Leitsätze

1. Zum Begriff einer politischen Partei im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG gehört der Wille der Partei, an Wahlen in Bund oder Ländern innerhalb einer vernünftigen Zeitspanne teilzunehmen.
2. § 2 Abs. 2 PartG konkretisiert den Art. 21 Abs. 1 GG. Er schränkt weder die Freiheit der Parteien in verfassungswidriger Weise ein, noch verstößt er gegen das verfassungsmäßig garantierte Verbot der Rückwirkung von Gesetzen.
3. § 2 Abs. 2 PartG ist vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an auf jede Partei anzuwenden, gleichgültig, ob sie sich vor oder nach diesem Zeitpunkt gebildet hat.
4. Eigene Wahlvorschläge im Sinne des § 2 Abs. 2 PartG sind nur die nach den Vorschriften des Wahlrechts zugelassenen und öffentlich bekanntgemachten Wahlvorschläge einer Partei, die diese unter ihrem Namen eingereicht hat.

Urteil

des Zweiten Senats vom 17. Oktober 1968
auf die mündliche Verhandlung vom 16. und 17. Juli 1968
– 2 BvE 4/67 –
in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob der Deutsche Bundestag und der Bundesrat durch den Erlaß der §§ 18, 19, 20, 34, 35, 36 und 39 des Gesetzes über die politischen Parteien (Parteiengesetz) vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) das Recht des Antragstellers auf chancengleiche Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes verletzt und gegen Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes verstoßen haben, Antragsteller: Bund der Deutschen (BdD), Partei für Freiheit, Frieden und Freiheit, vertreten durch den Vorsitzenden ... Bevollmächtigter: ..., Antragsgegner: a) der Deutsche Bundestag, vertreten durch den Präsidenten, Bonn, Bevollmächtiger: ... b) der Bundesrat, vertreten durch den Präsidenten, Bonn.
Entscheidungsformel:

Der Antrag wird als unzulässig verworfen.

Gründe

I.

1. Das Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz – PartG –) vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) bestimmt in § 2 Abs. 1 den Begriff der Partei. In § 2 Abs. 2 heißt es, daß eine Vereinigung ihre Rechtsstellung als Partei verliert, "wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat". Ferner regelt das Parteiengesetz unter anderem die Erstattung von Wahlkampfkosten der politischen Parteien für künftige Bundestagswahlen (§ 18) und für die Bundestagswahl 1965 (§ 39 Abs. 2), die Abschlagszahlungen auf Erstattungsbeträge (§ 20), die Pflicht zur Rückzahlung überzahlter Abschlagszahlungen (§ 19 Abs. 2 Satz 2), die Pflicht der Parteien, über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu legen, insbesondere die Spender zu benennen (§ 25), und die steuerliche Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden an politische Parteien bis zu 600 Deutsche Mark jährlich (§§ 34, 35).

2. a) Der Antragsteller ist als politische Partei weder in einem Landtag noch im Deutschen Bundestag vertreten. Er hat als Partei zum ersten Mal an den Wahlen zum nordrhein-westfälischen Landtag vom 27. Juli 1954 teilgenommen. Bei der Bundestagswahl vom 15. September 1957 hat er 0,2 v. H. der Zweitstimmen gewonnen und keinen Sitz erhalten. Zuletzt hat er mit eigenen Wahlvorschlägen an den Wahlen zum baden-württembergischen Landtag am 15. Mai 1960 teilgenommen. Bei der Bundestagswahl 1961 wie bei der Bundestagswahl 1965 hat der Antragsteller nach seiner eigenen Darstellung auf den Listen der Deutschen Friedens-Union (DFU) Kandidaten aufgestellt, für die er auch die Kosten des Wahlkampfes getragen haben will. Ferner seien seine Kandidaten in der Wahlpropaganda als Kandidaten des Bundes der Deutschen bezeichnet worden. Im übrigen beabsichtige der Antragsteller, an den Bundestagswahlen von 1969 teilzunehmen.

b) Mit einem Schriftsatz vom 10. Oktober 1967 hatte der Antragsteller beantragt,

festzustellen, daß die §§ 18, 19, 20, 34, 35, 36 und 39 des Parteiengesetzes verfassungswidrig sind, weil sie gegen Art. 3 GG verstoßen.

