Die Anordnung einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone nach § 45 Abs. 1 b StVO darf Gesichtspunkte der Sicherheit des Verkehrs im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht außer acht lassen.
Der mit der Zonenanordnung verbundene teilweise Verzicht auf die wiederholte Aufstellung von Verkehrszeichen (Sichtbarkeitsprinzip) setzt voraus, daß das Gesamtbild des betreffenden Gebiets dem Kraftfahrer stets das Bewußtsein vermittelt, sein Fahrzeug innerhalb einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone zu steuern ("Zonenbewußtsein").
Für das "Zonenbewußtsein" ist von Bedeutung, daß die Größe der Zone so festgelegt wird, daß die Geschwindigkeitsbeschränkung für den Kraftfahrer überschaubar und einsichtig ist, ferner daß die Straßen innerhalb der Zone gleichartige Merkmale aufweisen und die Zone eine erkennbare städtebauliche Einheit bildet.
StVG § 6 Abs. 1 Nr. 15, § 6 Abs. 2 a; StVO § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nrn. 3 bis 5, Satz 2, § 41 Abs.2 Nr.7; VwGO § 88, 113 Abs. 1 Satz4

Urteil

des 11. Senats vom 14. Dezember 1994
- BVerwG 11 C 25.93 -
I. Verwaltungsgericht Mainz
II. Oberverwaltungsgericht Koblenz
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Anordnung einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone in einem Stadtteil der Beklagten, in dem der Kläger wohnt. Die Anordnung erfolgte auf der Grundlage der bis Ende 1989 befristeten Zonengeschwindigkeits-Verordnung im Mai 1989, die Ausschilderung des Zonengebiets zum 1. Juni 1989. Aufgrund eines Stadtratsbeschlusses der Beklagten wurde die Anordnung 1990 nach dem inzwischen neugefaßten § 45 Straßenverkehrsordnung (StVO) aufrechterhalten.

Der Kläger legte gegen die Anordnung im Juni 1989 Widerspruch ein, den der Stadtrechtsausschuß der Beklagten im November 1989 zurückwies. Schon vor Erlaß des Widerspruchsbescheides hatte der Kläger Untätigkeitsklage erhoben, die er als Anfechtungs- und hilfsweise Fortsetzungsfeststellungsklage auf die unter der neuen Rechtslage fortgeltende Anordnung erstreckt hat.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, Gegenstand der mit dem Hauptantrag verfolgten Anfechtung der als Dauerverwaltungsakt zu qualifizierenden Maßnahmen sei nicht mehr die ursprünglich auf der Grundlage der Zonengeschwindigkeits-Verordnung eingeführte, sondern die nach Änderung der Straßenverkehrs-Ordnung aufrechterhaltene Maßnahme. Diese aber verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Für den Feststellungsantrag fehle dem Kläger das erforderliche Feststellungsinteresse.

Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung des Klägers nach Einnahme eines Augenscheins stattgegeben und die Anordnung der Beklagten in der Fassung des Widerspruchsbescheides mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der Berufungsverhandlung aufgehoben.

Gegen diese Entscheidung legten Kläger und Beklagte Revision ein. Beide Revisionen blieben erfolglos.

Aus den Gründen:

A.

Die Revision der Beklagten ist zulässig, aber unbegründet; sie ist deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwG0). Das Berufungsurteil stimmt Insoweit mit dem revisiblen Recht überein. ...

1. Die Revision ist zulässig (wird ausgeführt).

2. Die Revision der Beklagten ist jedoch unbegründet.

a) Rechtsgrundlage der - nach Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Berufungsverhandlung vom 29. September 1992 zu überprüfenden - Anordnung einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone ist § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 3 i.V.m. Nr. 5 und Satz 2 StVO in der seit dem 1. Januar 1990 geltenden Fassung der 10. StVÄndVO vom 9. November 1989 (BGBl I S. 1976). Danach treffen die Straßenverkehrsbehörden u.a. die notwendigen Anordnungen zur Kennzeichnung geschwindigkeitsbeschränkter Zonen. Dies kann aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs (vgl. § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nrn. 3 und 4 StVO), zum Schutz von Bevölkerung und Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung (§ 45 Abs. 1 b Satz 1 Nrn. 3 und 5 StVO) erfolgen. Nach § 45 Abs. 1 b Satz 2 StVO ordnen die Straßenverkehrsbehörden diese Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an.

