BVerfG, 25.04.1972 - 1 BvL 13/67
1. Die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zur Regelung des Warenverkehrs gemäß Art. 73 Nr. 5 GG umfaßt auch die Befugnis, Filmeinfuhrverbote aus polizeilichen Gründen zu erlassen
2. Art. 5 Abs. 1 GG gebietet, § 5 Abs. 1 des Überwachungsgesetzes vom 24. mai 1961 (BGBL. I S. 607) dahin auszulegen, daß nur die Einfuhr von Filmen verboten ist, deren Inhalt tendenziell auf die Bekämpfung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Gedankens der Völkerverständigung gerichtet ist, und diese Schutzgüter gefährdet.
3. Zur Güterabwägung zwischen der Kunstfreiheitsgarantie (Art. 5 Abs. 3 GG) und den Belangen des Staatsschutzes bei der Einfuhr eines verfassungsfeindlichen Filmes, dem die Eigenschaft eines Kunstwerkes zukommt.
4. a) "Zensur" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG ist nur die Vorzensur.
b) Das Zensurverbot stellt eine absolute Eingriffsschranke dar, die keine Ausnahme, auch nicht durch allgemeine Gesetze nach Art. 5 Abs. 2 GG zuläßt.
5. Die Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 des Überwachungsgesetzes verstößt nicht gegen das Zensurverbot.
Inhaltsverzeichnis
Beschluß
des Ersten Senats vom 25. April 1972
-- 1 BvL 13/67 --
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 5 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24. Mai 1961 (BGBl. I S. 607) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichtes Frankfurt/Main vom 22. Mai 1967 (II/1 - 1118/66) -.
Entscheidungsformel:
§ 5 Absatz 1 und Absatz 2 des Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24. Mai 1961 (Bundesgesetzbl. I S. 607) sind in der sich aus den Gründen ergebenden Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe
A.
I.
1.
Das Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24. Mai 1961 - BGBl. I S. 607 - (im folgenden: Überwachungsgesetz - GÜV -) enthält in seinem Zweiten Abschnitt ein Verbringungsverbot für verfassungsfeindliche Filme.
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV lauten:
(1) Es ist verboten, Filme, die nach ihrem Inhalt dazu geeignet sind, als Propagandamittel gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung zu wirken, in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes zu verbringen, soweit dies dem Zwecke der Verbreitung dient. Dieses Verbot steht der Abfertigung durch die Zolldienststellen nicht entgegen.
(2) Wer Filme in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes verbringt, hat eine Kopie jedes Filmes dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft innerhalb einer Woche nach dem Verbringen vorzulegen. Durch Rechtsverordnung der Bundesregierung kann bestimmt werden, daß Filme aus bestimmten Ländern der Vorlagepflicht nicht unterliegen.
Durch Verordnung vom 12. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1873) hat die Bundesregierung Filme zahlreicher Ursprungsländer - jedoch nicht der Ostblockstaaten - von der Vorlagepflicht befreit.
Ist ein Film entgegen dem mit keiner Strafsanktion bewehrten Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV in den Geltungsbereich dieses Gesetzes verbracht worden, so stellt das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft gemäß § 5 Abs. 4 GÜV unverzüglich den Verstoß gegen das Verbot fest und fordert den Verbringenden auf, die eingeführten Kopien des Films auszuhändigen.
2.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens besuchte im Jahre 1966 die Leipziger Messe. Von dort brachte er eine Kopie des DEFA-Films "Der lachende Mann" mit in die Bundesrepublik. Den Film führte er an verschiedenen Orten des Bundesgebietes öffentlich vor.
Das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft forderte den Kläger auf, eine Kopie des Films gemäß § 5 Abs. 2 GÜV unverzüglich dem Amt vorzulegen. Dies lehnte der Kläger ab. Daraufhin wiederholte das Bundesamt seine Aufforderung unter der Androhung eines Zwangsgeldes. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein, den das Bundesamt als unbegründet zurückwies. Nunmehr erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Frankfurt Anfechtungsklage.
II.
Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 5 Abs. 1 und Abs. 2 des Überwachungsgesetzes in Verbindung mit der Verordnung vom 12. Oktober 1961 die Art. 5 Abs. 1, 19 Abs. 1 und 70 bis 75 des Grundgesetzes verletzen.
Dazu führt es aus, § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV seien verfassungswidrig.
1.
Dem Bund fehle die Zuständigkeit zum Erlaß dieser Bestimmungen. Sie ergebe sich weder ausdrücklich aus dem Katalog der Art. 73 ff. GG noch aufgrund Sachzusammenhangs mit den in Art. 73 Nr. 1 und Nr. 5, Art. 74 Nr. 11 und Art. 75 Nr. 2 GG dem Bund zugewiesenen Kompetenzen noch aus der Natur der Sache.
2.
§ 5 Abs. 1 GÜV schränke die Freiheit der Berichterstattung - der Film "Der lachende Mann" sei ein Dokumentarfilm und damit ein berichterstattender Film im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG - und die Informationsfreiheit jedes Staatsbürgers ein. Beide Grundrechte seien zwar durch allgemeine Gesetze einschränkbar; diese Gesetze dürften sich jedoch nicht gegen eine Meinung als solche richten und müßten dem Schutz eines Gemeinschaftswertes dienen, der gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit den Vorrang habe.
Durch die Verordnung vom 12. Oktober 1961 würden nur Filme aus den Ostblockländern der Vorlagepflicht unterworfen; damit werde die Durchsetzungsfähigkeit des Verbots nach § 5 Abs. 1 GÜV auf eine bestimmte Berichterstattung beschränkt, was effektiv eine Diskriminierung der sozialistischen (kommunistischen) Gesellschaftsauffassung bedeute. § 5 Abs. 1 GÜV sei daher kein allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG. Er dehne den Schutz des Staates gegenüber den durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Grundrechten über das erforderliche Maß hinaus aus. Die Überwachung des berichterstattenden Films auf verfassungsfeindliche Darstellungen lasse sich auch ohne diskriminierende Maßnahmen erreichen. Lebenselement der Demokratie sei der Kampf der Meinungen. Die Informationsfreiheit, beruhend auf der Berichterstattungsfreiheit, garantiere "ein Maximum an Mannigfaltigkeit von Einsatzpunkten im öffentlichen Meinungsprozeß". Die öffentliche Auseinandersetzung gerade mit der sozialistischen (kommunistischen) Gesellschaftsauffassung sei von entscheidender Wichtigkeit. Der Staatsschutz stehe zu dieser Wertung nicht im Gegensatz, sondern sei als Garantie der Grundentscheidung zum demokratischen Staat zu verstehen. Dies ergebe sich aus Art. 79 Abs. 3 GG. Jede Regelung, die die dort geschützte Freiheit zum Teil oder ganz aufhebe, sei verfassungswidrig. Das sei bei § 5 Abs. 1 GÜV der Fall; denn er verbiete jede Form der Propagandawirkung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung und den Gedanken der Völkerverständigung. Der Begriff "Propagandamittel" sei denkbar schillernd und nur in geringem Umfang sachlogisch interpretierbar. Das biete die Möglichkeit, politische Meinungen zu manipulieren und politische Informationen zu unterschlagen. Erst wenn die politische Meinung in systematisch organisierte Aktion gegen die Verfassung übergehe, sei ein Eingriff des Staates fällig. § 5 Abs. 1 GÜV wolle aber nicht solche systematische Agitation treffen, sondern ermögliche Beschränkungen in dem notwendig eingriffsfreien Vorbereich.
3.
Die Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 Satz 1 GÜV verstoße gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG. Unter Zensur sei das Abhängigmachen der Verbreitung von Geisteswerken von behördlicher Vorprüfung und Genehmigung ihres Inhalts zu verstehen. Zulässig seien daher Vorschriften, die Filmaufführungen nicht für erlaubnispflichtig, sondern nur für anzeigepflichtig oder verbietbar im Falle eines Verstoßes gegen allgemeine Gesetze erklärten. Der faktische Verfahrensablauf nach dem Überwachungsgesetz stelle jedoch eine Vorzensur dar. Die Filmkopie müsse innerhalb einer Woche nach dem Verbringen in die Bundesrepublik vorgelegt werden. Der Verbringende werde häufig schon aus finanziellen Gründen keine weitere Kopie herstellen lassen können. Auch würden Filmaufführungen langfristig geplant. Der Verbringende stehe zudem unter der Strafdrohung des § 93 StGB (a. F.) und werde deshalb zunächst eine Entscheidung des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft abwarten. Die Möglichkeit der Filmaufführung ohne behördliche Vorprüfung sei daher tatsächlich nicht gegeben.
4.
Schließlich seien die §§ 5 ff. GÜV wegen Verletzung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig; denn das durch § 5 Abs. 1 GÜV eingeschränkte Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 GG sei im Gesetz nicht genannt.
III.
1.
Der Bundesminister des Innern, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage für zulässig; die beanstandete Regelung ist nach seiner Ansicht verfassungsgemäß.
Die Kompetenz des Bundes zum Erlaß des Überwachungsgesetzes ergebe sich unmittelbar aus Art. 73 Nr. 5 GG, der den Gesetzgeber auch zur Anordnung einer Kontrolle des Warenverkehrs aus polizeilichen Gründen ermächtige.
Es könne dahingestellt bleiben, ob die Einfuhr von Filmen überhaupt in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG falle. Jedenfalls stelle § 5 GÜV eine nach Art. 5 Abs. 2 GG zulässige Schranke der freien Meinungsäußerung dar. § 5 Abs. 1 GÜV räume dem Schutz des Staates in verfassungsmäßiger Weise einen höheren Rang ein als der unbeschränkten Verbringung von Filmen.
Das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG sei nicht verletzt. Verboten sei nur die Vorzensur als staatliches Genehmigungsverfahren, das sich auf den geistigen Inhalt eines Presse- oder Filmerzeugnisses erstrecke.
Im übrigen beziehe sich die Wochenfrist des § 5 Abs. 2 Satz 1 GÜV allein auf die Vorlagepflicht. Maßnahmen gegen den Film könnten schon vor Ablauf der Wochenfrist getroffen werden, wie umgekehrt der Film auch nach Ablauf dieser Frist bis zur Entscheidung nach § 5 Abs. 4 GÜV frei vorführbar bleibe. Eine Zensur werde auch nicht dadurch geschaffen, daß der Importeur mit einer Absetzung des Films vom Spielplan rechnen müsse. Das Risiko, gegen gesetzliche Verbote zu verstoßen, müsse jeder tragen.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht (VII. Senat) neigt dazu, die Verfassungsmäßigkeit des § 5 GÜV zu bejahen.
3.
