BVerfG, 05.03.1974 - 1 BvL 27/72
Die Erhebung der von der Weinwirtschaft an den Stabilisierungsfonds für Wein nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 Weinwirtschaftsgesetz zu leistenden Abgabe (Mengenabgabe) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Inhaltsverzeichnis
Beschluß
des Ersten Senats vom 5. März 1974
-- 1 BvL 27/72 --
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit §§ 9, 13 und 15 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft (Weinwirtschaftsgesetz) in der Fassung vom 9. Mai 1968 (BGBl. I S. 471) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße - Kammer in Mainz - vom 8. Dezember 1970 (3 K 226/68 verb. mit 3 K 20/69, 3 K 119/69, 3 K 165/69, 3 K 231/69, 3 K 322/69, 3 K 72/70, 3 K 166/70, 3 K 267/70) -.
Entscheidungsformel:
§ 16 Absatz 1 Nummer 2 Satz 1 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft (Weinwirtschaftsgesetz) in der Fassung vom 9. Mai 1968 (Bundesgesetzbl. I S. 471) war, soweit er die Abgabepflicht der Erwerber von Wein und solchen Ausgangsprodukten betrifft, die zu Wein verarbeitet werden, jedenfalls bis zum 30. Juni 1970 mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe
A.
Gegenstand des Vorlageverfahrens ist die verfassungsrechtliche Prüfung der Regelung des Weinwirtschaftsgesetzes, nach welcher der "Stabilisierungsfonds für Wein" zur Erhebung einer Abgabe von den Weinhändlern berechtigt ist.
I.
Das Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft (Weinwirtschaftsgesetz) vom 29. August 1961 (BGBl. I S. 1622) - WWiG -, das auf den vorliegenden Sachverhalt in seiner auf das Gesetz zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes vom 22. Dezember 1967 (BGBl. I S. 1337) zurückgehenden Fassung vom 9. Mai 1968 (BGBl. I S. 471) anwendbar ist, dient dem Ziel, durch Verbesserung der Weinqualität, Absatzwerbung und Stabilisierung der Marktverhältnisse im Hinblick auf eine europäische Marktordnung die Konkurrenzfähigkeit des deutschen Weinbaus gegenüber den Weinbauländern Frankreich und Italien zu festigen. Als Mittel sieht das Gesetz unter anderem einen Stabilisierungsfonds für Wein (Stabilisierungsfonds) als Anstalt des öffentlichen Rechts vor (§§ 9 bis 15). Zur Erfüllung seiner Aufgaben erhebt der Stabilisierungsfonds von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten von Weinbergen und seit dem 1. Januar 1968 (Art. 1 Nr. 6 und Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes vom 22. Dezember 1967) auch von den gewerbsmäßigen Abnehmern von Wein und seinen Ausgangsstoffen eine Abgabe (§ 16). Die von der ersten Gruppe erhobene Abgabe wird nach der Weinbergsfläche, die die übrige Weinwirtschaft treffende Abgabe nach der Menge der übernommenen Erzeugnisse bemessen. Die Mengenabgabe, der insbesondere der Weinhandel unterliegt, wird unter anderem nicht erhoben von Winzervereinigungen und deren Zusammenschlüssen.
(1) Zur Beschaffung der für die Durchführung der Aufgaben des Stabilisierungsfonds erforderlichen Mittel sind zu entrichten
1. von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten eine jährliche Abgabe von 0,50 Deutsche Mark je Ar der Weinbergsfläche, sofern diese mehr als 5 Ar umfaßt, und
2. von Personen und nichtrechtsfähigen Personenvereinigungen, die zu gewerblichen Zwecken Trauben (mit Ausnahme von Tafeltrauben), Traubenmaische, Traubenmost oder Wein auf eigene Rechnung kaufen oder sonst zur Verwertung übernehmen, eine Abgabe von 0,50 Deutsche Mark je angefangene 100 Liter erstmals in den Handel gebrachten Mostes oder Weines inländischen Ursprungs, je angefangene 133 Kilogramm erstmals in den Handel gebrachter Trauben oder Traubenmaische inländischen Ursprungs; dies gilt nicht für Vereinigungen der Winzer und deren Zusammenschlüsse, sofern sie die genannten Erzeugnisse ausschließlich von ihren Mitgliedern kaufen oder sonst zur Verwertung übernehmen. Kommissionäre haften für die Abgabe, falls sie dem Stabilisierungsfonds auf Verlangen den Kommittenten nicht benennen.
Die Aufgaben des Stabilisierungsfonds waren in § 9 Abs. 2 WWiG in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) gültigen Fassung wie folgt umschrieben:
(1) ...
(2) Der Stabilisierungsfonds hat die Befugnis, im Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Mittel, insbesondere des Aufkommens aus der Abgabe (§ 16 Abs. 1),
1. die Qualität des Weines und die Absatzwerbung für Wein zu fördern,
2. Kredite, insbesondere Lombardkredite, an Winzer und Winzergenossenschaften sowie Weinhandels- und -einlagerungsbetriebe zu verbilligen, um insbesondere die vorübergehende Lagerhaltung von Wein inländischer Erzeugung zu fördern,
3. Wein mindestens durchschnittlicher Güte aus inländischer Erzeugung zu lagern oder zu übernehmen, soweit dies zur Entlastung des Marktes erforderlich ist, und zu verwerten.
(3) ...
Die §§ 10 bis 15 enthalten Bestimmungen über den organisatorischen Aufbau des Stabilisierungsfonds und die Staatsaufsicht.
II.
1.
Zur Qualitätsförderung hat der Stabilisierungsfonds unter anderem finanzielle Beiträge zur Grundlagenforschung über produktionstechnische Probleme im Weinbau geleistet und die Veranstaltungen der Deutschen Landwirtschafts-Gesellschaft für die Bundesweinprämiierung mit Zuschüssen gefördert (Geschäftsberichte des Stabilisierungsfonds 1968 S. 17 ff.; 1969 S. 19 ff.; 1970 S. 21 ff.).
Für die Absatzwerbung - das Schwergewicht seiner Tätigkeit - hat der Fonds ein breit gestreutes Instrumentarium entwickelt, und zwar die "Image-Pflege" durch allgemeine Verbraucherwerbung in überregionalen und regionalen Medien, ferner die Standard- und Sonderwerbung für Gastronomie, Weinversand, Weinhandel und Weinbau, die finanzielle Unterstützung der Öffentlichkeitsarbeit des Deutschen Weininstituts und besondere Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit wie die Herausgabe der Zeitschrift "Weinfreund", die Veranstaltung von Pressekonferenzen, Pressefahrten und Ausstellungen usw. Neben der Gemeinschaftswerbung gibt der Fonds Zuschüsse für die Weinwerbung durch gebietliche Werbeeinrichtungen (Geschäftsberichte, a.a.O.).
Die Maßnahmen des Stabilisierungsfonds zur Marktstabilisierung (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3) haben sich - mit Ausnahme des Jahres 1970 - im wesentlichen darauf beschränkt, in engem Einvernehmen mit den Unternehmen der Absatzwirtschaft soweit erforderlich Nachfrage oder Lagerraum zu vermitteln und vor allem durch regelmäßige Marktberichte die Übersicht über die Marktverhältnisse herzustellen (Geschäftsberichte, a.a.O., 1968 S. 28; 1969 S. 31 f.). Darüber hinaus mußte der Fonds lediglich im Jahre 1970 infolge der quantitativ überdurchschnittlichen Ernte vorsorglich selbst Lagerraum auf eigene Rechnung mieten und an Einlagerungsbetriebe des Weinbaues, der Winzergenossenschaften und des Weinhandels weitergeben, um damit akute Unterbringungsschwierigkeiten abzuwenden und einem Preisverfall entgegenzutreten (Geschäftsbericht, a.a.O., 1970 S. 35 ff.).
2.
In den Jahren 1968 bis 1970 erzielte der Fonds - abgesehen von Bundes- und Landeszuschüssen - aus der Abgabe folgende Einnahmen:
1968: 4 452 900 DM (davon ca. 851 300 DM aus der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2) 1969: 5 737 900 DM (davon ca. 2 055 400 DM aus der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2) 1970: 5 936 400 DM (davon ca. 2 163 400 DM aus der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2).
Die Ausgaben für die dem Fonds nach § 9 Abs. 2 zugewiesenen Aufgaben verteilten sich - nach Abzug der Verwaltungskosten - wie folgt:
1968, 1969, 1970: Summe der Ausgaben für Qualitätsförderung, Werbung und Marktbeobachtung: 5.235.400 DM, 4.993.700 DM, 6.956.100 DM Stabilisierungsmaßnahmen: 70.500 DM, 35.000 DM, 990.800 DM (Vgl. Geschäftsberichte, a.a.O., 1968 S. 36, 38; 1969 S. 37 ff.; 1970 S. 43 ff.)
III.
1.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens - eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung - betreibt neben einer Qualitätsweinerzeugung aus eigener Lese in erster Linie den Handel mit Konsumweinen, die sie aus von ihr gekauften Erzeugnissen herstellt. Im Rahmen dieses Geschäftszweiges erwarb sie während der Zeit vom 1. Januar 1968 bis 30. Juni 1970 von anderen Betrieben größere Mengen Trauben, Traubenmaische, Traubenmost und (zum Verschnitt bestimmten) Wein inländischen Ursprungs. Der Stabilisierungsfonds zog die Klägerin für die genannte Zeit zu einer Mengenabgabe in Höhe von insgesamt 131 078 DM heran. Mit ihrer Anfechtungsklage erstrebt die Klägerin die Aufhebung sämtlicher Leistungsbescheide. Hinsichtlich zweier kleinerer Teilbeträge rügt sie eine unrichtige Berechnung der Abgabeschuld. Darüber hinaus hält sie die Erhebung der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 wegen Verstoßes gegen Art. 2, 3, 9, 12 und 14 GG für verfassungswidrig.
2.
Das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße vertritt die Auffassung, daß die Erhebung der Abgabe verfassungswidrig sei; es hat gemäß Art. 100 Abs. 1 GG sein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,
ob § 16 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit §§ 9, 13 und 15 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft in der Fassung vom 9. Mai 1968 (BGBl. I Seite 471) gegen Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 2 und 20 des Grundgesetzes verstößt.
Zur Begründung führt das Gericht aus:
a) Seine Entscheidung hänge von der Gültigkeit der vorgelegten Rechtsnorm ab. Wenn § 16 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit §§ 9, 13 und 15 verfassungswidrig sei, habe die Klage Erfolg. Bei Verfassungsmäßigkeit müßte die Klage in Höhe von 130 803 DM abgewiesen werden, während wegen 275 DM erst Beweis zu erheben sei.
