BVerwG, 23.02.1982 - 7 C 72.79
Der Widerspruchsführer hat keinen Kostenerstattungsanspruch nach § 80 VwVfG, wenn sich sein Widerspruch dadurch erledigt hat, daß die Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt auf den Widerspruch eines Dritten hin aufgehoben hat (entschieden für den unzulässigen Widerspruch des Frachtschuldners gegen die Überleitung der tariflichen Nachforderung auf die Bundesanstalt für den Güterfernverkehr gemäß § 23 Abs. 3 GÜKG).
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgericht
auf die mündliche Verhandlung vom 23. Februar 1982
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Sendler und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Klamroth, Willberg, Kreiling und Dr. Franßen
für Recht erkannt:
Tenor
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Juni 1979 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I.
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin nach § 80 VwVfG eine Kostenerstattung beanspruchen kann, nachdem sich ein Widerspruch der Klägerin dadurch erledigt hatte, daß der mit dem Widerspruch angegriffene Verwaltungsakt auf den Widerspruch eines Dritten hin von der Beklagten aufgehoben worden war. Dem liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Die Klägerin ließ von der Firma T. T. durchführen. Die beklagte Bundesanstalt hielt die Beförderungen für ungenehmigten Güterverkehr mit untertariflichen Frachtsätzen und errechnete eine Tarifausgleichsforderung der Firma an die Klägerin in Höhe von 28.863,86 DM. Sie teilte der Transportfirma und der Klägerin durch Bescheid vom 12. Oktober 1976 mit, daß sie diese Forderung gemäß § 23 Abs. 3 des Güterkraftverkehrsgesetzes auf sich überleite. Gegen die Mitteilung erhob die Klägerin mit Schreiben vom 29. Oktober 1976 "Einspruch" und die Firma T. mit Schreiben vom 11. November 1976 Widerspruch. Daraufhin fand bei der Beklagten eine Besprechung statt, an der der Prozeßbevollmächtigte und der Prokurist der Klägerin teilnahmen. Aufgrund der Besprechung und weiterer Emittlungen erteilte die Beklagte der Firma T. unter dem 27. Januar 1977 einen Widerspruchsbescheid, in dem sie deren Widerspruch stattgab, die Unterschiedsberechnung über 28.863,68 DM aufhob und die der Firma T. entstandenen Kosten des Widerspruchsverfahrens übernahm. Eine Durchschrift des Widerspruchsbescheides ging nachrichtlich an die Klägerin.
Mit Schreiben vom 11. Februar 1977 beantragte die Klägerin unter Bezugnahme auf die im Widerspruchsbescheid vom 27. Januar 1977 enthaltene Kostenentscheidung, ihr Kosten in Höhe von 2.955,50 DM zu erstatten. Dies lehnte die Beklagte mit Schreiben vom 11. Mai 1977 und weiterem Schreiben vom 29. August 1977 ab.
Die dagegen erhobene Klage hat die Klägerin auf § 80 Abs. 1 und 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - gestützt. Sie hat ausgeführt, die begehrte Kostenerstattung stehe ihr zu, weil ihr Widerspruch vom 29. Oktober 1976 dadurch Erfolg gehabt habe, daß die Beklagte die Überleitung der Tarifausgleichsforderung aufgehoben und ihr die Nachricht über diese Aufhebung mit dem an die Firma T. gerichteten Widerspruchsbescheid unmittelbar zugesandt habe.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. In dem Berufungsurteil heißt es:
Die Klage sei zwar zulässig; die von der Klägerin begehrte und von der Beklagten abgelehnte Entscheidung, ihr entstandene Widerspruchskosten nach § 80 VwVfG zu erstatten, sei ein Verwaltungsakt. Die Klage sei aber nicht begründet. Die Voraussetzungen des § 80 VwVfG seien nicht gegeben. Der Widerspruch der Klägerin - unterstellt, ihr Einspruch vom 29. Oktober 1976 sei ein gegen die Überleitungsverfügung gerichteter Widerspruch - sei nicht erfolgreich gewesen. Die Beklagte habe lediglich dem Widerspruch der Transportfirma T. stattgegeben, als Adressat des Widerspruchsbescheides sei nur diese Firma benannt worden. Über einen Widerspruch der Klägerin habe die Beklagte nicht entschieden. Unerheblich sei, daß die Beklagte die Forderungsüberleitung, gegen die sich der Widerspruch der Firma T. und auch das Schreiben der Klägerin vom 29. Oktober 1976 gewandt hätten, aufgehoben, also die Klägerin rein faktisch ebenfalls Erfolg gehabt habe. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG lasse nicht die bloße Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts, sondern allein den Erfolg des Widerspruchs maßgeblich sein. Nur derjenige Widerspruchsführer habe einen Kostenerstattungsanspruch, auf dessen Widerspruch hin der Verwaltungsakt aufgehoben worden sei. - Im übrigen hätte der Widerspruch der Klägerin auch keinen Erfolg haben können. Die Klägerin sei als Frachtschuldnerin durch den öffentlich-rechtlichen Akt der Überleitung der tariflichen Nachforderung nicht in ihren Rechten, sondern lediglich insoweit betroffen gewesen, als sie die tarifgemäße Nachzahlung nunmehr an einen anderen Gläubiger, nämlich die Beklagte zu zahlen gehabt hätte. Der Gläubigerwechsel habe die Schuldnerposition der Klägerin nicht berührt, sie sei daher nicht widerspruchsbefugt gewesen.
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihre auf Erstattung gerichtete Verpflichtungsklage weiter. Sie rügt die Verletzung des § 80 Abs. 1 VwVfG. Sie habe Anlaß gehabt, sich gegen die Forderungsüberleitung durch Widerspruch zu wehren, und habe damit auch Erfolg gehabt. Der Übergang des Gläubigerrechts auf die beklagte Bundesanstalt, die mit staatlichen Machtmitteln ausgerüstet sei, habe ihre Lage als Schuldnerin verschlechtert.
Die Beklagte beantragt unter Hinweis auf die Gründe des angefochtenen Urteils,
II.
Die Revision der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Klage zutreffend als zwar zulässig, aber unbegründet angesehen.
Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) - VwVfG -, der für die von der Klägerin geltend gemachte verfahrensrechtliche Kostenerstattungspflicht der beklagten Bundesanstalt als Bundesbehörde allein in Betracht kommt (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG), hat die Behörde demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die notwendigen Kosten des Widerspruchsverfahrens zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Der Erstattungsanspruch setzt somit voraus, daß ein Widerspruch gemäß § 68 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - eingelegt worden und erfolgreich gewesen ist.
Die erste Voraussetzung ist erfüllt; ein von der Klägerin erhobener Widerspruch lag vor. Er betraf den Bescheid der Beklagten vom 12. Oktober 1976. Die Beklagte erließ diesen Bescheid als Mitteilung gemäß § 23 Abs. 3 des Güterkraftverkehrsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 1975 (BGBl. I S. 2132) - GüKG -, mit der sie die tarifliche Nachforderung, die ihrer Ansicht nach der Transportfirma T. gegen die Klägerin zustand, auf sich überleitete, um den im öffentlichen Interesse geschaffenen gesetzlichen Tarifzwang (§ 22 GüKG) durchzusetzen. Eine solche Mitteilung ist ein privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt (BVerwGE 8, 283 [BVerwG 05.05.1959 - VII C 46/59]; 21, 334 [BVerwG 09.07.1965 - VII C 16/62][335]; Beschluß vom 9. Mai 1979 - BVerwG 7 B 152-156.78 - in DÖV 1980, 49). Das Schreiben der Klägerin vom 29. Oktober 1976, das sie gegen diesen Verwaltungsakt richtete und mangels Rechtsmittelbelehrung als "Einspruch" bezeichnete, ist daher unbedenklich als der beabsichtigte zulässige Rechtsbehelf, also als Widerspruch gemäß §§ 68 ff. VwGO anzusehen.
Der Widerspruch der Klägerin war jedoch nicht erfolgreich im Sinne von § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, weil er sich, ohne daß die Beklagte über ihn entschied, dadurch erledigte, daß die Beklagte den angefochtenen Verwaltungsakt auf den Widerspruch der Firma T., also eines Dritten hin, aufhob.