Die vom Kläger des Ausgangsverfahrens erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken decken sich im wesentlichen mit den Gründen, die das Verwaltungsgericht zur Vorlage veranlaßt haben. Zur Frage einer Verletzung des Zensurverbots führt er noch aus, die Einfuhr von Filmen unterliege gemäß § 17 des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 - BGBl. I S. 481 - (AWG) und § 48 der Verordnung zur Durchführung des Außenwirtschaftsgesetzes (Außenwirtschaftsverordnung - AWV) vom 22. August 1961 in der Fassung vom 20. Dezember 1966 - BGBl. 1967 I S. 1 - der Genehmigung durch das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft. Diese Genehmigung werde nicht erteilt, wenn nicht vorher eine Prüfung nach § 5 Abs. 1 GÜV stattgefunden habe.
B.
Das Verwaltungsgericht hat § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV zur Prüfung gestellt. Unmittelbare rechtliche Entscheidungsgrundlage ist für das vorlegende Gericht allerdings nur § 5 Abs. 2 GÜV. Entfiele die dort festgelegte Pflicht zur Vorlage des Films, so würde das Gericht anders entscheiden als bei Gültigkeit dieser Norm. Hingegen spielt die materielle Verbotsvorschrift des § 5 Abs. 1 GÜV im Ausgangsverfahren unmittelbar keine Rolle; denn Gegenstand dieses Verfahrens ist nur die Pflicht, den Film beim Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft vorzulegen.
Für die Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG genügt jedoch auch mittelbare Entscheidungserheblichkeit (BVerfGE 20, 296 [303]; 20, 312 [316 f.], jeweils mit Nachweisen), die das Verwaltungsgericht für § 5 Abs. 1 GÜV ersichtlich angenommen hat. Zwar käme es auf die Gültigkeit des § 5 Abs. 1 GÜV nicht mehr an, wenn § 5 Abs. 2 GÜV schon aus sich heraus wegen Verstoßes gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG nichtig wäre. Gleichwohl ist die mittelbare Entscheidungserheblichkeit des § 5 Abs. 1 GÜV angesichts der engen Verknüpfung beider Absätze - auch aus prozeßökonomischen Gründen - zu bejahen. Entfiele nämlich das Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV, so würde damit auch § 5 Abs. 2 GÜV gegenstandslos; denn diese Bestimmung sichert nicht auch zugleich die strafrechtlichen Verbringungsverbote. Dies ergibt die Gesetzessystematik des § 5 GÜV, der in unmittelbarem Anschluß an die Normierung des Verbringungsverbotes in Abs. 1 das Vorlageverfahren in Abs. 2 regelt. Nach § 5 Abs. 3 GÜV bleiben strafrechtliche Einfuhr- und Verbreitungsverbote sowie die §§ 1 bis 4 GÜV unberührt. Das besagt, daß die Kontrollmaßnahmen zur Überwachung strafrechtlicher Verstöße abschließend im ersten Abschnitt des Überwachungsgesetzes (§§ 1 bis 4) ihren Standort haben, während das Verfahren nach § 5 Abs. 2 GÜV einem anderen Zweck dient. Bestätigt wird diese Auffassung durch die Betrauung des Bundesamts für gewerbliche Wirtschaft mit der Überprüfung im Vorlageverfahren nach § 5 Abs. 2 GÜV. Dieses Bundesamt ist - anders als die Hauptzollämter nach § 2 GÜV - nicht verpflichtet, bei strafrechtlichem Verdacht die Filme der Staatsanwaltschaft vorzulegen. Das zeigt, daß das Verfahren nach § 5 Abs. 2 GÜV nicht der Überwachung der strafrechtlichen Verbringungsverbote dient. Hiervon ging auch der Gesetzgeber aus, wie sich aus dem Bericht des Außenhandelsausschusses des Deutschen Bundestags zum Entwurf des Überwachungsgesetzes ergibt. Dort wird zu § 5 GÜV bemerkt: "Die in § 5 Abs. 2 Satz 1 festgelegte Meldepflicht soll es den zuständigen Behörden ermöglichen, festzustellen, ob das Verbringungsverbot des § 5 Abs. 1 beachtet wird ... § 5 Abs. 3 stellt klar, daß die strafrechtlichen Einfuhr- und Verbreitungsverbote sowie die §§ 1 bis 4 des Entwurfs unberührt bleiben" (BTDrucks. III/2387 S. 2).
Nach dem Tenor des Vorlagebeschlusses soll eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt werden, ob § 5 Abs. 1 und 2 GÜV ... "in Verbindung mit" der Durchführungsverordnung zum Überwachungsgesetz das Grundgesetz verletzen. Hätte das Verwaltungsgericht damit auch die Durchführungsverordnung im Rahmen des Art. 100 Abs. 1 GG zur Prüfung stellen wollen, so wäre dies allerdings unzulässig (vgl. BVerfGE 1, 184 [189 ff., 201] und ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Ersichtlich sollte jedoch der Hinweis auf die Durchführungsverordnung nur verdeutlichen, daß die in § 5 Abs. 2 GÜV normierte Pflicht auf eine Diskriminierung bestimmter Gesellschaftsauffassungen angelegt sei. Ob diese Ansicht des Verwaltungsgerichts zutrifft, spielt bei der Zulässigkeitsprüfung keine Rolle.
C.
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV sind bei verfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.
I.
Dem Bund steht die Gesetzgebungskompetenz zum Erlaß dieser Bestimmungen zu.
1.
Dem vorlegenden Gericht ist allerdings darin beizupflichten, daß diese Zuständigkeit nicht aus Art. 73 Nr. 1 GG abgeleitet werden kann. Auswärtige Angelegenheiten im Sinne dieser Grundgesetzvorschrift sind nur die Beziehungen, die sich aus der Stellung der Bundesrepublik als Völkerrechtssubjekt zu anderen Staaten ergeben. § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV haben als Normadressaten Einzelpersonen.
2.
Die Bundeskompetenz zum Erlaß dieser Vorschriften ergibt sich vielmehr unmittelbar aus Art. 73 Nr. 5 GG ("Freizügigkeit des Warenverkehrs" und "Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande").
a) Unbedenklich ist es in diesem Zusammenhang, daß das Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV auch die Verbringung von Filmen aus der DDR trifft. Die Handelsbeziehungen zwischen den Währungsgebieten der DM-West und der DM-Ost gehören auf jeden Fall zu den in Art. 73 Nr. 5 GG bezeichneten Sachgebieten, auf denen dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit zusteht.
b) Das Verbringen von Filmen in den Geltungsbereich des Überwachungsgesetzes ist "Warenverkehr" im Sinne des Art. 73 Nr. 5 GG. Waren sind bewegliche Sachen, die Gegenstand des Handelsverkehrs sein können (vgl. § 4 Abs. 2 Nr. 2 AWG). Nur das Abstellen auf die abstrakte Eignung als Gegenstand des Handelsverkehrs wird dem Sinn und Zweck des Art. 73 Nr. 5 GG gerecht. Ob der Verkehrsvorgang im Einzelfall - wie hier im Ausgangsverfahren - unentgeltlich erfolgt, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung. Filme verkörpern einen wirtschaftlichen Wert und können Gegenstand des Handelsverkehrs sein. Sie sind "Waren" im Sinne des Art. 73 Nr. 5 GG. Dem steht nicht entgegen, daß der Film als Geisteswerk in seinem kulturellen Bezug und als Massenkommunikationsmittel auch anderen Kategorien zugeordnet werden kann.
c) Gegen die Zuständigkeit des Bundes nach Art. 73 Nr. 5 GG wird das Bedenken erhoben, es handle sich bei dem Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV und der Vorlagepflicht gemäß § 5 Abs. 2 GÜV um "reines Sicherheitsrecht unter dem Blickpunkt des Staatsschutzes". Der Film werde hier nicht als Ware, sondern als Mittler von Meinungen angesprochen. Für das Verbringungsverbot des § 5 Abs. 1 GÜV seien, wie die Entstehungsgeschichte der Vorschrift deutlich zeige (vgl. zu BTDrucks. III/2386 S. 9), wirtschaftspolitische Erwägungen ohne jede Bedeutung gewesen. Auf dem Gebiet des Polizeirechts stehe dem Bund aber keine Gesetzgebungskompetenz zu. Einfuhrverbote aus polizeilichen Gründen unterfielen nicht dem Art. 73 Nr. 5 GG (vgl. Wohland, DVBl. 1969, S. 486 [489] mit weiteren Nachweisen).
Diese Bedenken erweisen sich jedoch als unbegründet.
Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt darauf hingewiesen, daß im Grundgesetz die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Blick auf die Weimarer Reichsverfassung (WRV) formuliert worden sind (BVerfGE 3, 407 [414 f.]; 12, 205 [226]; 26, 281 [299]). Soweit das Grundgesetz "Materien aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen hat, muß angenommen werden, daß sie in demselben Sinne zu verstehen sind, wie dies in der Weimarer Reichsverfassung der Fall war" (BVerfGE 3, 407 [415]). Als Vorgänger des Art. 73 Nr. 5 GG kommen die Art. 6 Nr. 6 und 82 Abs. 6 der Weimarer Reichsverfassung in Betracht, die ihrerseits Unklarheiten über die Kompetenzverteilung im Kaiserreich ausräumen sollten.
Die Reichsverfassung von 1871 (RV) hatte das Prinzip der Einheit des deutschen Zoll- und Handelsgebietes in Art. 33 zum Reichsverfassungsrecht erhoben. Nach Art. 35 stand dem Reich die ausschließliche Gesetzgebung über das gesamte Zollwesen zu. Die Handelsgesetzgebung hingegen gehörte nach Art. 4 Nr. 2 RV zur konkurrierenden Gesetzgebung. Besondere Vorschriften über die Gesetzgebungskompetenz des Reiches hinsichtlich der Freiheit des Warenverkehrs bestanden nicht. Zur Frage der Kompetenz zum Erlaß von Ein- und Ausfuhrverboten aus polizeilichen Gründen wurde die Ansicht vertreten, daß die einzelnen Bundesstaaten dem Grundsatz nach zum Erlaß von Einfuhr- und Ausfuhrverboten nicht berechtigt seien, weil solche Verbote gegen die Art. 33 und 35 RV verstießen. Eine andere Meinung ging dahin, Ein- und Ausfuhrverbote hätten an und für sich zum Zollwesen keinen Bezug; sie erhielten diese Beziehung erst durch einen zoll- oder handelspolitischen Zweck. Das Reich sei zum Erlaß von Ein- und Ausfuhrverboten nur insoweit zuständig, als das Rechtsgebiet, in dem das Verbot seinen Ursprung habe, zu seiner Zuständigkeit gehöre. Daneben könnten die Bundesstaaten aus eigenem Recht Verbote auf solchen Gebieten erlassen, die ihrer Regelung freigegeben seien (vgl. hierzu die Übersicht bei Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 2. Aufl., 1930, 2. Bd. S. 502).