b) § 45 StVO stimmt in seinen hier einschlägigen Passagen mit höherrangigem Recht überein. Insbesondere verstößt diese Vorschrift nicht gegen das Grundgesetz (wird ausgeführt).

c) Die geschwindigkeitsbeschränkte Zone wurde von der zuständigen Stelle der Beklagten, nämlich deren Straßenverkehrsbehörde angeordnet (vgl. § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 3 StVO). Die Beteiligung der für den Vollzug gemeindlicher Selbstverwaltungsaufgaben zuständigen Stellen der Beklagten, hier des Stadtrats, des Stadtvorstandes, des Park- und Verkehrsausschusses sowie des Ortsbeirates, sind nach § 45 Abs. 1 b Satz 2 StVO sogar in der qualifizierten Form des Einvernehmens vorgesehen. Zu Recht ist das Berufungsgericht dem Beweisantrag des Klägers nicht gefolgt; denn die Mitwirkung des Stadtvorstands, dem der Oberbürgermeister angehört, war aus der Sicht des Berufungsgerichts unschädlich. Auch revisionsrechtlich bestehen hiergegen keine Bedenken, da keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, daß der Oberbürgermeister als Straßenverkehrsbehörde die Maßnahme etwa nicht gewollt hätte.

d) Das Berufungsurteil hält auch in sachlich-rechtlicher Hinsicht der revisionsgerichtlichen Nachprüfung im Rahmen der Revision der Beklagten stand.

aa) Die Beklagte hat die Zonenanordnung aufgrund von § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nrn. 4 und 5 StVO verfügt. Nicht nur die Verkehrssicherheit sollte verbessert, sondern auch die Lärm- und Abgasemissionen sollten zum Schutz der Bevölkerung verringert werden. Diese Zielvorstellung kommt auch in der amtlichen Begründung zur Neufassung des § 41 Abs. 2 Nr. 7 StVO zum Ausdruck (vgl. VkBl 1989, 778 [783]). Zwar sind in den hier maßgeblichen Passagen der neugefaßten Vorschrift des § 45 StVO im Gegensatz zum vorgeschlagenen Text der Regierungsvorlage und der Zonengeschwindigkeits-Verordnung vom 19. Februar 1985 (BGBl I S. 385) die materiellen Voraussetzungen nicht mehr im einzelnen aufgeführt (zum Regierungsentwurf vgl. Steiner, DAR 1989, 401; Jahn, NZV 1990, 209 [211], doch sollte dieser Verzicht nach der Begründung des Bundesrats (vgl. VkBl 1989, 778 [784]) lediglich den Verordnungstext von Detailregelungen und Absichtserklärungen "entfrachten". Eine sachliche Änderung war nicht beabsichtigt.

Daraus und aus dem Zusammenhang des § 45 StVO folgt, daß keine Zonenanordnung Gesichtspunkte der Verkehrssicherheit außer acht lassen darf. Nur wenn die Anordnung den Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht widerspricht, ist das behördliche Handlungsermessen eröffnet. Soll eine geschwindigkeitsbeschränkte Zone etwa zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen angeordnet werden, so hat die Verkehrsbehörde - neben anderen Kriterien - zu berücksichtigen, daß die Anordnung so getroffen wird, daß die Sicherheit des Verkehrs darunter nicht leidet. Die Heranziehung des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO wird nicht dadurch ausgeschlossen, daß die Straßenverkehrsbehörden nach § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 4 StVO geschwindigkeitsbeschränkte Zonen auch zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung in diesem Bereich anordnen können. Zwar kommt es zur Anordnung einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone in der Regel, um sämtliche in § 45 Abs. 1 b StVO genannten Ziele zu bedienen. Eine solche Zone kann aber auch angeordnet werden, wenn sie z. B. nur dem Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen im Sinne des § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 StVO, also nur einem einzigen der möglichen Ziele dient. Sie darf aber auch in einem solchen Fall keine Einbuße an Verkehrssicherheit in Kauf nehmen. Dies wird durch die Begründung zur Zonengeschwindigkeits-Verordnung bestätigt (vgl. VkBl 1985, 170 [171]), die einen Beschluß des CEMT-Ministerrats berücksichtigt und sinngemäß hervorhebt, daß die Abkehr vom Sichtbarkeitsprinzip und die Hinwendung zur flächendeckenden Geltung eines Verkehrszeichens in einem bestimmten Gebiet vor allem voraussetze, daß die Zone nur Straßen mit homogenen Merkmalen umfasse, damit die Verkehrsteilnehmer den Sinn der für die gesamte Zone geltenden Geschwindigkeitsbegrenzung verstehen und sich entsprechend verhalten könnten. Kann dieses "Zonenbewußtsein" wegen der Verschiedenartigkeit der vorhandenen städtebaulichen Struktur und des Fehlens gleichartiger Merkmale der vorhandenen Straßen nicht entstehen und bestehenbleiben, so muß damit gerechnet werden, daß der Kraftfahrer mit der sonst üblichen und zugelassenen innerörtlichen Geschwindigkeit fährt. Damit aber wäre die verläßliche Ordnung des Fahrzeugverkehrs in der Zone nicht gesichert und der Vorschrift des § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht entsprochen. Gerade weil bei der Zonenregelung auf die Wiederholung geschwindigkeitsbeschränkender Verkehrszeichen im Innern der Zone verzichtet und somit der "Sichtbarkeitsgrundsatz" gelockert wird, muß im Interesse der Verkehrssicherheit an das Vorhandensein sonstiger Umstände, die innerhalb des Gebiets das "Zonenbewußtsein" beim Kraftfahrer wachhalten, ein strenger Maßstab angelegt werden.

