BVerfG, 08.08.1978 - 2 BvL 8/77
Leitsätze
1. Aus dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie darf nicht ein Vorrang des Parlaments und seiner Entscheidungen gegenüber den anderen Gewalten als ein alle konkreten Kompetenzzuordnungen überspielender Auslegungsgrundsatz hergeleitet werden.
2. Die normative Grundsatzentscheidung für oder gegen die rechtliche Zulässigkeit der friedlichen Nutzung der Kernenergie im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland ist wegen ihrer weitreichenden Auswirkungen auf die Bürger, insbesondere auf ihren Freiheitsbereich und Gleichheitsbereich, auf die allgemeinen Lebensverhältnisse und wegen der notwendigerweise damit verbundenen Art und Intensität der Regelung eine grundlegende und wesentliche Entscheidung im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes. Sie zu treffen ist allein der Gesetzgeber berufen.
3. Hat der Gesetzgeber eine Entscheidung getroffen, deren Grundlage durch neue, im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses noch nicht abzusehende Entwicklungen entscheidend in Frage gestellt wird, kann er von Verfassungs wegen gehalten sein zu überprüfen, ob die ursprüngliche Entscheidung auch unter den veränderten Umständen aufrechtzuerhalten ist.
4. In einer notwendigerweise mit Ungewißheit belasteten Situation liegt es zuvorderst in der politischen Verantwortung des Gesetzgebers und der Regierung, im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen die von ihnen für zweckmäßig erachteten Entscheidungen zu treffen. Bei dieser Sachlage ist es nicht Aufgabe der Gerichte, mit ihrer Einschätzung an die Stelle der dazu berufenen politischen Organe zu treten. Denn insoweit ermangelt es rechtlicher Maßstäbe.
5. Die in die Zukunft hin offene Fassung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG dient einem dynamischen Grundrechtsschutz. Sie hilft, den Schutzzweck des § 1 Nr. 2 AtomG jeweils bestmöglich zu verwirklichen.
6. Vom Gesetzgeber im Hinblick auf seine Schutzpflicht eine Regelung zu fordern, die mit absoluter Sicherheit Grundrechtsgefährdungen ausschließt, die aus der Zulassung technischer Anlagen und ihrem Betrieb möglicherweise entstehen können, hieße die Grenzen menschlichen Erkenntnisvermögens verkennen und würde weithin jede staatliche Zulassung der Nutzung von Technik verbannen. Für die Gestaltung der Sozialordnung muß es insoweit bei Abschätzungen anhand praktischer Vernunft bewenden. Ungewißheiten jenseits dieser Schwelle praktischer Vernunft sind unentrinnbar und insofern als sozialadäquate Lasten von allen Bürgern zu tragen.
Beschluß
des Zweiten Senats vom 8. August 1978
-- 2 BvL 8/77 --
in dem Verfahren ...
Entscheidungsformel:
§ 7 Absatz 1 und 2 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (AtomG) vom 23. Dezember 1959 (Bundesgesetzbl. I S. 814) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Oktober 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 3053), soweit er die Genehmigung von Kernkraftwerken des Typs des sogenannten Schnellen Brüters zuläßt, ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe
A.
I.
1. Mit Bescheid vom 18. Dezember 1972 erteilten der Minister für Arbeit, Gesundheit und Soziales und der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen der Schnell-Brüter-Kernkraftwerksgesellschaft mbH E. die erste Teilgenehmigung zur Errichtung eines Kernkraftwerks der Baulinie "Schneller Brüter" in K.-H., Kreis K. . In dem Bescheid heißt es ua, daß damit über die Eignung des Standortes für das Kernkraftwerk entschieden sei; zugleich werde - mit einigen näher umschriebenen Einschränkungen - den grundlegenden Auslegungsmerkmalen des Kernkraftwerks zugestimmt. Das Kernkraftwerk ist wie folgt geplant: Es ist mit einem schnellen natriumgekühlten Reaktor ausgerüstet. Der Reaktorkern besteht aus einer inneren Spaltzone und einer diese umschließenden Brutzone. Als Kernbrennstoff der Spaltzone dient Uran-Plutonium-Mischoxid. Als Brutstoff in der Brutzone wird angereichertes Uranoxid des Isotops U 238 verwendet, das nicht spaltbar ist, aber in Plutonium umgewandelt wird. Die durch die Kernspaltungsprozesse im Reaktor erzeugte Wärmeenergie wird durch flüssiges Natrium in einem geschlossenen Primärkühlsystem über Zwischenwärmeaustauscher an flüssiges Natrium in einem Sekundärkühlsystem abgegeben. Die vom Natrium des Sekundärkühlsystems aufgenommene Wärmeenergie wird in Dampferzeugern an Speisewasser übertragen. Das Speisewasser verdampft in den Dampferzeugern, der entstehende überhitzte Wasserdampf treibt einen Turbogenerator an, der schließlich eine elektrische Energie von etwa 300 Megawatt (MW) erzeugt.
Im Februar 1973 erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens, der in etwa 1 km Entfernung vom Standort des geplanten Kernkraftwerks einen landwirtschaftlichen Betrieb führt, gegen die erste Teilgenehmigung Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf. Die Schnell-Brüter-Kernkraftwerksgesellschaft wurde gemäß § 65 VwGO zum Verfahren beigeladen. Mit Urteil vom 30. Oktober 1973 wies das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet ab.
2. Der VII. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen hat mit Beschluß vom 18. August 1977 das Berufungsverfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 7 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren vom 23. Dezember 1959 (BGBl. I S. 814) - AtomG - idF der Bekanntmachung vom 31. Oktober 1976 (BGBl. I S. 3053), soweit er die Genehmigung von Kernkraftwerken des Typs des sogenannten Schnellen Brüters ermöglicht, mit dem Grundgesetz vereinbar ist. § 7 AtomG lautet:
"Genehmigung von Anlagen
(1) Wer eine ortsfeste Anlage zur Erzeugung oder zur Bearbeitung oder Verarbeitung oder zur Spaltung von Kernbrennstoffen oder zur Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe errichtet, betreibt oder sonst innehat oder die Anlage oder ihren Betrieb wesentlich verändert, bedarf der Genehmigung.
(2) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
1. keine Tatsachen vorliegen, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Antragstellers und der für die Errichtung, Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs der Anlage verantwortlichen Personen ergeben, und die für die Errichtung, Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs der Anlage verantwortlichen Personen die hierfür erforderliche Fachkunde besitzen,
2. gewährleistet ist, daß die bei dem Betrieb der Anlage sonst tätigen Personen die notwendigen Kenntnisse über einen sicheren Betrieb der Anlage, die möglichen Gefahren und die anzuwendenden Schutzmaßnahmen besitzen,
3. die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist,
4. die erforderliche Vorsorge für die Erfüllung gesetzlicher Schadensersatzverpflichtungen getroffen ist,
5. der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist,
6. überwiegende öffentliche Interessen, insbesondere im Hinblick auf die Reinhaltung des Wassers, der Luft und des Bodens, der Wahl des Standorts der Anlage nicht entgegenstehen.
(3) Die Stillegung einer Anlage nach Abs. 1 sowie der sichere Einschluß der endgültig stillgelegten Anlage oder der Abbau der Anlage oder von Anlagenteilen bedürfen der Genehmigung. Absatz 2 gilt sinngemäß. Eine Genehmigung nach Satz 1 ist nicht erforderlich, soweit die geplanten Maßnahmen bereits Gegenstand einer Genehmigung nach Absatz 1 oder Anordnung nach § 19 Abs. 3 gewesen sind.
(4) Im Genehmigungsverfahren sind alle Behörden des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der sonstigen Gebietskörperschaften zu beteiligen, deren Zuständigkeitsbereich berührt wird. Bestehen zwischen der Genehmigungsbehörde und einer beteiligten Bundesbehörde Meinungsverschiedenheiten, so hat die Genehmigungsbehörde die Weisung des für die kerntechnische Sicherheit und den Strahlenschutz zuständigen Bundesministers einzuholen. Im übrigen wird das Genehmigungsverfahren nach den Grundsätzen der §§ 8, 10 Abs. 1 bis 4 und 6 bis 8 und des § 18 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 15. März 1974 (Bundesgesetzbl I S. 721) durch Rechtsverordnung geregelt.
(5) Für ortsveränderliche Anlagen gelten die Absätze 1, 2 und 4 entsprechend. Jedoch kann die in Absatz 4 Satz 3 genannte Rechtsverordnung vorsehen, daß von einer Bekanntmachung des Vorhabens und einer Auslegung der Unterlagen abgesehen werden kann und daß insoweit eine Erörterung von Einwendungen unterbleibt.
(6) § 14 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes gilt sinngemäß für Einwirkungen, die von einer genehmigten Anlage auf ein anderes Grundstück ausgehen."
Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts verstößt diese Vorschrift insofern gegen das Prinzip der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG), gegen das Prinzip der parlamentarischen Demokratie (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), als sie in ihrer derzeitigen Fassung auch die Genehmigung von Schnellen Brutreaktoren ermöglicht.
a) Politische Leitentscheidungen müßten nach dem Prinzip der Gewaltenteilung vom Parlament selbst getroffen werden und in einem förmlichen Gesetz ihre Konkretisierung finden. Allerdings habe sich das Parlament auf die "wesentlichen" Entscheidungen zu beschränken. Welche Entscheidungen als wesentlich anzusehen seien, bedürfe der näheren Bestimmung. Diese habe sich an den jeweils betroffenen Lebensbereichen und Rechtspositionen des Bürgers sowie der Eigenart der Regelungsgegenstände insgesamt zu orientieren. Anhaltspunkte für die Wesentlichkeit einer Entscheidung seien der zu verwirklichende Schutz der Grundrechte, in denen der Bürger unmittelbar betroffen sein könne, die Bedeutung der Regelung für die Allgemeinheit, das Merkmal des im grundrechtsrelevanten Bereich politisch Kontroversen und schließlich das Maß der Intensität des staatlichen Handelns. Dabei müsse nach den den Gesetzesvorbehalt tragenden Prinzipien die parlamentarische Leitentscheidung um so konkreter sein, in je höherem Maße der Grundrechtsschutz des betroffenen Bürgers in Frage stehe, je größer die Bedeutung für die Allgemeinheit sei, je weitreichender der politische Konflikt erscheine und mit je stärkerer Intensität ein staatliches Handeln erfolge.
b) Diesen Maßstäben genüge § 7 AtomG nicht. Zwar habe der Gesetzgeber im Atomgesetz die Leitentscheidung für die friedliche Nutzung der Kernenergie getroffen, doch habe das Parlament in der weiteren Leitentscheidung, die in § 7 AtomG zum Ausdruck komme, den der Exekutive überlassenen Regelungsbereich insofern nicht hinreichend bestimmt, als der Exekutive die Möglichkeit eingeräumt werde, auch ein Kernkraftwerk vom Typ des Schnellen Brüters zu genehmigen. Der damit dem Verwaltungshandeln zur Gestaltung überlassene Bereich sei von außerordentlich weitreichender Bedeutung für die Allgemeinheit und insbesondere für den einzelnen Bürger, der für sein Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) umfassenden staatlichen Schutz vor den Gefahren der Kernenergie beanspruchen könne. Es stehe hier ein in hohem Maße gefährdeter grundrechtsrelevanter Bereich zur Regelung an, weshalb es konkreterer als der bisherigen gesetzgeberischen Vorgaben bedürfe. Andernfalls läge es allein in der Hand der Exekutive, ob die in § 1 Nr. 2 und 3 AtomG enthaltene Zielsetzung - Schutz vor den Gefahren der Kernenergie - auch in Zukunft verwirklicht werden könnte.
aa) Die möglichen Folgewirkungen, Gefahren und irreversiblen Zwänge, die sich an den Bau Schneller Brüter knüpfen könnten, seien so gewichtig, daß die Verantwortung dafür allein dem Gesetzgeber auferlegt sei. Berücksichtigt werden müsse zunächst, daß die Erstbeladung des Schnellen Brüters mit in thermischen Reaktoren erzeugtem Plutonium erfolgen solle. Die Verfügbarkeit, dh die Anhäufung und Lagerung von Plutonium zur Brennstofferstausstattung der Brüter werde daher als versorgungspolitische Notwendigkeit betrachtet. Hinzu komme, daß das aus den thermischen Reaktoren anfallende Plutonium vor seinem Einsatz in Schnellen Brütern aus den abgebrannten Brennelementen wiederaufgearbeitet werden müsse. Die Entscheidung für die Wiederaufarbeitung und demzufolge für einen "Brennstoffkreislauf" beinhalte jedoch zugleich eine Absage an die Endlagerung der in thermischen Reaktoren abgebrannten Brennelemente ohne Wiederaufarbeitung. Fielen zu einem späteren Zeitpunkt auch aus Schnellen Brütern abgebrannte Brennstäbe an, so stelle sich wiederum die Frage nach deren Verbleib. Sollten diese Stäbe dann aus irgendwelchen Gründen, zB in politischen oder wirtschaftlichen Ausnahmesituationen, nicht einer neuerlichen Aufarbeitung zugeführt werden können, sei man gezwungen, große Mengen des hochgradig radiotoxischen Plutoniums 239, das eine Halbwertzeit von 24.390 Jahren besitze, endzulagern und das Wissen um diese Endlagerung auch den nachfolgenden Generationen zu tradieren. Würden die Brennelemente hingegen zu einer Wiederaufarbeitungsanlage gebracht, müsse neben den Transporten der Brennelemente aus und für Leichtwasserreaktoren mit einer Vielzahl von Transporten plutoniumhaltiger Brennelemente zwischen Schnellen Brütern und Wiederaufarbeitungsanlagen gerechnet werden.
bb) Der Senat verkenne nicht, daß das Atomgesetz jeweils einschlägige Vorschriften zur Verfügung stelle, wenn ein Teilaspekt der vorgenannten möglichen Geschehensabläufe zur Diskussion stehe. So scheine sich insbesondere aus den §§ 3, 4, 6 und 9a AtomG ein Bild lückenloser staatlicher Gefahrenabwehr zu ergeben. Darauf allein komme es aber nicht an. Entscheidend sei vielmehr, daß sich der Einsatz der jeweiligen im Gesetz vorgesehenen Kontrollmechanismen im Falle der Einführung der Brütertechnologie immer mehr zu einem bloßen Reagieren der Exekutive auf von ihr selbst eingeleitete, dem Gesetzgeber jedoch aus der Hand geglittene Entwicklungen zu verdichten drohe. Ob diese Kontrollmechanismen ihre Aufgabe noch zu erfüllen imstande seien, wenn mit dem Bau der Schnellen Brutreaktoren erstmalig eine eigens auf die Plutoniumerzeugung ausgerichtete Technologie eingeführt sein werde und die sich daran knüpfenden Probleme nationale Dimensionen angenommen hätten, müsse überdies in Zweifel gezogen werden. Denn in je höherem Maße sich das Plutonium zu einem Handelsobjekt entwickle - ein Problem, das mit der steigenden Anzahl der Kernkraftwerke wachse, wobei sich möglicherweise der Zwang zum Bau neuer Kernkraftwerke schon dadurch ergeben werde, daß das in Schnellen Brütern erzeugte Plutonium einer Wiederverwendung in anderen Reaktoren zugeführt werden müsse -, desto eher sei es dem Zugriff unbefugter Dritter ausgeliefert. Erpressungen seien dann ebenso zu befürchten wie der - wenn auch technisch gewiß nicht leicht durchführbare - an den Besitz von Plutonium geknüpfte, unbefugte Bau nuklearer Waffen. Um diesen Gefahren zu begegnen, seien Überwachungsvorkehrungen notwendig, die sowohl im Hinblick auf den erforderlichen Personalbedarf als auch hinsichtlich der aufzubringenden finanziellen Mittel alle bisher gekannten Sicherheitsmaßnahmen bei weitem zu übertreffen geeignet seien. Ob solche Konsequenzen der Bevölkerung zugemutet werden dürften, ob darüber hinaus die Aufrechterhaltung der bürgerlichen Freiheiten gewährleistet werden könne, seien weitere Fragestellungen, die sich, bisher unbeantwortet, mit dem Bau Schneller Brutreaktoren ergäben. Die Pflicht zur Berücksichtigung der hier nur angedeuteten Zwänge und Abhängigkeiten sei den Genehmigungsbehörden nach dem jetzigen Rechtszustand durch § 7 AtomG nicht auferlegt. Allenfalls durch die Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens könne die Verwaltung die dargelegten Möglichkeiten zum Gegenstand ihrer Willensentschließungen machen. Auf Grund der vorstehenden Überlegungen sei dann aber dem Erfordernis präziser gesetzgeberischer Vorgaben nicht Genüge getan. Die sich möglicherweise ergebenden Sachzwänge seien in einem solch geringen Maße kalkulierbar und für den einzelnen Bürger, in dessen Existenz sie gegebenenfalls gravierend eingriffen, so wenig voraussehbar, daß die Frage, ob diese Zwänge in Kauf genommen werden sollten, allein in einem gegenüber dem bisherigen Rechtszustand konkreteren förmlichen Gesetz zu entscheiden sei. Nur durch eine präzisere Ausgestaltung der Genehmigungsvorschriften des Atomgesetzes könne der Gesetzgeber dem rechtsstaatlichen Gebot hinreichender Bestimmtheit genügen.