In Friedenszeiten scheint diese Kontroverse im staatsrechtlichen Schrifttum keine große Bedeutung für die Staatspraxis gewonnen zu haben. Hingegen ergaben sich im ersten Weltkrieg offenbar Unzuträglichkeiten infolge von einzelstaatlichen und kommunalen Absperrungen bei der Lebensmittelversorgung. Die Beratungen in der verfassungsgebenden Weimarer Nationalversammlung wurden durch den Wunsch bestimmt, solchen Mißbräuchen in der neuen Verfassung vorzubeugen (vgl. Verhandlungen der verfassungsgebenden Deutschen Nationalversammlung - Verfassungsausschuß -, 39. Sitzung, S. 22 ff.). Eingriffe in die Freizügigkeit des Warenverkehrs sollten in Zukunft von Verfassungs wegen dem Reiche vorbehalten bleiben. Dieses Bestreben fand in der Weimarer Verfassung seinen Niederschlag in zweifacher Hinsicht:
In Art. 6 Nr. 6 wurde die "Freizügigkeit des Warenverkehrs" der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Reiches zugewiesen, so daß diese Vorschrift lautete:
Artikel 6
Das Reich hat die ausschließliche Gesetzgebung über:
1. bis 5. ...
6. das Zollwesen sowie die Einheit des Zoll- und Handelsgebiets und die Freizügigkeit des Warenverkehrs;
7....
Dem Art. 82, der im Anschluß an Art. 33 RV Deutschland als einheitliches Zoll- und Handelsgebiet statuierte, wurde der folgende Absatz 6 angefügt:
die sich im freien Verkehre des Reichs befinden, dürfen über die Grenze der Länder und Gemeinden ein-, aus- oder durchgeführt werden. Ausnahmen sind auf Grund eines Reichsgesetzes zulässig.
Ein im § 80 Abs. 5 des Regierungswurfs (= Art. 82 Abs. 6 WRV) enthaltener Zusatz
"Ausnahmen können für Gegenstände der Staatsmonopole sowie aus militärischen oder polizeilichen Gründen für den ganzen Umfang oder einen Teil des Reichsgebiets angeordnet werden"
wurde gestrichen, weil man befürchtete, daraus könne eine Länderzuständigkeit hergeleitet werden.
Nach dieser Entwicklung war es im wissenschaftlichen Schrifttum zur Weimarer Verfassung, soweit ersichtlich, einmütige Ansicht, daß Ein- und Ausfuhrverbote - sei es für aus dem Ausland oder aus anderen deutschen Ländern stammende Waren - nur vom Reich erlassen werden könnten (vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, Art. 82 Anm. 5; Hatschek, a.a.O., S. 501 f., jeweils mit weiteren Nachweisen; Gebhard, Handkommentar zur Verfassung des Deutschen Reiches, 1932, Art. 82 Anm. 12). Dabei wurde es als unerheblich angesehen, ob die Verbote aus außenpolitischen, militärischen, wirtschaftlichen, finanziellen oder polizeilichen Gründen ergingen; den Ländern seien alle Einfuhr- und Ausfuhrverbote aus eigener Zuständigkeit versagt, auch die aus polizeilichen Motiven (so ausdrücklich Anschütz und Hatschek, a.a.O.).
In Art. 73 Nr. 5 GG sind die Wendungen "Einheit des Zoll- und Handelsgebietes" und "Freizügigkeit des Warenverkehrs" unverändert aus Art. 6 Nr. 6 WRV übernommen worden. Sie wurden ergänzt durch den Ausdruck "Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande". Aus den Beratungen des Parlamentarischen Rates (vgl. JbÖffR N. F., Bd. 1, S. 475) ist kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, daß man mit diesen Begriffen andere Vorstellungen über die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern verbunden hätte, als dies bei Art. 6 Nr. 6 WRV für das Verhältnis Reich - Länder der Fall war.
Dagegen läßt sich nicht einwenden, die Zuständigkeit des Reichs für Einfuhrverbote aus polizeilichen Gründen habe sich unter der Herrschaft der Weimarer Verfassung nicht allein aus Art. 6 Nr. 6, sondern aus dieser Vorschrift in Verbindung mit Art. 82 Abs. 6 und Art. 9 Nr. 2 WRV ergeben. Daß im Grundgesetz eine diesen Bestimmungen der Weimarer Verfassung entsprechende Vorschrift fehlt, ist in diesem Zusammenhang bedeutungslos; denn auch in der Weimarer Zeit ist die Gesetzgebungszuständigkeit des Reichs allein aus Art. 6 Nr. 6 WRV hergeleitet worden (vgl. Anschütz und Gebhard, a.a.O.).
Nach alledem ist Art. 73 Nr. 5 GG in Übereinstimmung mit Art. 6 Nr. 6 WRV dahin auszulegen, daß dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für alle Wareneinfuhr- und -ausfuhrverbote - auch aus polizeilichen Gründen - zusteht.
3.
Bei dieser Rechtslage kann offenbleiben, ob sich eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auch aus Art. 75 Nr. 2 GG (Allgemeine Rechtsverhältnisse der Presse und des Films) herleiten ließe. Jedenfalls würde die Regelung einer Einzelfrage die Grenzen der Rahmengesetzgebung dann noch nicht überschreiten, wenn an der einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders starkes und legitimes Interesse besteht (vgl. BVerfGE 7, 29 [41 f.]).
II.
§ 5 Abs. 1 GÜV ist verfassungskonform dahin auszulegen, daß das Einfuhrverbot nur Filme trifft, deren Inhalt tendenziell auf die Bekämpfung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Gedankens der Völkerverständigung gerichtet ist und diese Schutzgüter gefährdet.
1.
Das Verbringungsverbot des § 5 Abs. 1 GÜV bewirkt, daß Bürger der Bundesrepublik daran gehindert werden, bestimmte Filme zu sehen. Dies berührt das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten (Informationsfreiheit). Inhalt und Tragweite dieses selbständigen und gleichwertig neben den anderen Rechten aus Art. 5 GG stehenden Grundrechts hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 3. Oktober 1969 (BVerfGE 27, 71 [80 ff.]) des näheren bestimmt.
a) Filme gehören zu den allgemein zugänglichen Informationsquellen, da sie technisch geeignet und dazu bestimmt sind, der Allgemeinheit, d. h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen. Die allgemeine Zugänglichkeit richtet sich allein nach tatsächlichen Kriterien; durch Rechtsvorschriften - wie hier durch ein gesetzliches Verbringungsverbot - wird sie nicht in Frage gestellt. Es genügt für die Anwendbarkeit des Art. 5 Abs. 1 GG, daß die Informationsquelle im Ausland allgemein zugänglich ist (BVerfGE 27, 71 [83 f.]).
b) Liegt demnach eine Beeinträchtigung der Informationsfreiheit vor, so beurteilt sich ihre Zulässigkeit nach Art. 5 Abs. 2 GG.
Das Verwaltungsgericht ist - in erster Linie zwar für die Berichterstattungsfreiheit, aber auch für die Informationsfreiheit - der Ansicht, § 5 GÜV beschränke einseitig in unzulässiger Weise die Informationen aus sozialistischen (kommunistischen) Quellen; denn die Vorlagepflicht des § 5 Abs. 2 GÜV bestehe zufolge der Verordnung der Bundesregierung nur für Filme aus den Ostblockländern.
Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden.
Zwar gestattet Art. 5 Abs. 2 GG die Beschränkung der Information aus bestimmten Quellen nur wegen deren Herkunft ebensowenig wie das Verbot einer Meinung als solcher. Die gesetzliche Regelung in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV, die allein Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist, sieht jedoch eine einseitige Ausrichtung nicht vor. Das Verbringungsverbot selbst wird von der Durchführungsverordnung nicht berührt. Es gilt für Filme aus allen Ländern. Die Ermächtigung in § 5 Abs. 2 Satz 2 GÜV hat keine Diskriminierung bei der Festlegung der Vorlagepflicht zum Inhalt. Die Frage, ob die von der Bundesregierung für die Freistellung bestimmter Länder gewählten Gesichtspunkte zu Bedenken Anlaß geben, betrifft allein die Gültigkeit der Durchführungsverordnung, die hier nicht zur Prüfung steht.
§ 5 GÜV ist entgegen der Auffassung des vorlegenden Gerichts ein "allgemeines Gesetz" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG; denn die Vorschrift richtet sich nicht gegen eine bestimmte Meinung, sondern gegen alle, möglicherweise auf ganz verschiedenen politischen Ansichten beruhenden verfassungsfeindlichen Bestrebungen.
c) Ob eine wirksame Schranke der Informationsfreiheit durch ein allgemeines Gesetz gemäß Art. 5 Abs. 2 GG vorliegt, hängt demnach von der verfassungsrechtlich gebotenen Abwägung zwischen der Informationsfreiheit und den durch § 5 GÜV geschützten Rechtsgütern ab (BVerfGE 27, 71 [85 f.]).
Das Verwaltungsgericht hat § 5 Abs. 1 GÜV dahin ausgelegt, er verbiete jede Form der Propaganda gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung und den Gedanken der Völkerverständigung. Der Begriff des Propagandamittels sei denkbar schillernd und nur in geringem Umfange "sachlogisch interpretierbar". Er biete die Möglichkeit, politische Meinung zu beeinflussen und zu manipulieren sowie politische Information zu unterschlagen.
In der Tat kann die Eignung eines Filminhalts, propagandistisch in einer bestimmten Richtung zu wirken, nach dem allgemeinen Sprachgebrauch schon dann bejaht werden, wenn die Möglichkeit einer solchen Wirkung besteht. Bei dieser Art der Begriffsbestimmung käme es nicht darauf an, ob von dem Inhalt des Films eine Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Gedankens der Völkerverständigung ausgeht. Auch die der geistigen Auseinandersetzung dienenden, nicht zu politischen Kampfmitteln bestimmten Filminhalte könnten als "geeignet" angesehen werden, als Propagandamittel für ein politisches Ziel zu wirken. Diese Eignung würde dann auch jeder Darstellung zukommen, die auf eine Kritik an der in der Bundesrepublik bestehenden freiheitlichen demokratischen Grundordnung hinausläuft. Das gleiche würde für Filme gelten, die sich darauf beschränken, ein anderes gesellschaftliches System zu verherrlichen oder dafür zu werben.
