BVerfG, 24.02.1971 - 1 BvR 438/68, 1 BvR 456/68, 1 BvR 484/68, 1 BvL 40/69
1. Über die Grenzen der gesetzgeberischen Befugnis, in Namensführung und satzungsgemäße Betätigung eines Vereins einzugreifen (Art. 9 Abs. 1 GG).
2. Zur Differenzierung zwischen Gewerkschaften und sonstigen Arbeitnehmervereinigungen beim Aufstellen von Unterschriftenquoren in Wahlvorschriften für die Selbstverwaltungsorgane der Sozialversicherung (Art. 3 Abs. 1 GG).
Inhaltsverzeichnis
Beschluß
des Ersten Senats vom 24. Februar 1971
- 1 BvR 438, 456, 484/68 und 1 BvL 40/69 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Freien Gemeinschaft sozialversicherter Angestellter e.V., Wuppertal-Vohwinkel, Zur Waldkampfbahn 71, vertreten durch ihren ersten Vorsitzenden ... - 1 BvR 438/68 -, 2. der Mitglieder-Gemeinschaft e.V., Hannover, Brauhofstraße 11, vertreten durch ihren Vorsitzenden ... und ihren Schriftführer ... -Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Viktor Nernst, Hannover, Georgstraße 54 - 1 BvR 456/68 -; 3. der Vereinigung von Ersatzkassenmitglieder des "Vereins Merkur Nürnberg e.V." Hamburg e.V., Hamburg 33, Genslerstraße 14, vertreten durch ihren Vorstand, den Vorsitzenden ... und den stellvertretenden Vorsitzenden ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Günther Loebe, Hamburg-Rahlstedt, Hermann-Balk-Straße 131 - 1 BvR 484/68 - a) - aller drei Beschwerdeführerinnen - gegen § 7 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 917), gleichlautend mit $ 3 Abs. 2 Satz 3 des Selbstverwaltungsgesetzes in der Fassung des Art. 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (BGBl. I S. 845), b) - der Beschwerdeführerin zu 1) - außerdem gegen § 7 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwatlungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Abs. 3 Satz 2 des Selbstverwaltungsgesetzes in der Fassung des Art. 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (BGBl. I S. 845); II. wegen derverfassungsrechtlichen Prüfung des § 7 Abs. 2 Satz 3 des Selbstverwaltungsgesetzes in der Fassung vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 917) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Landessozialgerichts Hamburg vom 25. November 1969 - I KRBf 18/69 verbunden mit I KRBf 19/69 und I KRBf 20/69 - 1 BvL 40/69.
Entscheidungsformel:
1. a) § 7 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung des Artikels 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 845), verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus Artikel 9 Absatz 1 des Grundgesetzes.
b) § 7 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung des Artikels 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 845), ist nichtig, soweit er bestimmt, daß Arbeitnehmervereinigungen keinen Namen führen dürfen, der als Bestandteil die Bezeichnung des Versicherungsträgers oder einen den Versicherungsträger kennzeichnenden Teil dieser Bezeichnung enthält.
2. a) § 7 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung des Artikels 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 845), verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführerin zu 1) aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.
b) § 7 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung des Artikels 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 845), ist insoweit mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, als Vorschlagslisten sonstiger Arbeitnehmervereinigungen, die seit der letzten Wahl nicht mit mindestens einem Vertreter ununterbrochen in der Vertreterversammlung vertreten sind, im Gegensatz zu den Vorschlagslisten von Gewerkschaften in gleicher Lage von einer bestimmten Anzahl von Wahlberechtigten unterzeichnet sein müssen.
3. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführerinnen die notwendigen Auslagen zu erstatten.
Gründe
A.
Gegenstand der Verfahren ist die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen zu 1) bis 3) in verfassungswidriger Weise in ihrem Recht auf Mitwirkung bei den Wahlen der Selbstverwaltungsorgane bei den Sozialversicherungsträgern behindert worden sind. Die Beeinträchtigungen werden von allen drei Beschwerdeführerinnen in einem Zwang zur Namensänderung und von der Beschwerdeführerin zu 1) außerdem in der Benachteiligung gegenüber den Gewerkschaften bei der Einreichung von Wahlvorschlägen gesehen.
I.
1.
Bei jedem Träger der Sozialversicherung werden als Organe der Selbstverwaltung eine Vertreterversammlung und ein Vorstand gebildet (§ 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Selbstverwaltung und über Änderungen von Vorschriften auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1952 (BGBl. I S. 427) = § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 917). In der Krankenversicherung setzen sich die Selbstverwaltungsorgane grundsätzlich je zur Hälfte aus Vertretern der Versicherten und der Arbeitgeber zusammen (§ 2 Abs. 1 Buchst. a SVwG). Bei den Ersatzkassen werden jedoch nur Versicherte als Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane gewählt (§ 2 Abs. 3 SVwG).
a) Bis zum Jahre 1967 konnten selbständige Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zwecksetzung Vorschlagslisten zu den Wahlen einreichen, ohne daß eine Vorschrift über die Bezeichnungen solcher Vereinigungen bestand. Demgegenüber bestimmt § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG:
Arbeitnehmer- und Arbeitgebervereinigungen, die sich nach ihrer Satzung auch an den Wahlen zu den Organen der Versicherungsträger beteiligen können, dürfen keinen Namen führen, der als Bestandteil die Bezeichnung des Versicherungsträgers oder einen den Versicherungsträger kennzeichnenden Teil dieser Bezeichnung enthält.
