch zu der Landesregierung erforderlich macht; die Versetzung in den Wartestand bildet nur die Entsprechung zu der in § 38 LKrO vorbehaltenen Bestätigung bei Neuernennungen und ist daher – dem Wesen nach – mit der Personalhoheit nicht weniger verträglich als diese Bestätigung. Bestimmungen aber, die für die Wahl eines leitenden Kommunalbeamten, der zugleich Träger eines Staatsamtes ist, die Bestätigung durch die Landesregierung erfordern, gehören auch zu dem Normenkomplex, der den historisch gewordenen Begriff der Selbstverwaltung ausmacht.
Da die verfassungsrechtliche Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG eine Regelung nicht ausschließt, die auf Grund der geschichtlichen Entwicklung des Kommunalrechts als mit dem Wesen der Selbstverwaltung vereinbar anzusehen ist, handelt es sich hiernach auch bei den Bestimmungen der §§ 54, 38 der Landkreisordnung um eine zulässige Einflußnahme des Staates auf die Personalverhältnisse des Kreises.
Übrigens haben nach 1945 zwei weitere Länder ähnliche Bestimmungen für ihre leitenden Kreisbeamten getroffen. § 50 Abs. 4 der Kreisordnung für Schleswig-Holstein vom 27. Februar 1950 (GVBl. S. 49) schreibt vor, daß die Wahl des Landrates der Bestätigung durch die staatliche Behörde bedarf. Nach § 34 der Landkreisordnung für Baden-Württemberg vom 10. Oktober 1955 (GBl. S. 207) muß die Stelle des Landrats ausgeschrieben werden; der Innenminister und der Kreistag benennen aus den eingereichten Bewerbungen drei Bewerber gemeinsam, von denen einer dann durch den Kreistag ohne weitere Bestätigung staatlicher Behörden gewählt wird.
D. Auch Grundrechte oder allgemeine rechtsstaatliche Prinzipien sind durch § 54 LKrO nicht verletzt.
1. Zutreffend hat das Landesverwaltungsgericht – entgegen den Ausführungen des Klägers- davon abgesehen, die Verfassungsmäßigkeit der vorgelegten Norm auch an Art. 14 GG zu messen. Wie das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden hat, ist die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG auf die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten nicht anwendbar, da diese ihre Grundlage in dem öffentlich- rechtlichen Dienstverhältnis haben, das in Art. 33 Abs. 5 GG eine Sonderregelung erfahren hat (BVerfGE 3, 58 [153]; 4, 219 [242 f.]).
2. Es bedeutet keine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG, daß der Gesetzgeber nur gegenüber dem leitenden Kreisbeamten die Möglichkeit der Versetzung in den Wartestand eröffnet hat, dagegen nicht gegenüber anderen Kreiskommunalbeamten, die etwa künftig ausschließlich oder teilweise mit Aufgaben der staatlichen Landkreisverwaltung beschäftigt werden. Die qualitativen Änderungen der Neuorganisation wirken sich gerade für den Oberkreisdirektor in seiner unmittelbaren Weisungsgebundenheit und Verantwortlichkeit gegenüber einem neuen Dienstherrn und in der Übernahme von Aufgaben staatspolitischen Charakters entscheidend aus. Die Beschränkung der Übergangsbestimmung des § 54 LKrO auf die Oberkreisdirektoren war daher sachgerecht.
Ebenso war es sachgerecht, daß die Wartestandsbestimmung nur die bereits im Amt befindlichen betraf, nicht die künftig zu bestellenden Oberkreisdirektoren; denn bei diesen gibt das Erfordernis der Bestätigung nach § 38 Abs. 1 LKrO der Landesregierung bereits die Möglichkeit, der Bestellung eines für die staatlichen Aufgaben ungeeigneten Beamten zu begegnen.