cc) Wenn der Gesetzgeber bei Erlaß des Atomgesetzes bereits die sich aus der Genehmigung von Schnellen Brutreaktoren ergebenden möglichen Zwänge gekannt habe, so habe er gerade auf Grund seiner Kenntnis präzisere gesetzliche Vorgaben schaffen müssen. Habe er die Zwänge dagegen nicht gekannt, so habe er erst recht nicht die weitere Entwicklung gänzlich der Exekutive überantworten dürfen, da dem Gesetzgeber im Bereich des Atomrechts und damit des Gefahrenabwehrrechts Fehlprognosen im Hinblick auf zu erwartende Geschehensabläufe nicht zugebilligt werden könnten.
dd) Daß es sich bei dem in Rede stehenden Reaktor SNR 300 lediglich um einen Prototyp dieser Baulinie handle, sei nicht maßgeblich. § 7 AtomG sei schon deshalb verfassungswidrig, weil er der Exekutive ohne nähere Vorgaben die Einführung der Brütertechnologie gestatte, an die sich die geschilderten möglichen Abhängigkeiten knüpften. Dann aber sei es nicht entscheidend, ob die Exekutive nach Maßgabe dieser Vorschrift die Errichtung lediglich eines Prototyps genehmige, der die Entschließung für eine Wende der bisherigen Energiepolitik beinhalte oder zumindest ermöglichen solle, oder die Errichtung von Folgeprojekten im Rahmen der kommerziellen Einführung der Schnell-Brüter-Kraftwerke mit dementsprechend höheren Brutraten. Einer verfassungskonformen Auslegung der nicht hinreichend bestimmten Vorschrift des § 7 AtomG müsse sich der Senat enthalten; andernfalls würde die Bestimmung des normativen Gehalts des Gesetzes durch die Judikative erfolgen. Die anstehende Entscheidung müsse daher dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben. Schließlich sei der Senat angesichts der durch die Einführung der Brütertechnologie zu erwartenden energiewirtschaftspolitischen und sicherheitspolitischen Wende, die tiefgreifende Änderungen herbeizuführen geeignet sei, und der Gefahr der Schaffung nicht rückgängig zu machender Tatsachen der Auffassung, daß der verfassungswidrige Zustand auch nicht für eine Übergangszeit hingenommen werden könne.
II.
1. Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern geäußert. Er hält die Vorlage des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen für unbegründet.
a) Die Argumentation des Oberverwaltungsgerichts beruhe auf einer Überdehnung der "Wesentlichkeitslehre" zum allgemeinen Gesetzesvorbehalt. Es sei unschädlich, daß die Schnellen Brutreaktoren in § 7 AtomG nicht ausdrücklich erwähnt seien. Der Gesetzgeber habe sie, wie die amtliche Begründung zum Atomgesetz zeige, nach seiner Vorstellung in den Anwendungsbereich dieser Vorschrift einbeziehen wollen und dies in einer allgemeinen Umschreibung, die seine Leitentscheidung hinreichend deutlich werden lasse, auch zum Ausdruck gebracht. Damit sei der Forderung nach parlamentarisch-gesetzlicher Verantwortung Genüge getan.
b) Außerdem schätze das vorlegende Gericht die möglichen Folgewirkungen und Zwänge der Brütertechnologie im wesentlichen falsch ein.
So bedeute der Einsatz Schneller Brüter insbesondere keinen grundsätzlich neuen oder anderen Brennstoffkreislauf, sondern lediglich eine graduelle Veränderung des geschlossenen Kreislaufs. Der Brüter füge sich gerade deshalb so gut in den Leichtwasserreaktor-Brennstoffkreislauf ein, weil grundsätzlich die gleichen Materialien - Uran und Plutonium - und im Grundsatz auch die gleiche Wiederaufbereitungstechnik verwendet würden. Im gesamten Brennstoffkreislauf falle Reaktorplutonium in reiner Form lediglich in der kurzen Phase zwischen Plutonium-Endreinigung und Herstellung neuer Brennstoff-Pellets an. Nach der Konzeption der Bundesregierung für das integrierte und räumlich konzentrierte Entsorgungszentrum würden Wiederaufarbeitung und Brennelementherstellung in unmittelbarer räumlicher Nähe im Entsorgungszentrum erfolgen, so daß reines Plutonium außerhalb des Entsorgungszentrums nicht vorkomme. Die derzeit in der Bundesrepublik in Betrieb oder in Bau befindlichen Kernkraftwerke vom Typ Leichtwasserreaktor hätten eine Gesamtkapazität von ca 20.000 Megawatt elektrischer Leistung. Sie erzeugten jährlich insgesamt ca 3.600 kg spaltbares Plutonium. Die Plutoniummenge im gesamten Brennstoffkreislauf des SNR 300 in K. belaufe sich demgegenüber auf 3.000 bis 4.000 kg.
Des weiteren werfe die Endlagerung von Brüterbrennelementen oder aus Brüterbrennelementen stammenden radioaktiven Abfällen keine grundsätzlich neuen Probleme auf. Soweit Einzelfragen noch offen seien, könnten diese begleitend zur Errichtung des Abfallendlagers gelöst werden.
Was den Zwang zu vermehrten Transporten angehe, sei durch das geplante Entsorgungszentrum, das das Lager für abgebrannte Brennelemente, die Wiederaufarbeitungsanlage, die Abfallbehandlungsanlagen, die Plutonium-Brennelementfertigung und das Endlager umfasse, gewährleistet, daß die Transportvorgänge zwischen diesen Anlagen auf ein Minimum beschränkt würden. An externen Transporten fielen der Antransport der abgebrannten Brennelemente aus Kernkraftwerken zum zentralen Brennelementlager und der Abtransport der neugefertigten Brennelemente an. Hinzu komme noch der Antransport von Natururan und angereichertem Uran, die zur Brennstoffversorgung benötigt würden. Durch den Bau des Schnellen Brüters in K. erhöhe sich das Transportaufkommen an radioaktiven Stoffen nur geringfügig. Die Anzahl der Transporte zur Versorgung und Entsorgung der schon jetzt in Betrieb befindlichen Kernkraftwerke werde auch in Zukunft den Hauptanteil ausmachen.
Die Risiken, die vom Plutonium wegen seiner Toxizität sowie der Verwendbarkeit einzelner Isotope zum Bau von Nuklearwaffen ausgingen, seien begrenzt und beherrschbar. Nach dem Entsorgungskonzept der Bundesregierung werde der Brennstoffkreislauf bereits für Leichtwasserreaktoren so gestaltet, daß ein unkontrollierter Zugriff auf Plutonium praktisch ausgeschlossen werden könne. Außerhalb des Brennstoffkreislaufzentrums werde nur Uran-Plutonium-Mischoxid verwendet, das auf Grund seines geringen Gehalts an spaltbarem Material nicht für den Bau von Bomben geeignet sei. Zu diesem Zweck müsse das Plutonium vielmehr zunächst vom Uran getrennt werden. Das chemische Verfahren dazu und die Gefährlichkeit des Materials erforderten aber praktisches Know-how, das aus der Literatur nicht zu ersehen sei. Deshalb sei die Gefahr klein, daß Terrorgruppen eine Nuklearwaffe herstellten. Hinzu komme, daß Leistungsreaktoren nur ein Plutoniumgemisch erzeugten, das wegen der Anteile an höheren Plutoniumisotopen zur Bombenherstellung nur bedingt geeignet sei. Wenn es auch mit derartigem Material nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei, Atomsprengsätze zu bauen, so sei die einzusetzende Zündtechnik doch kompliziert und nur mit hochentwickelter Nukleartechnik zu beherrschen, weshalb ein Bombenbau durch Terroristen praktisch auszuschließen sei. Zwar sei das Plutonium auch ohne die Verwendung zu Explosivwaffen wegen seiner Toxizität ein gefährliches Material in der Hand von Terroristen, es sei jedoch möglich, dieses Material durch organisatorische und technische Maßnahmen gegen jeden unbefugten Zugriff wirkungsvoll zu schützen. Dazu bedürfe es nicht eines "totalen Polizeistaats", der die bürgerlichen Freiheitsrechte in unerträglicher Weise einschränke. Eine derartige Perspektive lasse den realen Bezug zu konkret erfaßbaren Gefahren, die mit dem Betrieb Schneller Brüter verbunden seien, vermissen. Sie werde dadurch widerlegt, daß das bestehende integrierte Sicherungssystem und Schutzsystem ohne derartige Eingriffe in den Freiheitsraum der Bürger auskomme und funktioniere.
c) Schließlich vermisse das vorlegende Gericht im geltenden Recht zu Unrecht ein Instrumentarium, mit dem Parlament und Regierung in wirksamer Weise die Entwicklung auf dem Gebiet der friedlichen Nutzung der Kernenergie steuern könnten.
Der parlamentarische Gesetzgeber habe mehrere Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung für den Bau und Betrieb von Schnellen Brütern getroffen, die einander ergänzten und die volle parlamentarisch-gesetzliche Verantwortung des Deutschen Bundestages für den Einsatz Schneller Brüter zur Energieversorgung dokumentierten. Da das Atomgesetz in Bezug auf Reaktoren bewußt technologieoffen gefaßt sei und die grundlegenden Konstruktionsmerkmale, Funktionen und Wirkungsweisen des Schnellen Brüters sowie seine Bedeutung für die weitere Reaktorentwicklung bei Erlaß des Atomgesetzes hinlänglich bekannt gewesen seien, sei davon auszugehen, daß der Gesetzgeber ihn in seine Entscheidung für die friedliche Nutzung der Kernenergie eingeschlossen habe. Diese Entscheidung habe der Gesetzgeber in der Folgezeit dadurch bestätigt und verdeutlicht, daß er bisher nicht nur keine Veranlassung gesehen habe, bei einer der mehrfachen Änderungen des Atomgesetzes die technologieoffene Konzeption des § 7 AtomG zu beschränken, sondern darüber hinaus die Einbeziehung des Schnellen Brüters in die Forschungsprogramme der Bundesregierung mitgetragen habe. Als maßgebliches Instrument für die Durchsetzung des Schutzzwecks des Atomgesetzes habe der Gesetzgeber ein System präventiver Verbote mit Erlaubnisvorbehalt aufgestellt, wobei er vor allem bei § 7 AtomG, der unterhalb der Schwelle der gesetzlichen Entscheidungen durch ein lückenloses System von Schutzanforderungen in Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften, Richtlinien etc konkretisiert werde, auf ein für das technische Sicherheitsrecht bewährtes System zurückgegriffen habe. Darüber hinaus habe der Gesetzgeber die Bundesrepublik Deutschland durch die Ratifizierung des Euratom-Vertrages, des Atomwaffensperrvertrages und des Verifikationsabkommens in ein internationales Kontrollsystem eingebunden, das den Zweck habe, die mißbräuchliche Verwendung von Kernbrennstoffen durch ein System der rechtzeitigen Entdeckung unbefugter Abzweigungen zu verhindern.
Des weiteren dürfe nicht übersehen werden, daß sich das Parlament mit der friedlichen Nutzung der Kernenergie und damit auch mit der Errichtung Schneller Brüter nicht nur im Rahmen der Fachgesetzgebung, sondern auch im Rahmen des Haushalts befasse, wobei bisher für die Entwicklung der Brütertechnologie an öffentlichen Mitteln bereits knapp 3 Milliarden DM aufgewendet worden seien. Hinzu komme, daß sich der Deutsche Bundestag in zahlreichen Ausschußsitzungen sowie parlamentarischen Debatten mit Problemen der friedlichen Nutzung der Kernenergie auseinandergesetzt habe. Soweit der Bundestag Änderungen und Ergänzungen für notwendig gehalten habe, habe er stets die erforderlichen Maßnahmen ergriffen, was sich daran zeige, daß das Atomgesetz seit 1959 bereits viermal geändert worden sei.
Die Ausführungen des vorlegenden Gerichts zu der Frage, ob die gesetzlichen Kontrollinstrumente noch eine verantwortliche Steuerung der Entwicklung durch Parlament und Exekutive gewährleisteten, lassen nach Auffassung des Bundesministers des Inneren nicht erkennen, auf welche Tatsachen sie sich stützen. Aus dem Gesamtsystem der §§ 3 bis 19 AtomG ergebe sich sehr wohl die Möglichkeit und auch die Verpflichtung der Exekutive, die mit der friedlichen Nutzung der Kernenergie - und damit auch der Brütertechnologie - verbundenen Gefahren durch präventive Kontrollmaßnahmen nach einem klaren Leitbild verantwortlich zu steuern. Außerdem sei das Parlament insbesondere auf Grund der zahlreichen, die friedliche Nutzung der Kernenergie betreffenden Berichte der Bundesregierung sowie der Energieprogramme in der Lage, durch entsprechende Gesetzesinitiativen die künftige Entwicklung in seinem Sinne zu beeinflussen, und könne so seine politische Leitungsaufgabe jederzeit wahrnehmen.
Soweit das vorlegende Gericht § 7 AtomG für nicht bestimmt genug gefaßt halte, sei zu beachten, daß es dem Gesetzgeber nicht schlechthin verwehrt sei, unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden und daß er gerade bei der im Atomgesetz zu regelnden Materie auf solche Begriffe gar nicht habe verzichten können. Es sei nicht möglich, die Anforderungen an die sicherheitstechnische Auslegung eines Kernkraftwerks sowie die zulässigen Einwirkungen auf die Umgebung detailliert und lückenlos gesetzlich festzulegen, weil hierdurch das Parlament vor eine Aufgabe gestellt würde, die es weder fachlich leisten noch inhaltlich verantworten könne. Außerdem erschwere eine solche Lösung wegen der Schwerfälligkeit des Gesetzgebungsverfahrens die notwendige Anpassung an den sich zum Teil rasch wandelnden Stand von Wissenschaft und Technik auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheitstechnik. Unter diesen Voraussetzungen sei es sowohl mit dem Rechtsstaatsgebot wie mit dem Gewaltenteilungsprinzip vereinbar, wenn der Gesetzgeber sich auf der Ebene des Gesetzes durch die Verwendung von Generalklauseln, unbestimmten Rechtsbegriffen und Verordnungsermächtigungen mit der Festlegung der Zielsetzungen begnügt und es der Exekutive übertragen habe, diese Zielsetzungen durch Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften und Richtlinien auf der Grundlage fachwissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Berücksichtigung nichtstaatlicher technischer Regelwerke sowie durch Einzelfallentscheidungen auszufüllen.