Auch die bisherige Vorschrift über das Unterschriftenquorum wurde geändert. § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG lautet:
Vorschlagslisten sonstiger Arbeitnehmervereinigungen, die seit der letzten Wahl nicht mit mindestens einem Vertreter ununterbrochen in der Vertreterversammlung vertreten sind, und freie Listen müssen bei einem Versicherungsträger mit nicht mehr als 150 Versicherten von mindestens 5 Wahlberechtigten, mit mehr als 150, aber nicht mehr als 1 000 Versicherten von mindestens 10 Wahlberechtigten, mit mehr als 1 000, aber nicht mehr als 5 000 Versicherten von mindestens 15 Wahlberechtigten, mit mehr als 5 000, aber nicht mehr als 10 000 Versicherten von mindestens 20 Wahlberechtigten, mit mehr als 10 000, aber nicht mehr als 50 000 Versicherten von mindestens 30 Wahlberechtigten, mit mehr als 50 000, aber nicht mehr als 100 000 Versicherten von mindestens 100 Wahlberechtigten, mit mehr als 100 000, aber nicht mehr als 500 000 Versicherten von mindestens 250 Wahlberechtigten, mit mehr als 500 000, aber nicht mehr als einer Million Versicherten von mindestens 500 Wahlberechtigten, mit mehr als einer Million Versicherten von mindestens 1 000 Wahlberechtigten unterzeichnet sein.
b) Das Verfahren bei den Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der Sozialversicherungsträger richtet sich nach der Wahlordnung für die Sozialversicherung; sie wurde 1967 grundlegend geändert und gilt nunmehr in der Fassung vom 6. November 1967 (BGBl. I S. 1062) - im folgenden: WO -. Über die Zulassung der Vorschlagslisten entscheidet ein Wahlausschuß (§ 20 Abs. 1 WO). Ungültig ist nach § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 WO eine Vorschlagsliste,
- deren Listenträger einen Namen führt, der als Bestandteil die Bezeichnung des Versicherungsträgers oder einen den Versicherungsträger kennzeichnenden Teil dieser Bezeichnung enthält, oder 8. die nicht von der nach § 7 Abs. 3 des Selbstverwaltungsgesetzes erforderlichen Zahl von Wahlberechtigten unterzeichnet ist.
Gegen die Zurückweisung der Vorschlagsliste durch den Wahlausschuß kann der Listenvertreter der betroffenen Liste, gegen die Zulassung einer Vorschlagsliste der Vertreter jeder anderen zugelassenen Liste Beschwerde einlegen (§ 21 Abs. 1 WO), über die ein Beschwerdewahlausschuß entscheidet (§ 22 Abs. 1 Satz 1 WO). Diese Entscheidung kann durch Klage zum Sozialgericht angefochten werden (§ 30 Abs. 1 und 2 SVwG); jedoch ist eine solche Anfechtung nur zugleich mit einer Anfechtung der Wahl zulässig (§ 22 Abs. 4 WO).
2.
Den Verfassungsbeschwerden, die sich unmittelbar gegen das Gesetz richten, liegen folgende Sachverhalte zugrunde:
a) Die Beschwerdeführerin zu 1) besteht seit 1961 unter dem Namen "Gemeinschaft von Mitgliedern der Deutschen Angestellten-Krankenkasse e. V.". Nach ihrer Satzung können Mitglieder solche Personen werden, die Mitglied der Deutschen Angestellten-Krankenkasse (Ersatzkasse) in Hamburg sind. Zu den Aufgaben des Vereins gehören unter anderem das Aufstellen und Einreichen von Vorschlagslisten für die Wahlen zu den Organen der genannten Krankenkasse und sonstigen Sozialversicherungsträgern.
Die Beschwerdeführerin beteiligte sich im Jahre 1962 an den Wahlen der Selbstverwaltungsorgane der Deutschen Angestellten-Krankenkasse und stellte 11 von insgesamt 60 Vertretern in der Vertreterversammlung. Aufgrund der geschilderten Gesetzesänderung änderte sie Ende 1967 ihren Namen in "Freie Gemeinschaft sozialversicherter Angestellter e. V.". Bei den Wahlen im Jahre 1968 erzielte sie keinen Sitz in der Vertreterversammlung.
Sie beteiligte sich auch an den Wahlen zur Vertreterversammlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte. Da sie 1962 keine Vorschlagsliste eingereicht und infolgedessen keinen Sitz erhalten hatte, war sie nach § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG gezwungen, für die von ihr zu den Wahlen 1968 eingereichte Vorschlagsliste die Unterschriften von 1 000 Wahlberechtigten beizubringen; sie gewann jedoch keinen Sitz in der Vertreterversammlung.
b) Die Beschwerdeführerin zu 2) wurde im Jahre 1957 unter dem Namen "Gemeinschaft von Mitgliedern der Kaufmännischen Krankenkasse Halle e.V.", abgekürzt "KKH-Gemeinschaft e.V.", gegründet. Die Mitgliedschaft können nach der Satzung nur Mitglieder der Kaufmännischen Krankenkasse Halle, Ersatzkasse, erwerben. Zweck des Vereins ist es unter anderem, Vorschlagslisten für die Wahlen zu den Organen der genannten Krankenkasse aufzustellen.
Bei den Wahlen im Jahre 1958 erhielt die Beschwerdeführerin 16 von insgesamt 25 Sitzen, bei denen des Jahres 1962 19 der 25 Sitze in der Vertreterversammlung. Aufgrund der gesetzlichen Neuregelung änderte sie Ende 1967 ihren Namen in "Mitgliedergemeinschaft e. V.". Bei den Wahlen 1968 errang sie 16 von 25 Sitzen.
c) Die Beschwerdeführerin zu 3) geht auf den im Jahre 1861 gegründeten "Verein Merkur Nürnberg e. V." zurück, der im Jahre 1909 die "Merkur Ersatzkasse" errichtete. Diese Ersatzkasse schloß sich im Jahre 1942 mit der "Hanseatischen Ersatzkasse von 1826" zur "Hanseatischen von 1826 und Merkur Ersatzkasse" zusammen. Der "Verein Merkur Nürnberg e. V." hatte allgemein berufspolitische Zielsetzungen; das Einreichen von Vorschlagslisten zu den Wahlen der Selbstverwaltungsorgane der Sozialversicherungsträger gehörte nicht zu seinen satzungsmäßigen Aufgaben. Um dem abzuhelfen, wurde im Jahre 1958 hauptsächlich von Mitgliedern des Vereins die Beschwerdeführerin gegründet. Sie führte zunächst die Bezeichnung "Vereinigung Merkur von Mitgliedern der Angestellten-Ersatzkassen e. V.". Über die Mitgliedschaft heißt es in der Satzung unter anderem, daß Mitglied jeder unbescholtene deutsche Staatsangehörige werden kann, der Arbeitnehmer und Mitglied einer Ersatzkasse der Angestellten ist. Die Vereinigung hat unter anderem die Aufgabe, insbesondere den nicht organisierten Mitgliedern der Angestellten-Ersatzkassen die Möglichkeit zu geben, ihr Recht auf Mitwirkung und Mitbestimmung im Rahmen des Selbstverwaltungsgesetzes wahrzunehmen; sie erstrebt die Vertretung ihrer Mitglieder in den Organen der Selbstverwaltung der Sozialversicherung.