Der Befugnis des Fonds zur Abgabenerhebung sei in der hier maßgebenden Zeit vom 1. Januar 1968 bis 30. Juni 1970 weder vom einfachen Gesetzgeber noch durch europäisches Gemeinschaftsrecht der Boden entzogen worden. Zwar möge die am 1. Juni 1970 in Kraft getretene Verordnung (EWG) Nr. 816/70 des Rates vom 28. April 1970 zur Festlegung ergänzender Vorschriften für die gemeinsame Marktorganisation für Wein (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 99 vom 5. Mai 1970 S. 1 ff.) in ihren Artikeln 5 bis 7, 33, 44 Abs. 2 Satz 2 darauf abzielen, dem Stabilisierungsfonds ab 16. Juni 1970 die Aufgaben zu entziehen, die ihm durch § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 WWiG übertragen seien. Dadurch sei aber weder § 9 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 noch - dem Grunde nach - § 16 Abs. 1 berührt worden, und es sei für den hier allein relevanten Erhebungsabschnitt vom 16. bis 30. Juni 1970 - die Verordnung (EWG) Nr. 816/70 räumt eine Übergangsfrist von 14 Tagen (Art. 44 Abs. 2 Satz 2) ein - vom europäischen Gemeinschaftsrecht her auch keine Pflicht des Bundesgesetzgebers ersichtlich, den in § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 Halbsatz 1 normierten festen Abgabesatz von 0,50 DM je übernommener Mengeneinheit wegen Aufgabenverminderung des Stabilisierungsfonds zu reduzieren.
b) § 16 Abs. 1 Nr. 2 verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Bei der Würdigung, ob ein Eingriff in die Berufsfreiheit vorliege, seien außer der unmittelbaren Belastung durch die Geldleistungspflicht auch die Wirkungen zu berücksichtigen, welche die Erfüllung der in § 9 Abs. 2 geregelten Aufgaben nach Art, Umfang und Zielrichtung auf die Ausübung gerade des betroffenen Berufs des Weinhändlers habe. Es seien hierbei auch die Bestimmungen über Rechtsform (§ 9 Abs. 1), Willensbildung (§ 13) und Aufsichtsunterworfenheit (§ 15) des Aufgabenträgers insoweit zu bedenken, als hierdurch die genannten Wirkungen mitbestimmt würden. Die hiernach gebotene Gesamtschau ergebe, daß dem Inlandsweinhandel aus der Abgabenverwendung für seine Berufsausübung nicht nur Vorteile, sondern zugleich auch Nachteile erwüchsen, die die anderen in § 16 Abs. 1 vorgesehenen Abgabeschuldner entweder gar nicht oder doch nicht in vergleichbarer Schwere belasteten.
Der Kern der Berufsausübungsfreiheit bestehe beim Inlandsweinhandel darin, unbehindert durch die öffentliche Hand deutschen Wein oder dessen Ausgangsstoffe möglichst billig zu kaufen und nach branchenüblicher Bearbeitung sowie mit Hilfe von Eigenwerbung als die firmenspezifische Ware möglichst gewinnbringend, d. h. möglichst teuer, zu verkaufen. Dazu gehöre auch die Ausnutzung günstiger Marktsituationen zu Lasten der übrigen Beteiligten der Weinwirtschaft. Diese Möglichkeit werde durch die Verwendung der Abgabe für die in § 9 Abs. 2 genannten Aufgaben beeinträchtigt.
Das gelte bereits für die Förderung der Qualität des Weines, unter der auch die Unterstützung der Qualitätswein- und Spitzenweinerzeugung verstanden werde, wie es der Praxis des Stabilisierungsfonds entspreche. Von solchen Maßnahmen werde der Weinhändler betroffen, weil eine Steigerung der Weinqualität seine Einkaufspreise erhöhe und seine Möglichkeiten vermindere, gängige Produkte geringerer Güte, etwa Konsumweine, gewinnbringend abzusetzen.
Deutlicher erscheine die Beeinträchtigung des Weinhandels durch die Förderung der Absatzwerbung, insbesondere der Großwerbung, durch welche die Eigenwerbung des Handels für seine spezifischen Produkte abgeschwächt werde. Das gelte insbesondere für die vom Stabilisierungsfonds betriebene Werbung für Qualitätswein.
Noch stärker werde die Berufsfreiheit der Inlandsweinhändler durch die Stabilisierungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 (Kreditverbilligung, Lagerhaltung, Lagerung und Übernahme von Wein) beeinträchtigt. Diese Maßnahmen sollten in erster Linie die Produktionsstufe begünstigen, nämlich die deutsche Winzerschaft in Zeiten des Überangebots möglichst vor einem Preisverfall und einer Rentabilitätseinbuße bewahren. Damit richteten sie sich mit objektiv berufsregelnder Tendenz gegen diejenigen Weinwirtschaftsbetriebe, welche - wie insbesondere die Inlandsweinhändler - auf Grund ihrer Lagerkapazität einen derartigen Preisverfall auszunutzen vermöchten.
Hinzu komme die Wirkung dieser Maßnahmen im einzelnen. Da der Stabilisierungsfonds in Krisenzeiten nicht sämtlichen Weinwirtschaftsbetrieben im Bundesgebiet Kreditverbilligung gewähre oder Lagerbestände abnehme und nicht alle an sich geeigneten Inlandsbetriebe mit einer Lagerhaltung betraue, erlangten die begünstigten Betriebe einen Sondervorteil, der den übrigen Unternehmen versagt bleibe. Diesen würde vielmehr zugemutet, mittels der von ihnen entrichteten Abgabe eine Hilfe zur Förderung der ihnen ohnehin schon vorgezogenen Betriebe zu leisten, obwohl sie mit diesen in Wettbewerb stünden.
c) Daß die einzelnen Stabilisierungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 in die Berufsausübungsfreiheit gerade der Inlandsweinhändler eingriffen, jedoch die Rechte der nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 abgabepflichtigen Erzeuger bei weitem nicht mit vergleichbarer Schwere antasteten, ergebe die Betrachtung der Organisationsform, der Zusammensetzung der Organe (Überwiegen der Erzeugerstufe) und des Umfangs der Staatsaufsicht über den Fonds (§ 9 Abs. 1, §§ 13 und 15). Dieser biete als eine aus der unmittelbaren Staatsverwaltung ausgegliederte Anstalt des öffentlichen Rechts durch seine besondere Organisationsform nicht schon von vornherein dieselbe Gewähr für sachgerechte, von Gruppeninteressen freie Aufgabenerledigung wie eine mit Beamten besetzte, in den hierarchischen Staatsapparat voll eingegliederte Behörde. Ohne daß es der verwaltungsrechtliche Anstaltsbegriff erfordert hätte, habe der Gesetzgeber den Fonds zudem hinsichtlich seiner Stabilisierungstätigkeit lediglich der Rechtsaufsicht des zuständigen Bundesministers unterstellt, so daß eine genügende staatliche Kontrolle des dem Stabilisierungsfonds bei seiner Tätigkeit eingeräumten weitreichenden Ermessens ausgeschlossen sei. Die Regelung sei weder durch das Gemeinwohl geboten noch sei sie zur Erreichung des Gesetzeszieles geeignet und für die inländischen Weinhändler zumutbar.
d) Aus denselben Gründen seien die zur Prüfung gestellten Vorschriften auch nicht mit Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar. Denn der in der Regelung liegende gesetzgeberische Eingriff verletze - wie dargelegt - das Prinzip der Verhältnismäßigkeit und widerspreche damit der verfassungsmäßigen Ordnung.
IV.
1.
Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hat sich namens der Bundesregierung wie folgt geäußert:
a) Die Vorlagefrage sei trotz gewisser Bedenken insoweit zulässig, als die verfassungsrechtliche Überprüfung von § 16 Abs. 1 Nr. 2 begehrt werde, nicht aber zusätzlich diejenige von §§ 9, 13 und 15; allerdings seien diese Bestimmungen bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 zu berücksichtigen.
b) Die in der Vorlage vertretene Auffassung sei unbegründet. Der in § 16 Abs. 1 Nr. 2 enthaltenen Abgaberegelung könne keinerlei berufsregelnde Auswirkung beigemessen werden. Die Norm knüpfe lediglich an bestimmte Tatbestände - Kauf oder sonstige Übernahme von Wein und seinen Ausgangsprodukten inländischen Ursprungs - eine für alle Betroffenen gleichermaßen belastende Abgabeverpflichtung relativ geringen Umfangs, durch die weder unmittelbar in einen bestimmten Beruf (durch Aufnahmebeschränkungen oder die Aufstellung bestimmter Ausübungsvoraussetzungen oder -regelungen) regelnd eingegriffen noch (etwa durch ungleiche Belastungen) mittelbar wirtschaftlich eingewirkt werde. Eine berufsregelnde Tendenz sei auch dann nicht ersichtlich, wenn man die Verwendung der dem Fonds nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 zufließenden Mittel berücksichtige und dabei - was allerdings unzutreffend sei - eine einseitige Unterstützung der Winzer unterstelle.
Im einzelnen seien die zur Begründung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften des Weinwirtschaftsgesetzes angeführten Argumente aus folgenden Gründen nicht stichhaltig:
Die Entscheidung, wann und auf welche Weise bestimmte öffentliche Aufgaben im Einzelfall wahrgenommen werden sollten - ob durch eine öffentlich-rechtliche Anstalt, eine Behörde oder eine Körperschaft -, stehe im gesetzgeberischen Ermessen. Mit der Schaffung des Stabilisierungsfonds sei allen an der deutschen Weinwirtschaft teilhabenden Kreisen die Möglichkeit eröffnet worden, über den Fonds auf die zur Markterhaltung und Marktstabilisierung erforderlichen Maßnahmen Einfluß zu nehmen. Bei der Ausgestaltung des Verwaltungsrats habe sich der Gesetzgeber von der Erwägung leiten lassen, daß in ihm möglichst alle unmittelbar am Weinmarkt interessierten Wirtschaftskreise vertreten sein sollten. Daß zahlenmäßig die Erzeugerstufe die absolute Mehrheit in diesem Gremium habe, sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Die sich hier begegnenden Interessen könnten nicht auf den einfachen Nenner gebracht werden: hier Erzeugerstufe / hier Handel. Vielmehr ergebe sich infolge der vielschichtigen Gliederung der deutschen Weinwirtschaft je nach dem Gegenstand der gerade anstehenden Entscheidung eine Vielzahl von sich häufig überschneidenden und sich gegenseitig neutralisierenden Interessengegensätzen. Jeweils von Fall zu Fall verbänden sich die Einzelinteressen zu durchaus wechselnden "Koalitionen". "Kampfabstimmungen" mit der eindeutigen und ausnahmslosen Frontstellung Erzeuger / Handel kämen in der Praxis nicht vor. Die Beschlüsse des Verwaltungsrats würden regelmäßig mit Mehrheiten gefaßt, die weit über der Zahl der der Erzeugerstufe zuzurechnenden Mitglieder lägen. Das Verwaltungsgericht verkenne darüber hinaus das Ausmaß der staatlichen Einwirkungsmöglichkeiten auf den Stabilisierungsfonds.