Dem vorlegenden Gericht sei zwar darin zuzustimmen, daß es sich bei Plutonium wegen seiner Gefährlichkeit um ein besonders sicherungsbedürftiges Produkt handle. Zur Gewährleistung des erforderlichen Schutzes sei aber in der Bundesrepublik Deutschland unter Verwertung entsprechender internationaler Empfehlungen ein integriertes Sicherungssystem und Schutzsystem entwickelt worden. Danach obliege dem jeweiligen Besitzer des Plutoniums der "betreiberseitige" präventive Grundschutz. Dieser finde in den Schutzmaßnahmen der für die öffentliche Sicherheit verantwortlichen Organe seine Ergänzung. Das integrierte Sicherungssystem und Schutzsystem erfordere und bewirke mit seinen vorbeugenden Maßnahmen keine Beeinträchtigung von bürgerlichen Freiheiten unbeteiligter Personen. Soweit in Fällen konkreter Bedrohung sowie nach erfolgten Anschlägen polizeiliche Fahndungen und sonstige repressive Maßnahmen notwendig seien, entsprächen diese in Qualität und Quantität den Aktionen, die bei vergleichbaren Ereignissen, zB terroristischen Geiselnahmen oder Entwendung anderer gefährlicher Produkte, erforderlich seien. Nach den bisherigen, im Inland und Ausland gewonnenen Erfahrungen könne davon ausgegangen werden, daß die bestehenden Gesetze ausreichten, um den Schutz auch größerer Mengen Plutonium zu gewährleisten. Wenn sich die allgemeine Lage im Hinblick auf die innere Sicherheit in bedrohlichem Umfang ändern sollte, müßten voraussichtlich ergänzende Maßnahmen nicht nur zum Schutz kerntechnischer Anlagen und Materialien, sondern aller Objekte getroffen werden, die durch Störmaßnahmen oder sonstige unbefugte Einwirkungen Dritter gefährdet seien. Dann würde es sich jedoch um ein allgemeines Problem der Gewährleistung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik und nicht um ein spezifisch atomrechtliches Phänomen handeln.
d) Selbst wenn man der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zustimmte, § 7 AtomG genüge dann nicht den sich aus den Verfassungsprinzipien der Gewaltenteilung, der parlamentarischen Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit ergebenden Anforderungen, wenn man ihn auch auf den kommerziell genutzten Schnellen Brüter anwende, sei eine verfassungskonforme Auslegung in dem Sinne nötig und möglich, daß § 7 AtomG jedenfalls die Errichtung und den Betrieb eines Prototyps zulasse. Dieser bedeute noch keine Wende der bisherigen Energiepolitik und leite keine irreversible Entwicklung hin zu einer "Plutoniumwirtschaft" ein. Er diene vielmehr lediglich dazu, weiter Erfahrungen für die sicherheitstechnische Optimierung dieser Reaktorlinie zu sammeln, über deren allgemeine Einführung erst zu einem späteren Zeitpunkt entschieden werde. Bei der entsprechenden einschränkenden verfassungskonformen Auslegung verliere § 7 AtomG auch nicht seinen Sinn, da die wesentliche Grundlage für den Ausbau und Aufbau einer Industrie zur Gewinnung von Kernenergie für friedliche Zwecke erhalten bleibe und lediglich für den künftigen kommerziellen Einsatz von Schnellen Brütern eine ergänzende gesetzliche Entscheidung erforderlich würde.
2. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen und die Beklagten des Ausgangsverfahrens haben eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben.
a) Der Vorlagebeschluß sei in seiner Argumentation in auffallender Weise unbestimmt und zum Teil in sich widersprüchlich.
Richtigerweise gehe das Oberverwaltungsgericht davon aus, daß auch die Schnellen Brutreaktoren unter § 7 Abs. 1 AtomG fielen. Der Gesetzgeber habe bewußt den umfassenden Begriff "Anlage zur Erzeugung ... von Kernbrennstoffen" gewählt, die Regelung also nicht auf bestimmte Reaktortypen beschränkt. Dabei sei, wie die amtliche Begründung zum Atomgesetz belege, von vornherein auch an Reaktoren gedacht worden, die Plutonium 239 erzeugten, also gerade an den Typ des Schnellen Brüters. Demgemäß zähle § 2 Abs. 1 Nr. 1a AtomG Plutonium 239 und Plutonium 241 zu den Kernbrennstoffen im Sinne des Gesetzes. Auch das spätere Verhalten des Gesetzgebers zeige eindeutig, daß die Schnellen Brutreaktoren nach seinem Willen entsprechend den allgemeinen Bestimmungen des § 7 AtomG behandelt werden sollten. Wenn das Oberverwaltungsgericht nun meine, das Parlament habe mit dem Erlaß des § 7 AtomG den der Exekutive überlassenen Regelungsbereich insofern nicht hinreichend bestimmt, als dieser die Möglichkeit eingeräumt werde, auch ein Kernkraftwerk vom Typ des Schnellen Brüters zu genehmigen, dann laufe seine Argumentation auf die These hinaus, ein und derselbe Genehmigungstatbestand sei zwar bezüglich des einen Reaktortyps hinreichend bestimmt, hinsichtlich eines anderen aber zugleich unbestimmt. Eine derartige Annahme erscheine schon denkgesetzlich ausgeschlossen. Die unbestimmten Rechtsbegriffe, mit deren Hilfe § 7 Abs. 2 AtomG die Genehmigungsvoraussetzungen im einzelnen regle, seien zwar jeweils typenspezifisch anzuwenden, das ändere aber nichts daran, daß es sich um dieselben gesetzlichen Tatbestandsmerkmale handle. Ihre normative Bestimmtheit könne nicht allein deshalb abweichend beurteilt werden, weil sie im konkreten Fall auf unterschiedliche Sachverhalte anzuwenden seien. Allein diskutabel sei die These, daß einzelne Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 AtomG im Hinblick auf Besonderheiten des Schnellen Brüters verfassungsrechtlich nicht haltbar seien oder daß umgekehrt das Grundgesetz dazu zwinge, wegen solcher Besonderheiten zusätzliche Genehmigungsvoraussetzungen zu statuieren. Derartige Feststellungen enthalte der Vorlagebeschluß indessen nicht. Er lege weder dar, daß das eine oder andere Tatbestandselement des § 7 Abs. 2 AtomG verfassungswidrig sei, noch lasse sich aus ihm entnehmen, zu welchen weiteren Regelungen der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet sein solle. Auch soweit das vorlegende Gericht meine, über die Frage, ob bestimmte von der Zulassung Schneller Brüter befürchtete Zwänge in Kauf zu nehmen seien, könne allein in einem gegenüber dem bisherigen Rechtszustand konkreteren förmlichen Gesetz entschieden werden, vermeide es aufzuzeigen, worin die angenommene Unbestimmtheit des bisherigen Rechtszustands denn eigentlich liege. Das gleiche gelte für die anschließende Bemerkung, nur durch eine präzisere Ausgestaltung der im Atomgesetz selbst enthaltenen Genehmigungsvorschrift könne der Gesetzgeber dem rechtsstaatlichen Gebot hinreichender Bestimmtheit genügen. Nach der ganzen Diktion des Vorlagebeschlusses solle das Parlament dazu angehalten werden, eine unmittelbare politische Verantwortung für befürchtete Konsequenzen der sog Plutoniumwirtschaft zu übernehmen. Warum dies nur durch eine Ergänzung des Atomgesetzes möglich sein solle, lasse sich nicht erkennen. Politische Verantwortung werde etwa auch durch die haushaltsmäßige Bereitstellung von Förderungsmitteln für Schnelle Brutreaktoren übernommen.
Die eigentliche Ratio, auf der der Vorlagebeschluß beruhe, werde in den Passagen deutlich, in denen das Oberverwaltungsgericht die Probleme von "nationaler Dimension" beschwöre, die sich nach seiner Überzeugung an die erstmalige Einführung einer eigens auf Plutoniumerzeugung ausgerichteten Technologie knüpften. Über die Realität der beschworenen Gefahren seien gegenwärtig nur vage Spekulationen möglich. Die Konsequenz, die das Oberverwaltungsgericht aus dieser nicht ausräumbaren Ungewißheit ziehe, erscheine jedoch verfehlt. Es handle sich nicht um ein Problem der normativen Bestimmtheit, sondern vielmehr der politischen Verantwortung des Gesetzgebers für die Übernahme von nicht voll kalkulierbaren Gemeinschaftsrisiken. Auch wenn es gelinge, den Tatbestand des § 7 AtomG noch präziser zu fassen, könne das die Möglichkeit des Eintritts der vom Oberverwaltungsgericht befürchteten Gefahren - so fern sie real seien - nicht ausräumen. Die nationale Dimension des Problems der Plutoniumtechnologie bleibe die gleiche. In Wahrheit beanstande das Oberverwaltungsgericht, daß der Gesetzgeber mit der in § 7 AtomG erfolgten Zulassung von Schnellen Brutreaktoren voreilig gehandelt habe und seiner Verantwortung zur Vorbeugung gegen die denkbaren, aber nicht näher verifizierbaren Gefahren der Plutoniumtechnologie nicht hinreichend gerecht geworden sei. Das Verdikt, das Parlament habe sich kein volles Bild über die Gefahren verschafft und sei insofern in seiner Motivation nicht hinreichend bestimmt gewesen, bedeute eine politische Zensur gegenüber dem Gesetzgeber, die man durchaus ernst nehmen könne. Es besitze aber keine verfassungsrechtliche Relevanz. Auch wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht unterstelle, der Gesetzgeber habe, als er in § 7 AtomG Schnelle Brüter für genehmigungsfähig erklärte, die möglichen Konsequenzen dieser Technologie nicht in jeder Hinsicht hinreichend bedacht, so werde dadurch nicht die tatbestandsmäßige Bestimmtheit der Norm, auf die es verfassungsrechtlich allein ankomme, in Frage gestellt.
b) Obwohl die Ausführungen, mit denen der Vorlagebeschluß die Verfassungswidrigkeit des § 7 AtomG wegen nicht hinreichender normativer Bestimmtheit dartun wolle, in sich nicht schlüssig seien, erscheine es angebracht, auf eine Reihe von weiteren Gesichtspunkten einzugehen.
aa) Der Vorlagebeschluß überspanne die verfassungsrechtlichen Anforderungen, die unter rechtsstaatlichen wie unter demokratischen Gesichtspunkten an die Bestimmtheit einer gesetzlichen Ermächtigung zur Genehmigung des Baus von Kernkraftwerken gestellt werden könnten. Die Verwendung der in § 7 Abs. 2 AtomG vorkommenden unbestimmten Rechtsbegriffe sei in Anbetracht der Vielgestaltigkeit und Komplexität der wissenschaftlichen und technischen Fragen, die die Genehmigung eines Kernkraftwerkes aufwerfe, schlechterdings unvermeidbar gewesen, um so mehr, als der Gesetzgeber gerade auf diesem Gebiet auch eine besonders schnelle Weiterentwicklung der wissenschaftlichen Erkenntnisse habe in Rechnung stellen müssen. Besonders wegen dieser Weiterentwicklung in der Wissenschaft, der das parlamentarische Verfahren naturgemäß nicht permanent durch Novellierungen folgen könne, sei es sachgerecht, wenn § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG auf die nach dem jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden abstelle. Aus dieser Bezugnahme in Verbindung mit dem eindeutig erklärten Zweck der Regelung könnten Genehmigungsbehörde und Verwaltungsgericht - zwangsläufig unter Zuhilfenahme sachverständigen Rats - präzisere und zeitnähere Maßstäbe gewinnen, als sie eine noch so weit getriebene normative Spezifizierung im Atomgesetz selbst zu liefern vermöge. Außerdem dürfe nicht übersehen werden, daß die Regelungen zum Schutz vor Gefahren der Kernkraft, die in § 7 Abs. 2 AtomG selbst angelegt seien, ergänzt und verstärkt würden ua durch die Bestimmungen, die dem Staat die Verantwortung für die Zwischenlagerung und Endlagerung radioaktiver Abfälle übertrügen, sowie durch die Kontrollbestimmungen des Euratomvertrages und des Atomwaffensperrvertrages, die insbesondere dem Schutz der Kernbrennstoffe vor mißbräuchlicher Verwendung dienten. Der Gesetzgeber habe, teils auf nationaler, teils auf zwischenstaatlicher Ebene, ein ganzes Geflecht von formell-gesetzlichen Bestimmungen geschaffen, die die Maßnahmen der Exekutive im Zusammenhang mit Kernbrennstoffen regulierten und eingrenzten. Der Gesetzgeber sei sich, wie die wiederholten Novellierungen des Atomgesetzes zeigten, seiner Verantwortung in diesem Bereich bewußt und überlasse ihn keinesfalls der Exekutive zur Gestaltung nach eigenem Ermessen.
Im Hinblick auf die demokratiebezogene Komponente des Bestimmtheitsgebots dürfe nicht unberücksichtigt bleiben, daß der Deutsche Bundestag die Entwicklung auf dem Gebiet der Verwendung der Kernenergie - gerade auch im Zusammenhang mit der Problematik des Schnellen Brutreaktors - laufend verfolge, um bei Bedarf in der Lage zu sein, korrigierend einzugreifen.
bb) Nicht gefolgt werden könne dem Vorlagebeschluß auch insoweit, als er es im Hinblick auf die sog Prognose-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vollständig ablehne, dem Gesetzgeber die Befugnis zur Erprobung der Schnellbrütertechnologie zuzugestehen. Bei der Zubilligung von Prognosefreiheiten an den Gesetzgeber sei zwar Zurückhaltung geboten, doch könne auf sie nicht gänzlich verzichtet werden, weil sonst der Gesetzgeber auf für das Gemeinwohl wichtigen Sachgebieten zu einer Immobilität verurteilt werde, die mit seinem demokratischen Gestaltungsauftrag unvereinbar sei. Im vorliegenden Falle könne der Gesetzgeber ausnahmsweise einen Prognosespielraum beanspruchen. An der Entwicklung und Verwendung der Technologie der Schnellen Brutreaktoren bestehe nämlich ein Gemeinschaftsinteresse von besonders hohem Rang, weil sie - im Gegensatz zu den herkömmlichen Reaktortypen - von der Knappheit des Natururans praktisch unabhängig seien und damit die Möglichkeit böten, die volkswirtschaftlich notwendige Energie auf unbegrenzte Zeit in nahezu unbegrenzter Menge zur Verfügung zu stellen. Angesichts der äußerst komplexen wissenschaftlichen und technischen Zusammenhänge handle der Gesetzgeber sachgerecht, wenn er in einer derartigen Situation zunächst die Errichtung von Prototypen mit begrenzter Ausladung unter dauernder Kontrolle ermögliche. Dies gelte um so mehr, wenn er sich selbst auch nach Verabschiedung des Gesetzes laufend über die einschlägigen Probleme unterrichten lasse und sich mit ihnen auseinandersetze. Er behalte so die Entwicklung in der Hand und könne, sofern sich die Notwendigkeit ergebe, später korrigierend eingreifen. Der Hinweis des vorlegenden Gerichts auf das außergewöhnliche Ausmaß der möglichen, irreversiblen Schäden könne demgegenüber jedenfalls deshalb nicht durchgreifen, weil die damit angesprochenen Gefahren - sofern man sie als real unterstelle - nach der eigenen Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts erst die Folge einer intensiv angewandten und verbreiteten Plutoniumwirtschaft seien. Die Errichtung und der Betrieb von einem oder zwei Prototypen mit relativ geringem Durchsatz von Kernbrennstoffen könnten derartige Folgen keinesfalls heraufbeschwören. Die geringen Plutoniummengen, die hier anfielen, seien beherrschbar, ohne daß es zu den befürchteten schwerwiegenden Konsequenzen für die gesamte Bevölkerung bis hin zu der befürchteten Notwendigkeit einer Einschränkung der bürgerlichen Freiheiten kommen könne. Unter diesen Umständen müsse dem Gesetzgeber - Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit von § 7 Abs. 2 AtomG unterstellt - jedenfalls das Mindestmaß an Prognosespielraum zugebilligt werden, das es gestatte, die in Anwendung des § 7 Abs. 2 AtomG genehmigten Prototypen fertigzustellen und in Betrieb zu nehmen, damit auf der Grundlage der gewonnenen Erfahrungen zu gegebener Zeit vom Deutschen Bundestag eine verantwortliche Entscheidung über die Aufrechterhaltung oder Aufhebung des Genehmigungstatbestandes getroffen werden könne.
c) Aber selbst wenn man zu dem Ergebnis gelange, § 7 AtomG sei, soweit er sich auf Schnelle Brutreaktoren beziehe, wegen mangelnder Bestimmtheit nichtig, sei seine übergangsweise Aufrechterhaltung - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts - nicht nur zulässig, sondern zwingend geboten. Lasse man nämlich die schärfer gefaßten Bestimmtheitsanforderungen auch auf die zurückliegenden Anwendungsfälle des Gesetzes durchschlagen, so sei ein bereits getätigter Aufwand an öffentlichen Investitionsmitteln, der die Milliardengrenze übersteige, nutzlos vergeudet. Zugleich werde die energiewirtschaftlich dringend gebotene Entwicklung von fortgeschrittenen Reaktor-Technologien um Jahre zurückgeworfen.