In der mündlichen Verhandlung vom 16. und 17. Juli 1968 hat der Antragsteller folgenden Antrag gestellt:

Das Bundesverfassungsgericht möge feststellen, daß folgende Bestimmungen des Parteiengesetzes gegen die Artikel 3, 20, 21 und 38 GG verstoßen, indem sie den Bund der Deutschen in der Ausübung seiner Rechte auf Teilhabe am Verfassungsleben behindern:
§ 19 (Verpflichtung zur Rückzahlung von Abschlagszahlungen),
§§ 18 ff. (Ausschluß des BdD von einer Erstattung von Wahlkampfkosten),
§ 20 (Ausschluß des BdD von Abschlagszahlungen),
§ 25 (Befreiung von der Pflicht zur Rechenschaftslegung bei Spenden natürlicher Personen bis zu DM 20 000.-, bei juristischen Personen bis zu DM 200 000),
§§ 34, 35 (steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden bis zur Höhe von DM 600.- und im Falle der Zusammenveranlagung von Eheleute bis zur Höhe von insgesamt DM 1 200.- im Kalenderjahr),
§ 39 (Nichtbeteiligung des BdD an der Erstattung von Wahlkampfkosten für die Bundestagswahl vom 19. September 1965).

Der Antragsteller trägt vor, daß er als politische Partei befugt sei, ein Organstreitverfahren nach § 63 BVerfGG einzuleiten. Die Frage, was unter einer Partei zu verstehen sei, richte sich allein nach Art. 21 Abs. 1 GG und nicht nach § 2 PartG. Jedenfalls könne § 2 Abs. 2 PartG, falls er verfassungsgemäß sein sollte, nicht für die Parteien gelten, die bei dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes bereits bestanden hätten. Mit Rücksicht auf das verfassungsmäßig verbürgte Verbot der Rückwirkung könne § 2 Abs. 2 Part G nur dahin ausgelegt werden, daß Parteien, die sich mindestens 6 Jahre nach Inkrafttreten des Parteiengesetzes nicht an Wahlen beteiligt hätten, die Parteieneigenschaft abgesprochen werden kann. § 2 Abs. 2 PartG könne daher zur Zeit auf den Antragsteller nicht Anwendung finden. Deshalb bestehe für ihn kein Anlaß, diese Bestimmung in dem vorliegenden Verfahren anzugreifen.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Deutschen Bundestag und dem Bundesrat als Antragsgegnern, den in § 65 Abs. 2 BVerfGG genannten weiteren Verfassungsorganen, den Landesregierungen sowie den politischen Parteien, die sich an der Bundestagswahl vom 19. September 1965 beteiligt haben, Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Der Bundesrat hat sich nicht geäußert.

a) Der Deutsche Bundestag beantragt, den Antrag zurückzuweisen.

Er weist besonders darauf hin, daß der Antragsteller zur Erhebung der Organklage nicht befugt sei, weil er nach § 2 Abs. 2 PartG seine Rechtsstellung als politische Partei verloren habe.

b) Die Bundesregierung, die Sozialdemokratische Partei Deutschlands, die Christlich Demokratische Union Deutschlands, die Christlich-Soziale Union und die Freie Demokratische Partei halten den Antrag gleichfalls für unzulässig und für unbegründet.

II.

Der Antragsteller ist im anhängigen Organstreitverfahren nicht parteifähig. Er hat seine Rechtsstellung als politische Partei verloren.

1. § 63 BVerfGG zählt im einzelnen die Organe auf, die ein Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und § 13 Nr. 5 BVerfGG anhängig machen können. Zu diesen "anderen Beteiligten", die gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG im Organstreitverfahren einen Antrag stellen können, gehören nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch die politischen Parteien. Wenn diese um Rechte kämpfen, die sich aus ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status ergeben, muß ihnen das Organstreitverfahren offenstehen (BVerfGE 4, 27 [30 f.]; 13, 54 [81]; 20, 119 [130]; 20, 134 [140]). Welche Gruppen als politische Parteien anzusehen sind, ergibt sich aus Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 3 GG und § 2 PartG.

a) Nach § 2 Abs. 1 PartG sind "Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen", nur dann politische Parteien, wenn sie "an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen". Diese Begriffsbestimmung der Partei entspricht dem Parteibegriff des Art. 21 Abs. 1 GG.