Die wirtschaftlichen Zusammenhänge auf dem deutschen Weinmarkt seien unzutreffend dargestellt. Insbesondere treffe es nicht zu, daß durch die Tätigkeit des Fonds die Einkaufspreise des Weinhandels stiegen, die Verkaufspreise jedoch unverändert blieben und sich auf diese Weise die Spanne zwischen Einkauf und Verkauf zu Lasten des Weinhandels verkleinere. Die vom Stabilisierungsfonds durchgeführten Maßnahmen kämen in gleicher Weise Erzeugern und Händlern zugute. Das gelte für die Qualitätsförderung, die Werbetätigkeit, aus der gerade die Klägerin des Ausgangsverfahrens in besonderem Maße Vorteile ziehe, und für die zum Zweck der Marktstabilisierung durchgeführten Maßnahmen.
2.
Der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hält die zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Vorschriften nicht für verfassungswidrig.
Erhebung und Verwendung der Abgabe seien als solche verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die vom Verwaltungsgericht erhobenen Einwendungen gegen die innere Organisation des Stabilisierungsfonds griffen nicht durch.
Die Ausgestaltung des ministeriellen Aufsichtsrechts - auch im Hinblick auf die Genehmigung von Richtlinien (§ 13 Abs. 5) - sei ausreichend, um einen vertretbaren Ausgleich des Interessengegensatzes zwischen Weinbau und Weinhandel zu finden, der im übrigen nicht grundsätzlicher Natur sei.
3.
Der Stabilisierungsfonds hat mitgeteilt, die von ihm im Jahre 1970 durchgeführten Stabilisierungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 seien nicht aus der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2, sondern in voller Höhe aus den dem Fonds im Jahre 1970 zugewendeten Bundes- und Landesmitteln von insgesamt 2,5 Millionen DM finanziert worden. Des weiteren hat er dargelegt, etwa welcher Prozentsatz der deutschen Weinernte nicht von der Mengenabgabe erfaßt werde und daß die Winzervereinigungen mit wenigen Ausnahmen in der Rechtsform der eingetragenen Genossenschaft organisiert seien; in detaillierten Angaben hat er ausgeführt, in welcher Weise die Weinabgabe auch für den Wein erhoben wird, der an Einzelhändler und Gaststätten und dergleichen abgesetzt werde. Eine gut ausgebildete Erhebungstechnik habe es ermöglicht, so gut wie alle Betriebe zu ermitteln. Dabei habe man festgestellt, daß zwar jeweils mehr als 100 000 Betriebe des Einzelhandels und der Gastronomie Wein verkauften, daß die Einkaufswege jedoch auf verhältnismäßig wenige Absatzkanäle ("Flaschenhälse") konzentriert seien. Organisation und Konzentration in der Absatzwirtschaft in Gestalt von Einkaufsgenossenschaften (z. B. Edeka), freiwilligen Handelsketten (z. B. SPAR), Filialsystemen, großen Verbrauchermärkten und Kaufhäusern seien so weit vorangeschritten, daß die Nachfrageseite sich in einer verhältnismäßig geringen Zahl zentraler Unternehmen darstelle. Der Schwerpunkt des Abgabevolumens mit etwa 90% des Gesamtaufkommens liege bei Betrieben, die jährlich über 1000 DM an Abgaben zahlten. Es sei mit Sicherheit davon auszugehen, daß kein einziger Betrieb dieser Größenordnung der Erfassung durch die Abgabe bisher entgangen sei. In der Abgabeklasse von jährlich bis zu 10 DM würden nur 0,5% und bis zu 100 DM nur 0,8% des Gesamtvolumens aufgebracht, obwohl dieser Klasse mehr als 2000 Betriebe angehörten.
4.
Der Bundesverband der Raiffeisen-Warengenossenschaften und der Deutsche Weinbauverband e. V. haben Ausführungen dazu gemacht, wieviel Vereinigungen von Winzern und Zusammenschlüsse dieser Vereinigungen in einer anderen Rechtsform als der einer eingetragenen Genossenschaft organisiert seien. Die von Winzern gegründeten Vereine betrieben keine Handelsgeschäfte; ihre Einzelmitglieder hätten sich lediglich zwecks Vereinbarung gemeinsamer Lieferungs- und Abgabebedingungen sowie zwecks gemeinsamer Preisregelungen zu Erzeugergemeinschaften nach dem Gesetz zur Anpassung der landwirtschaftlichen Erzeugung an die Erfordernisse des Marktes (Marktstrukturgesetz) vom 16. Mai 1969 (BGBl. I S. 423) zusammengeschlossen.
5.
a) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens schließt sich der Auffassung des vorlegenden Gerichts an, soweit dieses die Erhebung der Mengenabgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 wegen der Weite des dem Stabilisierungsfonds eingeräumten Ermessensspielraums, des beherrschenden Einflusses der Erzeugerstufe im Verwaltungsrat und des Fehlens einer Fachaufsicht für verfassungswidrig hält. Ergänzend weist sie darauf hin, daß die Abgabepflicht wegen der finanziellen Auswirkung ihre eigene Möglichkeit beschränke, die Qualität des von ihr vermarkteten Weines zu fördern. Mit ihrer Abgabe werde allenfalls die Qualität des von leistungsschwächeren Konkurrenzunternehmen vermarkteten Weines gefördert und damit ihre Wettbewerbsposition beeinträchtigt. Auch die Weinwerbung durch den Stabilisierungsfonds liege nicht in ihrem Interesse. Der Fonds werbe für Weinanbaugebiete, Weingattungen und -sorten oder für Absatzwege und Vermarktungsmethoden, mit denen sie in Konkurrenz stehe.
Bei der Lagerung von Wein erfülle sie selbst in erheblichem Umfang die Funktion einer vorübergehenden Lagerhaltung von Wein inländischer Erzeuger und diene somit dem Interesse, das der Fonds durch Kredite fördern solle. Durch die sie belastende Abgabe werde sie nur genötigt, neben ihrer eigenen noch die Lagerhaltung von Konkurrenzunternehmen mitzufinanzieren.
b) Die Erhebung der Abgabe verstoße auch gegen die verfassungsmäßige Ordnung, weil die Übertragung der in § 9 Abs. 2 geregelten Verwaltungsfunktionen auf eine Bundesanstalt außerhalb der Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers liege. Zwar gehörten die dem Stabilisierungsfonds übertragenen Angelegenheiten zur Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, so daß er hierfür gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG an sich eine Anstalt des öffentlichen Rechts errichten könne. Solchen Bundesanstalten dürften jedoch lediglich typisch anstaltliche Funktionen übertragen werden, d. h. sie dürften nur Nutzungen gewähren und ohne gestaltende Einflußnahme Leistungen gegenüber der Verwaltung oder der Allgemeinheit oder auch einzelnen Dritten erbringen. Wirkten sie darüber hinaus, indem sie in die Freiheitssphäre der Verwaltungsunterworfenen eingriffen, so seien sie keine Anstalten mehr. Wollte man die Ausstattung von Bundesanstalten mit beliebigen Kompetenzen für zulässig halten, wie sie gewöhnlich den nichtanstaltlich organisierten Behörden übertragen würden, würde die Regelung des Art. 83 GG durch Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ausgehöhlt.
c) Unter eingehender Darstellung der Absatzwege der deutschen Traubenernte vertritt die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Auffassung, sie werde durch die Erhebung der Mengenabgabe unter Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ungleich belastet. Der Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege insbesondere darin, daß Vereinigungen von Winzern und deren Zusammenschlüsse von der Abgabepflicht befreit seien, daß von Winzervereinigungen abgesetzter Wein (weil bereits durch die Ablieferung der Winzer an sie in den Handel gebracht) der Abgabe überhaupt nicht unterliege, daß die Direktlieferungen der Winzer an Letztverbraucher und ins Ausland abgabefrei seien und daß Wein sowie seine Ausgangsstoffe auf ihren verschiedenen Bearbeitungsstufen jeweils gesondert mit der Abgabe belastet würden. Hinzu komme, daß sich die im Gesetz vorgesehene Belastung des Lebensmitteleinzelhandels und der gastronomischen Unternehmen, soweit sie die Waren vom Erzeuger und seinen Vereinigungen übernähmen, praktisch nicht durchsetzen lasse.
Diese Verstöße gegen den Gleichheitssatz könnten dadurch vermieden werden, daß die den Winzern auferlegte Abgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 1 erhöht und über den Preis auf die Letztabnehmer abgewälzt werden könne.
B.
1.
Die Vorlagefrage ist jedoch einzuschränken. Der Vorlagebeschluß stellt seinem Wortlaut nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 insgesamt zur verfassungsrechtlichen Prüfung. Die Gründe ergeben jedoch eindeutig, daß das Gericht lediglich Satz 1, nicht hingegen Satz 2 dieser Vorschrift für verfassungswidrig hält. Die in Satz 2 geregelte Haftung der Kommissionäre ist für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens unerheblich. Des weiteren ist die Prüfung - da nur insoweit für das Ausgangsverfahren erheblich - zu beschränken auf die Verfassungswidrigkeit der Abgabepflicht der Erwerber von Wein und solchen Ausgangsprodukten, die zu Wein als Endprodukt verarbeitet werden.
2.
Das Gericht hat § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 in Verbindung mit den §§ 9, 13 und 15 zur Prüfung vorgelegt. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens wendet sich in erster Linie gegen ihre Heranziehung zur Abgabe. In teilweiser Übereinstimmung mit ihr entnimmt das vorlegende Gericht die Verfassungswidrigkeit besonders daraus, daß es die Belastung der Inlandsweinhändler mit der Abgabe in ihrem Zusammenhang mit den Aufgaben und der Tätigkeit des Fonds sowie der Zusammensetzung seiner Organe sieht, weil dadurch erst die Berufsfreiheit der betroffenen Weinhändler beeinträchtigt werde. Daraus ergibt sich, daß die Bestimmungen der §§ 9, 13 und 15 nicht als solche zur Prüfung gestellt werden, sie müssen aber zur genauen Erschließung des verfassungsrechtlich relevanten Gehalts des § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 herangezogen werden.