Wäre diese Auslegung, die in ähnlicher Weise auch im Schrifttum zum Teil vertreten wird (vgl. Wohland, Informationsfreiheit und politische Filmkontrolle, 1968, S. 159 f., S. 186 ff.; derselbe in DVBl. 1969, S. 486 [490]), unabweisbar, so wäre § 5 Abs. 1 GÜV mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren. Der Verbotstatbestand des § 5 Abs. 1 GÜV würde einen weiten Bereich filmischer Darstellungen erfassen, die nur mittelbar die Schutzgüter dieser Vorschrift - die freiheitliche demokratische Grundordnung und den Gedanken der Völkerverständigung - berühren. Dadurch würde ein ziemlich breites Informationsfeld für den Bürger der Bundesrepublik gesperrt. Darin läge bei der gebotenen Abwägung mit einer möglichen Gefährdung der Schutzgüter des § 5 Abs. 1 GÜV ein unverhältnismäßig starker Eingriff in das Grundrecht der Informationsfreiheit.
Indessen ist diese weite Auslegung des § 5 Abs. 1 GÜV nicht zwingend. Wortlaut und Sinngehalt dieser Bestimmung lassen auch eine einschränkende Auslegung zu. Auf eine Beschränkung weist schon die Wendung "nach ihrem Inhalt" hin. Danach muß die verfassungsfeindliche Wirkung unmittelbar in der filmischen Darstellung liegen. Es genügt nicht, daß der Inhalt des Films durch das Hinzutreten anderer Umstände verfassungsfeindliches Gepräge erhält, etwa dadurch, daß sich Verfassungsgegner des Films zu verfassungsfeindlichen Zwecken bedienen. Das kann von Bedeutung sein, wenn Filme eine fremde Staats- oder Gesellschaftsordnung in besonders günstigem Licht erscheinen lassen, verherrlichen oder als Vorbild hinstellen. Hier wäre der Inhalt des Films selbst noch nicht verfassungsfeindlich, obwohl er bei entsprechender tendenzieller Ausdeutung durch hinzutretende Propagandaaktionen zu staatsfeindlichen Zwecken ausgenutzt werden könnte, in diesem Sinne also als Propagandamittel "geeignet" wäre.
Der Begriff "Propagandamittel" ist nicht so "schillernd" und unbestimmt, wie das Verwaltungsgericht meint. Daß er genau umschrieben und sehr restriktiv ausgelegt werden kann, zeigt § 86 Abs. 2 StGB in der Fassung des Achten Strafrechtsänderungsgesetzes vom 25. Juni 1968 (BGBl. I S. 741). Danach sind Propagandamittel im Sinne des Absatzes 1 dieser Vorschrift nur solche Schriften, Tonträger, Abbildungen oder Darstellungen, deren Inhalt gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung gerichtet ist. Da es das erklärte Ziel dieser Gesetzesnovelle war, das Staatsschutzstrafrecht rechtsstaatlichen Erfordernissen besser anzupassen und insbesondere der Forderung des Grundgesetzes nach Freiheit der Information und der geistigen Auseinandersetzung Rechnung zu tragen, bestehen keine Bedenken, diese Begriffsbestimmung auch für die Auslegung des § 5 Abs. 1 GÜV fruchtbar zu machen. Der Inhalt eines Films ist nicht schon dann gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung "gerichtet", wenn darin die obersten Grundsätze einer freiheitlichen Demokratie (vgl. BVerfGE 2, 1 [12]) nicht anerkannt, sondern abgelehnt, ihnen andere entgegengesetzt werden. Bloße Kritik an diesen Grundsätzen ist nicht untersagt. Die Zielrichtung, die in dem Film verkörpert ist, muß vielmehr Ausdruck einer Haltung sein, wie sie das Bundesverfassungsgericht bei der Anwendung des Art. 21 Abs. 2 GG auf politische Parteien vorausgesetzt hat (BVerfGE 5, 85 [141 ff.] - KPD-Urteil).
Eine solche einschränkende Auslegung führt dazu, daß nur Filme unter das Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV fallen, die ihrem Inhalt nach eine "aktiv kämpferische, aggressive Haltung" (BVerfGE 5, 85 [141]) gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung erkennen lassen. Der Inhalt des Films muß tendenziell auf die Bekämpfung der in § 5 Abs. 1 GÜV bezeichneten Schutzgüter gerichtet sein. Es muß sich um ein speziell als Propagandamittel hergestelltes, gegen diese Schutzgüter agitierendes Filmwerk handeln, was durch seinen Inhalt eine Gefährdung dieser Schutzgüter bewirkt.
Wägt man die Erfordernisse wirksamen Staatsschutzes und das Gewicht des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG (hier: Informationsfreiheit) gegeneinander ab, so muß ein Verbringungsverbot von Filmen, die diese Merkmale aufweisen, als gerechtfertigt angesehen werden. Eine so begrenzte Beeinträchtigung dieses Grundrechts greift nicht über das zur Abwehr von Angriffen gegen die in § 5 Abs. 1 GÜV genannten Schutzgüter Erforderliche hinaus und verletzt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht.
d) Nur bei dieser einschränkenden Auslegung kann § 5 Abs. 1 GÜV gegenüber der Ausstrahlungswirkung des Grundrechts auf Informationsfreiheit Bestand haben. Diese Auslegung ist mit dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 GÜV vereinbar und beläßt der Vorschrift einen vernünftigen, dem erkennbaren Gesetzeszweck jedenfalls nicht zuwiderlaufenden Sinn (vgl. BVerfGE 9, 194 [200]). Deshalb ist dieser Auslegung der Vorzug zu geben und von ihr aus die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmung zu würdigen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob dem Willen des Gesetzgebers die weite Auslegung des Verwaltungsgerichts eher entsprochen hätte. Zwar war es der erklärte Zweck des § 5 GÜV, die Eingriffsmöglichkeiten gegenüber dem Strafrecht, d. h. gegenüber dem damals geltenden § 93 StGB zu erweitern. Die Überlegungen des Gesetzgebers gingen dahin, daß § 93 StGB in seiner bis zur Aufhebung durch das Achte Strafrechtsänderungsgesetz geltenden Fassung nicht ausreichend zur Abwehr verfassungsfeindlicher Filme aus dem Ausland sei (vgl. Bericht des Außenhandelsausschusses, a.a.O.). Es ist einzuräumen, daß § 5 Abs. 1 GÜV bei der gebotenen engen Auslegung in seinem Wirkungsbereich kaum über das Anwendungsgebiet des § 93 StGB a. F. hinausgeht. Trotzdem hat er eine selbständige Bedeutung, die insbesondere sichtbar wird, wenn der strafrechtliche Schutz - wie inzwischen geschehen (vgl. § 86 StGB n. F.) - eingeschränkt wird. Es lassen sich Situationen denken, in denen ein administratives Einschreiten gegen die Einfuhr verfassungsfeindlicher Filme geboten oder doch zweckmäßig erscheint, ohne daß ein Rückgriff auf das schärfere Mittel strafrechtlicher Ahndung erforderlich wäre. Hier kommt es nur darauf an, daß von der Absicht des Gesetzgebers das Maximum dessen aufrechterhalten wird, was nach der Verfassung aufrechterhalten werden kann (BVerfGE 8, 28 [34] unter Hinweis auf BVerfGE 2, 266 [282]).
2.
Es bedarf keiner näheren Erörterung, ob und inwieweit durch § 5 Abs. 1 GÜV auch die Grundrechte der freien Meinungsäußerung und die Freiheit der Berichterstattung durch Film (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) berührt werden. Hier gelten für die erforderliche Abwägung zwischen diesen Grundrechtspositionen und den vom § 5 Abs. 1 GÜV geschützten Rechtsgütern die Überlegungen zum Grundrecht der Informationsfreiheit entsprechend. Im Umfange der dargelegten einschränkenden Auslegung des § 5 Abs. 1 GÜV müssen auch diese Grundrechte gegenüber einer Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung und des Gedankens der Völkerverständigung zurücktreten.
3.
Nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts besteht kein Anhaltspunkt dafür, daß es sich bei dem hier in Rede stehenden Film, der ein Interview über den Kongokrieg wiedergibt, um ein Werk der Kunst im Sinne von Art. 5 Abs. 3 GG handelt. Deshalb bedarf die Frage, ob die Regelung des § 5 Abs. 1 GÜV mit der in Art. 5 Abs. 3 GG gewährleisteten Kunstfreiheit vereinbar ist, hier keiner vertieften Erörterung. Allgemein mag aber darauf hingewiesen werden, daß, wenn im Einzelfall einem Film der Charakter eines Kunstwerkes zuzuerkennen wäre, für die Zulässigkeit eines Einfuhrverbots die Grundsätze maßgebend sein würden, die das Bundesverfassungsgericht in der Mephisto-Entscheidung vom 24. Februar 1971 (BVerfGE 30, 173 [188 ff.]) entwickelt hat. Da danach in diesem Bereich Art. 5 Abs. 2 GG unanwendbar ist, kann hier auch § 5 Abs. 1 GÜV keine Schranken setzen. Andererseits ist auch die Kunstfreiheitsgarantie nicht schrankenlos gewährleistet. Ihre Grenzen dürfen jedoch nur von der Verfassung selbst, d. h. durch andere oberste Grundwerte der Verfassung gezogen werden. Das Schutzgut, das bei der Einfuhr eines in dem dargelegten Sinne verfassungsfeindlichen Films der Kunstfreiheitsgarantie gegenüberstehen könnte, ist insbesondere der Bestand der Bundesrepublik Deutschland und ihrer freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Der Rang dieses Schutzgutes kann die Kunstfreiheitsgarantie dann zurücktreten lassen, wenn durch die Wirkung eines solchen Films auf den verständigen Durchschnittsbetrachter eine unmittelbare und gegenwärtige Gefahr für den Bestand der Bundesrepublik und ihrer Grundordnung herbeigeführt wird. In diesem äußersten Fall muß dem Staat das Recht zuerkannt werden, sich gegen die Einfuhr und die Verbreitung eines so gefährlichen Films zur Wehr setzen zu können. Ob dieser Fall vorliegt, muß jeweils im Lichte des hohen Wertes der Kunstfreiheitsgarantie im Gesamtgefüge der grundrechtlichen Ordnung mit besonderer Sorgfalt geprüft werden.
Die Freistellung künstlerischer Filme vom Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV berührt nicht die Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 GÜV. Es handelt sich um eine reine Ordnungsvorschrift, die lediglich eine Prüfung ermöglichen soll, ob der Film von einem Einfuhrverbot betroffen ist.
III.
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV verstoßen nicht gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG, das nach jetzt allgemeiner und zutreffender Ansicht auch für Filme jeder Art gilt.