Nach Art. 21 Abs. 1 GG ist es Aufgabe der Parteien, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Dazu gehört vor allem die Tätigkeit der Parteien, mit deren Hilfe sich das Volk politisch organisiert und die insbesondere in Wahlen und Abstimmungen ihren Niederschlag findet (Art. 20 Abs. 2 GG). Dieser Willensbildungsprozeß in der heutigen parlamentarischen Demokratie setzt die Existenz politischer Parteien voraus, weil allein sie in der Lage sind, die Aktivbürger zu politischen Handlungseinheiten mit dem Ziel der Beteiligung an Wahlen organisatorisch zusammenzuschließen. Sie sind durch Art. 21 Abs. 1 GG in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben worden (BVerfGE 11, 266 [273]; 20, 56 [100]). Das Bundesverfassungsgericht hat ihre Teilnahme an den Wahlen immer wieder als das Kernstück ihrer Tätigkeit bezeichnet (z. B. BVerfGE 20, 56 [108]).

Daraus folgt, daß politische Vereinigungen, die nicht an Wahlen in Bund oder Ländern teilnehmen wollen, nicht unter den Parteibegriff des Art. 21 GG fallen, selbst wenn sie konkrete politische Ziele verfolgen, allgemein den politischen Willensbildungsprozeß beeinflussen wollen, über eine ausgebaute Organisation und eine zahlreiche Anhängerschaft verfügen. Solche Vereinigungen stehen zwar unter dem Schutz der allgemeinen Grundrechte; jedoch liegen ihnen weder die besonderen Pflichten ob, die die Parteien haben, noch genießen sie die besonderen Rechte, die den Parteien eingeräumt sind.

b) Wenn § 2 Abs. 1 PartG demnach nur solche Vereinigungen als politische Parteien anerkennt, die an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder in einem Landtag mitwirken wollen, so ist damit nur gesagt, was von Art. 21 Abs. 1 GG ohnehin gefordert ist.

2. Auch § 2 Abs. 2 PartG, nach dem eine Vereinigung ihre Rechtsstellung als Partei verliert, "wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat", ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Gehört es zum Parteibegriff des Art. 21 Abs. 1 GG, daß sich eine politische Partei an den Wahlen in Bund und Ländern beteiligt, so ist es nur konsequent, daß eine Partei ihren Parteicharakter verliert, wenn sie über eine längere Zeit hinaus sich an solchen Wahlen nicht beteiligt. Wie lang dieser Zeitraum bemessen ist, ergibt sich nicht unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 GG. Vorausgesetzt wird nur, daß eine Partei ihre Aufgabe, an der Willensbildung des Volkes durch Beteiligung an Wahlen mitzuwirken, innerhalb einer vernünftigen Zeitspanne erfüllen muß (dazu, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, die Begründung zum Regierungsentwurf des Parteiengesetzes, Deutscher Bundestag, Drucksache III/1509 zu § 1 Abs. 2 S. 13). Nach Art. 21 Abs. 3 GG ist es Sache des Bundesgesetzgebers, das Nähere zu regeln. Der Gesetzgeber hat die ihm durch Art. 21 Abs. 1 GG gezogenen Grenzen mit § 2 Abs. 2 PartG nicht überschritten.

Insbesondere schränkt diese Bestimmung die Freiheit der Parteien nicht in verfassungswidriger Weise ein. § 2 Abs. 2 PartG verlangt lediglich, daß die Parteien zu einer Bundestags- oder Landtagswahl eigene Wahlvorschläge nach den einschlägigen Wahlgesetzen des Bundes und der Länder einreichen. Wenn bei einer Bundestagswahl eine politische Vereinigung nur einen Kreiswahlvorschlag einreichen würde, würde sie an dieser Wahl schon als Partei teilnehmen. Sollte eine Partei bisher nicht im Bundestag oder in einem Landtag durch Abgeordnete vertreten gewesen sein, würde sie nur 200 Unterschriften von Wahlberechtigten des Wahlkreises ihrem Kreiswahlvorschlag beifügen müssen, um als Partei anerkannt zu werden (§ 21 Abs. 2 BWahlG). Auch wird durch § 2 Abs. 2 PartG dem Umstand Rechnung getragen, daß möglicherweise eine Partei aus taktischen Erwägungen zeitweise nicht an Wahlen im Bund oder in den Ländern teilnehmen möchte, z. B., weil sie sich neu formieren oder sich nicht mit der Hypothek eines offenkundigen Mißerfolges belasten möchte.