Auch wird die Gleichheit vor dem Gesetz nicht dadurch beeinträchtigt, daß die zur Prüfung vorgelegte Bestimmung nur für eine zahlenmäßig übersehbare und verhältnismäßig kleine Gruppe Bedeutung haben konnte. Es liegt in der Natur der Übergangsregelung, daß sie bereits feststehende und nicht mehr vermehrbare Fälle betrifft. Die Größe der Gruppe kann für die Zulässigkeit der Regelung keine Rolle spielen, solange die Gruppe, wie hier, sachgerecht abgegrenzt und in sich gleichartigen Regeln unterworfen ist (BVerfGE 4, 219 [243]).
3. Das Verbot des "Einzelfallgesetzes" aus Art. 19 Abs. 1 GG kann der Bestimmung des § 54 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 3 LKrO schon deshalb nicht entgegenstehen, weil diese Bestimmung kein Grundrecht einschränkt.
Überdies ist der Vorwurf des Einzelfallgesetzes nicht berechtigt. Der Kläger erläutert diesen Vorwurf wie folgt: Er sei am 16. November 1951 aus der Sozialdemokratischen Partei ausgetreten. Bereits am 9. Januar 1952 habe der sozialdemokratische Regierungspräsident von Arnsberg gelegentlich einer Konferenz geäußert, die Frage seines, des Klägers, Verbleibens im Amt werde bald zu klären sein. Die Beschlüsse des Kreistages vom 5. und 22. August 1952 seien demgemäß auf den Rat des Regierungspräsidenten zurückzuführen. Da alle durch jene Beschlüsse eingeleiteten Maßnahmen gegen ihn, den Kläger, fehlgeschlagen seien bzw. keinen Erfolg versprochen hätten, habe man dann die bezeichnete Bestimmung in der Landkreisordnung geschaffen. Von den 57 im Amt befindlichen Oberkreisdirektoren seien mehr als 40 Nichtjuristen gewesen; nur drei von ihnen seien nicht im Amt verblieben. Doch habe bei diesen bereits der Kreis seine nach § 54 Abs. 1 Satz 2 LKrO erforderliche Zustimmung versagt, so daß es zu einer Entscheidung durch die Landesregierung gar nicht gekommen sei, einer Entscheidung, die überdies nur aus § 54 Abs. 4 LKrO, nicht aus Abs. 1 hätte begründet werden können. Von den juristisch gehörig vorgebildeten Oberkreisdirektoren, d. h. aus § 54 Abs. 1 Satz 1: "und die Bestätigung erteilt wird", sei er als einziger aus dem Amt entfernt worden. Daraus ergebe sich, daß diese Bestimmung "eigens gegen ihn gedacht und geschaffen" und nur "gegen ihn praktiziert" worden, also eine "lex B." sei.
Daß die nach § 54 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz LKrO erforderliche Bestätigung nur dem Kläger versagt worden ist, beweist an sich nichts für oder gegen die "Allgemeinheit" der Norm. Hier liegt es unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten eher umgekehrt. Es ist in den parlamentarischen Beratungen auf die besorgten Äußerungen von Abgeordneten, das Bestätigungsrecht könnte von der Landesregierung zu parteipolitischen Zwecken mißbraucht werden, von Regierungsseite mehrfach zugesagt worden, man werde sich äußerste Zurückhaltung auferlegen.
