Art. 18 GG steht landesrechtlichen Vorschriften entgegen, die einer Verwirkung des Grundrechts der Pressefreiheit wegen Mißbrauchs zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gleichkommen.

Beschluß

des Ersten Senats vom 6. Oktober 1959
– 1 BvL 118/53 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 4 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Berufsausübung von Verlegern, Verlagsleitern und Redakteuren vom 17. November 1949 (GVBl. S. 293) - Vorlage der 10. Kammer des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf vom 25. September 1953 (10 K 92/53) -.
Entscheidungsformel:

§ 4 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Berufsausübung von Verlegern, Verlagsleitern und Redakteuren vom 17. November 1949 (GVBl. S. 293) ist nichtig.

Gründe

I.

1. Die 10. Kammer des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf hat auf Grund des Art. 100 Abs. 1 GG mit Beschluß vom 25. September 1953 ein Verwaltungsstreitverfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber erbeten, ob § 4 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Berufsausübung von Verlegern, Verlagsleitern und Redakteuren vom 17. November 1949 (GVBl. S. 293) verfassungswidrig ist.

Diese Vorschrift lautet:

"Die Landesregierung kann ferner Verlegern, Verlagsleitern und verantwortlichen Redakteuren die Berufsausübung untersagen, wenn sie ihre berufliche Tätigkeit gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, insbesondere zur Verbreitung nationalistischer, militaristischer, totalitärer, rassen- oder völkerverhetzender Gedanken mißbrauchen oder mißbraucht haben."

2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist in den Jahren 1952 und 1953 verantwortlicher Redakteur der damals in Düsseldorf erscheinenden Zeitung "Freies Volk" gewesen, des Zentralorgans der durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17. August 1956 - 1 BvB 2/51 (s. BVerfGE 5, 85 ff.) - für verfassungswidrig erklärten und aufgelösten KPD.

Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat durch Beschluß vom 3. Februar 1953 - I 22-36 - gemäß § 4 des Gesetzes über die Berufsausübung von Verlegern, Verlagsleitern und Redakteuren dem Kläger die Ausübung seines Berufes als Redakteur für die Dauer von fünf Jahren untersagt: unter seiner Verantwortung seien in der genannten Zeitung Veröffentlichungen erschienen, in denen Anweisungen für eine Fortführung der Tätigkeit der verbotenen "Freien Deutschen Jugend" gegeben oder durch die Erwähnung ihrer angeblichen Aktivität für diese Organisation geworben worden seien; außerdem seien in der Zeitung Artikel veröffentlicht worden, in denen zur Änderung der in der Bundesrepublik Deutschland bestehenden freiheitlichen demokratischen Grundordnung mit undemokratischen Mitteln aufgefordert werde.

Der gegen die Entscheidung der Landesregierung von dem Kläger erhobene Einspruch ist durch deren Bescheid vom 8. Mai 1953 - I 22-36 - abgewiesen worden.

Der Kläger hat frist- und formgerecht vor dem Landesverwaltungsgericht Düsseldorf Klage gegen die Landesregierung erhoben und deren Beschlüsse vom 3. Februar und 8. Mai 1953 angefochten.

3. Das Landesverwaltungsgericht ist der Auffassung, daß seine Entscheidung davon abhänge, ob § 4 des Gesetzes vom 17. November 1949 mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Es verneint diese Frage, weil die zu prüfende Norm die durch Art. 5 Abs. 1 GG garantierte Pressefreiheit verletze; dieser Eingriff sei nicht durch Art. 5 Abs. 2 GG gedeckt. § 4 des Gesetzes vom 17. November 1949 verstoße auch gegen Art. 18 GG, weil das Grundrecht der Pressefreiheit nur durch das Bundesverfassungsgericht bei Verwirkung eingeschränkt werden könne und daher für Einschränkungen durch ein Landesgesetz kein Raum mehr sei.

Der Bundesminister des Innern teilt diese Ansicht nicht. Er erblickt in dem Gesetz vom 17. November 1949 ein Berufsausübungsgesetz im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Sein § 4 stehe auch nicht im Widerspruch zu Art. 18 GG, da sich beide Vorschriften weder in ihren Voraussetzungen noch in ihren Folgen deckten.