3. § 2 Abs. 2 PartG ist nach Wortlaut und Sinn vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an auf jede Partei anzuwenden, gleichgültig, ob sie sich vor oder nach diesem Zeitpunkt gebildet hat. In dieser Auslegung verstößt er nicht gegen das verfassungsmäßig garantierte Verbot der Rückwirkung, das aus dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes herzuleiten ist (BVerfGE 13, 261 [271]). Denn eine echte Rückwirkung, d. h. ein gesetzlicher Eingriff in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände (BVerfGE 11, 139 [145 f.]), liegt nicht vor, da § 2 Abs. 2 PartG erst von seinem Inkrafttreten an gilt.

Diese Bestimmung berührt allerdings die Rechtsstellung der Parteien, die sich vor dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes konstituiert, aber länger als 6 Jahre weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl teilgenommen haben. Insofern könnte es sich um eine unechte (retrospektive) Rückwirkung handeln, weil auf Rechtsbeziehungen eingewirkt wird, die in der Vergangenheit begründet wurden und noch nicht abgeschlossen sind (BVerfGE 11, 139 [146]). Auch bei einer solchen Rückwirkung ergeben sich aus dem Vertrauensschutz bestimmte Grenzen, die der Gesetzgeber zu respektieren hat (BVerfGE 22, 241 [248]). Insbesondere ist es ihm verwehrt, einen Eingriff vorzunehmen, mit dem die Betroffenen nicht rechnen und den sie daher bei ihren Dispositionen nicht berücksichtigen konnten (BVerfGE 14, 288 [297 f.]).

Ein solcher Fall liegt aber hier nicht vor; denn wenn eine Partei mehrere Jahre nicht mit eigenen Wahlvorschlägen an Parlamentswahlen teilgenommen hat, mußte sie schon nach Art. 21 Abs. 1 GG damit rechnen, daß sie dadurch ihren Parteicharakter verliert.

Der Bund der Deutschen hat, nachdem er sich jahrelang nicht an Wahlen beteiligt hat, seine Parteieigenschaft auch nicht durch die bloße Erklärung wiedergewonnen, daß er die Absicht habe, an der nächsten Bundestagswahl wieder teilzunehmen. Der Antragsteller ist jedoch jederzeit in der Lage, sich in Zukunft wieder an der Vorbereitung von Wahlen zu beteiligen und damit die Parteieigenschaft und die Befugnis zurückzugewinnen, einen Organstreit anhängig zu machen.

4. Hiernach hat der Antragsteller seine Rechtsstellung als politische Partei verloren. Er hat 6 Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen. Mit eigenen Wahlvorschlägen hat er sich zuletzt an der baden-württembergischen Landtagswahl vom 15. Mai 1960 beteiligt. Bei den Bundestagswahlen 1961 und 1965 sind für den Antragsteller weder eigene Landeslisten noch eigene Kreiswahlvorschläge zugelassen worden (vgl. Statistisches Bundesamt, Bevölkerung und Kultur, Reihe 8, Wahl zum 4. Deutschen Bundestag am 17. September 1961, Heft 4, Textliche Auswertung der Wahlergebnisse S. 8 und 10; Reihe 8, Wahl zum 5. Deutschen Bundestag am 19. September 1965, Heft 9, Textliche Auswertung der Wahlergebnisse, S. 9 ff.).

Ob Mitglieder des Antragstellers auf Listen der Deutschen Friedens-Union kandidiert haben, braucht nicht näher erörtert zu werden. Denn Wahlvorschläge, auf die von einer anderen Partei Kandidaten placiert werden, die sogenannten "verdeckt gemeinsamen" Wahlvorschläge, sind jedenfalls nicht eigene Wahlvorschläge der anderen Partei im Sinne des Gesetzes (§ 19 Abs. 2 und 3 BWahlG in Verbindung mit § 2 Abs. 2 PartG). Eigene Wahlvorschläge sind nur die nach den Vorschriften des Wahlrechts zugelassenen und öffentlich bekanntgemachten Wahlvorschläge einer Partei, die diese unter ihrem Namen eingereicht hat.

Demgemäß hat der Antragsteller die Fähigkeit verloren, seine Rechte im Organstreit vor dem Bundesverfassungsgericht geltend zu machen.

Diese Entscheidung ist mit 6 gegen 2 Stimmen ergangen.