Vor den Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der Hanseatischen von 1826 und Merkur Ersatzkasse im Jahre 1962 reichte die Beschwerdeführerin zusammen mit dem Deutschen Gewerkschaftsbund eine gemeinsame Vorschlagsliste ein, auf die 14 von insgesamt 25 Sitzen in der Vertreterversammlung entfielen. Aufgrund der geschilderten Gesetzesänderung änderte die Beschwerdeführerin ihren Namen in "Vereinigung von Ersatzkassenmitgliedern des, Vereins Merkur Nürnberg e. V.' Hamburg e. V.". Unter dieser Bezeichnung reichte sie im Jahre 1968 wiederum zusammen mit dem Deutschen Gewerkschaftsbund eine gemeinsame Vorschlagsliste zu den Wahlen der Selbstverwaltungsorgane der genannten Ersatzkasse ein. Der Wahlausschuß ließ die Vorschlagsliste zu. Auf die Beschwerde des Listenvertreters der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft wies jedoch der Beschwerdewahlausschuß unter Berufung auf § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG, § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 WO die Liste als ungültig zurück. Damit fand die Wahl ohne Beteiligung der Beschwerdeführerin statt. Sie focht jedoch die Wahl und den Beschluß des Beschwerdewahlausschusses mit einer Klage vor dem Sozialgericht Hamburg an, das die Wahl für ungültig erklärte.
3.
Gegen die ebengenannte Entscheidung des Sozialgerichts legte die beklagte Kasse Berufung ein. Das Landessozialgericht Hamburg setzte das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor,
ob § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG n. F. und § 20 Abs. 2 Nr. 7 WO mit den Artikeln 3 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 2 GG vereinbar sind, soweit Arbeitnehmervereinigungen keinen Namen führen dürfen, der als Bestandteil einen den Versicherungsträger kennzeichnenden Teil der Bezeichnung des Versicherungsträgers enthält.
II.
1.
Alle drei Beschwerdeführerinnen machen geltend, sie würden durch § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG in ihren Grundrechten aus Art. 9 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Dazu tragen sie im wesentlichen vor:
Die angefochtene Bestimmung beeinträchtige die Vereinigungsfreiheit. Diese umfasse auch das Recht der freien Wahl des Namens und der ungehinderten Betätigung unter diesem Namen. Durch die Neuregelung würden sie gezwungen, ihre bisher ohne Beanstandungen geführten Namen zu ändern, wenn sie ihre satzungsmäßigen Ziele, nämlich die Beteiligung an den Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen, weiterverfolgen wollten. Für den Eingriff in das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG gebe es keine Rechtfertigung. Wenn der Gesetzgeber mit der Neuregelung eine Irreführung der Wähler und damit eine Verfälschung des Wählerwillens habe verhindern wollen, so sei er über dieses Ziel weit hinausgegangen, indem er durch sein Verbot auf die Beseitigung alter, nicht irreführender Namen hingewirkt und sie, die Beschwerdeführerinnen, in ihren Wahlchancen schwer beeinträchtigt habe.
Der Gleichheitssatz sei deshalb verletzt, weil die angefochtene Vorschrift die Beschwerdeführerinnen gegenüber den Gewerkschaften, für die die Bestimmung nicht gelte, benachteilige und sich dafür kein sachlicher Grund finden lasse.
2.
Die Beschwerdeführerin zu 1) macht außerdem eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG durch § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG geltend und trägt vor: Entgegen der früheren Rechtslage seien die sonstigen Arbeitnehmervereinigungen nicht mehr den Gewerkschaften gleichgestellt. Diese könnten nämlich auch nach neuem Recht ohne Unterschriften einer bestimmten Anzahl von Wahlberechtigten eine Liste einreichen, wogegen eine sonstige Arbeitnehmervereinigung jetzt eine bestimmte Zahl von Unterschriften beibringen müsse, wenn sie seit der letzten Wahl nicht in der Vertreterversammlung vertreten gewesen sei. Für diese verschiedene Behandlung fehle ein sachlicher Grund.
3.
Das Landessozialgericht Hamburg begründet seine Vorlage wie folgt:
a) Der Name der Beschwerdeführerin zu 3) verstoße gegen § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG, da er ebenso wie der Name der "Hanseatischen von 1826 und Merkur Ersatzkasse" das kennzeichnende Wort "Merkur" enthalte. Für die Entscheidung des Gerichts komme es darauf an, ob die genannte Vorschrift mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Wenn das der Fall sei, müsse die Klage abgewiesen werden. Die Bestimmung verstoße jedoch gegen Art. 9 Abs. 1 und 2 und gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
b) Art. 9 Abs. 1 GG enthalte auch eine Institutsgarantie. Ein wesentlicher Teil der Funktionsfreiheit eines Vereins sei das Führen eines Namens. Ein Verbot, den Namen im Rechtsverkehr zu führen, sei nur insoweit zulässig, als die Tätigkeit eines Vereins gemäß Art. 9 Abs. 2 und Art. 18 GG eingeschränkt werden könne. Die dort genannten Voraussetzungen seien jedoch nicht gegeben.
Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, weil die Wahlgleichheit zwischen den Gewerkschaften und den sonstigen Vereinigungen nicht gewahrt sei. Es sei zwar ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, keine Zufallsbildungen von Vereinen mit fragwürdiger Zielsetzung oder kurzer Lebensdauer zu den Wahlen zuzulassen. Diesem Zweck trügen aber bereits die gesetzliche Anforderung, daß die Satzung die soziale oder berufspolitische Zwecksetzung erkennen lassen müsse (§ 7 Abs. 3 Satz 1 SVwG), und die Vorschriften über das Unterschriftenquorum Rechnung.
III.
1.
Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, weil die Beschwerdeführerinnen durch § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG nicht unmittelbar betroffen seien und der Rechtsweg nicht erschöpft sei. An der unmittelbaren Betroffenheit fehle es, weil die angefochtene Vorschrift zu ihrer Durchführung notwendigerweise einen besonderen Vollziehungsakt voraussetze. Es sei den Beschwerdeführerinnen zuzumuten, die Wahl anzufechten und den Rechtsweg zu beschreiten.
a) Die gegen § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG gerichteten Verfassungsbeschwerden seien auch unbegründet; denn Art. 9 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Die Betätigungsfreiheit der Vereinigungen werde nicht beeinträchtigt. Es bleibe den Beschwerdeführerinnen unbenommen, weiterhin für ihre Ziele zu wirken und um Wählerstimmen zu werben. Sie würden nur daran gehindert, den Gedanken, die Wahl ihrer Liste liege im Interesse der Versicherten, schlagwortartig in ihrem Namen zum Ausdruck zu bringen. Der Namenswechsel könne zwar zu einem potentiellen Verlust von Wählerstimmen führen; darin liege jedoch lediglich eine gewisse Verschlechterung der Erfolgsaussichten.
Auch die im Vorlagebeschluß des Landessozialgerichts vertretene Auffassung halte einer Nachprüfung nicht stand. Die Namensführung eines Vereins unterliege nicht nur den Einschränkungen der Art. 9 Abs. 2 und 18 GG; vielmehr ergäben sich zahlreiche, von Verfassungs wegen zulässige Einschränkungen des Namensrechts aus dem einfachen Recht. Der Gesetzgeber habe Verfälschungen des Wahlergebnisses vermeiden und damit die mit der Beschwerdeführerin konkurrierenden Vereinigungen schützen wollen, denen ebenfalls das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG zustehe.
Art. 3 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht verletzt. Der Gesetzgeber habe verhindern wollen, daß der Name des Versicherungsträgers zur Erlangung von Vorteilen bei der Wahl benutzt werde. Zur Erreichung dieses Zieles sei schwerlich ein anderes Mittel zu finden gewesen als das Verbot, einen die genannte Gefahr hervorrufenden Namen zu führen. Der Vorwurf der Willkür könne also nicht erhoben werden. Die angegriffene Vorschrift lasse sich durch verfassungskonforme Auslegung auch auf Gewerkschaften anwenden.
b) § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG sei ebenfalls mit dem Grundgesetz vereinbar. Die verschiedene Behandlung der Gewerkschaften und der sonstigen Arbeitnehmervereinigungen finde ihre Rechtfertigung darin, daß bei den sonstigen Arbeitnehmervereinigungen, die in der letzten Vertreterversammlung nicht vertreten gewesen seien, nur eine hinreichende Anzahl von Unterschriften einen Schluß auf die Ernsthaftigkeit des Wahlvorschlages zulasse, während bei den Gewerkschaften bereits das Vorliegen der begriffsnotwendigen Merkmale einer Gewerkschaft die für erforderlich gehaltene Gewähr biete.
2.
Der Bundesvorstand der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG gewährleiste nicht das Recht auf freie Wahl des Namens. Selbst wenn man das aber annehme, sei das Namensführungsrecht durch die Interessen der Allgemeinheit eingeschränkt. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG scheide deshalb aus, weil § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG auch den Gewerkschaften verbiete, prägnante Namensteile der Versicherungsträger in die Gewerkschaftsbezeichnung aufzunehmen.
Entgegen der Ansicht des Landessozialgerichts unterliege Art. 9 Abs. 1 GG nicht nur den sich aus Art. 9 Abs. 2 und aus Art. 18 GG ergebenden Schranken, sondern auch den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG; denn die Vereinigungsfreiheit lasse sich letztlich auf die Handlungsfreiheit zurückführen. Deshalb müsse sich die Beschwerdeführerin zu 3) auch die Einschränkungen gefallen lassen, die sich aus den Rechten der übrigen Wahlbeteiligten auf Chancengleichheit ergäben. Art. 3 Abs. 1 GG sei gleichfalls nicht verletzt, da nur das in § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG niedergelegte Namensführungsverbot dem Verfassungsauftrag gerecht werden könne, gleiche Wahlchancen zu gewährleisten.
3.
Der Bundesvorstand des Deutschen Gewerkschaftsbundes hat sich wie folgt geäußert:
Das Verbot, die Bezeichnung des Versicherungsträgers als Bestandteil des Namens zu führen, sei mit Art. 9 Abs. 1 GG vereinbar. Die gebotene Abwägung ergebe, daß die öffentlichen Interessen an der Sicherung eines unverfälschten Wählerwillens überwögen. Auch Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt; denn der Gesetzgeber habe berücksichtigen dürfen, daß hinsichtlich der Namen der Gewerkschaften keine Verwechslungsgefahr bestehe.
Dagegen erscheine das Verbot, einen kennzeichnenden Teil der Bezeichnung des Versicherungsträgers im Namen zu führen, als unverhältnismäßig und von den sachlichen Erfordernissen eines ordnungsgemäßen Wahlverfahrens nicht mehr gedeckt. Damit verletze der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit und greife in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise in das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG ein. Auch der Gleichheitssatz sei verletzt, da der von der Sache her nicht gerechtfertigte weitgehende Eingriff in die Funktionsfreiheit der Vereinigung die Wahl- und Chancengleichheit nehme.
4.
Der Dritte Senat des Bundessozialgerichts hält § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG für verfassungsmäßig und führt aus: Die Voraussetzungen für einen zulässigen, durch die Anwendung wahlrechtlicher Grundsätze bedingten maßvollen Eingriff in die Namensführung lägen hier vor. Die gegebenenfalls notwendig werdende Namensänderung bedeute keine unverhältnismäßige Belastung. Der vom Gesetzgeber angestrebte Zweck, Irrtümer bei den Wahlberechtigten zu vermeiden, könne durch eine andere, weniger belastende Maßnahme nicht erreicht werden.
B.
Die Verfassungsbeschwerden und die Vorlage sind zulässig.
I.