1.
Mit der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Meinung ist unter "Zensur" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG nur die Vorzensur zu verstehen (vgl. LVG von Rheinland-Pfalz, DÖV 1952, S. 664 [665]; OVG Lüneburg, DVBl. 1953, S. 83 [84]; BayObLG, NJW 1960 S. 160 [161]; Herzog in Maunz- Dürig-Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 5 Rdnr. 78; v. Mangoldt-Klein, GG, 2. Aufl., Bd. I, Art. 5, Anm. VIII 2; Ridder in Neumann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. II, S. 243 [280]; Scheuner, VVDStRL 22, S. 1 [11]; Stein in Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, Bd. I, 1954, Art. 11 Anm. 8; Wohland, Informationsfreiheit und politische Filmkontrolle, S. 133 ff.).
Als Vor- oder Präventivzensur werden einschränkende Maßnahmen vor der Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerkes, insbesondere das Abhängigmachen von behördlicher Vorprüfung und Genehmigung seines Inhalts (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) bezeichnet. Bezogen auf Filmwerke bedeutet danach Zensur das generelle Verbot, ungeprüfte Filme der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, verbunden mit dem Gebot, Filme, die öffentlich vorgeführt werden sollen, zuvor der zuständigen Behörde vorzulegen, die sie anhand von Zensurgrundsätzen prüft und je nach dem Ergebnis ihrer Prüfung die öffentliche Vorführung erlaubt oder verbietet (sog. formeller Zensurbegriff; vgl. Noltenius, Die freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft und das Zensurverbot des Grundgesetzes, 1958, S. 32 und S. 106 mit Nachweisen). Schon die Existenz eines derartigen Kontroll- und Genehmigungsverfahrens lähmt das Geistesleben. Das Zensurverbot soll die typischen Gefahren einer solchen Präventivkontrolle bannen. Deswegen darf es keine Ausnahme vom Zensurverbot geben, auch nicht durch "allgemeine Gesetze" nach Art. 5 Abs. 2 GG. Die Verfassung kann mit diesem kategorischen Verbot jeder Zensur nur die Vorzensur gemeint haben. Ist das Geisteswerk erst einmal an die Öffentlichkeit gelangt und vermag es Wirkung auszuüben, so gelten die allgemeinen Regeln über die Meinungs- und Pressefreiheit und ihre Schranken, wie sie sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 sowie Abs. 2 GG ergeben. Diese würden gegenstandslos, wenn das Zensurverbot auch die Nachzensur umfaßte, d. h. Kontroll- und Repressivmaßnahmen, die erst nach der Veröffentlichung eines Geisteswerkes einsetzen.
Diese Deutung des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Die gleichlautende Bestimmung des Art. 118 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz der Weimarer Reichsverfassung beschränkte sich nach der damals herrschenden Ansicht ebenfalls auf die Vorzensur (vgl. Häntzschel in Anschütz- Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1932, 2. Bd., S. 665 ff. mit Nachweisen). Zwar betonte der Abg. Dr. Bergsträßer bei der Beratung der Zensurbestimmung im Grundsatzausschuß des Parlamentarischen Rates, daß die Vorzensur nur einen Teil der Zensur darstelle; "Die Nachzensur wollen wir doch auch nicht". Diese Äußerung ist aber nicht weiter verfolgt worden. Vielmehr einigte sich der Ausschuß schließlich auf eine Fassung im Anschluß an die Formulierung des Art. 118 WRV. Der Allgemeine Redaktionsausschuß kehrte in der Endfassung vollends zu der Formulierung des Art. 118 Abs. 2 Satz 1 erster Halbsatz WRV zurück (JbÖffR N. F., Bd. 1, S. 83 und S. 88).
2.
a) Das materielle Verbringungsverbot des § 5 Abs. 1 GÜV steht mit dem Verbot der Vorzensur nicht in Widerspruch.
Zwar meint das vorlegende Gericht, eine Verbreitung des eingeführten Films sei im Hinblick auf das Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV vor Abschluß des Prüfungsverfahrens nach § 5 Abs. 2 bis 4 GÜV tatsächlich nicht möglich, da sich bei der Unsicherheit der Rechtslage keine Abnehmer fänden. Das zeige den Präventivcharakter. Jedoch wird hierbei verkannt, daß die Verwertungschancen jedes Geistesprodukts dadurch beeinträchtigt werden können, daß nachträgliche (repressive) Maßnahmen drohen. Es bleibt der Entscheidung des einzelnen überlassen, ob er dieses Risiko eingeht, während eine Zensur verhindern würde, daß sich eine Risikobereitschaft überhaupt bilden kann. Die Lage ist ähnlich wie bei einer Strafdrohung. Strafen sind der klassische Fall repressiver Maßnahmen. Strafdrohungen knüpfen an die Erfüllung eines Tatbestandes Rechtsfolgen, überlassen aber dem Handelnden selbst die vorherige Prüfung und Entscheidung, ob der Tatbestand erfüllt ist.
b) Auch die Verfahrensregelung des § 5 Abs. 2 GÜV ist mit Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG vereinbar. Bloße Anzeige- oder Vorlegungspflichten an die Behörden stellen keine Zensurmaßnahmen dar, wenn von ihnen die Zulässigkeit der Veröffentlichung oder Verbreitung nicht abhängig gemacht wird (vgl. v. Mangoldt- Klein, a.a.O., Art. 5, Anm. VIII 3). Es kann dahingestellt bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen Vorlagepflichten zu verfassungsrechtlichen Bedenken Anlaß geben können. Die Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 GÜV ist nicht zu beanstanden. Sie hindert den Verbringenden nicht, den Film dem öffentlichen Meinungsbildungsprozeß zuzuführen. Die Verbreitung des Films wird nicht von einer vorherigen Genehmigung abhängig gemacht. Die durch die Vorlage ermöglichte Prüfung kann nur zur behördlichen Feststellung eines Verstoßes gegen das Verbringungsverbot führen, verbunden mit der in § 5 Abs. 4 GÜV vorgesehenen Aufforderung, die eingeführten Kopien des Films dem Bundesamt auszuhändigen. Dabei handelt es sich jedoch nicht um eine präventive, sondern um eine typisch repressive Maßnahme, die auch unabhängig von der Vorlage getroffen werden kann und der gerichtlichen Kontrolle unterliegt.
Unbegründet ist auch der Einwand, die Filmkontrolle des Überwachungsgesetzes führe wegen der Besonderheiten des Verfahrens faktisch zu einem generellen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, dem klassischen Fall einer Vorzensur; denn man müsse die Verbindung mit dem Verfahren nach dem Außenwirtschaftsgesetz beachten. Dort sei eine Genehmigung, wenn auch nach wirtschaftspolitischen Erwägungen, vorgesehen (vgl. M. Rehbinder, Film und Recht, 1967, S. 47 [50]).
Nach § 17 A WG können Rechtsgeschäfte über den Erwerb von Vorführungsrechten an Filmen von Ausländern beschränkt werden, "um der Filmwirtschaft des Wirtschaftsgebiets ausreichende Auswertungsmöglichkeiten auf dem inneren Markt zu erhalten". Beschränkungen sind nur zulässig, "wenn ohne sie ein erheblicher Schaden für die Filmwirtschaft des Wirtschaftsgebiets eintritt oder einzutreten droht und wenn dieser Schaden im Interesse der Allgemeinheit abgewendet werden muß". In Ausführung dieser Vorschrift macht § 48 AWV den Erwerb von Vorführungsrechten an bestimmten Filmen von einer Genehmigung abhängig. § 48 AWV in der jetzt geltenden Fassung vom 20. Dezember 1966 (BGBl. 1967 I S. 1) sieht eine Genehmigungspflicht nur für Lizenzverträge über Spiel filme vor, wenn diese Filme in der Bundesrepublik in deutscher Sprache vorgeführt werden sollen. Für Filme aus der DDR gelten Interzonenhandelsvorschriften, die jedoch keine grundsätzlichen Unterschiede gegenüber dem Genehmigungsverfahren nach den Außenwirtschaftsbestimmungen aufweisen (vgl. Wohland, a.a.O., S. 168 f. und Groß, DVBl. 1964, S. 307 [308]). Zweck des Genehmigungsvorbehalts nach § 17 AWG und § 48 AWV, deren Verfassungsmäßigkeit hier nicht zur Prüfung steht, ist es, ausländische Filme erforderlichenfalls vom deutschen Markt fernzuhalten, um der inländischen Filmproduktion einen ausreichenden Marktanteil zu erhalten, wobei auf die ungünstige Ausgangssituation der deutschen Filmwirtschaft nach dem Krieg und auf Wettbewerbsverzerrungen durch Exporthemmnisse und durch die Subventionspolitik des Auslandes verwiesen wird. Für die Erteilung der Genehmigung nach dem Außenwirtschaftsgesetz ist ebenfalls das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft zuständig (vgl. § 28 Abs. 3 Nr. 1 AWG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten im Außenwirtschaftsverkehr vom 7. August 1961 - BGBl. I S. 1554).
Ein Verstoß gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG könnte erst dann in Betracht kommen, wenn das Vorlageverfahren mit Inhaltsprüfung gemäß § 5 Abs. 2 GÜV und das Genehmigungsverfahren nach § 48 AWV (oder nach den einschlägigen Interzonenhandelsvorschriften, falls es sich um einen Film aus der DDR handelt) als eine einheitliche Gesamtregelung anzusehen wären mit der Folge, daß die Erteilung einer Vorführungsgenehmigung von einer vorhergehenden inhaltlichen Prüfung und Unbedenklichkeitserklärung des Films abhängig wäre.