Im übrigen ist der Kläger im Unrecht, wenn er seinen Fall grundsätzlich anders betrachtet wissen will als den der drei anderen in den Wartestand versetzten Oberkreisdirektoren:
§ 38 LKrO sah zwar bereits in der Fassung des Regierungsentwurfs ebenso wie in der Endfassung grundsätzlich die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst als Voraussetzung der Wählbarkeit zum Oberkreisdirektor vor. Doch konnte vom Kreistag "bei langjähriger Erfahrung in leitender hauptamtlicher Verwaltungstätigkeit" hierauf verzichtet werden. Selbständig neben diesen Wahlbestimmungen war im letzten Satz des § 38 Abs. 1 die Bestätigung durch die Landesregierung gefordert. Bei dieser Fassung des § 38 bedurfte es für die Nichtjuristen unter den im Amt befindlichen Oberkreisdirektoren in der Überleitungsnorm – damals § 53 – keiner Sonderbestimmung, vielmehr war dort für alle Oberkreisdirektoren einheitlich die Bestätigung durch die Landesregierung gefordert und mangels Bestätigung der Wartestand vorgesehen
Erst in den Ausschußberatungen vor der dritten Lesung wurde die generelle Möglichkeit des Verzichts auf die juristische Vorbildung in § 38 gestrichen und dadurch für die Nichtjuristen unter den im Amt befindlichen Oberkreisdirektoren, die man halten wollte, die besondere Überleitungsbestimmung in § 54 Abs. 4 der Endfassung erforderlich, wonach der Innenminister "im Interesse der Überleitung" zulassen konnte, daß diese "Oberkreisdirektoren im Amt verbleiben oder gleiche Ämter in anderen Landkreisen übernehmen können". Die Verschiedenheit der Übergangsregelung für die Juristen und die Nichtjuristen unter den Oberkreisdirektoren war also ursprünglich nicht vorgesehen, sondern ergab sich, wie gezeigt, erst im Laufe der Gesetzesberatungen aus der Einführung des Juristenmonopols. Maßgebend für die Verneinung der Frage, ob ein "Einzelfallgesetz" vorliegt, ist die einheitliche Grundkonzeption der Übergangsbestimmung, daß auch bei den zu übernehmenden Beamten angesichts der Doppelnatur des Amtes und der Amtsgeschäfte eine Übereinstimmung zwischen Kreistag und Landesregierung hergestellt werden müßte.
Gegen die Vorstellung, daß der Wille des Gesetzgebers dahin gegangen sei, eine "lex B." zu schaffen, spricht auch der Zusammenhang zwischen § 38 und § 54 LKrO, d. h. die Notwendigkeit, frühere Fälle zusammen mit künftigen zu regeln. In den parlamentarischen Verhandlungen ist mehrfach zum Ausdruck gekommen, daß § 54 als die natürliche Entsprechung zu § 38 LKrO anzusehen sei
– LT NW 2. Wahlp., 87. Plenarsitzung Bd. 3 S. 3213 und 79. Ausschußsitzung StenBer. S. 27 –
Auch im übrigen ergeben die gerade zu §§ 38 und 54 LKrO besonders umfangreichen parlamentarischen Beratungen nichts für eine gegen den Kläger gerichtete Tendenz.
Was endlich den Austritt des Klägers aus der SPD und den behaupteten Widerstand des Regierungspräsidenten gegen ihn anlangt, so sind diese Behauptungen eher geeignet, seine These vom Einzelfallgesetz zu widerlegen, als sie zu bestätigen. Die SPD stand seinerzeit in der Opposition und hatte auf den Gesetzentwurf keinen Einfluß. In den Beratungen, im Plenum und Ausschuß, hat sie in erster Linie erbittert gegen das "Juristenmonopol" in § 38 LKrO gekämpft
– vgl. die Vorschläge LT NW 2. Wahlp., Drucks. Nr. 1213; ferner die Äußerungen von Hemsath, 75. Ausschußsitzung StenBer. S. 26 und 82. Ausschußsitzung StenBer. S. 7, und Schmidt, 82. Ausschußsitzung StenBer. S. 3 –
Außerdem aber hat sich gerade die SPD, wie bereits erwähnt, entschieden gegen das Bestätigungsrecht in der Übergangsbestimmung gewendet – allerdings nicht, weil sie eine "lex B.", sondern weil sie parteipolitischen Mißbrauch des Bestätigungsrechts fürchtete.
Vgl. z. B. LT NW 2. Wahlp., Drucks. Nr. 1213 und 1253; ferner LT NW 2. Wahlp., 85. Plenarsitzung Bd. 3 S. 3175; 83. Ausschußsitzung StenBer. S. 22/23.
Das Gesamtbild der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ergibt hiernach nichts dafür, daß Ziel und Zweck des § 54 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz LKrO gewesen sei, den Kläger um seine Rechte zu bringen, so daß die allgemeine Form der Bestimmung nur die Tarnung einer "lex B." gewesen wäre.
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