1.
a) Alle drei Beschwerdeführerinnen wollen mit ihren Verfassungsbeschwerden § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG nur insoweit angreifen, als darin Arbeitnehmervereinigungen genannt sind. Die Beschwerdeführerinnen zu 1) und 2) wenden sich gegen die erste Alternative der genannten Vorschrift; sie führten bis zur Neuregelung die vollen Namen der Versicherungsträger als Bestandteile ihrer Vereinsnamen. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 3) richtet sich nur gegen die zweite Alternative der Vorschrift, wonach es verboten ist, einen kennzeichnenden Teil des Namens des Versicherungsträgers als Bestandteil des Vereinsnamens zu führen.
b) In dieser Auslegung sind die Verfassungsbeschwerden zulässig; denn durch die Neuregelung sind die Beschwerdeführerinnen unmittelbar betroffen. Sie mußten ihre Namen ändern, um weiterhin an den Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen teilnehmen zu können. Diese rechtliche Wirkung ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz; eines besonderen Vollziehungsaktes bedarf es nicht.
c) Der Beschwerdeführerin zu 3) kann das Rechtsschutzbedürfnis auch nicht mit der Begründung abgesprochen werden, die verfassungsrechtliche Überprüfung der zweiten Alternative des § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG werde schon aufgrund des Vorlagebeschlusses des Landessozialgerichts erreicht. Zwischen der eine Vorschrift zulässigerweise unmittelbar angreifenden Verfassungsbeschwerde und der Vorlage, die dieselbe Vorschrift betrifft, besteht kein Ausschließlichkeitsverhältnis zugunsten der Vorlage.
2.
Soweit die Beschwerdeführerin zu 1) sich gegen § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG wendet, ist ihre Verfassungsbeschwerde dahin auszulegen, daß sie sich gegen die Vorschrift nur insoweit richtet, als Vorschlagslisten sonstiger Arbeitnehmervereinigungen, die seit der letzten Wahl nicht mit mindestens einem Vertreter ununterbrochen in der Vertreterversammlung vertreten sind, bei einem Versicherungsträger mit mehr als einer Million Versicherten von mindestens 1 000 Wahlberechtigten unterzeichnet sein müssen. Denn die Beschwerdeführerin wollte sich an den Wahlen zur Vertreterversammlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, einem Versicherungsträger der genannten Größenordnung, beteiligen.
In dieser Auslegung ist die Verfassungsbeschwerde zulässig, da die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Vorschrift bereits gegenwärtig betroffen wird; ihre Zulassung zur Wahl wird durch die Norm erschwert.
II.
Das Landessozialgericht will die zweite Alternative des § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG und nicht auch § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 WO zur verfassungsrechtlichen Prüfung stellen. Das ergibt sich aus der Begründung des Beschlusses, die lediglich zur Verfassungswidrigkeit des § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG Stellung nimmt und am Ende die Nichtigkeit auf § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 WO als korrespondierende Vorschrift ausdehnt.
Die Vorlage ist zulässig. Zwar ist für die vom Landessozialgericht zu treffende Entscheidung die zweite Alternative des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 WO unmittelbar und die genannte Gesetzesnorm nur mittelbar entscheidungserheblich. Jedoch liegt die verfassungsrechtliche Problematik in der Gesetzesnorm. Die Bestimmung der Verordnung ist nur eine Ausführungsvorschrift zu der Gesetzesnorm und entspricht ihr fast wörtlich. Ist die Gesetzesvorschrift verfassungswidrig, dann gilt das auch für die entsprechende Bestimmung der Verordnung.
C.
§ 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG verstößt gegen Art. 9 Abs. 1 GG. Außerdem verletzt § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG Art. 3 Abs. 1 GG.
I.
Der Gesetzgeber hat mit § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG ohne hinreichende Rechtfertigung in den verfassungsrechtlich geschützten Bereich der Vereinigungsfreiheit eingegriffen.
1.
Die Beschwerdeführerinnen sind als eingetragene Vereine Vereinigungen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 GG. Dieses Grundrecht verbürgt nicht nur dem einzelnen Staatsbürger das Recht zum Zusammenschluß in Vereinen und Gesellschaften, sondern gewährt auch den Vereinen selbst Schutz (BVerfGE 13, 174 [175]). Es braucht nicht abschließend entschieden zu werden, wie weit dieser Schutz reicht, ob er insbesondere über die Existenz und Funktionsfähigkeit des Vereins hinaus auch jede Vereinstätigkeit als Freiheit gemeinsamen, vereinsmäßigen Handelns an sich umfaßt. Jedenfalls schützt Art. 9 Abs. 1 GG vor einem Eingriff in den Kernbereich des Vereinsbestandes und der Vereinstätigkeit, da sonst ein effektiver Grundrechtsschutz nicht bestünde. Diese Ansicht entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 9 Abs. 3 GG (BVerfGE 4, 96 [108]; 18, 18 [27]; 19, 303 [321 f.]; 28, 295 [305]).
2.
Zu dem durch Art. 9 Abs. 1 GG geschützten Kernbereich gehört in gewissem Umfang die Namensführung. Der Name erfüllt für einen Verein im allgemeinen und für die Beschwerdeführerinnen im besonderen eine wichtige Funktion: Bei eingetragenen Vereinen ist er ein notwendiger Bestandteil der Satzung (§ 57 Abs. 1 BGB) und Voraussetzung für die Eintragung in das Vereinsregister. Er ist die Bezeichnung, unter der sich die Mitglieder sammeln, als Verein in der Öffentlichkeit auftreten und durch die er sich von anderen Vereinen unterscheidet. Handelt es sich vor allem um alte und originelle Namen, so besteht auch ein besonderes Affektionsinteresse. Würde der Name nicht geschützt und staatlichen Eingriffen schutzlos preisgegeben, so wäre der verfassungsrechtliche Schutz für Vereine weitgehend entwertet. Die Vereine würden zwar im Zivilrecht gegenüber Angriffen von anderen Personen auf den Namen geschützt, wären aber Eingriffen des Staates gegenüber machtlos.
Neben dem Schutz des Namens gewährleistet Art. 9 Abs. 1 GG, daß der Verein die von ihm frei gewählten Aufgaben erfüllen kann.
3.
§ 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG greift sowohl in die Namensführung als auch in die Verfolgung einer wesentlichen satzungsmäßigen Aufgabe und damit in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG ein.