3.
Die Verordnung (EWG) Nr. 816/70 zielt in Art. 5 bis 7, Art. 33, Art. 44 Abs. 2 Satz 2 darauf hin, dem Stabilisierungsfonds die in § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 WWiG vorgesehenen Aufgaben zu entziehen, weil sie den Mitgliedstaaten durch die gemeinsame Marktorganisation grundsätzlich untersagt, noch nationale Beihilfe- und Interventionsmaßnahmen zu treffen. Dadurch wird nach Ansicht des vorlegenden Gerichts jedoch die Gültigkeit des § 16 Abs. 1 nicht berührt, weil dem Fonds jedenfalls die Aufgabe der Qualitätsförderung und Absatzförderung verbleibe, zu deren Finanzierung die Abgabe erhoben werde. Dieser Auffassung ist bei der Prüfung der Zulässigkeit der Vorlage zu folgen.
Da die Leistungsbescheide, die dem Ausgangsverfahren zugrunde liegen, nur Vorgänge bis zum 30. Juni 1970 erfassen, ist im übrigen die Prüfung der Gültigkeit des § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 auf diesen Zeitpunkt zu beschränken.
C.
Die angegriffene Abgaberegelung des Weinwirtschaftsgesetzes ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
I.
1.
Der Bundesgesetzgeber war zum Erlaß der auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfenden Vorschriften zuständig. Die Kompetenz zur Einführung der Abgabe und zur Regelung ihrer Verwendung folgt nicht aus Art. 105 und 106 GG in der bis zum Inkrafttreten des 21. Änderungsgesetzes zum Grundgesetz gültigen Fassung, da die Abgabe keine Steuer darstellt (vgl. BVerfGE 3, 407 [435]; 7, 244 [251]; 13, 167 [170]; 16, 306 [316]; 29, 402 [408 f.]; 36, 66 [70]). Sie dient nicht der Gewinnung von Mitteln für den allgemeinen Staatsbedarf, sondern ausschließlich der Finanzierung des Stabilisierungsfonds und der dem Fonds im Rahmen der Weinmarktordnung übertragenen Funktionen (§ 16 Abs. 1 vor Nr. 1). Ähnlich wie z. B. die Investitionshilfe (vgl. BVerfGE 4, 7 [13 ff.]) und die Ausgleichsabgabe nach dem Milch- und Fettgesetz (vgl. BVerfGE 18, 315 [328]) stellt sie eine Leistung solcher Personen dar, die zu dem Zweck, dem das Abgabeaufkommen dient, eine besondere Beziehung aufweisen (vgl. Mußgnug, Die zweckgebundene öffentliche Abgabe, in Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 [298 f.]). Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers zählen sämtliche Abgabepflichtigen zur Weinwirtschaft und sind wegen dieser Zugehörigkeit in besonderer Weise verbunden, so daß es gerechtfertigt ist, ihnen und nicht der Allgemeinheit die Finanzierung der der Weinwirtschaft dienenden Tätigkeit des Stabilisierungsfonds aufzuerlegen. Es handelt sich demnach um eine nichtsteuerliche Abgabe (VGH Mannheim, ESVGH 19, 123 [129] = NJW 1969, S. 203 [204]; OVG Rheinland-Pfalz, DÖV 1969, S. 400; Weides, Europäisches Subventionsverbot und staatliche Selbsthilfefonds, AWD 1963, S. 295 [296 li. Sp.]; Koch, Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft, Loseblattsammlung mit Erläuterungen [1963-1971], § 16, S. 2 a [Einfügung zu Anm. 1 am Ende, vor Anm. 2]; Mußgnug, a.a.O., S. 271 Fußn. 33, S. 289, 301). Ob der Kreis der Abgabepflichtigen allenthalben in rechter Weise abgegrenzt wurde, ist für die Qualifizierung der Abgabe grundsätzlich ohne Bedeutung. Soweit die Belastung mit der Abgabe unter dem Aspekt des Abgabezwecks einer sachlichen Begründung entbehrt, ist sie wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG nichtig (vgl. BVerfGE 18, 315 [329]).
Handelt es sich bei der Weinwirtschaftsabgabe nicht um eine Steuer, so folgt die Zuständigkeit zur Einführung der Abgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 2 und zur Regelung ihrer Verwendung aus der allgemeinen Sachzuständigkeit. Das Weinwirtschaftsgesetz, das insbesondere mit Hilfe der Anbauregelung und des Stabilisierungsfonds die Qualität des deutschen Weines fördern und den Weinmarkt stabilisieren will, kommt in erster Linie dem Weinbau zugute und dient mithin der "Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung", so daß sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 17 GG ergibt (vgl. BVerfGE 8, 71 [80]). Manche Vorschriften des Weinwirtschaftsgesetzes berühren daneben den Weinhandel und andere Gruppen der Weinwirtschaft und ihr nahestehende Geschäftszweige. Insoweit beruht die Zuständigkeit des Bundes jedenfalls auf Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), so daß dahingestellt bleiben kann, ob sie sich nicht auch hier aus Art. 74 Nr. 17 GG ergibt.
2.
Die Verfassungsmäßigkeit der Weinwirtschaftsabgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 WWiG (Mengenabgabe) ist an Art. 2 Abs. 1 GG und nicht - wie das vorlegende Gericht meint - an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Zwar können Steuern und ihnen entsprechend auch sonstige Abgaben das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG berühren, wenn sie infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und - objektiv - eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen (vgl. BVerfGE 13, 181 [185 f.]; 16, 147 [162]; 29, 327 [333]). Dies trifft für die Weinwirtschaftsabgabe nicht zu. Sie ist ihrem Sinn nach ein Instrument der Wirtschaftspolitik und knüpft lediglich formal, um die ihr zugedachte Funktion innerhalb des Wirtschaftsbereichs "Weinwirtschaft" erfüllen zu können, an berufliche Tätigkeiten innerhalb dieses Wirtschaftsbereichs an. Sie soll aber weder nach der Intention des Gesetzgebers den Entschluß zur Wahl oder zur Art der Ausübung eines solchen Berufs motivierend steuern noch hat sie objektiv - schon wegen ihrer geringen Höhe - eine solche berufspolitische Wirkung. Naturgemäß berührt zwar nicht die Abgabe selbst, wohl aber ihre Verwendung den Beruf der Weinhändler insoweit, als durch die Verwendung der Abgabe zur Förderung der Weinqualität und der Absatzwerbung und zur Stabilisierung des Weinmarktes die Chance bestimmter Weinhändler, unter Ausnutzung der sonst gegebenen Marktverhältnisse Wein möglichst billig einzukaufen und entsprechend gewinnbringend abzusetzen, gemindert werden kann. Dabei handelt es sich aber lediglich um eine allgemeine Marktbeeinflussung durch Eingriffe in das freie Spiel der in der Weinwirtschaft tätigen Kräfte. Damit ist nur die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG in ihrer Ausgestaltung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit berührt.
3.
Selbst wenn man aber dem vorlegenden Gericht und damit einer im Schrifttum zu beobachtenden Tendenz folgen wollte, die in Art. 12 Abs. 1 GG ein dem Art. 2 Abs. 1 GG auf wirtschaftlichem Gebiet schlechthin vorgehendes Grundrecht sehen möchte (vgl. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966, S. 272 f.; Dicke, Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Grenzen der Wirtschaftslenkung in Italien und der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 108 ff.; Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 291 ff. mit weiteren Nachweisen), so würde die Bestimmung über die Erhebung der Abgabe auch in Verbindung mit ihrer Verwendung den verfassungsmäßigen Voraussetzungen einer Berufsausübungsregelung genügen.
Berufsausübungsregelungen sind verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn sie in Gestalt eines gültigen Gesetzes ergehen und die freie Berufsausübung im Interesse des Gemeinwohls nur zur Lösung solcher Sachaufgaben beschränken, die ein Tätigwerden des Gesetzgebers überhaupt rechtfertigen; die vom Gesetzgeber gewählten Mittel müssen geeignet und erforderlich sein und die Beschränkung muß den Betroffenen zumutbar sein (BVerfGE 30, 292 [315 ff.]; 33, 171 [186 ff.]; 36, 47 [58 ff.]).
a) Die Abgaberegelung wurde, was die Aufgabe der Stabilisierung anlangt (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3), durch die Verordnung (EWG) Nr. 816/70 überlagert und verdrängt. Wie auch die Bundesregierung in ihrer Begründung zum Entwurf des Marktorganisationengesetzes von 1972 (BTDrucks. VI/2553 S. 38 unter Nr. 4 und 7) ausführt, sind nationale Maßnahmen zur Förderung der Lagerhaltung und Übernahme von Wein seit Ablauf der Übergangsfrist nicht mehr zulässig. Welche Rechtsfolgen sich daraus für die Gültigkeit des innerstaatlichen Rechts ergeben (vgl. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 287 ff.) und ob eine dem europäischen Gemeinschaftsrecht entgegenstehende nationale Norm nicht mehr als gültige gesetzliche Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zu betrachten ist, kann hier dahingestellt bleiben. Selbst wenn durch die Verordnung ein Teil der Aufgaben für den Fonds als Anstalt entfallen sein sollte, blieb die Erhebung der Abgabe, wenn sie im übrigen verfassungsmäßig war, davon unberührt, da der Fonds auch weiterhin die Qualität des Weines und die Absatzwerbung zu fördern hat. Im übrigen hat der Fonds dargelegt, daß er die im Jahre 1970 durchgeführten Interventionsmaßnahmen nicht mit Abgabemitteln, sondern mit Zuschüssen verwirklicht habe, die ihm vom Bund und vom Land Rheinland-Pfalz zur Verfügung gestellt worden seien, und daß er später als Anstalt keine Stabilisierungsmaßnahmen mehr ergriffen habe.
b) Die Einrichtung des Stabilisierungsfonds ist durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls begründet. Ziel des auf eine Anregung der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zurückgehenden Weinwirtschaftsgesetzes ist es, die Qualität des deutschen Weines unter Erhaltung seiner Eigenart zu verbessern und Weinerzeugung und Weinmarkt zu stabilisieren. Dadurch soll dem deutschen Wein auch für die Zukunft, insbesondere nach dem Abbau von Handelshemmnissen innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, sein Markt erhalten bleiben und so die Existenz des deutschen Winzerstandes gesichert werden (Begründung des Entwurfs eines Initiativgesetzes zur Überleitung des deutschen Weinbaues in die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, zu BTDrucks. III/1870 S. 4; Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu diesem Entwurf, BTDrucks. III/2901 S. 2). Diese Anliegen des Gesetzes sollen in erster Linie durch eine Anbauregelung, deren Verfassungsmäßigkeit das Bundesverfassungsgericht bereits bestätigt hat (BVerfGE 21, 150), und durch einen Stabilisierungsfonds verwirklicht werden. Daß die Erhaltung der besonderen Qualität des deutschen Weines, die Sicherung seines Absatzes und der Schutz des einheimischen Winzerstandes legitime wirtschaftspolitische Ziele sind, hat das Bundesverfassungsgericht bereits dargelegt (a.a.O., S. 156 f.). Ähnliches gilt für das Bestreben, zu einer gewissen Ordnung in der deutschen Weinwirtschaft zu gelangen und insbesondere durch Anpassung der Versorgung an den Bedarf eine Stabilisierung des Marktes zu erreichen. Zwar bilden im System einer grundsätzlich freien Wirtschaft marktordnende Regelungen für bestimmte Produkte die Ausnahme (BVerfGE 18, 315 [327]). Eine solche Regelung ist jedoch hier durch das legitime Ziel der Erhaltung eines leistungsfähigen Winzerstandes gerechtfertigt.