Wesentliche Umstände dieser Art sind eine nicht zu große Ausdehnung des Zonengebiets, so daß die Geschwindigkeitsbeschränkung für den Kraftfahrer noch überschaubar und einsichtig ist, ferner gleichartige Merkmale der Straßen und eine erkennbare städtebauliche Einheit des Gebiets (vgl. dazu die Begründung der Zonengeschwindigkeits-Verordnung, a.a.O., und des Regierungsentwurfs zur 10. StVÄndVO, BR-Drucks. 291/89 S. 12 f.). Hiervon geht zutreffend auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (zu § 45 StVO Abschnitt Xb i.d.F. vom 9. November 1989, VkBl S. 785) aus. Bei der gerichtlichen Kontrolle einer Zonengeschwindigkeitsanordnung muß anhand der verschiedenen Kriterien in einer Gesamtwürdigung festgestellt werden, ob das Gebiet hinreichend einheitliche Züge aufweist, um den durchfahrenden Kraftfahrer immer wieder daran zu erinnern, daß er sich noch in der geschwindigkeitsbeschränkten Zone befindet.

bb) In Anwendung dieser Grundsätze hat das Berufungsgericht aufgrund eines Augenscheins den Gesamteindruck gewonnen, daß zumindest der ortsfremde Kraftfahrer beim Befahren des vorliegenden Zonengebiets objektiv kein "Zonenbewußtsein" behalten kann. Diese Würdigung des Sachverhalts ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden.

Was die Ausdehnung des Zonengebiets betrifft, so ist für das Revisionsgericht bindend (§ 137 Abs. 2 VwG0) festgestellt, daß die Zone etwa 1300 m lang und 700 m breit ist. Ob schon wegen dieser Größe des Gebiets das "Zonenbewußtsein" gefährdet ist, hat das Berufungsgericht offengelassen. Insoweit können keine für jeden Fall verbindlichen Maße angegeben werden. Da es sich hier nicht um eine kleine Zone handelt (vgl. dazu die Anhaltspunkte in der VwV-StVO a.a.O.), ist, wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat, besonders auf die genannten Gesichtspunkte der Homogenität des Zonengebietes zu achten. In dieser Hinsicht entspricht das Gebiet nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht den Anforderungen, die an eine geschwindigkeitsbeschränkte Zone zu stellen sind:

Was die Merkmale der Straßen im Zonengebiet betrifft, so legt das Berufungsgericht dar, daß es an der zur Wahrung des "Zonenbewußtseins" erforderlichen Gleichartigkeit fehlt. Neben Anwohnerstraßen finden sich in dem Gebiet Sammelstraßen mit Vorfahrtsrecht, die "Durchfahrtscharakter" haben. Eine Straße weist zudem "Leitlinien als Mittellinien" auf. Gegen diese berufungsgerichtlichen Feststellungen hat die Beklagte keine den Darlegungsanforderungen des 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO entsprechenden Verfahrensrügen erhoben. Nicht zu beanstanden ist auch die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die an verschiedenen Stellen auf der Fahrbahn aufgebrachten Markierungen "30" und sonstige der Straßenverkehrs-Ordnung fremde Beschilderungen, die an die Geschwindigkeitsbeschränkung erinnern sollen, kein zulässiges Mittel sind, das "Zonenbewußtsein" sicherzustellen. Eine geschwindigkeitsbeschränkte Zone kann nach Sinn und Zweck der betreffenden Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung nur dort eingerichtet werden, wo ihre Bekanntmachung durch die dafür vorgesehenen Verkehrszeichen 274.1 und 274.2 ausreicht.