Der Eingriff in das Namensrecht besteht jedenfalls darin, daß es den Beschwerdeführerinnen verwehrt wird, beim Einreichen von Vorschlagslisten zu den Wahlen ihren bisherigen Namen zu verwenden, wenn sie sich nicht der Gefahr aussetzen wollen, daß ihre Listen beanstandet werden. Auch wenn man in der angegriffenen Vorschrift kein allgemeines Verbot für die Namensführung erblickt, sondern darin nur ein Verbot sieht, sich unter einer bestimmten Bezeichnung an Wahlen zu beteiligen, liegt ein Eingriff in das Namensführungsrecht bei Wahlen vor. Denn wenn die Beschwerdeführerinnen sonst ihre alten Namen behalten dürften, müßten sie bei den Wahlen einen anderen Namen führen. Es würde ihnen also das Erschwernis einer doppelten Namensführung aufgebürdet. Da das Führen zweier verschiedener Namen aber kaum praktikabel und der Werbewirksamkeit abträglich ist, führt auch die einengende Auslegung des Namensverbots die Folgen eines umfassenden Namensverbots herbei, die allgemeine und nicht nur auf die Wahlen beschränkte Änderung des bisherigen Namens.
Der unmittelbare Eingriff in das Namensrecht bedeutet zugleich einen mittelbaren Eingriff in die ungehinderte Ausübung der Vereinstätigkeit. Denn die durch den Zwang zur Namensänderung sich ergebenden Nachteile bei der Wahl waren eine typische, vorhersehbare Folge des Verbots der bisherigen Namensführung. Die Beschwerdeführerinnen sind gerade auch deswegen gegründet worden, um den nicht gewerkschaftlich organisierten Ersatzkassenmitgliedern eine Vertretung in den Selbstverwaltungsorganen der Ersatzkassen zu ermöglichen. Damit haben sie eine Aufgabe übernommen, die der Verwirklichung der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung dient, indem sie vornehmlich einen Personenkreis zur Mitwirkung und Wahrnehmung seiner Anliegen ansprechen, der von sich aus zu einer Beteiligung nur schwer Zugang findet.
4.
Wird der Verein in seinem Bestand und seiner vereinsmäßigen Betätigung durch Art. 9 Abs. 1 GG nicht nur vor einem Verbot und vor verbotsgleichen Maßnahmen, sondern auch gegen weniger weitgehende Beeinträchtigungen seines Bestandes und seiner Betätigung geschützt, so sind diesem Schutz doch auch in dem nicht durch Art. 9 Abs. 2 GG erfaßten Bereich Grenzen gesetzt. Andernfalls wäre Vereinen erlaubt, was natürlichen Personen nur innerhalb der Grenzen des Art. 2 Abs. 1 GG gestattet ist. Schon diese Überlegung führt dazu, daß es dem Gesetzgeber nicht verwehrt sein darf, der Betätigung des Vereins Schranken zu ziehen, die zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten sind (so BVerfGE 19, 303 [322]; 28, 295 [306] zur Koalitionsfreiheit). Auch in dem für den Gesetzgeber überhaupt zugänglichen Bereich ist eine Vorschrift nur dann verfassungsmäßig, wenn die Interessen des Gemeinwohls, die der Staat beim Schutz anderer Rechtsgüter wahrnimmt, der Intensität des Eingriffs in die Vereinsfreiheit an Gewicht entsprechen. Im vorliegenden Fall ergibt die Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen, daß die Interessen der Beschwerdeführerinnen überwiegen.
a) Der Eingriff in die Namensführung der Beschwerdeführerinnen wirkt um so schwerer, als sie ihre früheren Namen jahrelang unbeanstandet geführt und unter ihnen beachtliche Wahlerfolge erzielt hatten. Die ursprünglichen Namen waren zur Zeit des gesetzlichen Eingriffs fest eingeführt und in interessierten Kreisen zu bekannten Begriffen geworden. Bereits das verlangt, daß die öffentlichen Interessen von Gewicht sein müssen, wenn sie das Vorgehen des Gesetzgebers rechtfertigen sollen.
Die Tragweite des Eingriffs erhellt auch daraus, daß er die gesamte Vereinstätigkeit erheblich beeinträchtigte. Die Beschwerdeführerinnen mußten ihre Satzungen ändern, sich ihren Mitgliedern gegenüber unter einem neuen Namen darstellen und erhebliche Anstrengungen unternehmen, um Außenstehende zu veranlassen, die Vorstellungen, die sich mit dem früheren Namen verknüpft haben, auf den neuen Namen zu übertragen. Dafür stand den Beschwerdeführerinnen nur ein verhältnismäßig kurzer Zeitraum zur Verfügung. Zwischen der Verkündung des Gesetzes und den nächsten Wahlen lagen nur rund zehn Monate. In dieser Zeit mußten die Beschwerdeführerinnen einen neuen Namen suchen, ihn in einer Hauptversammlung beschließen und dann mit dem neuen Namen den Wahlkampf bestreiten. Unter diesen Umständen ist es nicht ausgeschlossen, daß die Rückschläge, die die Beschwerdeführerinnen bei den Wahlen des Jahres 1968 gegenüber den Wahlen des Jahres 1962 hinnehmen mußten, mindestens zum Teil auf den Eingriff des Gesetzgebers zurückzuführen sind.
b) Welche Gefahren der Gesetzgeber mit der angegriffenen Vorschrift bekämpfen wollte, ist aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes zu entnehmen (vgl. Begründung zu Art. 1 Nr. 7 des Regierungsentwurfs, BTDrucks. V/1674 S. 19; Prot. der 42. Sitzung des Bundestagsausschusses für Sozialpolitik vom 10. Mai 1967, S. 25; Kurzprot. der 44. Sitzung desselben Ausschusses vom 21. Juni 1967, S. 17 f.). Einmal sollte verhindert werden, daß bei Wählern wegen gewisser Übereinstimmungen zwischen den Namen von Vereinigungen und denen von Versicherungsträgern der Eindruck erweckt würde, daß zwischen beiden nähere Verbindungen bestünden, die die Wahl einer solchen Vereinigung als vorteilhaft erscheinen ließen; es sollten gleiche Wahlchancen für alle Vorschlagslisten geschaffen werden. Zum anderen spielte die Überlegung eine Rolle, wie dem Tätigwerden unerwünschter Zufallsbildungen vorgebeugt werden könne. Es sollte vermieden werden, daß sich spontan Vereinigungen ohne Sachprogramm und ohne Interesse an sachlicher Arbeit in den Selbstverwaltungsorganen lediglich aus zweckfremden Gesichtspunkten, wie etwa zu radikaler politischer Agitation, bildeten und sich zur Steigerung ihrer Wahlaussichten attraktive, an die Bezeichnung des Versicherungsträgers angelehnte Namen zulegten.