Die Bestimmungen des § 9 Abs. 2, mit denen der Gesetzgeber seine Ziele zu verwirklichen sucht, halten sich im Rahmen des Gesetzeszwecks und sind deshalb verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber hat bei der Entscheidung, ob er eine bestimmte Aufgabe in Angriff nehmen will und wie sie verwirklicht werden soll, einen weiten Regelungsspielraum. Dieser wird nur dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, daß sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können (BVerfGE 30, 292 [317]). Dies ist hier nicht der Fall. In ähnlicher Art hat der Gesetzgeber es für erforderlich gehalten, auf dem Gebiete der Landwirtschaft, zu dem der Weinbau gehört, für eine Vielzahl von Produkten ein Geflecht von Marktordnungen einzuführen, die durch die besondere Struktur der Landwirtschaft geboten erscheinen (vgl. § 1 MOG).
c) Daß die dem Fonds eingeräumten Befugnisse zur Erreichung des gesetzlichen Zieles geeignet sind, unterliegt keinem ernsthaften Zweifel. Die Geeignetheit wird auch durch die Art und Weise, wie der Fonds seine Aufgaben erfüllt, bestätigt. Dies wird, was insbesondere die Absatzwerbung und die Marktstabilisierung anlangt, auch von den verschiedenen Gruppen der Weinwirtschaft anerkannt (vgl. Der Deutsche Weinbau 1969, S. 1110; 1972, S. 983 f.; Das Weinblatt 1968, S. 1051 f.; 1969, S. 2, 102 bis 104, 955; Deutsche Weinzeitung 1968, S. 543, 754; Allgemeine Deutsche Weinfach-Zeitung 1971, S. 1362). Es bestehen auch keine Bedenken, die Regelungen des Weinwirtschaftsgesetzes als erforderlich zu betrachten. Bei der Auswahl und technischen Gestaltung wirtschaftsordnender und -lenkender Maßnahmen hat der Gesetzgeber einen weiten Ermessensbereich. Nur wenn eindeutig feststeht, daß dem Gesetzgeber ein gleich wirksames, aber den Freiheitsspielraum der wirtschaftlich tätigen Individuen weniger einschränkendes Mittel zur Verfügung stand, kann die gesetzliche Regelung übermäßig belastend und damit verfassungwidrig sein (BVerfGE 25, 1 [19 f.]; 30, 292 [319]). Eine solche Feststellung kann hier, sowohl was die Abgabenerhebung als auch die Aufgabenübertragung anlangt, nicht getroffen werden, insbesondere steht nicht fest, daß durch die Überlassung der in § 9 Abs. 2 geregelten Aufgaben an das freie Spiel der Kräfte die Ziele des Gesetzes in gleich wirksamer Weise erreicht werden könnten. Dies gilt zunächst für die Qualitätsförderung. Der Fonds selbst hat Qualitätsförderung in einem sehr weiten Sinn verstanden, namentlich auch die Grundlagenforschung dazugerechnet, die erfahrungsgemäß von einzelnen Unternehmen nicht betrieben werden kann. Ähnliches gilt für die Zuschußgewährung zu Veranstaltungen für die Bundesweinprämierung sowie für die Unterstützung der Bestrebungen um lauteren Wettbewerb im Bereich der Weinwirtschaft. Auch die Förderung der Absatzwerbung ist als erforderliches Mittel staatlicher Wirtschaftslenkung anzusehen, dies jedenfalls dann, wenn man diese Aufgabe mit dem Stabilisierungsfonds in erster Linie dahin versteht, Gemeinschaftswerbung zu betreiben und sonstige von der Weinwirtschaft selbst nicht oder nicht hinreichend wahrgenommene Werbemaßnahmen zu unterstützen. Daß die Verbilligung von Krediten insbesondere zur Förderung vorübergehender Lagerhaltung von Wein inländischer Erzeugung (§ 9 Abs. 2) nur durch den Staat oder eine staatliche Einrichtung erfolgen kann, bedarf keiner weiteren Begründung. Ähnliches gilt für die Entlastung des Marktes durch vorübergehende Lagerung, Übernahme und Verwertung von Wein (§ 9 Abs. 2 Nr. 3). Es mag allerdings zutreffen, daß einzelne Unternehmen der Weinwirtschaft die dem Stabilisierungsfonds übertragenen Aufgaben der Werbung und Lagerhaltung für ihre Zwecke selbst zumindest in gleich effektiver Weise wahrnehmen könnten wie der Fonds. Dies ändert jedoch nichts an der generellen Erforderlichkeit der gesetzlichen Regelung. Bei der Beurteilung von wirtschaftsordnenden und -lenkenden gesetzlichen Regelungen kann die individuelle Interessenlage des Einzelnen nicht ohne weiteres zum Maßstab der dem Gemeinwohl insgesamt gegenüberzustellenden Einzelinteressen erhoben werden. Es ist vielmehr eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den in Rede stehenden Wirtschaftsbereich insgesamt abstellt (vgl. BVerfGE 30, 292 [316]).
d) Die Regelung des Weinwirtschaftsgesetzes entspricht schließlich dem allgemeinen Erfordernis, daß bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Maßnahme und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit nicht überschritten werden darf.
Die Förderung der Weinqualität, des Weinabsatzes und die Stabilisierung des Weinmarktes als unmittelbare Ziele sowie die Erhaltung eines leistungsfähigen einheimischen Winzerstandes als Endzweck des Weinwirtschaftsgesetzes sind wichtige Gemeinschaftsinteressen. Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, daß ihr Schutz nicht zuletzt angesichts der bevorstehenden (und inzwischen verwirklichten) europäischen Marktordnung für Wein vordringlich war (vgl. BVerfGE 21, 150 [155 f.]).
Demgegenüber sind die mit der gesetzlichen Regelung verbundenen Beeinträchtigungen des Weinhandels nicht sonderlich groß. Dies gilt zunächst für die verhältnismäßig geringfügige Abgabe von 0,50 DM je angefangene 100 l Wein; es trifft aber auch auf die Auswirkungen der Tätigkeit des Fonds zu. Seine im Gesetz vorgesehenen Maßnahmen, namentlich der Qualitätsförderung, der Förderung der Absatzwerbung und der Lagerhaltung, sind auf Subsidiarität gegenüber der privaten Wirtschaft angelegt (vgl. Geschäftsberichte, a.a.O., 1968, S. 20; 1969, S. 21 f.) und haben in erster Linie unterstützenden Charakter. Diese Tätigkeitsbereiche bleiben der privaten Wirtschaft weiterhin offen. Zudem soll sich der Stabilisierungsfonds gemäß § 9 Abs. 3 bei der Durchführung seiner Aufgaben der Einrichtungen der (privaten) Wirtschaft bedienen, was er auch tut. Von einer ins Gewicht fallenden Beeinträchtigung des Weinhandels durch die Qualitätsförderung kann nicht die Rede sein. Die Förderung der Absatzwerbung, so wie sie - der Intention des Gesetzes folgend - vom Fonds verstanden wird, kann allenfalls insofern eine gewisse Beeinträchtigung bedeuten, als durch die Gemeinschaftswerbung auch solche Weine im Preis gehoben werden, die ohne Gemeinschaftswerbung und mangels irgendeiner speziellen Werbung vom Handel billiger eingekauft und mit höherer Gewinnspanne veräußert werden könnten. Im wesentlichen dürfte die Beeinträchtigung des Weinhandels durch den Fonds darin liegen, daß der Fonds durch die ihm eingeräumte (und inzwischen auf die EWG verlagerte) Interventionsbefugnis (Kreditverbilligung, Lagerung, Übernahme und Verwertung von Wein) ausgleichend auf den Wettbewerb einzuwirken und die spekulative Ausnutzung von Chancen, die ein unstabiler Markt bietet, zu verringern vermochte. Sämtliche Beeinträchtigungen, insbesondere auch die mit der Interventionsbefugnis verbundenen Einschränkungen lassen die gesetzliche Regelung für den Weinhandel nicht unzumutbar erscheinen. Denn verfassungsrechtlich an sich zulässige wirtschaftliche Lenkungsmaßnahmen werden nicht allein dadurch unzulässig, daß sie die Wettbewerbslage verändern (BVerfGE 4, 7 [24]). Einen gewissen Ausgleich zwischen schwächeren und leistungsfähigeren Mitgliedern einer Gruppe zu Lasten der letztgenannten herbeizuführen, ist ein legitimes Mittel staatlicher Wirtschaftspolitik (BVerfGE 19, 101 [114]; 21, 292 [299]; 23, 50 [59 f.]). Soweit der Weinhandel ähnliche Aufgaben wie der Stabilisierungsfonds erfüllt, kann von einer übermäßigen Beeinträchtigung durch den Fonds auch deshalb keine Rede sein, weil der Handel durch die Maßnahmen des Fonds entlastet wird. Das trifft auch für die Absatzwerbung zu, die es dem Weinhandel gestattet, seine allgemeine Weinwerbung einzuschränken und sich mit Spezialwerbung zu befassen. Zudem kann grundsätzlich auch der Weinhandel in den Genuß von verbilligten Krediten gelangen.