Die Landesregierung hält § 4 des genannten Gesetzes ebenfalls für verfassungsmäßig. Die zu prüfende Norm lasse als eine Regelung der Berufsausübung sowohl die Pressefreiheit als auch die freie Meinungsäußerung unberührt.

II.

Die Vorlage ist zulässig. Da § 4 des Gesetzes vom 17. November 1949 ein Berufsverbot der Verleger, Verlagsleiter und verantwortlichen Redakteure erlaubt, muß die hier gestellte Rechtsfrage dahin eingeschränkt bleiben, daß diese Norm nur insoweit zu prüfen ist, als sie sich auf verantwortliche Redakteure erstreckt. Nur insoweit kommt es für die Entscheidung des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens auf die Gültigkeit an (BVerfGE 8, 274 [291]).

III.

Die Auffassung des Landesverwaltungsgerichts, § 4 des Gesetzes vom 17. November 1949 sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, ist begründet.

1. Ein Gesetz, das einer Regierung die Befugnis einräumt, dem verantwortlichen Redakteur einer periodischen Druckschrift die Berufsausübung zu untersagen, greift in das durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Grundrecht der Pressefreiheit ein.

Dieses Grundrecht erschöpft sich nicht in der bereits in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltenen Garantie der freien Meinungsäußerung und -verbreitung mittels der Presse. Es ist mehr als nur ein Unterfall der Meinungsfreiheit, da darüber hinaus die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung gewährleistet ist. Diese institutionelle Sicherung der Presse als eines der Träger und Verbreiter der öffentlichen Meinung im Interesse einer freien Demokratie schließt das subjektive öffentliche Recht der im Pressewesen tätigen Personen ein, ihre Meinung in der ihnen geeignet erscheinenden Form ebenso frei und ungehindert zu äußern wie jeder andere Bürger. Wenn das Grundrecht der freien Meinungsäußerung für die freiheitliche Demokratie "schlechthin konstituierend" ist (BVerfGE 5, 85 [134, 199, 206 f.]; BVerfGE 7, 198 [208, 212]), dann muß das ebenso für das Grundrecht der Pressefreiheit gelten, weil die Presse zur politischen Meinungsbildung entscheidend beiträgt.

Die ungestörte Ausübung seines Grundrechts würde einem Redakteur entzogen, wenn einer Regierung das Recht eingeräumt würde, ihm die Berufsausübung zu untersagen. Es kann dabei keinen Unterschied machen, ob das Verbot der Berufsausübung sich nur auf die Funktion als verantwortlicher Redakteur oder auf die Tätigkeit als Redakteur schlechthin erstreckt. Denn in jedem Fall wird das Recht des Betroffenen, in der Presse tätig zu sein, beeinträchtigt.

Eingriffe in die Pressefreiheit sind zulässig, wenn sie auf "allgemeinen Gesetzen" beruhen (Art. 5 Abs. 2 GG). Das vorlegende Gericht will der zur Prüfung gestellten Norm die Eigenschaft eines allgemeinen Gesetzes nicht zuerkennen. Einer Entscheidung hierüber bedarf es jedoch nicht, weil auch allgemeine Gesetze mit der Verfassungsordnung in Einklang stehen müssen. § 4 des Gesetzes vom 17. November 1949 steht im Widerspruch zu Art. 18 GG.

2. a) Nacht Art. 18 GG verwirkt der Träger eines Grundrechtes, der dieses Recht zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht, das Grundrecht; dem Bundesverfassungsgericht ist die Entscheidung über die Verwirkung und ihr Ausmaß übertragen. § 39 Abs. 1 BVerfGG präzisiert diese grundgesetzliche Norm dahin, daß das Bundesverfassungsgericht die Verwirkung auf einen bestimmten Zeitraum befristen und dem Betroffenen auch nach Art und Dauer genau bezeichnete Beschränkungen auferlegen kann, soweit sie nicht andere als die verwirkten Grundrechte beeinträchtigen.

Auf Grund des Art. 18 GG könnte das Bundesverfassungsgericht somit, wenn ein verantwortlicher Redakteur die Pressefreiheit zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht, aussprechen, daß diesem Redakteur für eine bestimmte Zeit die Ausübung seines Berufes untersagt wird.