Um der zuletzt genannten Gefahr vorzubeugen, bedurfte es des Eingriffs in das Namensrecht und die ungehinderte Wahlbeteiligung der Beschwerdeführerinnen nicht. Von ihnen her drohte eine solche Gefahr nicht. Ihre Gründungen fielen zwar in die Zeit kurz vor früheren Wahlen. Sie hatten sich aber durch jahrelanges Bestehen, kontinuierliche Vereinsarbeit, beständige Mitwirkung in den Vertreterversammlungen und eine darauf gerichtete Aufgabenstellung in ihren Satzungen längst als dauernde, ernsthafte Sachwalter erlaubter und anerkannter Interessen ausgewiesen. Der Gesetzgeber war auch nicht gezwungen, durch Vorkehrungen gegen Zufallsbildungen die Beschwerdeführerinnen zu treffen. Insoweit hätten Unterschriftenquoren, die Vorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 1 SVwG über die Aufgabenstellung, längere Meldefristen für Vorschlagslisten, unter Umständen auch eine auf solche Zufallsbildungen beschränkte Regelung des Namensrechtes ausgereicht.
Das weitere Anliegen, das der Gesetzgeber mit der Verabschiedung des § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG verfolgte, bestand darin, eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit bei den Wahlen zu beseitigen und zu verhindern. Die streng formal zu sehende Wahlgleichheit hat gewiß im demokratischen Staat besondere Bedeutung; sie muß auch bei den Sozialversicherungswahlen verwirklicht werden. Dazu genügte aber eine Regelung, die die Wähler vor der Gefahr der Irreführung durch den Namen schützte. Der Gesetzgeber hat es aber nicht dabei bewenden lassen, im Einzelfall wirklich irreführende Namen zu verbieten oder entsprechende klarstellende Zusätze zu fordern. Vielmehr hat er eine unwiderlegliche Vermutung der Irreführung auch für alle die Fälle aufgestellt, in denen eine ganze oder teilweise Übereinstimmung des Namens mit dem der Kasse besteht, und zwar auch bei solchen Vereinigungen, die bereits seit längerer Zeit bei den Wählern bekannt waren und durch die eine Irreführung nicht zu befürchten war. Er ist damit über das zulässige Ziel, Irreführungen der Wähler in angemessener Weise zu verhindern, hinausgegangen. Darin liegt ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus Art. 9 Abs. 1 GG.
II.
Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1) hat auch insofern Erfolg, als § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG angegriffen wird. Denn diese Bestimmung verletzt Art. 3 Abs. 1 GG, da sie sonstige Arbeitnehmervereinigungen und Gewerkschaften bei den Unterschriftenquoren ohne sachlichen Grund verschieden behandelt.
1.
Der Grundsatz der Wahlgleichheit läßt eine Differenzierung nur aufgrund wesentlicher Unterscheidungsmerkmale oder bei Vorliegen zwingender Gründe zu (BVerfGE 12, 10 [25]; 14, 121 [133]). Das gilt auch für die Wahlen im Bereich der Sozialversicherung und auch dort nicht nur für die Wahl selbst, sondern auch für das Wahlvorbereitungsverfahren und damit für das Einreichen von Vorschlagslisten.
Mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit ist die Forderung eines angemessenen Unterschriftenquorums grundsätzlich vereinbar. Es ist auch nicht zu beanstanden, daß von neu auftretenden Wahlbewerbern eine bestimmte Zahl von Unterschriften verlangt wird, bei anderen hingegen, die schon bei der letzten Wahl Erfolg hatten, von diesem Erfordernis abgesehen wird (vgl. etwa BVerfGE 3, 19 [27]; 12, 135 [137]). Im vorliegenden Fall geht es aber um die weitere Frage, ob es sich rechtfertigen läßt, daß nur von den sonstigen Arbeitnehmervereinigungen, nicht aber von den Gewerkschaften ein Unterschriftenquorum verlangt wird, wenn beide nicht in der letzten Vertreterversammlung vertreten waren. Das ist zu verneinen.
2.
Gründe, die für die verschiedene Behandlung sprechen könnten, sind im Gesetzgebungsverfahren nicht ausdrücklich genannt worden. Sie lassen sich jedoch aus der Debatte um die Höhe des Unterschriftenquorums und aus den zum Wahlrecht des Bundes und der Länder entwickelten Gedanken zur Berechtigung des Unterschriftenquorums entnehmen. Danach dient ein Unterschriftenquorum dem Ausscheiden nicht ernsthafter oder von vornherein aussichtsloser Wahlvorschläge. Keiner dieser beiden Gesichtspunkte reicht aus, um die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen.
a) Die Ernsthaftigkeit von Vorschlagslisten der Gewerkschaften mag allgemein als gegeben angesehen werden. Sie werden schon von ihrer Gründung her gesehen keine Zufallsbildungen sein. Es mag auch davon ausgegangen werden, daß jede Gewerkschaft Vorschlagslisten zu den Wahlen nur für solche Versicherungsträger einreicht, deren Arbeit für die Mitglieder der betreffenden Gewerkschaft von Interesse ist. Die Ernsthaftigkeit von Vorschlagslisten läßt sich jedoch für die sonstigen Arbeitnehmervereinigungen nicht ausnahmslos in Abrede stellen, wenn man bei der Beurteilung dieser Frage hier gleiche Maßstäbe wie bei den Gewerkschaften anlegt.