§ 80 VwVfG ergänzt nach seiner Systematik und ausweislich seiner Entstehungsgeschichte (BT-Drucks. 7/910 S. 91/92) die §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO. Diese Vorschriften sehen eine Entscheidung über die Kosten des Widerspruchsverfahrens nur dann vor, wenn über den erhobenen Widerspruch entschieden wird. § 80 VwVfG regelt allein den - von den §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO offengelassenen - Inhalt der Kostenentscheidung, soweit sie die Erstattung der Widerspruchskosten zum Gegenstand hat. Grundlage der Kostenerstattung ist daher im isolierten Widerspruchsverfahren, d.h. wenn sich kein gerichtliches Verfahren anschließt, entweder die Abhilfeentscheidung (der Ausgangsbehörde) oder der Widerspruchsbescheid (der Widerspruchsbehörde) mit der jeweils zu treffenden Kostenentscheidung. Demgemäß hängt nach § 80 Abs. 3 VwVfG auch die Festsetzung der Kostenerstattung von der nach den §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO ergangenen Kostenentscheidung ab, die nach diesen Vorschriften ihrerseits voraussetzt, daß über den Widerspruch des Widerspruchsführers entschieden worden ist. "Erfolgreich" im Sinne von § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist somit ein Widerspruch nur dann, wenn die Behörde das Widerspruchsverfahren durch eine Verwaltungsentscheidung abgeschlossen hat, die dem Widerspruch des Widerspruchsführers (ganz oder teilweise) entweder abhilft oder ihm stattgibt (ebenso Urteile vom 11. Mai 1981 - BVerwG 6 C 121.80 - in Buchholz 310 § 72 VwGO Nr. 10 und Urteil vom 10. Juni 1981 - BVerwG 8 C 29.80 - in Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 6). Eine solche Entscheidung ist gegenüber der Klägerin nicht ergangen. Die Beklagte hat zwar ihre mit dem Widerspruch der Klägerin angefochtene Forderungsüberleitung aufgehoben, sie hat aber diese Aufhebung nicht auf den Widerspruch der Klägerin, sondern auf den von der Firma T. erhobenen Widerspruch mit dem an diese Firma gerichteten Widerspruchsbescheid verfügt; sie hat den Widerspruch der Klägerin nicht beschieden.
§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG läßt sich nicht auf den Fall ausdehnen, in dem der Widerspruchsführer sein Ziel erreicht hat, ohne daß die Behörde über seinen Widerspruch entschieden hat. Insbesondere kann nicht der Ansicht (vor allem des VGH Baden-Württemberg in DVBl. 1981, 39) gefolgt werden, die die Kosten des Widerspruchsverfahrens auch bei Erledigung des Widerspruchs für erstattungsfähig hält. Die analoge Anwendung der insoweit für das Gerichtsverfahren geltenden Kostenvorschriften, auf die sich die Ansicht stützt, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht möglich (Urteil vom 11. Mai 1981 a.a.O.). Diese Rechtsprechung hat es schon vor Erlaß des Verwaltungsverfahrensgesetzes abgelehnt, die Kostenlastregelungen der §§ 154 ff. VwGO - also auch der für die Erledigung des Rechtsstreits geltenden § 161 Abs. 2 VwGO - auf das isolierte Widerspruchsverfahren entsprechend anzuwenden (BVerwGE 22, 281 [282 f.]; 40, 313 [317 f.]). Nunmehr scheidet eine solche Analogie auch deshalb aus, weil der Erlaß des § 80 VwVfG des Bundes und der entsprechenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder klargestellt hat, daß ein verfahrensrechtlicher Anspruch auf Erstattung der Kosten des Widerspruchsverfahrens nur auf der Grundlage einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung eröffnet ist. Der "Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes 1963" (Einzelbegründung zu § 65 - jetzt § 80 -) hat sich ausdrücklich gegen die weitgehende Anlehnung an die für das verwaltungsgerichtliche Verfahren geltenden §§ 154 ff. VwGO ausgesprochen und dazu auf die grundsätzlichen Unterschiede beider Verfahren hingewiesen. Diese Erwägungen hat der später Gesetz gewordene "Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes" (BT-Drucks. 7/910 S. 91, 92) übernommen. Vor allem ist zu berücksichtigen, daß während der Arbeiten zum Verwaltungsverfahrensgesetz bereits die Kostenerstattungsvorschriften des Art. 16 des bayerischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 28. November 1960 (GVBl. S. 266) in der Fassung vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 562) vorlagen, die nicht nur den "Erfolg" (oder Nichterfolg), sondern auch die Rücknahme oder anderweitige Erledigung des Widerspruchs ausdrücklich erfaßten, und daß dennoch das Verwaltungsverfahrensgesetz nur die beschränkte Erstattungsregelung in seinen Inhalt aufgenommen hat. Das alles läßt nur den Schluß auf die Absicht des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu, die Kostenerstattung in § 80 VwVfG auf die Fälle zu begrenzen, in denen über den Widerspruch entschieden worden ist (ebenso Altenmüller, DVBl. 1978, 285, 286; Pietzner, BayVBl. 1979, 107, 108; ferner Stühler in DVBl. 1980, 873, 876).