Nach § 4 des Gesetzes vom 17. November 1949 kann die Landesregierung gegen einen verantwortlichen Redakteur einschreiten, wenn er seine berufliche Tätigkeit gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, insbesondere zur Verbreitung nationalistischer, militaristischer, totalitärer, rassen- oder völkerverhetzender Gedanken mißbraucht oder mißbraucht hat. Sie kann ihm die Berufsausübung untersagen, und zwar, wie § 6 Nr. 2 der Durchführungsverordnung zu dem Gesetz vom 5. Dezember 1949 (GVBl. S. 303) klarstellt, "für dauernd oder für eine bestimmte Zeit". Damit würde die Landesregierung, wie dargelegt, das Grundrecht des verantwortlichen Redakteurs aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG beschränken, d.h. sie würde eine Sanktion verhängen, die einer teilweisen Verwirkung dieses Grundrechtes gleichkäme.

Es kann dabei dahingestellt bleiben, ob im Hinblick auf das nichtverwirkbare Grundrecht des Art. 12 GG es überhaupt zulässig wäre, daß eine Landesregierung einem Redakteur die Berufsausübung für dauernd untersagen kann. Jedenfalls steht die zur Prüfung gestellte Norm schon deshalb im Widerspruch zu Art 18. GG, weil sie der Landesregierung eine Maßnahme überträgt, die nach dieser Vorschrift allein dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten ist.

b) Art. 18 GG ist ebenso wie Art. 21 GG "Ausdruck des bewußten verfassungspolitischen Willens zur Lösung des Grenzproblems der freiheitlichen demokratischen Staatsordnung" (BVerfGE 5, 85 [139]). Das Grundgesetz läßt danach die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten politischen Meinungsäußerungen nur soweit zu, als sie dabei nicht selbst gefährdet wird. Für den Mißbrauch des Rechts der freien politischen Betätigung zum Kampf gegen die freiheitliche Demokratie hat es schwere Sanktionen angedroht, zugleich aber durch besondere Rechtsgarantien dafür gesorgt, daß diese nicht leichthin verhängt werden können. Dem gilt vor allem die Beschränkung des Ausspruchs der Sanktionen durch das Bundesverfassungsgericht. Daß diese verfassungsrechtliche Regelung sinnvoll und bindend ist, hat das Bundesverfassungsgericht für Art. 21 GG bereits dargetan (BVerfGE 5, 85 [134 ff.]). Für Art. 18 GG muß aus den gleichen Gründe dasselbe gelten. Dieses wohlausgewogene System darf nicht dadurch durchbrochen werden, daß neben der bundesverfassungsrechtlichen Regelung für den gleichen Tatbestand des Mißbrauchs noch weitere gleichartige Sanktionen von einem Landesgesetzgeber angedroht werden, deren Verhängung überdies einer spezifisch politischen Stelle übertragen wird. Art. 18 GG wäre bei Aufrechterhaltung des § 4 des genannten Gesetzes auch entwertet, weil es der Landesregierung im einzelnen Falle freistehen würde, im Falle eines Mißbrauchs der Pressefreiheit durch einen Redakteur entweder selbst einzuschreiten oder gegen den Betroffenen einen Antrag auf Verwirkung bestimmter Grundrechte beim Bundesverfassungsgericht zu stellen.

3. § 4 des Gesetzes vom 17. November 1949 ist daher nichtig. Die zur Prüfung gestellte Rechtsfrage mußte zwar eingeschränkt werden. Die Nichtigkeit dieser Bestimmung ist gem § 78 Satz 2 BVerfGG aber auf den gesamten Inhalt zu erstrecken, weil auch die Tätigkeit eines Verlegers und Verlagsleiters durch das Grundrecht der Pressefreiheit geschützt ist und die Untersagung der Berufsausübung auch ihnen gegenüber einer teilweisen Verwirkung des Grundrechts aus Art. 5 Abs 1 Satz 2 GG gleichstehen würde. Eine solche Verwirkung kann jedoch, wenn sie wegen Mißbrauchs der Pressefreiheit zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung ausgesprochen werden soll, nach Art. 18 GG nur das Bundesverfassungsgericht feststellen.