3. Der Kläger des Ausgangsverfahrens hält § 7 Abs. 1 und Abs. 2 AtomG für mit dem Grundgesetz unvereinbar.
a) Die Auswirkungen einer Plutoniumwirtschaft sind nach seiner Auffassung noch weitreichender, als sie in dem Vorlagebeschluß, dem er sich im übrigen im wesentlichen anschließt, angenommen würden.
Das ökonomisch sinnvolle Betreiben von Brutreaktoren setze ein nukleares Anlagensystem aus Brutreaktoren, Wiederaufarbeitungsanlagen, Brennelementfabriken und den dazugehörigen Zwischenlagereinrichtungen und Transporteinrichtungen zwingend voraus. Dieses Brutreaktorsystem erfordere die Verarbeitung und den Transport großer Plutoniummengen. Komme der in K. in Bau befindliche SNR 300 noch mit einer Plutoniumerstbeladung von ca 850 kg an spaltbarem Plutonium aus, so müsse für das Jahr 2025 bei 120 in Betrieb befindlichen Brutreaktoren unter Zugrundelegung einer realistischen Umlaufzeit von 3 Jahren mit einem Plutonium-Inventar von etwa 2.000 t Reaktorplutonium gerechnet werden. Zu diesen Zahlen gelange man, wenn man von einer vom Bundesinnenministerium in Auftrag gegebenen Studie ausgehe, die für das Jahr 2025 eine installierte Kraftwerksleistung von 400.000 MW prognostiziere, von denen 90% durch Kernkraftwerke abgedeckt würden.
Das Plutonium sei jedoch ein außerordentlich gefährliches Schwermetall, dessen hohe chemische Giftigkeit von seiner radiologischen noch bei weitem übertroffen werde. Einmal erzeugt, könne es praktisch nicht mehr vernichtet werden und müsse deshalb Jahrhunderttausende von der Biosphäre sicher zurückgehalten werden. Außerdem habe das Plutonium als nuklearer Spaltstoff einen hohen Energiegehalt. Bei der heutigen Waffentechnik reichten bereits 5 kg Plutonium zur Fertigung einer Atombombe der Sprengkraft von Nagasaki (20 kt TNT) aus, wobei im Gegensatz zu bisherigen offiziellen Darstellungen auch Plutonium, das in zivilen Reaktoren entstehe, als Sprengstoff geeignet sei. Aufgrund der öffentlich zugänglichen Literatur sowie der jederzeit möglichen Kommunikation mit vielen Fachleuten aus Kernphysik, Kerntechnik und Ingenieurwesen sei die Konstruktion einer einfachen Sprenganordnung für halbwegs intelligente Personen durchaus möglich. Insbesondere die Brennelemente für Brutreaktoren mit einem Plutoniumgehalt von 20 bis 30% eigneten sich zur illegalen Gewinnung von Bomben-Plutonium. Die notwendigen chemischen Verfahrensschritte zur Trennung des Plutoniums vom zugemischten Uran seien unkompliziert und allgemein bekannt. Bei einem Brütersystem von etwa 120 Reaktoren müßten jährlich ca 300.000 kg neue Brennelemente von den Fabriken zu den Reaktoren transportiert werden. Dabei böten sich zahlreiche Möglichkeiten, Plutonium abzuzweigen.
Die Wiederaufarbeitung von Brüter-Brennelementen werfe erhebliche Probleme auf. Bisher existiere weltweit keine Demonstrationsanlage oder Prototypanlage für die Brüter-Wiederaufarbeitung. Es würden lediglich einige Versuchsanlagen im Labormaßstab betrieben. Durch die bisherigen Mißerfolge bei der Wiederaufarbeitung von Leichtwasserreaktor-Brennelementen werde allein das technische Risiko der für später geplanten Großanlagen zur Brüter-Wiederaufarbeitung veranschaulicht. Bisher habe weltweit keine einzige Wiederaufarbeitungsanlage für hochabgebrannte Brennelemente aus herkömmlichen Reaktoren auch nur einige Jahre störungsfrei gearbeitet. Großunfälle in Wiederaufarbeitungsanlagen könnten katastrophale Folgen mit Langzeitwirkung für ganz Mitteleuropa nach sich ziehen. Außerdem sei pro Betriebsjahr einer großen Wiederaufarbeitungsanlage durch die weiträumige Verteilung der emittierten Radionuklide in Mitteleuropa mit bis zu einigen hundert zusätzlichen Krebsfällen zu rechnen.
Es sei weder die großtechnische Herstellung von Plutonium-Brennelementen erprobt noch die sichere Beseitigung des Atommülls geklärt. Die in der Bundesrepublik geplante Lagerung des Atommülls in Salzstöcken sei aus mehreren Gründen bedenklich. Bei der Einführung von Brutreaktoren und dem damit verbundenen Ausbau der Kernenergie sei zu befürchten, daß die Atommüllagerung voreilig und ohne ausreichende Langzeituntersuchungen durchgeführt werde.
Da Brutreaktoren wegen des hohen Sicherheitsaufwandes nur in großen Blockeinheiten bis zu 2.000 MW ökonomisch erschienen, werde bei ihrem Einsatz punktuell sehr viel Abwärme an die Umwelt abgegeben, was eine erhebliche Belastung der Flüsse mit sich bringe. Auch seien langfristig klimatische Veränderungen zu erwarten, wenn die geplanten Kraftwerkskapazitäten aufgebaut würden.
Außer den beschriebenen technischen und ökologischen Folgen einer Plutoniumwirtschaft habe diese aber auch nachhaltige Auswirkungen auf das politische und soziale System, nicht zuletzt auf die freiheitlich-demokratische Gesellschaftsordnung. Neben räumlichen, apparativen und bautechnischen Vorkehrungen zum Schutz gefährdeter Atomanlagen und Plutoniumanlagen werde der präventiven Personenüberwachung vor allem von Beschäftigten sowie deren Verwandten und Bekannten eine zunehmende Bedeutung zukommen. Sie reiche von der Erfassung persönlicher Daten und der Überwachung des Alltagslebens bis hin zur direkten Einschränkung der Lebensgewohnheiten. Es sei zu erwarten, daß die Sicherheitsanforderungen aus dem Bereich der Kernenergie auch auf andere industrielle Bereiche übertragen würden. Die Zahl der überwachten und kontrollierten Personen werde sich damit erheblich vergrößern und der notwendige Polizeiapparat entsprechend wachsen. Falls das Plutonium zu Erpressungsaktionen benutzt werde, was keinesfalls auszuschließen sei, würden Polizeimaßnahmen nötig, die die politischen Freiheiten zugunsten des Schutzes des Lebens so weit einschränken müßten, daß davon auch die demokratische Struktur des Staates betroffen werde. Dabei sei in der Zukunft wohl die Figur des anarchistischen Experten besonders gefährlich, der jahrelang unerkannt in einer Anlage arbeite und dann unerwartet zuschlage.
Mit dem Ausbau eines nationalen Brütersystems werde es aus betriebswirtschaftlichen Gründen auch zum Export von Atomanlagen und damit des Plutoniumkreislaufes kommen. Dadurch würden Nicht-Atomwaffen-Staaten in die Lage versetzt, Atombomben herzustellen. Dies lasse sich selbst bei fast vollständigem Erfolg der internationalen Sicherheitsmaßnahmen nicht verhindern. Die Ausbreitung von Atomwaffen erhöhe aber die Möglichkeit begrenzter kontinentaler Atomkriege. Der Aufbau einer Plutoniumwirtschaft werde des weiteren dazu führen, daß die Bundesrepublik nicht mehr zu verteidigen sei, da selbst konventionelle Waffen imstande seien, auch die stärkste Betonabschirmung von atomtechnischen Anlagen zu zerstören. Außerdem versetze die Plutoniumwirtschaft ausgebildete Sabotagetrupps in die Lage, an leicht zugänglichen Stellen des Plutonium-Kreislaufes Explosionen auszulösen, um damit innenpolitisch Umsturzsituationen herbeizuführen.
Schließlich seien die allgemeinen Auswirkungen einer Plutoniumwirtschaft auf die Lebensweise in der Bundesrepublik zu bedenken. Wenn - wie geplant - etwa 60% des Primärenergiebedarfs durch Atomstrom gedeckt würden, so werde dies Auswirkungen auf das öffentliche und private Leben, auf die industrielle Güterproduktion, den Dienstleistungsbereich, das Verkehrssystem sowie die Ausbildungsanforderungen und Qualifikationsanforderungen haben. Es könne nicht ausgeschlossen werden, daß sich dann Verhaltensmuster durchsetzten, die den großtechnischen Anlagen angepaßt seien. Die politischen Tugenden eines demokratischen Staatsbürgers würden dabei als störend ausgeschieden. Musische Kreativität, Eigenverantwortlichkeit, Erlebnisfähigkeit und Phantasie würden unterdrückt und möglicherweise massenhafte psychische Störungen hervorgerufen. Psychisch gestörte Experten bedeuteten aber für die zentralen Technologien ein hohes Sicherheitsrisiko, so daß dort die Sicherheitsanforderungen höhergeschraubt werden müßten, was wiederum eine erhöhte psychische Belastung verursachen werde. Es eröffne sich so ein Teufelskreis ohne Ende. Die vollständige Lösung des Menschen aus dem natürlichen Zusammenhang werde das menschliche Leben nachhaltig verändern.
Die Betrachtung der Folgewirkungen einer Plutoniumwirtschaft sei auch schon bei der Entscheidung allein über den Prototyp eines Schnellen Brüters erheblich. Diese könne nicht isoliert betrachtet und reduziert werden auf die Entscheidung für ein Experiment. Sie bedeute die Festlegung des weiteren Ausbaus der Atomenergie in die Richtung der Plutoniumwirtschaft, da mit dem Bau und Betrieb des Prototyps Sachzwänge für weitere Brutreaktoren geschaffen würden und die Entscheidung für den Bau und Betrieb des Prototyps eine Weichenstellung sei, bei der bereits die langfristigen Konsequenzen der Plutoniumwirtschaft bedacht werden müßten.
b) § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG verstoße gegen Art. 2 Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, dem Demokratieprinzip und dem Grundsatz der Gewaltenteilung.
Wenn die ausreichende Energieversorgung auch ein hohes Gemeinschaftsgut sei, so seien nach der Wertordnung des Grundgesetzes doch solche technischen Systeme nicht genehmigungsfähig, die die Grundentscheidung der Verfassung für das menschliche Leben als dem höchsten Rechtsgut in Frage stellten. Im Unterschied zum Leichtwasserreaktor trete beim Schnellen Brüter ein großes Explosionspotential als spezifische Gefahr in den Vordergrund. Falls, was keineswegs auszuschließen sei, durch einen Unfall die im Reaktor vorhandene Radioaktivität freigesetzt werde, werde das Ausmaß einer nationalen Katastrophe erreicht. Ereigne sich ein solcher Unfall beim SNR 300, sei allein durch Plutoniumeinatmung mit mehr als 40.000 Fällen von Lungenkrebs, weit über 10.000 Fällen von Knochenkrebs und über 1.000 genetischen Schäden zu rechnen. Außerdem würden große Strecken verseucht und seien für lange Zeit unbewohnbar. Wegen dieser möglichen Gefahren obliege es dem Gesetzgeber, das Maß der erforderlichen Vorsorge und die Grenze der zulässigen Risiken zu bestimmen. Dieser Verpflichtung sei er nicht nachgekommen. Wie unterschiedlich § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG ausgelegt werden könne, zeigten die bisher zu ihm ergangenen, sich widersprechenden verwaltungsgerichtlichen Urteile. Ob bei der Erforderlichkeit der Vorsorge nur die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts oder dieser mit der Schadensfolge bewertet werden müsse - wenn ja, wie - und ob bestimmte Schadensfolgen gänzlich auszuschließen seien - wenn ja, welche -, regle das Atomgesetz nicht. Die zu treffende grundsätzliche Abwägung zwischen dem Interesse des Betreibers sowie dem der Allgemeinheit an der Erzeugung elektrischer Energie einerseits und dem Interesse der Bevölkerung an Erhaltung von Leben und Gesundheit andererseits werde somit der Verwaltung überlassen. Diese und nicht der Gesetzgeber entscheide darüber, in welchem Maße Leben und Gesundheit der Bevölkerung zu schützen sei.
Hinzu komme, daß aus energiepolitischen und energiewirtschaftlichen Gründen gar keine Notwendigkeit für den sofortigen Ausbau und die Weiterentwicklung des Schnellen Brüters bestehe. Da in den nächsten Jahren aller Voraussicht nach wesentlich weniger Strom benötigt werde als bisher angenommen, könne der zu erwartende Strombedarf auch ohne den Einsatz von Schnellen Brutreaktoren gedeckt werden. Lasse sich aber ein und dasselbe Gut auf verschiedene Weise produzieren und sei bei der einen Produktionsweise das Risiko für die Bevölkerung wesentlich geringer, so habe der Gesetzgeber dafür Sorge zu tragen, daß auf sichere Weise produziert werde. Das gelte jedenfalls dann, wenn Grundrechte wie Leben und Gesundheit betroffen seien. Der Gesetzgeber habe sicherzustellen, daß auf gefährlichere Produktionsmethoden erst dann zurückgegriffen werde, wenn andere nicht mehr möglich seien und auf das betreffende Gut nicht verzichtet werden könne. Seien mehrere Produktionsmethoden mit Risiken für Leben und Gesundheit der Bevölkerung verbunden, müsse eine Abwägung stattfinden, die vorzunehmen allein der Gesetzgeber berufen sei.