Ein solcher Zusammenhang besteht weder rechtlich noch kann er in tatsächlicher Hinsicht festgestellt werden. Eine rechtliche Beziehung zwischen den beiden Verfahren ist weder dem Überwachungsgesetz noch den Vorschriften des Außenwirtschaftsgesetzes und den dazu ergangenen Durchführungsverordnungen (oder den Interzonenhandelsvorschriften) zu entnehmen. Die Verfahren werden getrennt unter ganz verschiedenen Gesichtspunkten durchgeführt. Auf die Vorlage nach § 5 Abs. 2 GÜV wird der Film unter dem Blickwinkel des Staatsschutzes geprüft. Die Frage der Vorführungsgenehmigung nach § 48 AWV beurteilt sich unabhängig hiervon nach wirtschaftspolitischen Gesichtspunkten. Zwar ist für beide Verfahren das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft zuständig. Es besteht für dieses Amt jedoch keine rechtliche Handhabe, die Vorführungsgenehmigung deshalb zu versagen, weil im Vorlageverfahren nach § 5 Abs. 2 GÜV ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 GÜV festgestellt worden ist. Aus der Sicht des Interessenten mag es zwar in der Regel zweckmäßig erscheinen, zunächst der Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 GÜV zu genügen und erst danach die Vorführungsgenehmigung einzuholen. Diese Reihenfolge ist jedoch nicht zwingend vorgeschrieben. Die Vorführungsgenehmigung nach § 48 AWV kann auch schon vor der Filmeinfuhr und vor der Vorlage nach § 5 Abs. 2 GÜV eingeholt werden. Es mag ferner unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten wenig sinnvoll sein, bei einer negativen Feststellung nach § 5 Abs. 4 GÜV noch um eine Vorführungsgenehmigung nach § 48 AWV nachzusuchen. Immerhin ist dies möglich. Nach Mitteilung des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft ist in dem einzigen Falle, in dem bisher ein Interessent trotz Feststellung eines Verstoßes gegen § 5 Abs. 1 GÜV um eine Auswertungsgenehmigung nachgesucht hat, diese ihm erteilt worden. Danach kann - im ganzen gesehen - keine wie immer geartete faktische Interdependenz zwischen den beiden Verfahren festgestellt werden, der rechtliche Relevanz in dem vorbezeichneten Sinne zugesprochen werden könnte.
An dieser rechtlichen Beurteilung ändert auch der Hinweis des Verwaltungsgerichts nichts, der Verbringende eines Films sei normalerweise finanziell nicht in der Lage, sich eine weitere Kopie herstellen zu lassen. Er könne daher von der rechtlich bestehenden Möglichkeit, den Film während des Vorlageverfahrens zu verbreiten, tatsächlich keinen Gebrauch machen und müsse deshalb die behördliche Entscheidung abwarten. Das Überwachungsgesetz, das nach seiner Zielsetzung verfassungsgefährdende Massenwirkung verhindern will, ist auf das übliche Filmgeschäft zugeschnitten. In diesem Geschäftsverkehr ist die Beschaffung mehrerer Kopien gebräuchlich. Nun liegt allerdings im Ausgangsverfahren ein Sonderfall vor. Hier hat offensichtlich ein politisch engagierter Bürger nur eine Filmkopie zur Teilnahme am politischen Meinungskampf in den Geltungsbereich des Überwachungsgesetzes verbracht; gewerbliche Auswertung war wohl nicht vorgesehen. Jedoch ist auch bei einem solchen Ausnahmefall im Rahmen des Überwachungsgesetzes eine die Möglichkeit der Verbreitung kaum beeinträchtigende verfassungskonforme Verwaltungshandhabung möglich. Dabei wird erforderlichenfalls die Überprüfung des Films bei der geplanten Vorführung in Betracht zu ziehen sein.
IV.
§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV verletzen bei der dargelegten einschränkenden Auslegung auch keine anderen Vorschriften des Grundgesetzes.
Zwar besteht für die Herstellung und Verbreitung inländischer Filme keine entsprechende Verbotsbestimmung. Darin liegt jedoch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG; denn der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, daß eine Gefährdung der in § 5 Abs. 1 GÜV bezeichneten Schutzgüter durch Filme, die außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes hergestellt worden sind, wegen der dort fehlenden Verpflichtung zur Rücksichtnahme auf die Verfassungsordnung der Bundesrepublik eher zu befürchten ist.
Entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts ist das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt; denn es handelt sich bei § 5 Abs. 1 GÜV - wie oben dargelegt - um ein allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, für das Zitiergebot nicht gilt (BVerfGE 28, 282 [289]).
gez. Benda, Ritterspach, Rupp-v. Brünneck, Dr. Faller, Dr. Simon, Dr. Brox, Dr. Haager
Abweichende Meinung der Richter Rupp-v. Brünneck und Dr. Simon zum Beschluß des Ersten Sentas des Bundesverfassungsgerichtes vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67
Wir stimmen der Mehrheit des Senats darin zu, daß die in § 5 des Überwachungsgesetzes enthaltene Verbots- und Überwachungsregelung in ihrem zur Prüfung vorgelegten uneingeschränkten Wortlaut verfassungsrechtlich nicht tragbar ist. Dieses Prüfungsergebnis nötigt aber nach unserer Ansicht dazu, die Norm für nichtig zu erklären.
Der Versuch der Mehrheit, die zugestandenen Bedenken gegen die gesetzliche Regelung durch eine einschränkende "verfassungskonforme Auslegung" auszuräumen, läuft Sinn und Zweck einer solchen Auslegung zuwider und erweist sich als Verlagerung gesetzgeberischer Verantwortung auf das Gericht. Die Argumentation des Senatsbeschlusses trägt weder dem deutlich erkennbaren Willen des Gesetzgebers noch der unbestritten grundlegenden Bedeutung der Informationsfreiheit genügend Rechnung. Sie vermag die von § 5 Abs. 1 GÜV ausgehende Gefährdung dieses Grundrechts um so weniger zu beseitigen, als die zur Gesetzesanwendung zuständigen Stellen überfordert werden und das Vorlageverfahren gemäß § 5 Abs. 2 GÜV einer Zensur mindestens sehr nahekommt.
I.
Schon der Weg, auf dem die Kompetenz des Bundesgesetzgebers zum Erlaß der beanstandeten Vorschrift begründet wird, erscheint bedenklich. Das Überwachungsgesetz richtet sich eindeutig gegen den Inhalt bestimmter Filme; es betrifft also nicht den Film als bewegliche Sache oder wirtschaftlichen Wert, als Ware oder Gegenstand des Handelsverkehrs, sondern als Träger geistiger Aussagen und als Massenkommunikationsmittel. Zum Erlaß solcher Vorschriften bietet Art. 73 Nr. 5 GG ("Freizügigkeit des Warenverkehrs" und "Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande") keine ausreichende Grundlage. Auch wenn man mit der Mehrheit annimmt, daß diese Kompetenznorm den Bundesgesetzgeber zu Einfuhrverboten aus rein polizeilichen Gründen ermächtigt, kann sich dies doch nur auf die Abwehr solcher Gefahren beziehen, die sich aus der körperlichen Beschaffenheit des Einfuhrgutes ergeben. Art. 73 Nr. 5 GG stellt hingegen keine Globalermächtigung dar, Sperrvorschriften jeder Art gegen ausländische Geistesprodukte zu erlassen, soweit sie eines körperlichen Vehikels bedürfen, um innerhalb der Bundesrepublik zur Wirkung zu gelangen. Dem steht für den hier interessierenden Bereich bereits entgegen, daß Regelungen, die den Film als Geisteswerk und Massenkommunikationsmittel erfassen, typisches Filmrecht darstellen und daß dem Bund insoweit nach Art. 75 Nr. 2 GG nur die Rahmenkompetenz für "die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films" zusteht (vgl. BVerfGE 12, 205 [225 ff.]). Es wäre widersinnig, wenn der Bundesgesetzgeber eine Regelung, die er für inländische Filme nur in den Schranken der Rahmenkompetenz erlassen dürfte, aufgrund des Art. 73 Nr. 5 GG für ausländische Filme sollte ungehindert treffen können, zumal da eine solche Differenzierung nach der "Herkunft" bei Geisteswerken in einer freiheitlichen Ordnung von vornherein als inadäquat erscheint. In einer solchen freiheitlichen Ordnung ist darüber hinaus zu beachten, daß die Kompetenzverteilung zugleich die Auswahl der für die Gesetzesausführung zuständigen Behörden beeinflußt und daß es im Interesse wirksamen Freiheitsschutzes unerwünscht ist, hiermit fachlich ungeeignete Stellen zu betrauen. Die Herleitung der Bundeskompetenz aus Art. 73 Nr. 5 GG hat im vorliegenden Fall dazu geführt, die Überwachung dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft zu übertragen, also einer Behörde, die nach Funktion und personeller Besetzung nicht gerade prädestiniert für die ohnehin problematische inhaltliche Beurteilung von Geisteswerken erscheint.
Die von der Senatsmehrheit offengelassene Frage, ob und inwieweit die Spezialnorm des Art. 75 Nr. 2 GG den Bundesgesetzgeber befugt, in einzelnen Beziehungen abschließende Regelungen für den Inhalt von Filmen zu erlassen, bedarf auch von unserem Standpunkt aus keiner Vertiefung, weil die hier zur Prüfung stehende Regelung in ihrem materiellen Inhalt mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar ist.
II.
Nach Meinung der Senatsmehrheit ist § 5 Abs. 1 GÜV verfassungsrechtlich allenfalls tragbar, wenn er auf ein Einfuhrverbot für solche Filme reduziert wird, die nach ihrem Inhalt eine aktiv kämpferische aggressive Tendenz gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung aufweisen und die ferner eine Gefährdung dieser Schutzgüter bewirken.
1.
Die Senatsmehrheit verkennt nicht, daß sich diese einschränkende Auslegung schon mit dem Wortlaut des Gesetzes schwer vereinbaren läßt. Denn da § 5 Abs. 1 GÜV abstrakt auf die "Eignung" eines Filmes, "als Propagandamittel ... zu wirken", abstellt, könnte für ein Einfuhrverbot bereits die bloße Möglichkeit einer propagandistischen Wirkung gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Gedanken der Völkerverständigung genügen; es kommt nach dem Gesetzeswortlaut weder auf die inhaltliche Tendenz noch auf eine wirkliche Gefährdung der Schutzgüter noch auf den Grad dieser Gefährdung an. Tatsächlich ist die Verbotsvorschrift in der Praxis vorwiegend in dem weiteren Sinne verstanden und angewendet worden. Nach Mitteilung des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft wurden beispielsweise Filme mit der Begründung beanstandet, daß sie sowjetische Arbeitsverhältnisse idealisierten, daß in ihnen die unter polnischer Verwaltung stehenden deutschen Gebiete als polnisch bezeichnet würden, daß sie die Erzählung "Gullivers Reisen" im kommunistisch-klassenkämpferischen Sinne entstellten, daß sie in der Gestalt eines nord-vietnamesischen Soldaten in verlogener Weise die kommunistische Menschlichkeit und Friedensbereitschaft herausstellten oder daß der Film eine einseitige und unwahre Darstellung der heutigen wirtschaftlichen Verhältnisse im kommunistischen Nord-Vietnam gebe.
2.