Ebenfalls frei von Rechtsfehlern sind die Ausführungen des Berufungsurteils, wonach im vorliegenden Fall auch der Gebietscharakter zu uneinheitlich ist, um dem Kraftfahrer stets das "Zonenbewußtsein" vermitteln zu können. Das Berufungsgericht begründet dies vor allem damit, daß das Gebiet neben Wohnbereichen eine "Verdichtung mit Bürogebäuden des Dienstleistungssektors" und eine "gewerblich genutzte Zone" aufweist.

Insgesamt rechtfertigen die erwähnten Umstände - nämlich die Ausdehnung der Zone, die Ungleichartigkeit ihrer Straßen und die Uneinheitlichkeit des Gebietscharakters - den Schluß des Berufungsgerichts, daß hier eine flächenhafte Geschwindigkeitsbeschränkung durch die Verkehrszeichen 274.1 und 274.2 unzulässig, weil mit dem Verkehrssicherheitsinteresse nicht vereinbar, ist.

B.

Ohne Erfolg bleibt auch die Revision des Klägers.

Zwar ist der Kläger als Anlieger (st. Rspr. des BVerwG, vgl. z.B. BVerwGE 94, 136 [138 f.] m.w.N.) sowie als Verkehrsteilnehmer grundsätzlich gegen eine - wie hier - mit den Verkehrszeichen 274.1 und 274.2 bekanntgemachte straßenverkehrsrechtliche Anordnung klagebefugt. Er besitzt jedoch kein berechtigtes Interesse an der rückwirkenden Aufhebung oder an der rückwirkenden Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anordnung.

Die Anordnung der geschwindigkeitsbeschränkten Zone ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (vgl. BVerwGE 59, 221 [225 f.]; 92, 32 [34]). Sie regelt eine konkrete öffentliche Verkehrssituation dauerhaft in der Weise, daß in der durch Verkehrszeichen gekennzeichneten geschwindigkeitsbegrenzten Zone die höchstens erlaubte Fahrgeschwindigkeit 30 km/h beträgt. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entschieden, daß sich der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsakts nicht nach dem Prozeßrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht richtet. Im Zweifel gilt die Regel, daß bei der Anfechtung von Verwaltungsakten ohne Dauerwirkung die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend ist, bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung hingegen - je nach dem zeitlichen Umfang des Aufhebungsbegehrens - auch spätere Veränderungen der Sachlage bis zum Schluß der mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwGE 92, 32 [35 f.] m.w.N.). Letzteres gilt auch für verkehrsregelnde Dauerverwaltungsakte wie den hier streitigen, denn dem Straßenverkehrsrecht läßt sich keine von der genannten Regelung abweichende Aussage entnehmen Voraussetzung für den in die Vergangenheit gerichteten Aufhebungsantrag ist aber ein entsprechendes Rechtsschutzbedürfnis (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1974 - BVerwG 7 C 19.71 [Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 3]). Sollte sich - was hier offenbleiben kann - der angefochtene Verwaltungsakt für die Vergangenheit erledigt haben (§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwG0), so käme eine Fortsetzungsfeststellungsklage in Betracht, für die ebenfalls ein berechtigtes Interesse erforderlich wäre. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG schließt nämlich nicht die Verpflichtung des Gerichts zu einer Sachentscheidung ein, wenn der Bürger des beantragten Rechtsschutzes nicht mehr bedarf, so daß sich die Inanspruchnahme des Gerichts als unnütz erweist (vgl. BVerwG, Beschluß vom 16. Oktober 1989 - BVerwG 7 B 108.89 - [Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 211 S. 43]).