4. Die Beigeladene des Ausgangsverfahrens hält unter Bezugnahme auf ein vorgelegtes Gutachten von Professor Dr F. O. § 7 AtomG in seiner derzeit geltenden Fassung mit dem Grundgesetz für vereinbar.
a) Das vorlegende Gericht gehe von falschen tatsächlichen Voraussetzungen aus, wenn es annehme, die Genehmigung des SNR 300 in K., der lediglich eine Versuchsanlage darstelle, bedeute die Einführung der Brütertechnologie. Bundestag und Bundesregierung hätten sich wiederholt unmißverständlich dahin geäußert, daß der Bau und Betrieb des Schnellen Brüters in K. noch keine Entscheidung über die Markteinführung dieser neuen Reaktorlinie bedeute, sondern lediglich dazu diene, eine solche, erst gegen Ende des Jahrhunderts anstehende politische Entscheidung durch Sammlung der notwendigen Erfahrungen vorzubereiten. Die bloße Erprobung eines neuartigen Reaktortyps sei aber - was auch vom vorlegenden Gericht nirgends behauptet werde - keine "wichtige politische Entscheidung" im Sinne der "Wesentlichkeitsrechtsprechung" des Bundesverfassungsgerichts, die nicht auch von der Exekutive in eigener Kompetenz getroffen werden könne, nachdem es an parlamentarischen Leitentscheidungen für die friedliche Verwendung der Kernenergie nicht mangele.
Das vorlegende Gericht verkenne außerdem, daß selbst die kommerzielle Einführung einer Vielzahl von Schnellen Brütern hinsichtlich des Anfalls und Verbleibs von Plutonium nicht zu qualitativ wesentlich anderen Konstellationen führe als die weitere Verwendung herkömmlicher Reaktoren. Die von ihm geäußerten Befürchtungen, daß es durch die Schnellen Brüter zu einer "Plutoniumwirtschaft" und einem "Plutoniummarkt" mit den sich daraus ergebenden Folgewirkungen, Gefahren und Zwängen komme, seien deshalb ohne verfassungsrechtliche Relevanz. Bei einem herkömmlichen Kernkraftwerk von 1.300 MW elektrischer Leistung entstünden etwa 220 kg Plutonium im Jahr, während ein Schneller Brüter bei gleicher Leistung, abhängig von der Brutrate, nur bis zu maximal 200 kg Plutonium im Jahr erzeuge. Er könne jedoch auch so ausgelegt werden, daß er Plutonium verbrauche. Wenn also die Stromerzeugung durch Kernkraftwerke einmal nur noch in geringem Maße oder gar nicht mehr erforderlich sei, könne durch Schnelle Brüter der Bestand an Plutonium gesenkt oder ganz aufgezehrt werden. Da aus deutscher Sicht auch ohne Einführung des Schnellen Brüters eine Wiederaufarbeitung unverzichtbar sei, sei die vom vorlegenden Gericht befürchtete "Plutoniumwirtschaft" unabhängig von Schnellen Brütern unvermeidbar. Auch bei der Wiederaufarbeitung von aus Leichtwasserreaktoren herrührenden abgebrannten Brennelementen werde spaltbares Plutonium gewonnen, das dann aus Gründen der Sicherheit und Wirtschaftlichkeit wieder Kernkraftwerken, und zwar entweder Schnellen Brütern oder Leichtwasserreaktoren, zur Energieerzeugung zugeführt werde. Daß dabei in den Brennelementen des Schnellen Brüters Plutonium in höherer Konzentration vorliege, sei unerheblich, da schon beim Leichtwasserreaktor-Brennstoff der Plutoniumgehalt so hoch sei, daß jeder unbefugte Zugriff sicher verhindert werden müsse.
b) Der Schwerpunkt der verfassungsrechtlichen Bedenken des Oberverwaltungsgerichts liege in der These, § 7 AtomG sei in seiner geltenden Fassung zu unbestimmt. Diese Bedenken richteten sich jedoch, verstehe man den Vorlagebeschluß richtig, nur gegen Absatz 2 von § 7 AtomG und dabei wiederum vor allem gegen die in den Nummern 3 - 6 enthaltenen Formulierungen. Indessen sage das Oberverwaltungsgericht nicht, was der Gesetzgeber "konkreter" vorbestimmen solle; es gebe hierzu nicht einmal eine vage Richtungsangabe. Kurz gesagt bestehe die Befürchtung des vorlegenden Gerichts darin, daß sich das Plutonium im Rahmen der Brütertechnologie zu einem Handelsobjekt entwickle und als solches vielfältige Gefahren für die innere Sicherheit der Bundesrepublik auslöse. Das Gericht übersehe dabei aber, daß sich § 7 AtomG thematisch lediglich mit der Errichtung und dem Betrieb von ortsfesten Atomanlagen befasse, also alle außerhalb dieses Schutzbereichs liegenden Vorgänge gar nicht einfange. Das gelte insbesondere für die vom Oberverwaltungsgericht als besonders gefahrenträchtig erachtete Beförderung des Plutoniums sowie die Verwertung und Beseitigung radioaktiver Abfälle. Diese beiden Fragen seien in den §§ 4 und 9a AtomG speziell geregelt, sie stellten aber nicht das Regelungsthema des § 7 AtomG dar. Deshalb sei es unzutreffend, derartige Gefahren in § 7 AtomG hineinzuprojezieren und sodann die Konsequenz zu ziehen, diese Gesetzesvorschrift sei zu unbestimmt gefaßt, weil sie keine konkreten Vorgaben zu regelungsbedürftigen Fragen enthalte, die das Gesetz gerade an anderer Stelle explizit geordnet habe. Angesichts der Regelungssystematik des Atomgesetzes könne man in solchen Fällen, wenn überhaupt, nur die Unbestimmtheit der einschlägigen Spezialvorschriften rügen, nicht aber die jener Vorschrift, die von der Regelungsintention und vom Regelungsthema her die als problematisch empfundenen Fragen gar nicht erfassen solle. Das vorlegende Gericht bringe mithin seine Bedenken rechtssystematisch am falschen Platze an. Seine Befürchtungen über Folgewirkungen und Sachzwänge seien - spitz ausgedrückt - im Verfahren betreffend die Genehmigung der Errichtung von Schnellen Brütern irrelevant, weil sie nicht zum Regelungsthema des § 7 AtomG gehörten. Daß das vorlegende Gericht andererseits mit seiner Unbestimmtheitsrüge das gesamte Atomgesetz habe treffen wollen, könne nach den inhaltlichen Aussagen des Vorlagebeschlusses nicht angenommen werden. Da das Oberverwaltungsgericht also von einer fehlerhaften Deutung des § 7 AtomG ausgehe, sei seine Vorlage unbegründet.
Gehe man jedoch unabhängig davon der Frage nach, ob etwa die Nummern 3 und 5 von § 7 Abs. 2 AtomG bestimmt genug gefaßt seien, so sei es sicherlich nicht zu bestreiten, daß man sich eine konkretere Fassung dieser Vorschriften vorstellen könne. Darauf komme es aber nicht an. Entscheidend sei vielmehr, ob es von der Sache her auch zweckmäßig sei, so zu verfahren, und insbesondere, ob der Gesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet sei, die Voraussetzungen konkreter zu formulieren. Dies sei nicht der Fall. Vor allem die Vielgestaltigkeit und der rasche Wandel der Lebensverhältnisse sprächen für eine möglichst flexible Gesetzesfassung. Insoweit bleibe dem Gesetzgeber, der beabsichtige, Sicherheitsanforderungen an die technische Entwicklung anzuhängen, gar nichts anderes übrig, als auf den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik zu verweisen. Es sei nicht nur inopportun, sondern dem Regelzweck geradezu zuwider, wenn der Gesetzgeber insoweit durch normative Festlegungen, die am status quo der technischen Entwicklung orientiert seien, die Sicherheitsanforderungen festschreibe. Durch die Bezugnahme auf den jeweiligen Stand der Wissenschaft und Technik partizipiere der Sicherheitsstand von Atomanlagen am technischen Fortschritt. Einem Gesetzgeber, der sich auf diese Weise bemühe, den Anschluß an die technische Entwicklung zu behalten, und zwar im Interesse der Intensivierung der Sicherheit, könne schwerlich ein Vorwurf gemacht werden. Daher halte § 7 Abs. 2 AtomG, messe man ihn an den in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Kriterien für die Bestimmtheit von Rechtsbegriffen, den verfassungsrechtlichen Anforderungen stand.
c) Ob § 7 Abs. 2 AtomG mit den Art. 12 und 14 GG unvereinbar sei, weil er die Erteilung der Genehmigung in das Ermessen der Verwaltung stelle, brauche nicht näher geprüft zu werden. Denn abgesehen davon, daß die Verletzung der genannten Grundrechtsartikel nur aus der Sicht des Anlagenherstellers in Betracht komme, nicht aber aus der Sicht eines Dritten, der die erteilte Genehmigung anfechte, sei § 7 AtomG, falls man dies für notwendig erachte, einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich, da er insoweit schon vom Wortlaut her einen Interpretationsspielraum zulasse.
d) Selbst wenn man die Verfassungswidrigkeit des § 7 AtomG in dem vom vorlegenden Gericht behaupteten Umfang unterstelle, stehe damit noch nicht fest, daß diese Vorschrift als derzeit verfassungswidrig erachtet und für nichtig erklärt werden könne. Dies ergebe sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Fehlprognosen des Gesetzgebers, nach der Gesetze, die sich erst infolge nachträglich erkannter Fehlprognosen als verfassungswidrig erwiesen, ihre Gültigkeit behielten, aber der legislativen Korrektur bedürften.
e) Abschließend weist die Beigeladene des Ausgangsverfahrens noch darauf hin, welche Auswirkungen es habe, wenn man mit dem vorlegenden Gericht den § 7 AtomG für verfassungswidrig halte und sich darüber hinaus noch der Auffassung anschließe, auch eine übergangsweise Aufrechterhaltung dieser Vorschrift sei nicht möglich. Bei einem Zusammenbruch des SNR 300-Projekts werde der Rückstand der Bundesrepublik Deutschland gegenüber den großen Industrieländern, die alle Schnellbrüterprogramme hätten, unvertretbar groß. Dies habe auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der gesamten deutschen Reaktorindustrie sehr nachteilige Auswirkungen. Die Blockierung des Baufortschritts am SNR 300 bedeute zudem unausweichlich das Ende der seit mehr als einem Jahrzehnt zwischen der Bundesrepublik Deutschland, den Niederlanden und Belgien auf dem Gebiet der Schnellbrüterentwicklung praktizierten Zusammenarbeit und mache die Fortführung der seit 1974 bestehenden engen Kooperation mit Frankreich ebenfalls unmöglich, weil ein Austausch technischer Erfahrungen wegen des zu großen deutschen Rückstands dann nicht mehr denkbar sei. Des weiteren lasse sich die von der Bundesregierung sowie allen Parteien als notwendig bezeichnete Option für eine langfristige importunabhängige Energieversorgung der Bundesrepublik nach einer Blockierung des SNR 300 nicht mehr offenhalten. Schließlich seien für den SNR 300 bisher bereits rund 1,2 Milliarden DM ausgegeben worden. Bei planmäßiger Fertigstellung bis Ende 1983 seien weitere 1,7 Milliarden aufzuwenden, wovon auf die Bundesrepublik 1,11 Milliarden entfielen. Werde das Projekt dagegen abgebrochen, kämen auf die Bundesrepublik zusätzliche Kosten in Höhe von 2 Milliarden DM zu. Die finanzielle Belastung sei in diesem Fall also nahezu doppelt so hoch. Aber auch durch die bloße Verzögerung des Projekts entstünden erhebliche Mehrkosten von 10 bis 15 Millionen DM monatlich, die wiederum zum überwiegenden Teil von der Bundesrepublik getragen werden müßten.
5. Der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts teilt mit, daß er zwar derzeit noch nicht über die notwendigen Kenntnisse von der komplizierten Technologie der Schnellen Brutreaktoren verfüge, um die vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen einigermaßen zuverlässig beurteilen zu können, daß er die Auffassung des vorlegenden Gerichts aber gleichwohl für zweifelhaft halte.
Wenn der SNR 300 tatsächlich nur ein Versuchsmodell mit Minimalprogramm darstelle, für eine weitere kommerzielle Nutzung nicht präjudiziell sei und nicht mehr Plutonium erbrüte, als er verbrauche, ergäben sich bereits Zweifel, ob die Vorlagefrage überhaupt entscheidungserheblich sei. Hinzu komme, daß beim Betrieb der beantragten Anlage möglicherweise gerade die Erfahrungen gesammelt werden sollten und könnten, mit deren Hilfe sich die vom Oberverwaltungsgericht befürchteten Gefahren meistern ließen. Weiter erscheine es dem Senat fraglich, ob der Gesetzgeber dazu verpflichtet sei, je nach Erkenntnisstand die sich dauernd wandelnde technische Entwicklung nachzuvollziehen und einzufangen. Es liege zumindest ebenso nahe, daß die zuständigen Gerichte - notfalls im Wege verfassungskonformer Auslegung - die Genehmigung von Anlagen verböten, die völlig unvorhersehbare und untragbare Gefahren mit sich brächten. Wenn sich bei näherer Sachaufklärung die vom vorlegenden Gericht befürchteten Gefahren wirklich bestätigten und nicht verhindern lassen sollten, könne sich der Senat eine Auslegung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG dahin vorstellen, daß "die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage" derzeit nicht getroffen werden könne und die Genehmigung daher versagt werden müsse. Weil § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG also Abwehrmöglichkeiten biete, sei nicht recht zu erkennen, inwiefern dem Gesetzgeber überhaupt die ihm vom Oberverwaltungsgericht unterstellten Fehlprognosen unterlaufen seien. Der Senat halte es jedenfalls nicht für ausgeschlossen, daß eine nähere Aufklärung zu dem Ergebnis führe, daß die hier beantragte Anlage als solche nicht die vom Oberverwaltungsgericht befürchteten Gefahren zeitige und deshalb genehmigt werden könne. Möglicherweise könne den Erfordernissen des § 7 AtomG erst bei Folgeprojekten nicht mehr genügt werden, weil diese vielleicht eine nicht mehr überschaubare und nicht mehr steuerbare Entwicklung bedingten. Auch das führe dann aber nicht zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes, sondern nur zur Nichtgenehmigung solcher weiterer Anlagen.
B.
I.
Die Vorlage ist zulässig (BVerfGE 47, 146 ff.). Hinsichtlich des Umfangs der Vorlagefrage bedarf es allerdings einer Klarstellung: Obwohl das Oberverwaltungsgericht die Vorlagefrage nicht ausdrücklich auf einzelne Absätze von § 7 AtomG beschränkt, ergibt sich aus dem im Tenor enthaltenen "Soweit-Satz" sowie der Begründung des Vorlagebeschlusses, daß lediglich § 7 Abs. 1 und 2 AtomG auf seine Verfassungsmäßigkeit überprüft werden soll. Im übrigen wäre die Vorlagefrage auch ohne den dahin gehenden Willen des Oberverwaltungsgerichts auf diese beiden Vorschriften zu begrenzen, da es im Ausgangsrechtsstreit nur auf ihre Gültigkeit ankommt.
II.