Dem Versuch einer einschränkenden Auslegung steht aber nicht allein der Wortlaut, sondern insbesondere die Systematik des Gesetzes und der vom Gesetzgeber verfolgte Gesetzeszweck entgegen. Das Überwachungsgesetz verpflichtet bereits in § 1 die zuständigen Behörden, sicherzustellen, "daß nicht Gegenstände unter Verstoß gegen ein Strafgesetz, das ihre Einfuhr oder Verbreitung aus Gründen des Staatsschutzes verbietet, in diesen Bereich verbracht werden". Zu diesen Strafbestimmungen gehörte bei Erlaß des Gesetzes besonders § 93 StGB, nach dessen damals geltender Fassung vom 4. August 1953 (BGBl. I S. 735) sich u. a. strafbar machte, wer zur Verbreitung oder Vervielfältigung Schriften oder Darstellungen in den räumlichen Geltungsbereich des Gesetzes einführte, "durch deren Inhalt Bestrebungen herbeigeführt oder gefördert werden sollen, die darauf gerichtet sind, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen oder zur Unterdrückung der demokratischen Freiheit einen der in § 88 bezeichneten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen, außer Geltung zu setzen oder zu untergraben". Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes war diese Strafbestimmung nur auf Publikationen mit verfassungsfeindlicher Zielsetzung anzuwenden; es genügte insbesondere nicht, daß die Publikation lediglich geeignet erschien, verfassungsfeindliche Bestrebungen zu fördern (BGHSt 19, 245 [247 f.] mit weiteren Nachweisen). Gerade wegen dieser einengenden Auslegung der Strafvorschrift sah der Gesetzgeber den strafrechtlichen Schutz gegen ausländische Filme nicht als ausreichend an und erließ die zusätzliche Regelung des § 5 GÜV, die den Staatsschutz in das Vorfeld des allgemeinen Strafrechts ausdehnte und dabei ausdrücklich das von der Rechtsprechung zu § 93 StGB a. F. nicht akzeptierte Kriterium der "Eignung" als Propagandamittel wählte. Daß diese Regelung unabhängig neben die schon nach § 1 des Gesetzes anzuwendenden Strafvorschriften treten sollte, ergibt sich eindeutig aus § 5 Abs. 3 GÜV.
Diese Absicht des Gesetzgebers wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. So heißt es im Bericht des Außenhandelsausschusses des Bundestages zum Entwurf des Überwachungsgesetzes, bei § 5 Abs. 1 GÜV sei an Filme gedacht, "die in offener oder versteckter Form für eine unfreiheitliche oder undemokratische Staats- und Gesellschaftsordnung werben. Eines solchen Verbotes bedarf es, da die Erfahrung gezeigt hat, daß derartige Filme mit den Bestimmungen des Strafgesetzbuchs allein nicht wirksam aus der Bundesrepublik ferngehalten werden können, weil sie zumeist nicht in offener Form die verfassungsmäßige Ordnung bekämpfen" (BTDrucks. III/2387 S. 2). Entsprechend erklärte der Vertreter des Bundesministeriums des Innern im Rechtsausschuß des Bundestages, es kämen immer wieder Filme vor, die man mit § 93 StGB nicht fassen könne, da der Bundesgerichtshof diese Vorschrift eng auslege; denn die verfassungswidrige Tendenz müsse unmittelbar am Inhalt erkennbar sein, eine bloße mittelbare "Untergrabung" durch negative Darstellung der Zustände im Westen reiche für ein strafrechtliches Einschreiten nicht aus (Prot. der 121. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundestages vom 9. November 1960, 3. Wp., S. 28, 31).
3.
Aus Wortlaut, Gesetzessystematik und Gesetzeszweck ist sonach klar erkennbar, daß der Gesetzgeber die Eingriffsmöglichkeiten in bezug auf ausländische Filme über den Wirkungsbereich des § 1 GÜV in Verbindung mit § 93 StGB a. F. hinaus erweitern wollte. Demgegenüber führt die Auslegung durch die Senatsmehrheit - wie sie selbst einräumt - zu dem gerade entgegengesetzten Ergebnis, daß der Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 GÜV praktisch mit dem des § 1 GÜV in Verbindung mit § 93 StGB a. F. zusammenfällt. Durch ein solches Vorgehen wird das Mittel der verfassungskonformen Auslegung unzulässig überbeansprucht. Der auch von uns anerkannte gute Sinn einer solchen Auslegung geht dahin, von der Absicht des Gesetzgebers das Maximum dessen aufrechtzuerhalten, was nach der Verfassung aufrechterhalten werden kann. Sie muß aber ihre Grenze dort finden, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (BVerfGE 18, 97 [111]). Die Interpretation der Mehrheit hält weder ein Minimum noch ein Maximum der gesetzgeberischen Absichten aufrecht, sondern "verfehlt oder verfälscht das gesetzgeberische Ziel", indem sie der Norm die eigentlich gewollte praktische Bedeutung nimmt und ihr einen anderen normativen Gehalt unterlegt (vgl. BVerfGE 8, 28 [34]; 18, 97 [111]). Hierin liegt ein unzulässiger Eingriff in die rechtspolitische Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers; es muß ihm überlassen bleiben, ob er die gewollte, aber verfassungswidrige Regelung durch eine andere verfassungsgemäße ersetzen will (vgl. BVerfGE 8, 71 [78 f.]).
4.
Die in der Methode an das Vorgehen des Prokrustes erinnernde Auslegung läßt sich auch nicht damit rechtfertigen, daß mit dem Achten Strafrechtsänderungsgesetz vom 25. Juni 1968 (BGBl. I S. 741) an die Stelle der strengeren Strafrechtsnorm des § 93 StGB a. F. die mildere Vorschrift des § 86 StGB n. F. getreten und damit der für das Vorfeld des Strafrechts bestimmten Norm des § 5 Abs. 1 GÜV gewissermaßen ein neues Wirkungsfeld im Grenzbereich zwischen den Tatbeständen der beiden Strafvorschriften eröffnet worden sei. War § 5 Abs. 1 GÜV im Zeitpunkt seines Erlasses verfassungswidrig, weil das gewollte, über den Tatbestand der damaligen Strafvorschrift hinausgehende Verbot dem Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zuwiderlief, so konnte dieses Verbot durch eine spätere Rücknahme des strafrechtlichen Schutzes nicht wieder zum Leben erweckt werden. Wenn im übrigen der Gesetzgeber des Jahres 1968 sogar eine wesentliche Einschränkung des strafrechtlichen Schutzes gegen verfassungsfeindliche ausländische Geistesprodukte für geboten hielt, bestand um so weniger Anlaß, an seiner Stelle im Wege vermeintlich verfassungskonformer Auslegung darüber zu entscheiden, ob er den Staatsschutz gegen ausländische Filme im Vorfeld des Strafrechts aufrechterhalten hätte, falls ihm die Verfassungswidrigkeit der 1961 beabsichtigten Regelung bewußt gewesen wäre. Erst recht geht es nicht an, die verfassungswidrig konzipierte Verbotsvorschrift von 1961 zu halten, indem man zu ihrer Auslegung die Begriffsbestimmung des Propagandamittels aus dem Strafrechtsänderungsgesetz von 1968 heranzieht, obwohl diese Novelle auf einer grundsätzlich anderen Einstellung des Gesetzgebers beruhte.
III.
Schon nach den bisherigen Erwägungen ist es unzulässig, einer vom Gesetzgeber beschlossenen, in Wortlaut und Zweck als verfassungswidrig erkannten Norm im Wege der Auslegung einen anderen Normgehalt zu unterlegen, um die Erklärung ihrer Nichtigkeit zu vermeiden. Ein solches Verfahren ist besonders gefährlich auf einem Gebiet, wo es um die Abgrenzung zwischen wichtigen Grundfreiheiten und den Belangen des politischen Staatsschutzes geht.
1.
Wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung und in Entscheidungen zu verschiedenen Verfassungsnormen immer wieder hervorgehoben hat, ist die freie geistige Auseinandersetzung ein Lebenselement der freiheitlichen demokratischen Ordnung in der Bundesrepublik und für diese Ordnung schlechthin konstituierend (vgl. BVerfGE 5, 85 [205]; 7, 198 [208]; 10, 118 [121]; 12, 113 [125]; 20, 56 [97 f.]; 20, 162 [174 f.]; 25, 256 [265]). Sie beruht entscheidend auf der Meinungs-, Presse- und Informationsfreiheit, die als gleichwertige Garanten selbständig nebeneinander stehen. Demgemäß ist das Grundrecht der Informationsfreiheit "eine der wichtigsten Voraussetzungen der freiheitlichen Demokratie ... Erst mit seiner Hilfe wird der Bürger in den Stand gesetzt, sich selbst die notwendigen Voraussetzungen zur Ausübung seiner persönlichen und politischen Aufgaben zu verschaffen, um im demokratischen Sinne verantwortlich handeln zu können. Mit zunehmender Informiertheit erkennt der Bürger Wechselwirkungen in der Politik und ihre Bedeutung für seine Existenz und kann daraus Folgerungen ziehen; seine Freiheit zur Mitverantwortung und zur Kritik wächst. Nicht zuletzt können die Informationen den Einzelnen befähigen, die Meinungen anderer kennenzulernen, sie gegeneinander abzuwägen, damit Vorurteile zu beseitigen und Verständnis für Andersdenkende zu wecken" (BVerfGE 27, 71 [81 f.]). Neben diesem Bezug zum demokratischen Prinzip des Art. 20 Abs. 1 GG "weist die Informationsfreiheit eine individualrechtliche, aus Art. 1, Art. 2 Abs. 1 GG hergeleitete Komponente auf. Es gehört zu den elementaren Bedürfnissen des Menschen, sich aus möglichst vielen Quellen zu unterrichten, das eigene Wissen zu erweitern und sich so als Persönlichkeit zu entfalten. Zudem ist in der modernen Industriegesellschaft der Besitz von Informationen von wesentlicher Bedeutung für die soziale Stellung des Einzelnen" (BVerfGE 27, 71 [81]).