Wie sich aus Veröffentlichungen von Ergebnissen früherer Wahlen ergibt, bestehen zumindest bei vier Ersatzkassen Vereinigungen, die über Jahre hindurch sowie in mehreren Wahlperioden und teilweise mit hohem Anteil an der Gesamtzahl der Sitze in den Vertreterversammlungen einzelner Ersatzkassen vertreten waren. Bereits daraus ergeben sich die Ernsthaftigkeit und Dauerhaftigkeit ihrer Interessenwahrung. Ferner ist zu beachten, daß nach § 7 Abs. 3 Satz 1 SVwG sonstige Arbeitnehmervereinigungen Vorschlagslisten nur dann einreichen können, wenn sie eine Satzung haben, die ihre sozial- oder berufspolitische Zwecksetzung erkennen läßt. Wenn unter diesen Umständen eine Vereinigung bei einer Wahl einmal keinen Sitz erlangt hat, so ist nicht einzusehen, weshalb allein deswegen die Ernsthaftigkeit ihres neuen Wahlvorschlags sollte in Zweifel gezogen werden können, während bei allen Gewerkschaften in gleicher Lage die Ernsthaftigkeit ohne weiteres angenommen wird. Bei der Beschwerdeführerin zu 1) kommt hinzu, daß sie bei der Deutschen Angestellten-Krankenkasse das Quorum nicht zu erfüllen brauchte, sondern Unterschriften nur deshalb beibringen mußte, weil sie bei einem größeren Versicherungsträger eine Vorschlagsliste einreichen wollte. Ist aber eine Vereinigung bereits bei einem Versicherungsträger vertreten, so kann um so eher die Ernsthaftigkeit ihrer Wahlvorschläge auch für andere, größere Versicherungsträger angenommen werden. Demgegenüber greift das Argument, der Erfolg bei einem Versicherungsträger besage noch nichts über die Ernsthaftigkeit des Vorschlags bei einem anderen Versicherungsträger, nicht durch. Denn es wird vom Gesetzgeber selbst auf kleinere Gewerkschaften nicht angewandt.
b) Es kann auch nicht eingewandt werden, daß die Wahlvorschläge einer jeden Gewerkschaft stets als aussichtsreich anzusehen wären, auch wenn sie in der letzten Vertreterversammlung nicht vertreten war. Zwar stellen sich die Gewerkschaften in der Regel umfassendere Aufgaben als die sonstigen Vereinigungen. Dafür liegen die Schwerpunkte ihrer Aufgabenstellung aber nicht auf der Teilnahme an den Wahlen in der Sozialversicherung, während die sonstigen Vereinigungen sich gerade auf dieses Gebiet konzentriert haben. Vereinigungen mit begrenzter, aber schwerpunktmäßiger Zielsetzung müssen in ihrem Bereich den Gewerkschaften mit umfassenderer, aber nicht in allen Bereichen gleich intensiver Betätigung in der Erfolgsaussicht nicht notwendig nachstehen.
Auch die wenigstens im Ausgangspunkt vorhandene Konzentration der sonstigen Vereinigungen auf ganz bestimmte Versicherungsträger rechtfertigt keine generell verschiedene Beurteilung der Erfolgsaussichten. Das beweist ein Blick auf die Wahlergebnisse. Sonstige Vereinigungen haben an verschiedenen Stellen und bei mehreren Wahlen größere Wahlerfolge erzielt als manche Gewerkschaften. Selbst bei den letzten Wahlen zur Vertreterversammlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte ließ die Beschwerdeführerin zu 1), die in der letzten Vertreterversammlung keinen Sitz gehabt hatte, dem Stimmenanteil nach mehrere Gewerkschaften hinter sich; sie erzielte sogar eine größere Stimmenzahl als zwei Organisationen, die bereits in der letzten Vertreterversammlung je einen Sitz gehabt hatten.
c) Auch eine typisierende Betrachtungsweise vermag die verschiedene Behandlung von Gewerkschaften und sonstigen Arbeitnehmervereinigungen nicht zu rechtfertigen. Die im Wahlrecht gebotene formale Handhabung des Gleichheitssatzes verbietet es, Vermutungen aufzustellen, die in ihrer Allgemeinheit nachweislich nicht richtig sind. Das berechtigte Interesse des Gesetzgebers, offenbar aussichtslose Wahlvorschläge auszuschalten, darf nicht dadurch verwirklicht werden, daß diesen Wahlvorschläge seriöser Vereinigungen gleichgestellt werden und dadurch deren Recht auf Wahlgleichheit beeinträchtigt wird.
d) Auch der Einwand kann nicht als berechtigt anerkannt werden, die aussichtsreichen sonstigen Vereinigungen seien ohnehin in den Vertreterversammlungen "ihrer" Ersatzkassen dauernd vertreten, so daß die Quorenvorschrift nur Zufallsbildungen treffe. Abgesehen davon, daß man Entsprechendes auch für die Gewerkschaften sagen müßte, ist die Beschwerdeführerin zu 1) zur Zeit weder in der Vertreterversammlung "ihrer" Ersatzkasse noch in der Vertreterversammlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte vertreten.
e) Letztlich sind auch sonstige zwingende Gründe wie unabweisbare technische Erfordernisse eines ordnungsgemäßen Wahlverfahrens, wichtige wahlrechtspolitische, wahlsystematische oder verfassungspolitische Erwägungen, die die verschiedene Behandlung rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich.
3.
§ 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Jedoch kann die Vorschrift nicht für nichtig erklärt werden. Zwar mag manches dafür sprechen, daß der Gesetzgeber die verschiedene Behandlung durch Ausdehnung des Unterschriftenquorums auf die Gewerkschaften beseitigen wird. Zwingend ist das aber nicht. Die Gleichheit kann auch dadurch hergestellt werden, daß die Quorenvorschrift beseitigt oder eine Zwischenlösung etwa derart getroffen wird, daß längere Zeit bestehende Vereinigungen und Gewerkschaften vom Unterschriftenquorum ausgenommen werden.
Da für kleinere Versicherungsträger nichts anderes gelten kann als für Versicherungsträger mit mehr als einer Million Versicherten, wird der Ausspruch der Verfassungswidrigkeit auf die ganze Skala der Quorenvorschrift erstreckt.
D.
Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG. Erstattungspflichtig ist die Bundesrepublik Deutschland, da deren Gesetzgebungsorgane die verfassungswidrigen Vorschriften erlassen haben.
Müller Stein Ritterspach Haager v. Brünneck Böhmer Brox Simon
Druckversion
Weiterleiten
PDF-Version