§ 7 Abs. 1 und 2 AtomG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
1. a) Das Grundgesetz spricht dem Parlament nicht einen allumfassenden Vorrang bei grundlegenden Entscheidungen zu. Es setzt durch die gewaltenteilende Kompetenzzuordnung seinen Befugnissen Grenzen. Weitreichende - gerade auch politische - Entscheidungen gibt es der Kompetenz anderer oberster Staatsorgane anheim, wie zum Beispiel die Bestimmung der Richtlinien der Politik durch den Bundeskanzler (Art. 65 Satz 1 GG), die Auflösung des Bundestages (Art. 68 GG), die Erklärung des Gesetzgebungsnotstands (Art. 81 GG) oder wichtige außenpolitische Entscheidungen, wie etwa über die Aufnahme oder den Abbruch diplomatischer Beziehungen. Dem Bundestag, der solche Entscheidungen mißbilligt, verbleiben seine Kontrollbefugnisse; er kann gegebenenfalls einen neuen Bundeskanzler wählen und damit den Sturz der bisherigen Bundesregierung bewirken; er kann von seinen Haushaltskompetenzen Gebrauch machen - nicht aber erkennt ihm das Grundgesetz eine Entscheidungskompetenz in diesen Fragen zu. Die konkrete Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht, die das Grundgesetz gewahrt wissen will, darf nicht durch einen aus dem Demokratieprinzip fälschlich abgeleiteten Gewaltenmonismus in Form eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden. Aus dem Umstand, daß allein die Mitglieder des Parlaments unmittelbar vom Volk gewählt werden, folgt nicht, daß andere Institutionen und Funktionen der Staatsgewalt der demokratischen Legitimation entbehrten. Die Organe der gesetzgebenden, der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt beziehen ihre institutionelle und funktionelle demokratische Legitimation aus der in Art. 20 Abs. 2 GG getroffenen Entscheidung des Verfassungsgebers. Auch die unmittelbare personelle demokratische Legitimation der Mitglieder des Parlaments führt nicht schlechthin zu einem Entscheidungsmonopol des Parlaments. Die verfassunggebende Gewalt hat in Art. 20 Abs. 2 und 3 GG auch die Exekutive als verfassungsunmittelbare Institution und Funktion geschaffen; ihre Verfahren zur Bestellung der Regierung verleihen ihr zugleich eine mittelbare personelle demokratische Legitimation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG (vgl. Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 187 ff., 199; Böckenförde und Grawert, AöR Bd 95 (1970), S. 1 ff., 25 f.). Das aber schließt es aus, aus dem Grundsatz der parlamentarischen Demokratie einen Vorrang des Parlaments und seiner Entscheidungen gegenüber den anderen Gewalten als einen alle konkreten Kompetenzzuordnungen überspielenden Auslegungsgrundsatz herzuleiten. Auch die Tatsache, daß eine Frage politisch umstritten ist, vermag die von der Verfassung zugeordneten Entscheidungskompetenzen nicht zu verschieben.
b) Im vorliegenden Fall geht es um den Bereich der Rechtsetzung, also um einen Bereich, für den das Grundgesetz eine Kompetenzzuordnung enthält. Hier ergibt sich aus dem Grundsatz des allgemeinen Vorbehalts des Gesetzes, daß die Exekutive für Akte, die den Freiheitsbereich und Gleichheitsbereich des Bürgers wesentlich betreffen, der gesetzlichen Grundlage bedarf.
2. § 7 Abs. 1 und 2 AtomG verstößt nicht gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes.
a) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes wird zwar in der Verfassung nicht ausdrücklich erwähnt, seine Geltung ergibt sich jedoch aus Art. 20 Abs. 3 GG (BVerfGE 40, 237 [248]). Das Verständnis dieses Grundsatzes hat sich, insbesondere mit der Erkenntnis auch seiner demokratischen Komponente, in den letzten Jahren gewandelt (siehe dazu Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1961, S. 205f; Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 104 ff.; ders, JZ 1977, S. 226f; Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968, S. 208 ff.; ders, Gutachten B zum 50. Deutschen Juristentag, 1974, S. 155 ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd I, 1977, S. 637 ff.; Kisker, NJW 1977, S. 1313 ff.; Listl, DVBl. 1978, S. 12 ff.; Niehues, Schulrecht und Prüfungsrecht, 1976 S. 37 ff.). Heute ist es ständige Rechtsprechung, daß der Gesetzgeber verpflichtet ist, - losgelöst vom Merkmal des "Eingriffs" - in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (BVerfGE 34, 165 [192 f.]; 40, 237 [249]; 41, 251 [260]; 45, 400 [417 f.]; 47, 46 [78 ff.]; 48, 210 [221]). Die Art. 80 Abs. 1 und 59 Abs. 2 Satz 1 zweiter Halbsatz GG sowie die besonderen Gesetzesvorbehalte sind Ausprägungen dieses allgemeinen Gesetzesvorbehalts.
In welchen Bereichen danach staatliches Handeln einer Rechtsgrundlage im förmlichen Gesetz bedarf, läßt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Intensität der geplanten oder getroffenen Regelung ermitteln. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei in ersten Linie den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den vom Grundgesetz anerkannten und verbürgten Grundrechten zu entnehmen.
Nach den gleichen Maßstäben beurteilt sich, ob der Gesetzgeber, wie der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt weiter fordert (BVerfGE 34, 165 [192]), mit der zur Prüfung vorgelegten Norm die wesentlichen normativen Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs selbst festgelegt und dies nicht dem Handeln etwa der Verwaltung überlassen hat.
b) Die normative Grundsatzentscheidung für oder gegen die rechtliche Zulässigkeit der friedlichen Nutzung der Kernenergie im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland ist wegen ihrer weitreichenden Auswirkungen auf die Bürger, insbesondere auf ihren Freiheitsbereich und ihren Gleichheitsbereich, auf die allgemeinen Lebensverhältnisse und wegen der notwendigerweise damit verbundenen Art und Intensität der Regelung eine grundlegende und wesentliche Entscheidung im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes. Sie zu treffen ist allein der Gesetzgeber berufen.
Das gleiche gilt für die Regelungen, die die behördliche Zulassung von Anlagen im Sinne des § 7 Abs. 1 AtomG bestimmen. Bei der Genehmigung oder Nichtgenehmigung solcher Anlagen durch die Exekutive handelt es sich um Akte, die den Grundrechtsbereich von Bürgern einschneidend betreffen können. Für denjenigen, der eine derartige Anlage betreiben will, liegt das auf der Hand; solche Akte können aber auch andere betreffen.
Der Gesetzgeber hat in seine Entscheidung für die Nutzung der Atomenergie, die er im Atomgesetz, mithin in einem förmlichen Gesetz getroffen hat, auch die Schnellen Brutreaktoren einbezogen. Zwar nennt § 7 Abs. 1 AtomG nicht einzelne Reaktortypen; doch läßt das Gesetz deutlich erkennen, daß die Schnellen Brutreaktoren in den Anwendungsbereich dieser Vorschrift fallen. Dies ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 1a AtomG, der Plutonium 239 zu den Kernbrennstoffen im Sinne des Gesetzes zählt, und wird bestätigt durch die amtliche Begründung zu § 7 AtomG, in der es heißt:
"Zu den Anlagen im Sinne des § 7 gehören:
1. ...
2. ...
3. Reaktoren, in denen Kernbrennstoffe gespalten oder Plutonium 239 oder ... erzeugt werden ... ". (BT-Drucks III/759, S. 22).
Damit sind in erster Linie die Schnellen Brutreaktoren angesprochen, deren wesentliche Bedeutung für die künftige Reaktorentwicklung im Jahre 1959 bereits erkannt war. Nur sie sind auf Spaltung und Erzeugung von Plutonium 239 hin angelegt. Bei den Leichtwasserreaktoren spielt Plutonium 239 dagegen nur die Rolle eines unvermeidlichen Koppelprodukts. Daher gehen sowohl das vorlegende Gericht, das Schrifttum (vgl. etwa Kimminich, Atomrecht, 1974, S. 79; Mandelartz, JA 1977, S. 577; Wagner/Ziegler, Atomwirtschaft - Atomtechnik 1977, S. 625; Büdenbender, Energiewirtschaftliche Tagesfragen 1977, S. 711) sowie sämtliche in diesem Verfahren abgegebenen Stellungnahmen davon aus, daß § 7 AtomG auch die Genehmigung von Schnellen Brutreaktoren zuläßt.
Der Gesetzgeber war von Verfassungs wegen nicht, wie das vorlegende Gericht anscheinend meint, gehalten, in das Atomgesetz eine Bestimmung des Inhalts einzufügen, daß er die im Vorlagebeschluß angesprochenen "möglichen Folgewirkungen, Gefahren und irreversiblen Zwänge, die sich an den Bau Schneller Brüter knüpfen könnten" und "im gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht näher zu verifizieren" seien, in Kauf zu nehmen bereit sei. Der Gesetzgeber trägt die politische Verantwortung für alle Folgen seiner Entscheidung. Er ist indes verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, dies im Wortlauf des jeweiligen Gesetzes zu bekunden und auf diese Weise zu belegen, welche Folgen er bedacht hat. So könnte die Verfassungswidrigkeit des Straßenverkehrsgesetzes nicht damit begründet werden, daß sich in ihm keine Vorschrift findet, in der der Gesetzgeber zu erkennen gibt, daß er auch die Risiken und Folgen des Straßenverkehrs in Kauf zu nehmen gewillt sei.
Ist aber danach, wie dargelegt, dem Grundsatz des allgemeinen Gesetzesvorbehalts insoweit genügt, als die in Frage stehenden Bestimmungen in einem förmlichen Gesetz getroffen wurden, so bleibt zu prüfen, ob der Gesetzgeber auch die weitere Forderung des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts erfüllt und mit der zur Prüfung vorgelegten Norm das Wesentliche selbst festgelegt und nicht dem Handeln der Verwaltung überlassen hat (vgl. BVerfGE 34, 165 [192 f.]). In unmittelbarem Zusammenhang hiermit steht die Frage, ob § 7 AtomG inhaltlich so gefaßt ist, daß er den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Ermächtigungsgrundlage zur Zulassung des Typs Schneller Brüter hinreichend Rechnung trägt. Das ist zu bejahen.
Der Gesetzgeber hat in § 1 AtomG die Grundentscheidung für die Nutzung der Atomenergie getroffen und durch Gesetz zugleich im Blick auf die Unabdingbarkeit größtmöglichen Schutzes vor den Gefahren der Kernenergie die Grenzen der Nutzung bestimmt. Innerhalb dieses Rahmens hat er in § 7 Abs. 1 und 2 AtomG alle wesentlichen und grundlegenden Fragen der Zulassung geregelt. Er hat die Voraussetzungen, unter denen Anlagen im Sinne des § 7 Abs. 1 AtomG, darunter auch die Schnellen Brutreaktoren, errichtet, betrieben, innegehabt oder wesentlich verändert werden dürfen, normativ festgelegt; er hat diese Festlegung auch, wie noch darzulegen ist, mit hinreichender Bestimmtheit getroffen.
Den in der gegenwärtigen Lage aus dem Vorbehalt des Gesetzes entspringenden verfassungsrechtlichen Anforderungen ist dadurch genügt.
c) Damit ist jedoch noch nichts darüber ausgesagt, ob und gegebenenfalls wann der Gesetzgeber über die rechtlichen Voraussetzungen der Errichtung und des Betriebes von Schnellen Brutreaktoren neuerlich befinden muß. Hat der Gesetzgeber eine Entscheidung getroffen, deren Grundlage durch neue, im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses noch nicht abzusehenden Entwicklungen entscheidend in Frage gestellt wird, dann kann er von Verfassungs wegen gehalten sein zu überprüfen, ob die ursprüngliche Entscheidung auch unter den veränderten Umständen aufrechtzuerhalten ist.
Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber bisher ein "Nachfassen" im Hinblick auf die Nutzung der Brütertechnik und ihre möglichen Folgewirkungen, etwa die Entsorgungsfrage, nicht für erforderlich gehalten hat. Bei dem in K. geplanten Schnellen Brutreaktor handelt es sich lediglich um einen Prototyp dieser Baulinie. Wie die Bundesregierung stets betont hat, bedeutet sein Bau und Betrieb nicht schon die Entscheidung für die großtechnische Nutzung der Schnellen Brutreaktoren (vgl. etwa BTDrucks 7/3871, S. 17). Der SNR 300 soll diese frühestens in den neunziger Jahren anstehende Entscheidung vielmehr erst vorbereiten helfen. Daß die vom Oberverwaltungsgericht angesprochenen Folgewirkungen von ihm noch nicht ausgehen, ist unbestritten. Selbst wenn er mehr Plutonium erbrüten sollte als er verbraucht, wäre diese Menge, verglichen mit dem, was in den bereits in Betrieb befindlichen Leichtwasserreaktoren an Plutonium anfällt, im Hinblick auf die befürchteten Folgewirkungen nicht wesentlich erhöht. Im übrigen enthält der SNR 300 in seinem Kern ca 900 kg Plutonium, wobei jährlich etwa ein Drittel der Brennelemente zur Wiederaufarbeitung entladen und nach Refabrikation neu hinzugeladen werden. Etwa die gleiche Plutoniummenge ist in Brennelementen enthalten, die jährlich aus zwei Leichtwasserreaktoren vom Typ B (1.200 MWe) entladen werden.
Ob das vorlegende Gericht die mögliche künftige Entwicklung wirklichkeitsnah einschätzt, ob also - falls die Schnellen Brutreaktoren tatsächlich einmal großtechnisch genutzt werden - jemals mit den von ihm für nicht ausschließbar betrachteten Folgewirkungen und Zwängen zu rechnen ist, läßt sich heute noch nicht absehen. Zweifel hieran sind durchaus möglich, etwa deshalb, weil es geeignete und rechtsstaatlich unbedenkliche Mittel geben kann, den befürchteten Gefährdungen der freiheitlichen Lebensordnung zu begegnen; das Oberverwaltungsgericht geht selbst davon aus, daß die Richtigkeit seiner Einschätzung derzeit nicht auszumachen ist. Eine Beweisaufnahme über diese Fragen würde nicht entscheidend weiterhelfen. Sie vermöchte vielleicht einige tatsächliche Anhaltspunkte zur Abschätzung einiger Faktoren für möglicherweise nicht auszuschließende Folgewirkungen der vom vorlegenden Gericht ins Auge gefaßten Art zu erbringen. Die Befürchtungen des Oberverwaltungsgerichts sind im wesentlichen aber auf das mögliche Eintreten künftiger politischer Entwicklungen allgemeinster Art bezogen; hierfür gebricht es an allgemein anerkannten Erkenntnisverfahren, die über eine Beweisaufnahme eine richterliche Überzeugung in der einen oder in der anderen Richtung zu begründen vermöchten.
Erst die Zukunft wird erweisen, ob die Entscheidung für die Anwendung der Brütertechnik mehr zum Nutzen oder zum Schaden gereichen wird. In dieser, notwendigerweise mit Ungewißheit belasteten Situation liegt es zuvorderst in der politischen Verantwortung des Gesetzgebers und der Regierung, im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen die von ihnen für zweckmäßig erachteten Entscheidungen zu treffen. Bei dieser Sachlage ist es nicht Aufgabe der Gerichte, mit ihrer Einschätzung an die Stelle der dazu berufenen politischen Organe zu treten. Denn insoweit ermangelt es rechtlicher Maßstäbe.
In einer Situation, in der vernünftige Zweifel möglich sind, ob Gefahren der vom Oberverwaltungsgericht befürchteten Art eintreten oder nicht eintreten werden, sind die staatlichen Organe, mithin auch der Gesetzgeber, aus ihrer verfassungsrechtlichen Pflicht, dem gemeinen Wohl zu dienen, insbesondere wegen der aus Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden objektiv-rechtlichen Verpflichtung aller staatlichen Gewalt, die Würde des Menschen zu schützen, gehalten, alle Anstrengungen zu unternehmen, um mögliche Gefahren frühzeitig zu erkennen und ihnen mit den erforderlichen, verfassungsmäßigen Mitteln zu begegnen. Sollten sich in der Zukunft Anzeichen dafür einstellen, daß von Kernkraftwerken des Typs Schneller Brüter Gefahren dieser Art mit einiger Wahrscheinlichkeit ausgehen werden - dies abzuschätzen gehört, wie dargelegt, zunächst in den Verantwortungsbereich der politischen Staatsorgane -, wäre der Gesetzgeber zu einem neuerlichen Tätigwerden verpflichtet.