Diese Entscheidung des Gesetzes, bei einem erledigten Widerspruch einen Kostenerstattungsanspruch nicht vorzusehen, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes. Die Gleichstellung mit den Fällen, in denen über den Widerspruch entschieden wird, ist nicht zwingend geboten. Die Besonderheiten des Widerspruchsverfahrens, in dem die Behörde hoheitlich in eigener Sache entscheidet und dabei neben Rechts- auch Zweckmäßigkeitserwägungen anstellen kann (vgl. BVerfGE 27, 175 [BVerfG 29.10.1969 - 1 BvR 65/68] [179]; BVerwGE 40, 313 [318]), machen es verständlich, daß das Gesetz bei unstreitiger Hauptsacheerledigung, wie sie hier gegeben ist, die Behörde von der Pflicht befreit hat, eigens wegen der Verfahrenskosten eine Entscheidung über den mutmaßlichen Erfolg des erledigten Widerspruchs treffen zu müssen. Jedenfalls ist es nicht willkürlich, wenn das Gesetz dem Widerspruchsführer bei Fehlen einer Widerspruchsentscheidung den Kostenerstattungsanspruch nicht eingeräumt hat.
Offenbleiben kann, ob § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ausnahmsweise dann entsprechend anzuwenden wäre, wenn die auf den Widerspruch des Dritten (der Firma T.) verfügte - den Widerspruch der Klägerin erledigende - Aufhebung des Verwaltungsakts unmittelbar und zwangsläufig auch Rechte der Klägerin berührt hätte, wenn also durch die Sachentscheidung der Beklagten über den Widerspruch des Dritten zugleich auch über die Rechte der Klägerin mitentschieden worden wäre, so daß die ergangene Widerspruchsentscheidung der Beklagten auch unmittelbar auf die Rechte der Klägerin eingewirkt hätte. Daran fehlt es hier. Nach der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 8, 283 [BVerwG 05.05.1959 - VII C 46/59]), an der mit dem Berufungsgericht festzuhalten ist, war die Klägerin als Frachtschuldnerin durch die Überleitung der gegen sie gerichteten tariflichen Nachforderung auf die Bundesanstalt (§ 23 Abs. 3 GüKG) - im Gegensatz zu der Transportfirma als Frachtgläubigerin (BVerwGE 21, 334 [337]) - nicht in ihren Rechten beeinträchtigt, weil der verfügte Gläubigerwechsel die Schuldnerposition der Klägerin unberührt ließ; sie war deshalb auch durch die Aufhebung der Überleitungsverfügung nicht in ihren Rechten betroffen. Eine bloß faktische oder wirtschaftliche Betroffenheit der Klägerin, die die Revision geltend macht, ist rechtlich unerheblich. Vielmehr hätte die Beklagte den Widerspruch der Klägerin ohne die Erledigung - mangels Rechtsbetroffenheit der Klägerin - als unzulässig zurückweisen können (BVerwGE 8, 283 [BVerwG 05.05.1959 - VII C 46/59] [286]).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Streitwertbeschluss:
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 2.955,50 DM festgesetzt.
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