4.
Die organisatorische Ausgestaltung des Stabilisierungsfonds entspricht formell und materiell der Verfassung.
a) Die Kompetenz des Bundes zur Errichtung des Stabilisierungsfonds ergibt sich aus Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG. Der Stabilisierungsfonds ist nicht als Bundesoberbehörde in die unmittelbare Bundesverwaltung eingegliedert; er gehört wegen Fehlens einer mitgliedschaftlichen Organisation nicht zu den Körperschaften, wenn auch den Abgabepflichtigen mittelbar gewisse Mitwirkungsrechte eingeräumt sind. Er ist entsprechend seiner gesetzlichen Einordnung (§ 9 Abs. 1) als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts anzusehen. Die Auffassung der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der Stabilisierungsfonds sei entgegen der Konzeption des Gesetzgebers keine Anstalt und keine sonstige unter Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG fallende Institution, so daß der Bund den Stabilisierungsfonds nicht so - wie geschehen - habe errichten dürfen, ist unrichtig. Es wäre zu eng, mit der Klägerin des Ausgangsverfahrens unter Anstalten nur solche Verwaltungseinrichtungen zu verstehen, die ausschließlich Nutzungen gewähren, nicht aber diejenigen Einrichtungen, die "aktiv gestaltend, insbesondere durch Eingriffe in die Freiheitssphäre der Verwaltungsunterworfenen", nach außen wirken. Die dem Stabilisierungsfonds übertragenen Befugnisse, insbesondere zur Marktstabilisierung, und der Umstand, daß ihm vornehmlich im Zusammenhang mit der Abgabenerhebung gewisse Hoheitsrechte eingeräumt sind (§ 16 Abs. 4 und 5), schließen nicht aus, ihn als Anstalt zu qualifizieren.
Der Gesetzgeber hat bei der Entscheidung, die in § 9 Abs. 2 geregelten Aufgaben nicht durch eine Behörde oder Körperschaft, sondern durch eine Anstalt zu erfüllen, die Grenzen des ihm zustehenden Gestaltungsbereichs nicht überschritten. Er konnte davon ausgehen, daß eine Anstalt, an deren Entscheidungsbildung sämtliche Gruppen der Weinwirtschaft sachverständig beteiligt sind, die ihr zugewiesenen Aufgaben in gleicher Weise zu erfüllen vermag wie eine Behörde. Angesichts der Vielzahl der zur Weinwirtschaft gehörenden Unternehmen erscheint es insbesondere nicht sachwidrig, daß der Gesetzgeber den Stabilisierungsfonds nicht als Körperschaft organisiert hat. Die Willensbildung hätte einen weit höheren Aufwand erfordert, und es liegt nahe, daß die Effektivität einer solchen Körperschaft geringer gewesen wäre als bei der jetzigen Organisationsform.
Der Gesetzgeber hat auch die Aufgaben und Befugnisse des Fonds im Gesetz selbst mit genügender Bestimmtheit festgelegt. Deshalb bedarf es keiner näheren Erörterung, welchen Rechtscharakter die neben der Abgabenerhebung dem Fonds übertragenen Maßnahmen haben, wie z. B. der Erlaß der Satzung (§ 14), die Aufstellung von Richtlinien für die Durchführung der Maßnahmen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 (§ 13 Abs. 5), die Erstellung eines Wirtschaftsplans (§ 16 Abs. 6) und insbesondere die Maßnahmen zur Stabilisierung des Weinmarktes. Auf jeden Fall sind durch die teilweise detaillierte Aufzählung der Aufgaben im Gesetz bei einer Heranziehung des Gesetzeszwecks und bei Beachtung des Zusammenhangs aller Bestimmungen die Kriterien erfüllt, die bei der Verleihung von Satzungsautonomie vom Gesetzgeber beachtet werden müssen (vgl. BVerfGE 12, 319 [325]; 33, 125 [158] und 171 [183]).
b) Das vorlegende Gericht sieht die Verfassungswidrigkeit der Abgaberegelung und der Verwendung der Abgabe insbesondere darin, daß in dem aus 44 Mitgliedern bestehenden Verwaltungsrat des Stabilisierungsfonds, der rechtlich und faktisch die Geschäftsführung bestimmt, die Vertreter der Erzeugerstufe die absolute Mehrheit besitzen; den 16 Vertretern des Weinbaues, 6 Vertretern der Winzergenossenschaften und 1 Vertreter der landwirtschaftlichen Genossenschaftsverbände ständen gegenüber 6 Vertreter des Weinhandels einschließlich des Ein- und Ausfuhrhandels, 1 Vertreter des Gaststättengewerbes, je 1 Vertreter des Sortiments-Großhandels und des genossenschaftlichen Groß- und Außenhandels, je 1 Vertreter des Lebensmitteleinzelhandels, der Lebensmittelfilialbetriebe und der Konsumgenossenschaften, 1 Vertreter der Weinkommissionäre, 1 Vertreter der Sektkellereien, 1 Vertreter der Traubensafthersteller, 1 Vertreter der Organisationen zur Förderung der Güte des Weines, 3 Vertreter der Verbraucher und 2 Vertreter von Banken, die auf dem Gebiet des Kreditwesens der Weinwirtschaft tätig sind. Damit habe der Gesetzgeber zugelassen, daß im Verwaltungsrat bei grundsätzlichen Entscheidungen die Erzeuger allein die übrigen Gruppen, insbesondere die Inlandsweinhändler, majorisieren könnten. Hinzu komme, daß der Stabilisierungsfonds lediglich der Rechtsaufsicht des zuständigen Bundesministers unterstellt sei, so daß eine staatliche Kontrolle des weitreichenden Ermessens der Fondsverwaltung ausgeschlossen sei. Bei diesen Regelungen handelt es sich um ambivalente Organisationsnormen (vgl. BVerfGE 14, 263 [275]; 35, 79 [120 f.]), bei deren Ausgestaltung dem Gesetzgeber eine große Gestaltungsfreiheit zukommt. Sie könnten der verfassungsrechtlichen Nachprüfung höchstens insoweit unterliegen, als der Gesetzgeber Organisation und Verfahren einer Institution so regelt, daß sie von vornherein zu einer dauernden verfassungswidrigen Beeinträchtigung der Organisationsangehörigen führen.
Die Zusammensetzung des Verwaltungsrats beruht auf dem vertretbaren Gedanken, möglichst sämtlichen relevanten Gruppen der Weinwirtschaft und den ihr nahestehenden Organisationen (Verbrauchern, Banken usw.) ein Mitspracherecht zu geben, um auf diese Weise einen sachgerechten Interessenausgleich zu erreichen und die Tätigkeit des Fonds auf eine breite Grundlage zu stellen. Ein solcher Interessenausgleich erscheint auch bei dem der Erzeugerseite eingeräumten Stimmengewicht grundsätzlich möglich. Die zwischen den einzelnen Gruppen der Weinwirtschaft - namentlich zwischen Erzeugern und Weinhändlern - auftretenden Interessengegensätze sind nicht prinzipieller Art. Sämtliche Gruppen, insbesondere Weinerzeuger und Weinhandel (den Angaben der Klägerin des Ausgangsverfahrens zufolge werden etwa 45% der deutschen Weinernte über den Weinhandel abgesetzt), sind in hohem Maße aufeinander angewiesen. Sie müssen deshalb grundsätzlich gemeinsam daran interessiert sein, daß die Ziele des Weinwirtschaftsgesetzes erreicht, d. h. die Weinqualität und der Weinabsatz gefördert und der Weinmarkt stabilisiert werden; denn diese Ziele kommen nicht nur einer Gruppe - den Winzern -, sondern auch den übrigen Gruppen, darunter nicht zuletzt dem Weinhandel zugute. Bei der Entscheidung der Frage, welcher einfluß den einzelnen Gruppen, die innerhalb der Weinwirtschaft ganz verschiedene Aufgaben erfüllen und verschiedenes volkswirtschaftliches und soziales Gewicht haben, in den Organen des Fonds eingeräumt werden soll, hat der Gesetzgeber eine weitgehende Beurteilungs- und Entschließungsfreiheit (BVerfGE 10, 89 [107]).
Darüber hinaus bestehen umfangreiche staatliche Einwirkungsmöglichkeiten. Die wichtigsten generellen Regelungen des Verwaltungsrats (Richtlinien, Geschäftsordnung, Satzung, Wirtschaftsplan) bedürfen der Genehmigung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (§ 13 Abs. 5 Satz 3 und Abs. 6; § 14 Satz 2; § 16 Abs. 6 Satz 2). Außerdem kann der Bundesminister nach § 15 Abs. 1 Satz 2 Maßnahmen des Stabilisierungsfonds unter anderem dann aufheben, wenn sie das öffentliche Wohl verletzen. Er hat somit weitgehende Überwachungsmöglichkeiten.
Insgesamt gesehen kann mithin die Auffassung, der Weinhandel sei in der Wahrnehmung seiner spezifischen Interessen im Verwaltungsrat durch das der Erzeugerstufe beigemessene Stimmengewicht und durch die Beschränkung der Aufsicht auf eine Rechtsaufsicht in sachwidriger Weise beeinträchtigt, nicht geteilt werden. Durch Äußerungen insbesondere aus Handelskreisen ist wiederholt bestätigt worden, daß der Ausgleich der Interessen im Stabilisierungsfonds in befriedigender Weise verwirklicht wird (vgl. Das Weinblatt 1969, S. 933; Allgemeine Deutsche Weinfach- Zeitung 1972, S. 1112, 1151; vgl. auch Staatssekretär Griesau, daselbst, S. 1008).
5.
Da nach allem die beanstandete Regelung bereits den strengen Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen würde, unterliegt sie erst recht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken aus Art. 2 Abs. 1 GG.
II.
Die Abgabenerhebung nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 WWiG verstößt in dem zu prüfenden Umfang auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, obwohl, worauf die Klägerin des Ausgangsverfahrens hinweist, im Gegensatz zu dem mit der Abgabe belegten Absatzweg Erzeuger/ Händler/Verbraucher die folgenden verschiedenen Absatzwege nicht von der Abgabe betroffen werden:
wenn der Erzeuger unmittelbar an den Letztverbraucher liefert, denn dieser erwirbt nicht "zu gewerblichen Zwecken"; wenn der Erzeuger unmittelbar ins Ausland liefert, denn im Ausland kommt eine Abgabenerhebung nicht in Betracht; wenn der Erzeuger an seine Vereinigungen und deren Zusammenschlüsse (Zentralkellereien) liefert und wenn diese an Letztverbraucher oder ins Ausland liefern.