Daß der Gesetzgeber sich dieser Aufgabe bewußt ist, zeigen die Vorschriften des Atomschutzrechts und Strahlenschutzrechts, einschließlich der beispielweise im Verkehrsrecht, Wasserrecht, Bergrecht, Baurecht, Lebensrecht und Arzneimittelrecht enthaltenen einschlägigen Regelungen seit 1959 sowie die im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland anwendbaren völkerrechtlichen Normen und Regelungen internationaler Organisationen (vgl. dazu allgemein Winters, Atomschutzrecht und Strahlenschutzrecht, 1978, S. 11 ff., 106 ff.). Sie sind auf ein umfassendes und ineinandergreifendes Gefüge von Normen gerichtet, das eine lückenlose hoheitliche Kontrolle und Überwachung aller Verhaltensweisen und Anlagen zur friedlichen Nutzung der Kernenergie, einschließlich der Anwendung radioaktiver Stoffe und ionisierender Strahlen, gewährleisten soll, sofern nach derzeitigem Erkenntnisstand davon Gefahren ausgehen können. Der Deutsche Bundestag hat sich regelmäßig, insbesondere anhand der Berichte der Bundesregierung, über diese Fragen unterrichtet und sie erörtert. Die einschlägigen staatlichen und staatlich geförderten Forschungsprogramme und Entwicklungsprogramme, wie zum Beispiel im Bereich der Reaktorsicherheit und der Entsorgung, belegen die Ernsthaftigkeit der Anstrengungen in diesem Bereich.
Der Gesetzgeber hat hinreichend zu erkennen gegeben, daß er derzeit an seiner Entscheidung für die Zulassung von Schnellen Brutreaktoren festhält. So hat der Bundestag bisher die Atomprogramme der Bundesregierung, in denen auch die Entwicklung der Schnellen Brutreaktoren genannt ist, zustimmend zur Kenntnis genommen. Er hat in den letzten Jahren für die Schnellbrüterentwicklung rund 3 Milliarden DM bewilligt. Im übrigen äußerten sich auch Regierung und Opposition in der Vergangenheit wiederholt dahin, daß zur Offenhaltung der Option für die Kernenergie auch die Fortführung der Forschungsarbeiten und Entwicklungsarbeiten am Schnellen Brüter gehört (vgl. BTDrucks 8/1357, S. 9; BTDrucks 8/1394 [neu], S. 6).
3. § 7 Abs. 1 und 2 AtomG verstößt auch nicht gegen das verfassungsrechtliche Erfordernis hinreichender Bestimmtheit des Gesetzes.
§ 7 Abs. 1 und 2 AtomG verwendet in weitem Umfang unbestimmte Rechtsbegriffe. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. BVerfGE 21, 73 [79]; 31, 255 [264]; 37, 132 [142]). Bei der Frage, welche Bestimmtheitsanforderungen im einzelnen erfüllt sein müssen, sind die Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie die Regelungsintensität zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 48, 210 [221 f.]). Geringere Anforderungen sind vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen (BVerfGE 11, 234 [237]; 21, 1 [4]; 28, 175 [183]) oder wenn zu erwarten ist, daß sich die tatsächlichen Verhältnisse rasch ändern werden (BVerfGE 8, 274 [326]; 14, 245 [251]). Anhand dieser Maßstäbe ergibt sich:
a) Gegen § 7 Abs. 1 AtomG ist im Hinblick auf das Gebot der Bestimmtheit nichts einzuwenden. Dieses Gebot verpflichtet den Gesetzgeber insbesondere nicht, die der Genehmigungspflicht unterfallenden Reaktortypen einzeln aufzuzählen. Auch das vorlegende Gericht hat gegen § 7 Abs. 1 AtomG insoweit keine Bedenken. Seine Forderung nach genaueren gesetzlichen Vorgaben bezieht sich ausschließlich auf § 7 Abs. 2 AtomG.
b) Die in § 7 Abs. 2 AtomG enthaltenen Vorschriften stehen mit dem Gebot der Bestimmtheit im Einklang.
Begriffe wie zum Beispiel "Zuverlässigkeit" und "notwendige Kenntnisse" (Nummern 1 und 2) werden seit jeher in wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Gesetzen verwendet (vgl. zB die §§ 35 Abs. 1 GewO und 4 Abs. 1 Nr. 1 GaststättenG sowie § 8 Abs. 1 HandwO). Sie sind in einer langen Tradition von Gesetzgebung, Verwaltungshandhabung und Rechtsprechung so ausgefüllt worden, daß an ihrer rechtsstaatlich hinreichenden Bestimmtheit nicht zu zweifeln ist, mögen sie für jeden neuen Sachbereich auch neue Konkretisierungen erfordern. Entsprechendes gilt für die in § 7 Abs. 2 Nrn 4 bis 6 AtomG enthaltenen Bestimmungen.
Genügend bestimmt ist auch § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG. Diese Vorschrift gehört in den Bereich des technischen Sicherheitsrechts. Beabsichtigt der Gesetzgeber, auf diesem Gebiet zur Vermeidung von Gefährdungen des Einzelnen oder der Allgemeinheit rechtliche Regelungen zu treffen, so steht er vor besonderen Schwierigkeiten, die in der Natur des Regelungsgegenstandes liegen (vgl. dazu Breuer, AöR Bd 101 [1976], S. 46 ff.; Plischka, Technisches Sicherheitsrecht, 1969; Schäfer, Das Recht der Regeln der Technik, Diss Köln 1965). Selbst in den seltenen Fällen, in denen ein technischer Erkenntnisstand und Entwicklungsstand vorerst abgeschlossen erscheint, ist es ihm wegen der vielschichtigen und verzweigten Probleme technischer Fragen und Verfahren in der Regel nicht möglich, sämtliche sicherheitstechnischen Anforderungen, denen die jeweiligen Anlagen oder Gegenstände genügen sollen, bis ins einzelne festzulegen. Auf Gebieten wie dem der friedlichen Nutzung der Kernenergie, bei denen durch die rasche technische Entwicklung ständig mit Neuerungen zu rechnen ist, kommt hinzu, daß der Gesetzgeber, hätte er tatsächlich einmal eine detaillierte Regelung getroffen, diese laufend auf den jeweils neuesten Stand bringen müßte.
Um die Erkenntnisse und Entwicklungen von Wissenschaft und Technik im Wege einer Normgebung, die damit Schritt hält, rechtlich verbindlich werden zu lassen, stehen dem Gesetzgeber grundsätzlich mehrere Möglichkeiten zur Verfügung. Sie haben, trotz der zwischen ihnen bestehenden Unterschiede, eines gemeinsam: Durch die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe werden die Schwierigkeiten der verbindlichen Konkretisierung und der laufenden Anpassung an die wissenschaftliche und technische Entwicklung mehr oder weniger auf die administrative und - soweit es zu Rechtsstreitigkeiten kommt - auf die judikative Ebene verlagert. Behörden und Gerichte müssen mithin das Regelungsdefizit der normativen Ebene ausgleichen.
Das Gesetz kann, wie beispielsweise in § 3 Abs. 1 des Gesetzes über technische Arbeitsmittel (Maschinenschutzgesetz) (BGBl. 1968 I, S. 717), auf die "allgemein anerkannten Regeln der Technik" verweisen. Bei dieser Art der Verknüpfung von Recht und Technik können die Behörden und Gerichte sich darauf beschränken, die herrschende Auffassung unter den technischen Praktikern zu ermitteln, um festzustellen, ob das jeweilige technische Arbeitsmittel in den Verkehr gebracht werden darf oder nicht. Der Nachteil dieser Lösung besteht jedoch darin, daß die Rechtsordnung mit dem Maßstab der allgemein anerkannten Regeln stets hinter einer weiterstrebenden technischen Entwicklung herhinkt.
Dies wird vermieden, wenn das Gesetz auf den "Stand der Technik" abhebt (wie zB in § 5 Nr. 2 BImSchG). Der rechtliche Maßstab für das Erlaubte oder Gebotene wird hierdurch an die Front der technischen Entwicklung verlagert, da die allgemeine Anerkennung und die praktische Bewährung allein für den Stand der Technik nicht ausschlaggebend sind. Bei der Formel vom Stand der Technik gestaltet sich die Feststellung und Beurteilung der maßgeblichen Tatsachen für Behörden und Gerichte allerdings schwieriger. Sie müssen in die Meinungsstreitigkeiten der Techniker eintreten, um zu ermitteln, was technisch notwendig, geeignet, angemessen und vermeidbar ist (vgl. Breuer, AöR Bd 101 [1976], S. 68).
§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG geht schließlich noch einen Schritt weiter, indem er auf den "Stand von Wissenschaft und Technik" abstellt. Mit der Bezugnahme auch auf den Stand der Wissenschaft übt der Gesetzgeber einen noch stärkeren Zwang dahin aus, daß die rechtliche Regelung mit der wissenschaftlichen und technischen Entwicklung Schritt hält. Es muß diejenige Vorsorge gegen Schäden getroffen werden, die nach den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird. Läßt sie sich technisch noch nicht verwirklichen, darf die Genehmigung nicht erteilt werden; die erforderliche Vorsorge wird mithin nicht durch das technisch gegenwärtig Machbare begrenzt (BVerwG, DVBl. 1972, S. 680; Lecheler, ZRP 1977, S. 243; vgl. insoweit auch VG Freiburg, NJW 1977, S. 1647).
Diese Formel wirft freilich für die Behörden noch mehr Erkenntnisprobleme auf als die Formel vom Stand der Technik. Sie kommen bei sich widersprechenden Sachverständigengutachten in aller Regel nicht umhin, zu wissenschaftlichen Streitfragen Stellung zu nehmen. Dabei kann es hier offenbleiben, wo im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG bei der Bewertung technischer Normen und Standards für die Einschätzung künftiger Schadensmöglichkeiten die Grenzen richterlicher Nachprüfungspflicht liegen, und ob sich die Gerichte nicht etwa darauf beschränken dürfen zu prüfen, ob bei Kenntnislücken und Unsicherheiten im Bereich der naturwissenschaftlichen und technischen Feststellungen und Beurteilungen die Grenzen der sich daraus ergebenden "Bandbreite" eingehalten worden sind (vgl. BVerwG, DVBl. 1978, S. 591 [594]).
Der Gesetzgeber verfügt, wenn er vor der Frage steht, ob er in einer Vorschrift unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet oder sie ins einzelne gehend faßt, über einen Gestaltungsspielraum (BVerfGE 21, 73 [79]), wobei nicht zuletzt auch Erwägungen der praktischen Handhabung seine Entscheidung beeinflussen dürfen. Bei § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG sprechen gute Gründe für die Verwendung der in ihm enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe. Die in die Zukunft hin offene Fassung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG dient einem dynamischen Grundrechtsschutz. Sie hilft, den Schutzzweck des § 1 Nr. 2 AtomG jeweils bestmöglich zu verwirklichen. Die gesetzliche Fixierung eines bestimmten Sicherheitsstandards durch die Aufstellung starrer Regeln würde demgegenüber, wenn sie sich überhaupt bewerkstelligen ließe, die technische Weiterentwicklung wie die ihr jeweils angemessene Sicherung der Grundrechte eher hemmen als fördern. Sie wäre ein Rückschritt auf Kosten der Sicherheit. Es hieße das Gebot der Bestimmtheit mißverstehen, wollte man den Gesetzgeber gerade dazu verpflichten. Zwar sollen die Bestimmtheitsanforderungen auch zur Gewährleistung von Rechtssicherheit beitragen; diese läßt sich jedoch nicht bei jedem Regelungsgegenstand in gleichem Maße verwirklichen. Eine gewisse Rechtsunsicherheit, die sich durch Rechtsverordnungen der Exekutive, durch die Verwaltungspraxis sowie durch die Rechtsprechung im Laufe der Zeit noch in bestimmtem Umfang verringert, muß jedenfalls dort in Kauf genommen werden, wo der Gesetzgeber ansonsten gezwungen wäre, entweder unpraktikable Regelungen zu treffen oder von einer Regelung gänzlich Abstand zu nehmen, was letztlich beides zu Lasten des Grundrechtsschutzes ginge.
Diese Überlegungen gelten auch im Hinblick auf das sogenannte Restrisiko, das im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG in Betracht zu ziehen ist. Während diese Vorschrift, wie noch darzulegen ist, einen Restschaden aus der Errichtung oder dem Betrieb einer Anlage nicht in Kauf nimmt, läßt sie Genehmigungen dann zu, wenn die Wahrscheinlichkeit eines künftigen Schadens nicht mit letzter Sicherheit auszuschließen ist. Das Gesetz trifft nicht selbst die Bestimmungen darüber, welches Restrisiko für die Erteilung einer Genehmigung noch hingenommen werden darf; für bestimmte Risikobereiche enthält es insoweit Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen (vgl. §§ 10 bis 12 AtomG). Das Gesetz überläßt es damit weithin der Exekutive, sei es im Wege der Rechtsverordnung nach Maßgabe der einschlägigen Ermächtigungen, sei es bei der Einzelentscheidung über eine Anlage, über Art und insbesondere über das Ausmaß von Risiken, die im Einzelfall hingenommen oder nicht hingenommen werden, zu befinden; auch über das Verfahren zur Ermittlung solcher Risiken trifft es selbst keine näheren Regelungen. Im Hinblick auf das Bestimmtheitserfordernis, dessen wesentliche verfassungsrechtliche Funktion in der Abgrenzung der Handlungsbereiche von Gesetzgeber und Exekutive besteht, begegnet § 7 Abs. 2 AtomG angesichts der Besonderheit des Regelungsgegenstandes jedoch auch insoweit keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
Ohne daß hier näherhin zur Auslegung der einzelnen Grundsätze und Begriffe Stellung genommen werden müßte, ergibt sich auch für eine verfassungsrechtliche Beurteilung aus dem Schutzzweck des § 1 Nrn 2 und 3 sowie aus den damit verbundenen Grundsätzen der Gefahrenabwehr und der Schadensvorsorge in § 7 Abs. 2 AtomG - bestätigt auch durch den Sinn und Zweck der einschlägigen Ermächtigungen in §§ 10 bis 12 AtomG - hinreichend deutlich, daß der Gesetzgeber grundsätzlich jede Art von anlagespezifischen und betriebsspezifischen Schäden, Gefahren und Risiken in Bedacht genommen wissen will, und daß die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Schadensereignisses, die bei einer Genehmigung hingenommen werden darf, so gering wie möglich sein muß, und zwar um so geringer, je schwerwiegender die Schadensart und die Schadensfolgen, die auf dem Spiel stehen, sein können (vgl. BVerwG, DÖV 1974, S. 207 ff.; BVerwG, DVBl. 1978, S. 591 ff. mit Anm Breuer; VG Karlsruhe, DVBl. 1978, S. 856 ff.). Insbesondere mit der Anknüpfung an den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik legt das Gesetz damit die Exekutive normativ auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest. Hingegen war der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht gehalten, die möglichen Risikoarten, Risikofaktoren, die Verfahren zu ihrer Ermittlung oder feste Toleranzwerte zu bestimmen. Dies wäre dem Schutzzweck und dem Vorsorgegrundsatz des Gesetzes und damit auch dem Schutz verfassungsrechtlicher Rechtsgüter eher abträglich. Die Ermittlung von Risiken einer Anlage ist, neben den in der Regel gewichtigen örtlichen Verhältnissen, von sehr zahlreichen Faktoren und ihrem Wirkungszusammenhang abhängig, etwa den Berechnungsmethoden, der Standfestigkeit und Druckfestigkeit von Anlagen, der Schadensanfälligkeit von Werkstoffen und Vorrichtungen, der Störanfälligkeit von technischen Verfahren bis hin zur Ermittlung von Belastungspfaden und der Abschätzung menschlichen Verhaltens. Es ist gewiß denkbar, daß der Gesetzgeber für bestimmte Risikoarten oder Faktoren, die eine hinreichende Konstanz aufweisen, etwa für bestimmte Arten von Strahlenbelastungen, Obergrenzen zulässiger Toleranzen festlegt. Zahlreiche dieser Faktoren aber sind mit dem Fortgang der wissenschaftlichen, technologischen und technischen Entwicklung einer laufenden Veränderung unterworfen. Die Beurteilung eines konkreten Risikos ist nur unter Berücksichtigung der Wirkungszusammenhänge aller Risikofaktoren und der zu ihrer Eindämmung möglichen Vorkehrungen vorzunehmen; mit der technischen Entwicklung, zum Beispiel mit den Möglichkeiten mehrfacher, voneinander unabhängiger Sicherheitsvorkehrungen und laufender Überwachung gegenüber einem vergleichsweise konstanten Risikofaktor, können sich die Gewichtungen der einzelnen Faktoren von Mal zu Mal verändern. Nur eine laufende Anpassung der für eine Risikobeurteilung maßgeblichen Umstände an den jeweils neuesten Erkenntnisstand vermag hier dem Grundsatz einer bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge zu genügen. Diese Beurteilung in die Hand der Exekutive zu geben, deren rechtliche Handlungsformen sie für die erforderliche Anpassung sehr viel besser ausrüsten als den Gesetzgeber, dient auch insoweit einer Dynamisierung des Rechtsgüterschutzes. Daß die Exekutive dabei alle wissenschaftlich und technisch vertretbaren Erkenntnisse heranzuziehen und willkürfrei zu verfahren hat, bedarf keiner besonderen Betonung. Das Maß an Unbestimmtheit, das bei solchen Risikobeurteilungen unentrinnbar verbleibt, ist in der Natur des menschlichen Erfahrungswissens begründet. Wenn das Gesetz bei dieser Sachlage der Exekutive einen eigenen Beurteilungsbereich beläßt, verstößt das nicht gegen das Bestimmtheitserfordernis der Verfassung.