Nimmt man die fundamentale Bedeutung der Informationsfreiheit ernst, dann können Einschränkungen dieses Rechts immer nur unter sehr strengen Voraussetzungen zulässig sein (vgl. BVerfGE 7, 198 [208 ff.]). Das beruht nicht zuletzt auf dem eigentümlichen Spannungsverhältnis zwischen den Erfordernissen des politischen Staatsschutzes und den politischen Freiheitsrechten, das schon in dem von der Mehrheit zitierten KPD-Urteil anschaulich beschrieben worden ist (BVerfGE 5, 85 [134 ff.]). Daß dieses Spannungsverhältnis nicht von vornherein und allgemein zum Nachteil der Grundfreiheiten gelöst werden darf, wird im Spiegel-Urteil ausdrücklich hervorgehoben (BVerfGE 20, 162 [177 f.]). Nach dem Wertsystem des Grundgesetzes dient eben der politische Staatsschutz nicht der Absicherung irgendeiner beliebigen, sondern ganz speziell derjenigen politischen Ordnung, für die Meinungs-, Presse- und Informationsfreiheit konstitutiv sind. Daraus folgen im Bereich des politischen Staatsschutzes unverkennbare Schwierigkeiten, die ihn von Vorschriften zum Schutz anderer Rechtsgüter charakteristisch unterscheiden: Je perfekter der Schutz wird, je stärker also jene Grundrechte eingeschränkt werden, desto mehr wächst die Gefahr, daß ungewollt das Schutzobjekt selbst erstickt wird. Im Hinblick auf das Grundrecht der Informationsfreiheit ist dabei noch besonders zu berücksichtigen, daß dessen selbständige verfassungsrechtliche Gewährleistung durch die Erfahrungen unter dem nationalsozialistischen Regime veranlaßt war: Der Bürger sollte vor einer zum Instrumentarium totalitärer Staaten gehörenden Meinungslenkung und Informationsbeschränkung wie etwa staatlichen Abhörverboten für ausländische Rundfunksender wirksam geschützt werden (vgl. BVerfGE 27, 71 [80]).
2.
Im Lichte dieser Grundsätze und auf dem erwähnten historischen Hintergrund erscheint die Abschirmung der Bürger der Bundesrepublik vor staatsgefährdenden Einflüssen vermittels einer Informationsbeschränkung generell als denkbar ungeeignetes Mittel, um den Bestand der Bundesrepublik einschließlich ihrer freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu sichern. Ein freiheitlicher demokratischer Staat, der in enger Nachbarschaft zu totalitär regierten, auf einer anderen Gesellschaftsauffassung beruhenden Staaten lebt, kann seine eigenständige Ordnung nicht wirksam verteidigen, indem er Augen und Ohren seiner Bürger vor den von draußen kommenden Informationen und Einflüssen verschließt. Sein Weiterbestand beruht vielmehr primär darauf, daß die als mündig vorausgesetzten Bürger in der Lage und willens sind, in offener Auseinandersetzung mit solchen Informationen und Einflüssen ihren Staat in seiner freiheitlichen Struktur zu schützen. "It is liberty alone which fits men for liberty." Auch im Interesse des Staatsschutzes kann daher eine Informationsbeschränkung der vorliegenden Art nur ausnahmsweise, bei einer besonders akuten, anders nicht zu bekämpfenden Gefahr in Betracht kommen (vgl. BVerfGE 27, 71 [85 ff.]).
Die Beurteilung und Entscheidung, ob unter den jeweils gegebenen politischen Bedingungen eine derart akute, anders nicht zu bekämpfende Gefahr vorliegt, gehört eindeutig zum Verantwortungsbereich des Gesetzgebers (vgl. BVerfGE 20, 162 [187]), während die Funktion des Bundesverfassungsgerichts als Hüter der Verfassung darin besteht, im kritischen Gegenüber die vom Gesetzgeber vollzogene Güterabwägung nach zuprüfen. Versetzt sich hingegen das Bundesverfassungsgericht durch Überbeanspruchung der verfassungskonformen Auslegung in die Zwangslage, an Stelle des Gesetzgebers die bisherige normative Abgrenzung zwischen Informationsfreiheit und den durch das Überwachungsgesetz zu schützenden Rechtsgütern durch eine andere ersetzen zu müssen, dann wird dadurch nicht nur der Sinn verfassungskonformer Auslegung - die möglichst weitgehende Respektierung des gesetzgeberischen Willens - in sein Gegenteil verkehrt. Vielmehr geht zugleich das dem Freiheitsschutz dienende Zusammenwirken zweier selbständiger Staatsorgane verloren; denn es entfällt nunmehr die Möglichkeit, die legislativen Entscheidungen des einen Organs durch ein anderes richterlich überprüfen zu lassen, was in einer freiheitlichen Demokratie im Hinblick auf das erörterte Spannungsverhältnis zwischen politischen Grundrechten und politischem Staatsschutz besonders wesentlich ist.
3.
Das Bedenkliche eines solchen Vorgehens tritt gerade im vorliegenden Fall klar zutage. Hier sah sich die Mehrheit genötigt, ihrerseits unter Abweichung von der bisherigen Güterabwägung des Gesetzgebers beurteilen zu müssen, ob und inwieweit ein dringendes Bedürfnis dafür bestand und unter Berücksichtigung der seit 1961 eingetretenen Entwicklung weiterhin besteht, über die strafrechtlichen Sanktionen gegen verfassungsfeindliche Filme hinaus eine zusätzliche Sicherung speziell gegen ausländische Filme in Form des Einfuhrverbots des § 5 Abs. 1 GÜV und des Kontrollverfahrens nach § 5 Abs. 2 bis 4 GÜV vorzusehen. Dafür, daß dies zur Bekämpfung einer akuten Gefahr wirklich geboten ist, fehlt indessen in der Beschlußbegründung jeder überzeugende Nachweis. Sie begnügt sich mit einer wesentlich im Formalen bleibenden Güterabwägung und der mehr theoretischen Erwägung, es ließen sich "Situationen denken, in denen ein administratives Einschreiten gegen die Einfuhr verfassungsfeindlicher Filme geboten oder doch zweckmäßig erscheint, ohne daß ein Rückgriff auf das schärfere Mittel strafrechtlicher Ahndung erforderlich wäre". Demgegenüber hat der Gesetzgeber seinerseits eine wirklich ernsthafte und reale Gefährdung offenbar nicht angenommen, da er sonst nicht im Jahre 1968 im Achten Strafrechtsänderungsgesetz den strafrechtlichen Schutz so wesentlich zurückgenommen hätte. Tatsächlich haben nach Auskunft des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft in der Zeit von 1961 bis 1966 die ca. 1800 Prüfverfahren nur in 28 Fällen zu Beanstandungen geführt; seit 1967 ist überhaupt kein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 GÜV festgestellt worden.
IV.
1.
Nach dem Senatsbeschluß ist die Anwendung des Einfuhrverbots davon abhängig, daß im Einzelfall das betreffende Filmwerk durch seinen Inhalt eine Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Gedankens der Völkerverständigung bewirkt oder daß durch die Wirkung solcher Filme, denen die Eigenschaft als Kunstwerk zukommt, eine unmittelbare und gegenwärtige Gefahr für den Bestand der Bundesrepublik und ihrer Grundordnung herbeigeführt wird. Indem aber die Verantwortung für den Schutz der Informations- und Kunstfreiheit und die richtige Güterabwägung bei deren Beschränkung allein den gesetzesausführenden Stellen aufgeladen wird, werden diese überfordert, zumal da die im Senatsbeschluß zwangsläufig nur allgemein umschriebene Auslegung im Wortlaut der Vorschrift keinen Anhaltspunkt findet.
2.
Die deswegen bei weiterer Anwendung der Vorschrift zu besorgende Rechtsunsicherheit mit allen denkbaren Nachteilen für das betroffene Grundrecht wiegt um so schwerer, weil das zur Sicherung des Einfuhrverbots dienende Kontrollverfahren mindestens praktisch einer Zensur sehr nahekommt. Die Ausführungen des Senatsbeschlusses zu diesem Punkt, die demgegenüber auf die Möglichkeit abstellen, einen eingeführten Film trotz der Vorlagepflicht oder gleichzeitig mit der Vorlage beim Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft öffentlich aufzuführen, sind formal und wenig lebensnah. Schon nach der Überschrift des Gesetzes dient die Vorlage des eingeführten Films beim Bundesamt der Überwachung des Einfuhrverbots, und es versteht sich von selbst, daß die mit der Verbreitung und Aufführung von Filmen befaßten Unternehmen in Kenntnis der gesetzlichen Regelung vernünftigerweise zunächst abwarten, zu welchem Ergebnis das Bundesamt bei seiner Prüfung gelangt. Zumindest wird in Zweifelsfällen die Befugnis des Bundesamts, bei negativem Ausfall der Prüfung sämtliche Filmkopien einzufordern, die Bereitschaft des einzelnen Bürgers oder Unternehmens, das Risiko einer eigenen Prüfung einzugehen, wesentlich beeinträchtigen. Darüber hinaus kann die Existenz des einseitig gegen ausländische Filme gerichteten Kontrollverfahrens überhaupt die Neigung zur Einfuhr solcher Filme mindern und insoweit das Geistesleben lähmen.
Es ist nicht zutreffend, wenn der Senatsbeschluß einen solchen typischen Präventivcharakter des Verbots leugnen will, und meint, es handle sich lediglich um eine zulässige repressive Maßnahme ähnlich einer Strafdrohung. Der entscheidende Unterschied zu den Wirkungen einer Strafdrohung besteht in dem generellen Charakter des Überwachungsverfahrens: Während die Strafdrohung nur akut wird, wenn im Einzelfall konkrete Anhaltspunkte für die Erfüllung des Tatbestandes bestehen, muß nach § 5 Abs. 2 GÜV ebenso wie bei einer Vorzensur jeder eingeführte Film einer Verwaltungsbehörde zur Prüfung vorgelegt werden, ob er unter das Einfuhrverbot des § 5 Abs. 1 GÜV fällt. Damit wird der Einführer zwangsläufig von vornherein dem Risiko der weiten oder engen Auslegung der wenig bestimmten Tatbestandsmerkmale durch diese Behörde ausgesetzt. Man stelle sich vor, nach gesetzlicher Vorschrift müßte jeder - im In- oder Ausland hergestellte - Film alsbald nach seiner Herstellung einer Verwaltungsbehörde vorgelegt werden zur Prüfung, ob er eine Strafvorschrift verletzt, und die Behörde könnte bejahendenfalls sofort sämtliche Kopien des Films einziehen! Eine solche Regelung würde gewiß nicht nur die öffentliche Meinung empören, sondern auch als unzulässige Zensur angeprangert werden.
Die vorliegende Regelung ist im Ergebnis nicht anders zu beurteilen. Dabei kommt es von unserem Standpunkt nicht darauf an, ob eine direkte Kollision mit dem Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG vorliegt. Auch wenn dies zu verneinen wäre, sind die aus dem generellen Charakter des Kontrollverfahrens herrührenden, einer Vorzensur jedenfalls nahekommenden Wirkungen geeignet, die bereits gegen das Einfuhrverbot an sich bestehenden Bedenken zu verstärken, und tragen dazu bei, die Gesamtregelung als nicht in Einklang mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG stehend erscheinen zu lassen.
Auch wenn der Gesetzgeber nach dem Beschluß der Mehrheit gerade "noch einmal davongekommen ist", wäre er gut beraten, die ganze einer freiheitlichen Demokratie wahrlich nicht zum Ruhme gereichende Regelung aus eigenem Antrieb zu beseitigen.
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