Bei der Prüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ist in Auslegung des einfachen Rechts (vgl. BVerfGE 7, 45 [50]; 35, 14 [21] und 263 [277]) in Übereinstimmung mit dem vorlegenden Gericht und entgegen der Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens davon auszugehen, daß Trauben, Traubenmaische, Traubenmost und Wein nur einmal und nicht bei verschiedenen Verarbeitern auf jeder Verarbeitungsstufe gesondert der Abgabe unterworfen sind. Diese nach dem Wortlaut mögliche Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte bekräftigt. So wird in der Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes vom 7. Dezember 1966 betont (BT-Drucks. V/1208 S. 4), daß "der Wein oder seine Ausgangsstoffe ... grundsätzlich einmal mit der Mengenabgabe belastet" werden sollen. Der Stabilisierungsfonds ist auch, wie er im Ausgangsverfahren unwidersprochen dargelegt hat, in der Praxis dieser Auslegung gefolgt. Sie entspricht dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG; denn eine Erfassung auf jeder Verarbeitungsstufe würde die Wettbewerbslage der einstufigen Unternehmen gegenüber den mehrstufigen Unternehmen verschlechtern (vgl. BVerfGE 21, 12 [31 ff.] - Allphasenumsatzsteuer -).
Für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist ferner die nach einfachem Recht zu entscheidende Frage von Bedeutung, ob - wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint - durch die Lieferung der Erzeuger (Winzer) an ihre Vereinigungen oder deren Zusammenschlüsse Wein oder seine Ausgangsprodukte "erstmals in den Handel gebracht" werden. Dies würde bedeuten, daß bei einer Weiterveräußerung durch diese Vereinigungen auch an gewerbliche Abnehmer die Mengenabgabe nicht mehr anfallen würde mit der Folge, daß dieser Absatzweg überhaupt nicht erfaßt würde, da die Vereinigungen und deren Zusammenschlüsse beim Erwerb von ihren Mitgliedern keine Abgabe entrichten müssen (§ 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 Halbsatz 2). Bei dieser Auslegung könnten allerdings gegen die Heranziehung der Weinhändler verfassungsmäßige Bedenken bestehen, da neben den ohnehin nicht erfaßten Absatzwegen noch - nach Angabe der Klägerin des Ausgangsverfahrens - rund 21% der deutschen Weinernte beim Absatz an gewerbliche Abnehmer nur deshalb befreit blieben, weil Winzervereinigungen oder deren Zusammenschlüsse dazwischengeschaltet sind. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts bedeutet die Lieferung an Winzervereinigungen oder deren Zusammenschlüsse jedoch kein In-den-Handel-Bringen; dieser Wirtschaftsvorgang setze voraus, daß durch das Übertragungsgeschäft ein Interessengegensatz zwischen Veräußerer und Erwerber ausgeglichen werde. Dies treffe auf das Verhältnis zwischen Winzern und ihren Vereinigungen nicht zu, denn nach § 1 Abs. 1 GenG sei Zweck einer Genossenschaft immer die Förderung des Erwerbs oder der Wirtschaft ihrer Mitglieder mittels gemeinschaftlichen Geschäftsbetriebs. Die Winzervereinigungen seien deshalb noch der Produktionsstufe zuzurechnen, die bereits nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 zur Flächenabgabe herangezogen werde. Diese auch vom Stabilisierungsfonds in der Praxis vertretene Auffassung wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Der Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes vom 7. Dezember 1966 (BTDrucks. V/1208 S. 4 zu § 16) und einem Formulierungsvorschlag des Bundestagsausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu diesem Entwurf (BTDrucks. V/1839 S. 4) ist zu entnehmen, daß Verkäufe der Zusammenschlüsse von Erzeugern an Endverbraucher abgabefrei bleiben sollten, nicht dagegen an gewerbliche Abnehmer (vgl. auch Kurzprotokoll der 72. Sitzung des genannten Ausschusses vom 12. Oktober 1967, 5. Wp., S. 3 f.), woraus sich ergibt, daß der Verkauf an die Winzervereinigungen kein In-den-Handel-Bringen darstellt (vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluß vom 13. 1. 1969 - 2 B 70/68 - S. 6 f. = Das Weinblatt 1969, S. 95 f.).
1.
Die Freistellung des an Letztverbraucher und ins Ausland gelieferten Weines und seiner Ausgangsprodukte von der Abgabe ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
a) Die Nichtbelastung des Absatzweges vom Winzer an den Endverbraucher beruht auf der sachgerechten Erwägung, daß "eine Erfassung dieser Umsätze ... einen unangemessen hohen Verwaltungsaufwand der einzelnen Betriebe und der erhebenden Stelle erfordern" würde (BTDrucks. V/1208 S. 4). Es handelt sich dabei nach Darstellung der Klägerin des Ausgangsverfahrens um 11% der deutschen Weinernte, nach der Angabe der Bundesregierung in der Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes jedoch um weniger als 10% (BTDrucks. a.a.O.), nach den Ausführungen des Vertreters der Bundesregierung in der 45. Sitzung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 25. Januar 1967 lediglich um 7,8% (vgl. Kurzprotokoll dieser Sitzung S. 6). Der Aufwand für Kontroll- und Beitreibungsmaßnahmen stünde zu dem von den Letztverbrauchern erzielbaren Abgabeaufkommen in keinem vernünftigen Verhältnis. Technische Schwierigkeiten der Abgabenerhebung vermögen grundsätzlich eine Differenzierung bei der Abgabenbelastung zu rechtfertigen. Zwar gibt es Grenzen dieser Rechtfertigung, die sich aus dem Verhältnis des Gewichts der je in Rede stehenden Differenzierung zu dem Maß der verwaltungstechnischen Schwierigkeiten ergeben dürften (vgl. BVerfGE 23, 1 [9]). Diese Grenzen sind im vorliegenden Fall offensichtlich nicht überschritten. Nach der bereits erwähnten Regierungsbegründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes (§ 16 Abs. 1 Nr. 2 - BTDrucks., a.a.O. -) scheint die Bundesregierung auch nur erwogen zu haben, die Abgabe insoweit anstatt von den Letzterwerbern von den Erzeugerbetrieben zu erheben. Zu dieser Regelung bestand aber keine verfassungsrechtliche Pflicht. Einmal hätte der einzelne Erzeugerbetrieb - wenn er bei Lieferungen an den Letztverbraucher mit der Abgabepflicht belastet würde - einen höheren Aufwand zu erbringen als der Weinhändler, Lebensmittelhändler oder Gastronom, der beim Erwerb von Wein oder seiner Ausgangsstoffe die Abgabe zu entrichten hat; denn während diese Gruppen im allgemeinen zahlenmäßig weniger, mengenmäßig hingegen größere Bestände der abgabepflichtigen Produkte erwerben werden, beziehen die Letztverbraucher nicht selten eine Vielzahl kleiner, ja kleinster Mengen. Auch hätte die Erfassung der Veräußerungen von Winzern an Letztverbraucher durch den Stabilisierungsfonds angesichts der Vielzahl kleiner und kleinster Lieferungen wiederum unverhältnismäßige Überwachungsmaßnahmen erforderlich gemacht. Der Gesetzgeber war insbesondere auch nicht gehalten, von seiner Konzeption der Abgabenerhebung beim Erwerber abzuweichen.
Ähnliche Erwägungen gelten für die Veräußerungen der Zusammenschlüsse der Erzeuger und ihrer Vereinigungen an Letztverbraucher, die nach den in etwa übereinstimmenden Angaben der Klägerin des Ausgangsverfahrens und des Vertreters des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in der 45. Sitzung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 25. Januar 1967 (vgl. Kurzprotokoll dieser Sitzung S. 3) ungefähr 3% der deutschen Weinernte ausmachen sollen.
Die übrigen Abgabepflichtigen werden durch die Differenzierung, die mit der Freistellung des unmittelbar von Erzeugern und ihren Vereinigungen zum Letztverbraucher fließenden Warenstroms von der Abgabe verbunden ist, nicht unverhältnismäßig betroffen. Zum einen ist der der Prozentsatz der vom Erzeuger und seinen Vereinigungen insgesamt unmittelbar an den Letztverbraucher gelieferten Weinmengen verhältnismäßig gering, zum andern wird der Anreiz für den Endverbraucher, den Wein unmittelbar vom Erzeuger zu beziehen, bei der verhältnismäßig geringen Höhe der Abgabe durch deren Wegfall nicht wesentlich vergrößert.
b) Da die Wirkung des Weinwirtschaftsgesetzes sich auf das Inland beschränkt, entfällt von vornherein eine Abgabenerhebung bei den Empfängern der exportierten Erzeugnisse, soweit sie überhaupt gewerbliche Abnehmer sind. Eine an ihre Stelle tretende Belastung der Erzeuger - nach der zahlenmäßigen Aufstellung der Klägerin des Ausgangsverfahrens führen die Winzervereinigungen keine direkten Exporte durch - war aus den oben (C II 1 a S. 30 f.) dargelegten Gründen um so weniger geboten, als der Export nach Angaben der Klägerin des Ausgangsverfahrens bei 7% der Weinernte liegt, worin noch ein Teil Lieferungen an an sich schon abgabefreie Endverbraucher liegen dürfte. (Der Stabilisierungsfonds hält den Export für ganz unbedeutend.)