a) Der Kläger besitzt entgegen seiner Ansicht kein "Rehabilitierungsinteresse". Hierfür genügt kein bloßes ideelles Interesse an der endgültigen Klärung der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit eines Verwaltungshandelns ohne Rücksicht darauf, ob abträgliche Nachwirkungen dieses Handelns fortbestehen, denen durch eine gerichtliche Sachentscheidung wirksam begegnet werden könnte (vgl. BVerwGE 61, 164 [166]). Vielmehr muß im Einzelfall ein berechtigtes Schutzbedürfnis gegenüber solchen Nachwirkungen vorhanden sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 1992 - BVerwG 5 C 44.87 - [Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 244 S. 85] m.w.N.). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Es liegt auch kein Fall vor, der nur mit Hilfe einer Prüfung der Vergangenheit zu einer befriedigenden Klärung von Rechtsfragen führen würde.

b) Ebensowenig bedarf es einer Sachentscheidung für die Vergangenheit zu dem Zweck, der Wiederholung einer rechtswidrigen Zonengeschwindigkeitsanordnung vorzubeugen; denn eine Sachentscheidung für die Zukunft wird dem Kläger ohnehin nicht vorenthalten.

c) Der Kläger besitzt auch nicht deshalb ein Rechtsschutzinteresse für die Vergangenheit, weil er beabsichtigt, gegen die Beklagte eine Amtshaftungsklage zu erheben. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht nämlich nur dann ein derartiges Interesse, wenn der geplante Amtshaftungsprozeß nicht offensichtlich aussichtslos ist (vgl. z. B. Urteile vom 28. April 1977 - BVerwG 2 C 71.73 - [Buchholz 310 § 113 VwG0 Nr. 84] und vom 14. Januar 1980 - BVerwG 7 C 92.79 - [Buchholz 310 § 113 VwG0 Nr. 95 S. 25] m.w.N.). Dabei geht es nicht darum, die Erfolgsaussichten eines Amtshaftungsprozesses schlechthin zu überprüfen und damit den vor den Zivilgerichten zu führenden Prozeß gleichsam vorwegzunehmen. Es wird auch keine Schlüssigkeitsprüfung des beabsichtigten zivilrechtlichen Anspruchs im Hinblick auf alte anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmale verlangt. Von offensichtlicher Aussichtslosigkeit kann lediglich gesprochen werden, wenn ohne eine ins einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, daß der behauptete Schadensersatzanspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bestehen kann (BVerwG, Urteil vom 28. August 1987 - BVerwG 4 C 31.86 - [Buchholz 310 § 113 VwG0 Nr. 173 S. 7]). Dies ist hier der Fall.

Der Kläger kündigt an, aus zwei Gründen Schadensersatz gegen die Beklagte geltend machen zu wollen: Einmal habe er durch seine Rechtsverfolgung Kosten gehabt, zum anderen möchte er geklärt wissen, welchen Schaden die Anordnung der Zonengeschwindigkeitsbeschränkung durch erhöhten Kraftstoffverbrauch und Materialverschleiß am Kraftfahrzeug verursacht hat. Was die Kosten der Rechtsverfolgung betrifft, so ist ihre Geltendmachung in einem späteren Amtshaftungsprozeß aussichtslos. Dabei kann offenbleiben, ob die betreffenden Kosten nach § 162 Abs. 1 VwG0 erstattungsfähig sind und ob sie schon deshalb als Grundlage eines späteren Amtshaftungsprozesses gegen die Beklagte ausscheiden. Es braucht auch nicht vertieft zu werden, daß, was Materialverschleiß und Kraftstoffverbrauch angeht, kein Anhaltspunkt für einen Schaden vorgetragen oder erkennbar ist. Jedenfalls liegt keine schuldhafte Amtspflichtverletzung vor; denn nachdem das Verwaltungsgericht als Kollegialgericht die Anordnung der Beklagten für rechtmäßig erachtet hat, kann der Beklagten in einem Amtshaftungsprozeß nicht mit Erfolg ein Verschulden vorgehalten werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 3.Juni 1983 - BVerwG 8 C 183.81 - [Buchholz 310 § 113 VwG0 Nr. 131, S. 25] und vom 15. November 1984 - BVerwG 2 C 56.81 - [Buchholz 310 § 113 VwG0 Nr. 145, S. 45 f.]). Dem Verwaltungsgericht ist zwar, wie oben ausgeführt, in seiner Rechtsauffassung nicht zuzustimmen; es hat die Rechtslage aber nicht etwa trotz eindeutiger Vorschriften "handgreiflich" falsch ausgelegt (vgl. BGH, Urteil vom 7. Februar 1980 - III ZR 153/78 - [NJW 1980, 1679] unter Hinweis auf BGHZ 27, 338 [343]).