Die Nichterfassung der Exporte ist auch im Hinblick darauf verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber ursprünglich keine ausdrückliche Vorschrift gegen eine Umgehung der Abgabepflicht durch Reimporte von Weinen vorgesehen hatte, die zunächst vom Erzeuger abgabefrei ins Ausland geliefert worden waren. Auch wenn man nach einfachem Recht davon ausgeht, daß eine solche Umgehung tatsächlich Abgabefreiheit zur Folge hatte, durfte der Gesetzgeber zunächst abwarten, wie sich die Regelung in der Praxis bewährte; er war nicht genötigt, sogleich eine Umgehungsklausel in das Gesetz aufzunehmen. Jedenfalls kann wegen des Fehlens einer solchen Vorschrift die Regelung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 insgesamt nicht als willkürlich angesehen werden (vgl. BVerfGE 16, 147 [187 f.]; 33, 171 [189 f.]). Inzwischen ist durch die im Marktorganisationengesetz von 1972 verfügte Ergänzung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 sichergestellt, daß auch Reimporte zunächst abgabefrei exportierter Weine und ihrer Ausgangsstoffe grundsätzlich der Abgabepflicht unterliegen. Daß bereits vor dieser Gesetzesänderung infolge des Fehlens einer Reimportklausel Unzuträglichkeiten von einem Ausmaß aufgetreten wären, das ein früheres Eingreifen des Gesetzgebers von Verfassungs wegen geboten hätte, ist nicht ersichtlich.
c) Die Differenzierung, die in der Freistellung der an Letztverbraucher und ins Ausland gelieferten Erzeugnisse von der Abgabe liegt und im wesentlichen unter verwaltungstechnischen Gesichtspunkten gerechtfertigt ist, könnte nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens dadurch vermieden werden, daß an die Stelle der Mengenabgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 2 eine Erhöhung der Flächenabgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 1 träte, die bereits von den Erzeugern erhoben wird. Allerdings hätte die Verwirklichung dieses Vorschlags zur Folge, daß grundsätzlich sämtliche Weine in gleicher Weise von einer Abgabe erfaßt und auf diese Weise sämtliche mit der Abgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 2 verbundenen Ungleichheiten beseitigt würden. Es gibt indessen sachliche Gründe, die es rechtfertigen, daß der Gesetzgeber diesen Weg nicht gewählt hat. Von der Bundesregierung wurde die Einführung der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 folgendermaßen begründet (BTDrucks. V/1208 S. 4):
"Nach den derzeitigen Bestimmungen des Weinwirtschaftsgesetzes erhebt der Stabilisierungsfonds eine Abgabe nur von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten von Weinbergsflächen. Da die Maßnahmen des Fonds sich auch zugunsten der übrigen Sparten der Weinwirtschaft auswirken, ist es gerechtfertigt, auch diese zu einer Abgabe heranzuziehen." (Ähnlich der Schriftliche Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu dem Regierungsentwurf [BTDrucks. V/1839 S. 1].)
Diese an sich sachgerechte Begründung würde zur Rechtfertigung einer besonderen Mengenabgabe neben der Flächenabgabe nicht ausreichen, wenn es offensichtlich feststünde, daß die zunächst allein belasteten Winzer mindestens den Erhöhungsbetrag der Abgabe abwälzen könnten. Der Gesetzgeber konnte jedoch, ohne daß darin eine evident fehlsame Prognose zu sehen ist, davon ausgehen, daß eine solche Überwälzung nicht immer möglich sein würde, wobei es insbesondere auf die recht verschiedene wirtschaftliche Potenz und Marktstellung der einzelnen Unternehmen ankommen wird.
2.
Für die Freistellung der Lieferungen an die Vereinigungen der Erzeuger und deren Zusammenschlüsse sind rechtfertigende Gründe gegeben. Wegen der Strukturschwäche der Landwirtschaft gehört es zu den selbstverständlichen agrarpolitischen Anliegen des Staates, die Landwirtschaft durch ein breitgefächertes Instrumentarium zu unterstützen und zu fördern, sei es durch Marktordnungen oder durch steuerliche Maßnahmen. In diesen Rahmen fügt sich als mittelbare Unterstützung eine Besserstellung der landwirtschaftlichen Genossenschaften ein, denn sie dienen schon von ihrer Entstehungsgeschichte her und auch nach der gesetzlichen Definition in § 1 Abs. 1 GenG der "Förderung der Erwerbes oder der Wirtschaft ihrer Mitglieder mittels gemeinschaftlichen Geschäftsbetriebes". Die Winzervereinigungen und deren Zusammenschlüsse sind "der verlängerte Arm der Erzeuger" (Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 16. November 1967, BTDrucks. V/2289 S. 1).
Der Gesetzgeber hatte bei diesen Vereinigungen offensichtlich die Winzergenossenschaften und Zentralkellereien (d. h. aus Winzergenossenschaften bestehende Genossenschaften) im Auge. Das macht der in dem erwähnten Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten enthaltene Hinweis deutlich, wonach sich die Fassung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 an die Regelung im Körperschaftsteuerrecht anlehne (BTDrucks. V/2289 S. 1); denn eine Befreiung von der Körperschaftsteuer ist gemäß § 23 KStG, § 31 KStDV lediglich für "land- und forstwirtschaftliche Nutzungs- und Verwertungsgenossenschaften" (§ 23 KStG), unter anderem Winzergenossenschaften (§ 31 Abs. 1 Nr. 2 KStDV), nicht aber für andere Vereinigungen vorgesehen. Selbst wenn § 16 Abs. 1 Nr. 2, was nach seinem Wortlaut möglich erscheint, auch Vereinigungen von Winzern in anderer Rechtsform als der eingetragenen Genossenschaft von der Abgabe freistellen sollte, so führt dies zu keiner anderen Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Regelung. Die Förderung der Landwirtschaft durch Zusammenschlüsse ist jedenfalls dann nicht von der Rechtsform abhängig, wenn dabei das vom Selbsthilfegedanken getragene Förderungsprinzip den Zusammenschluß gegenüber den rein erwerbswirtschaftlich orientierten eigennützigen Unternehmen weiterhin kennzeichnet. Das Gesetz zur Anpassung der landwirtschaftlichen Erzeugung an die Erfordernisse des Marktes (Marktstrukturgesetz) vom 16. Mai 1969 (BGBl. I S. 423) betrachtet dementsprechend für die dort vorgesehenen Maßnahmen grundsätzlich alle juristischen Personen des Privatrechts als förderungswürdig, wenn sich Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe darin zusammengeschlossen haben, um gemeinsam die Erzeugung und den Absatz den Erfordernissen des Marktes anzupassen.
Die Erhebungen des Bundesverbandes der Raiffeisen- Warengenossenschaften e. V. und des Deutschen Weinbauverbandes e. V. haben im übrigen ergeben, daß seit dem Inkrafttreten des Marktstrukturgesetzes nur neun Zusammenschlüsse in der Rechtsform des eingetragenen Vereins entstanden sind, in denen sich die Erzeuger zwecks Vereinbarung gemeinsamer Liefer- und Abnahmebedingungen sowie zur Preisregelung zusammengeschlossen haben; die Einzelmitglieder selbst stehen in einem unmittelbaren Vertrags- und Lieferverhältnis mit Vertragskellereien.
Im Vergleich zu der Abgabefreiheit der Winzervereinigungen und deren Zusammenschlüsse ist es auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß diejenigen Handelsunternehmen nicht von der Abgabe befreit sind, welche mit Winzern besondere Lieferverträge (sog. Verbundverträge) abgeschlossen haben und im Rahmen dieser Verträge von den Winzern Wein oder seine Ausgangsstoffe übernehmen (vgl. Kurzprotokoll der 72. Sitzung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 12. Oktober 1967, 5. Wp., S. 4). Es ist zwar nicht zu verkennen, daß bei aller Verschiedenheit der Gestaltung der einzelnen Verbundverträge den Winzern unter anderem durch eine Garantieabnahme ihrer Ernte und durch für sie günstige Preisfestsetzungen bestimmte Vorteile erwachsen. Indessen erfüllen diese Verbundverträge nicht die gleiche Funktion wie eine Winzervereinigung, insbesondere eine Winzergenossenschaft. Auf die Geschäftsführung des "verbundenen" Handelsunternehmens ist den Winzern des "Verbundes" ein Einflußrecht nicht eingeräumt (vgl. auch § 6 Abs. 1 des Marktstrukturgesetzes von 1969). Der wesentliche Unterschied besteht insbesondere darin, daß bei einer Winzervereinigung die mit dem Zusammenschluß verbundenen Vorteile ausschließlich den Winzern als den Weinerzeugern zugute kommen; die Vorteile des Verbundvertrages treffen hingegen nicht ausschließlich Winzer, sondern dienen mindestens in gleicher Weise dem einem Verbund angehörigen Weinhandelsunternehmen (vgl. BVerwGE 30, 191 [195]). Dieser Unterschied ist gewichtig genug, um die verschiedene Behandlung der (nur aus Winzern bestehenden) Winzervereinigungen und der durch einen Verbundvertrag mit Winzern zusammengeschlossenen Weinhandelsunternehmen zu rechtfertigen.
3.
Schließlich erweist sich auch die Auffassung der Klägerin des Ausgangsverfahrens als unzutreffend, § 16 Abs. 1 Nr. 2 verstoße deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Abgabe von den Einzelhändlern und Betrieben der Gastronomie wegen ihrer großen Anzahl im Gegensatz zu den zahlenmäßig geringeren Weinhandelsbetrieben (nach Angaben der Steuerreformkommission gibt es im Bundesgebiet etwa 3500 Weinhändler, vgl. Gutachten der Steuerreformkommission, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 17, Abschnitt X Rdn. 32, S. 827) großenteils nicht eingezogen werden könne und werde, wodurch die Weinhandelsbetriebe ungerechtfertigt benachteiligt würden. Zwar werden nach den Angaben der Klägerin des Ausgangsverfahrens insgesamt 24% der deutschen Weinernte von Erzeugern und deren Zusammenschlüssen unmittelbar an den Lebensmittelhandel und an Gastronomiebetriebe geliefert, so daß diese insoweit abgabepflichtig sind. Im Vergleich zu der großen Anzahl der Lebensmitteleinzelhändler und der Gastronomiebetriebe ist jedoch die Zahl der abgabepflichtigen Betriebe infolge des von dem Stabilisierungsfonds beschriebenen "Flaschenhalseffektes" (unmittelbare Lieferung der Erzeuger und ihrer Vereinigungen nicht an jeden Einzelhändler oder Gastronomiebetrieb, sondern an deren Zusammenschlüsse, an Kaufhäuser, Filialsysteme usw.) verhältnismäßig gering. Das Gesetz hat überdies durch Statuierung von Mitteilungs- und Auskunftspflichten, durch Einräumung des Rechts zur Einsicht in Bücher und Geschäftspapiere und mit dem Recht, die Räume von Auskunftspflichtigen zu betreten und dort Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen (§ 16 Abs. 4 und 5), die Voraussetzungen zur Erfassung der Abgabepflichtigen geschaffen. Mit der vom Stabilisierungsfonds entwickelten Erfassungs- und Überwachungstechnik wird die Mengenabgabe mit einer unbedeutenden, bei einer Gesamtbetrachtung zu vernachlässigenden Fehlquote von den Abgabepflichtigen erhoben.
III.
Entgegen der Auffassung der Klägerin des Ausgangsverfahrens verstößt die Regelung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 WWiG weder gegen Art. 9 Abs. 1 GG noch gegen Art. 14 GG.
Benda, Ritterspach, Dr. Haager, Dr. Böhmer, Dr. Faller, Dr. Brox, Dr. Simon
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