4. § 7 Abs. 1 und 2 AtomG verstößt nicht gegen Grundrechte oder objektivrechtliche, aus der Grundrechtsordnung herzuleitende Schutzpflichten.
a) Die Voraussetzungen, an die § 7 Abs. 2 AtomG die Erteilung einer Genehmigung für Anlagen im Sinne des § 7 Abs. 1 AtomG knüpft, lassen - ebenso wie die entsprechenden Bestimmungen des § 17 AtomG über inhaltliche Beschränkungen, Nebenbestimmungen, Rücknahme und Widerruf von Genehmigungen und Zulassungen - im Zusammenhang mit dem Schutzzweck des § 1 Nrn 2 und 3 AtomG erkennen, daß nicht schon die Genehmigungsvorschrift als solche, sondern allenfalls die behördliche Entscheidung im Einzelfall Grundrechte Dritter verletzen kann. Diese Voraussetzungen sind inhaltlich so gefaßt, daß es durch die Genehmigungen und ihre Folgen nicht zu Grundrechtsverletzungen kommen darf. Insbesondere die Regelung des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtomG, wonach die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen sein muß, macht eines deutlich: Wie auch immer die Begriffe der Vorsorge, des Schadens und - damit im Zusammenhang - der Gefahr oder des Restrisikos bei Auslegung dieser Vorschrift zu bestimmen sind, aus verfassungsrechtlicher Sicht schließt das Gesetz die Genehmigung dann aus, wenn die Errichtung oder der Betrieb der Anlage zu Schäden führt, die sich als Grundrechtsverletzungen darstellen. Das Gesetz nimmt insoweit jedenfalls keinen anlagespezifischen Restschaden oder Mindestschaden irgendwelcher Art in Kauf, der im Lichte des Grundrechts des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 oder anderer Grundrechte als Grundrechtsverletzung anzusehen wäre. Denn sonst hätte das Atomgesetz, da es sich im Hinblick auf die Art dieser Schäden um völlig neuartige Grundrechtseinschränkungen handelte, das entsprechende Grundrecht gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich einschränken müssen, wie das beispielsweise in § 12 Abs. 2 nach Maßgabe des Absatzes 1 Satz 1 Nr. 4 AtomG für das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit geschehen ist.
Entsprechendes gilt im Hinblick auf die vom vorlegenden Gericht für nicht ausschließbar gehaltenen Entwicklungen in Richtung auf totalitäre, mit dem gegenwärtigen Verständnis der freiheitlich-rechtsstaatlichen Verfassungsordnung des Grundgesetzes unvereinbare Überwachungsvorkehrungen und Sicherungsvorkehrungen. Die Vorschriften des Atomgesetzes ermächtigen nicht zu solchen Maßnahmen. Mithin kann eine Grundgesetzverletzung durch § 7 Abs. 1 oder 2 AtomG unter diesem Gesichtspunkt nicht festgestellt werden.
b) § 7 Abs. 1 und 2 AtomG läßt indes Genehmigungen auch dann zu, wenn es sich nicht völlig ausschließen läßt, daß künftig durch die Errichtung oder den Betrieb der Anlage ein Schaden auftreten wird. Die Vorschrift nimmt insoweit, wie bereits erwähnt, ein Restrisiko in Kauf. Bei Regelungen dieser Art kann ein Verfassungsverstoß nicht schon mit dem Hinweis abgetan werden, das Risiko eines künftigen Schadens stelle nicht schon gegenwärtig einen Schaden und mithin keine Grundrechtsverletzung dar. Auch Regelungen, die im Laufe ihrer Vollziehung zu einer nicht unerheblichen Grundrechtsgefährdung führen, können selbst schon mit dem Grundgesetz in Widerspruch geraten. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthalten die grundrechtlichen Verbürgungen nicht lediglich subjektive Abwehrrechte des Einzelnen gegen die öffentliche Gewalt, sondern stellen zugleich objektivrechtliche Wertentscheidungen der Verfassung dar, die für alle Bereiche der Rechtsordnung gelten und Richtlinien für Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung geben (vgl. BVerfGE 7, 198 [205]; 35, 79 [114] m.w.N.; 39, 1 [41 f.]); dies wird am deutlichsten in Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG ausgesprochen, wonach es Verpflichtungen aller staatlichen Gewalt ist, die Würde des Menschen zu achten und zu schützen. Daraus können sich verfassungsrechtliche Schutzpflichten ergeben, die es gebieten, rechtliche Regelungen so auszugestalten, daß auch die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eingedämmt bleibt. Ob, wann und mit welchem Inhalt sich eine solche Ausgestaltung von Verfassungs wegen gebietet, hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie von den schon vorhandenen Regelungen ab.
Daß auch der Gesetzgeber sich möglicher schwerer Gefahren bei der friedlichen Nutzung der Kernenergie bewußt war, zeigt zumal die Verankerung des Schutzzwecks des Gesetzes in § 1 Nrn 2 und 3 AtomG. Bei der Art und Schwere dieser Folgen muß bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts genügen, um die Schutzpflicht auch des Gesetzgebers konkret auszulösen. Aber selbst wenn man annimmt, daß eine solche entfernte Wahrscheinlichkeit im Hinblick auf die Brütertechnik derzeit sich nicht mit letzter Sicherheit ausschließen läßt, kann ein Verstoß des § 7 Abs. 1 und 2 AtomG gegen solche Schutzpflichten gegenwärtig nicht festgestellt werden.
Will der Gesetzgeber die Möglichkeit künftiger Schäden durch die Errichtung oder den Betrieb einer Anlage oder durch ein technisches Verfahren abschätzen, ist er weitgehend auf Schlüsse aus der Beobachtung vergangener tatsächlicher Geschehnisse auf die relative Häufigkeit des Eintritts und den gleichartigen Verlauf gleichartiger Geschehnisse in der Zukunft angewiesen; fehlt eine hinreichende Erfahrungsgrundlage hierfür, muß er sich auf Schlüsse aus simulierten Verläufen beschränken. Erfahrungswissen dieser Art, selbst wenn es sich zur Form des naturwissenschaftlichen Gesetzes verdichtet hat, ist, solange menschliche Erfahrung nicht abgeschlossen ist, immer nur Annäherungswissen, das nicht volle Gewißheit vermittelt, sondern durch jede neue Erfahrung korrigierbar ist und sich insofern immer nur auf dem neuesten Stand unwiderlegten möglichen Irrtums befindet. Vom Gesetzgeber im Hinblick auf seine Schutzpflicht eine Regelung zu fordern, die mit absoluter Sicherheit Grundrechtsgefährdungen ausschließt, die aus der Zulassung technischer Anlagen und ihrem Betrieb möglicherweise entstehen können, hieße die Grenzen menschlichen Erkenntnisvermögens verkennen und würde weithin jede staatliche Zulassung der Nutzung von Technik verbannen. Für die Gestaltung der Sozialordnung muß es insoweit bei Abschätzungen anhand praktischer Vernunft bewenden.
Was die Schäden an Leben, Gesundheit und Sachgütern anbetrifft, so hat der Gesetzgeber durch die in § 1 Nr. 2 und in § 7 Abs. 2 AtomG niedergelegten Grundsätze der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge einen Maßstab aufgerichtet, der Genehmigungen nur dann zuläßt, wenn es nach dem Stand von Wissenschaft und Technik praktisch ausgeschlossen erscheint, daß solche Schadensereignisse eintreten werden (vgl. dazu Breuer, DVBl. 1978, S. 829 ff.; 835 f.). Ungewißheiten jenseits dieser Schwelle praktischer Vernunft haben ihre Ursache in den Grenzen des menschlichen Erkenntnisvermögens; sie sind unentrinnbar und insofern als sozialadäquate Lasten von allen Bürgern zu tragen. Bei der gegenwärtigen Ausgestaltung des Atomrechts läßt sich insoweit eine Verletzung von Schutzpflichten durch den Gesetzgeber nicht feststellen.
Was die politischen Folgewirkungen und Zwänge anbetrifft, die nach Meinung des Oberverwaltungsgerichts und anderer ernstlich besorgter Stimmen in Teilen der Öffentlichkeit im Hinblick auf die freiheitlich-rechtsstaatliche Lebensordnung der Bundesrepublik Deutschland, ihre innere und äußere Sicherheit und insbesondere im Hinblick auf die Wahrung der Grundrechte auf dem Spiel stehen, so gilt hier entsprechend, was bereits oben hierzu ausgeführt worden ist (vgl. B II 2c).
c) Die Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG stehen der Einräumung eines Versagungsermessens in § 7 Abs. 2 AtomG nicht entgegen.
Im Regierungsentwurf zum Atomgesetz lautete § 7 Abs. 2:
"Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn ..." (BTDrucks III/759, S. 5). Ihre geltende Fassung erhielt diese Vorschrift erst auf Veranlassung des Bundesrats. Der Bundesrat hielt es für notwendig, der Genehmigungsbehörde innerhalb der Grenzen des pflichtgemäßen Ermessens einen größeren Spielraum einzuräumen, weil mit der Kodifizierung des Rechts der Kernenergie Neuland betreten werde (BTDrucks 244/58 [Beschluß], S. 6 f.). Bundesregierung und Bundestag stimmten dem Änderungsvorschlag des Bundesrats mit Rücksicht auf die besondere Natur und die Neuartigkeit der Anlagen im Sinne des § 7 Abs. 1 AtomG zu. Es sei in diesem besonderen Falle vertretbar, der Exekutive eine Versagungsmöglichkeit zu geben, wenn dies besondere, nach dem heutigen Stand der Erkenntnisse noch nicht vorhersehbare und deshalb in den Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfaßte Umstände erforderten (BTDrucks III/759, S. 59).
Im Hinblick auf den Wortlaut und diese Entstehungsgeschichte geht die herrschende Meinung davon aus, daß nach § 7 Abs. 2 AtomG kein Rechtsanspruch auf Genehmigungserteilung, sondern nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung besteht (vgl. Fischerhof, Deutsches Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, Kommentar, 1962, § 7 RN 25; Mattern-Raisch, Atomgesetz, Kommentar, 1961, § 7 RN 14; Scharnhopp, DVBl. 1975, S. 157; Breuer, NJW 1977, S. 1125; Kimminich a.a.O., S. 79, 107 ff.; Winters, DÖV 1978, S. 299; Wagner/Nobbe, NJW 1978, S. 1031; Schmieder, Atomanlagengenehmigung und Bestandsschutz von Atomanlagen bei nachrükkender Industrieansiedlung, 1977, S. 6; Hansmann, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Fünftes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1977, S. 95; aA Mahlmann, Ermessen, Beurteilungsspielraum und Beweislastverteilung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Erstes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1973, S. 269 ff.; ihm folgend Schmitt Glaeser, Der Landkreis 1976, S. 443).
§ 7 Abs. 2 AtomG stellt ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt dar (BTDrucks III/759, S. 19; Mahlmann a.a.O., S. 270; Lecheler, ZRP 1977, S. 244; Kimminich a.a.O., S. 78; Beeretz, Die Umweltverträglichkeitsprüfung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren, in: Fünftes Deutsches Atomrechts-Symposium, 1977, S. 112). Nach der bisherigen Rechtsprechung hat sich bei Verwendung dieses Rechtsinstituts aus der Rechtsvorschrift selbst zu ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung erfüllt sein müssen oder aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf. Der Gesetzgeber sei verpflichtet, die der staatlichen Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen. Er dürfe dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörden überlassen. Der Bürger, dessen Grundrechte durch einen Genehmigungsvorbehalt berührt würden, müsse einen Rechtsanspruch auf Genehmigungserteilung haben, wenn ein gesetzlicher Versagungsgrund nicht vorliege (BVerfGE 8, 71 [76]; 20, 150 [158]; 34, 165 [200]; 41, 378 [399]; 46, 120 [157]). Diese Rechtsprechung hat im Schrifttum, soweit sie nicht als Angriff auf das verwaltungsrechtliche Ermessen überhaupt mißverstanden wurde, überwiegend Zustimmung gefunden (vgl. Friauf, JuS 1962, S. 424/425; Ossenbühl, DÖV 1968, S. 624; Müller, DÖV 1969, S. 125; Bettermann, DVBl. 1973, S. 186; Dellian, DVBl. 1969, S. 304/305. Ablehnend dagegen: Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht, Bd I, 1974, § 48 IIa) 4).
Die Einräumung eines Ermessenspielraums in § 7 Abs. 2 AtomG ist gleichwohl verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Atomrecht nimmt in vieler Hinsicht eine Sonderstellung ein. Dies zeigt sich zum Beispiel daran, daß nach Art. 86 Euratom-Vertrag die besonderen spaltbaren Stoffe im Eigentum der Gemeinschaft stehen, den Mitgliedstaaten, Personen oder Unternehmen dagegen nur ein Nutzungsrecht und Verbrauchsrecht gewährt wird (Art. 87 Euratom-Vertrag). Die Form des öffentlichen Eigentums, die Art. 86 Euratom-Vertrag auch mit Wirkung für die deutsche Rechtsordnung begründet, eröffnet in bezug auf diese Stoffe ein grundsätzlich weiterreichendes Eingriffsfeld und Beschränkungsfeld für die hoheitliche Gewalt als dies gegenüber Privateigentum zulässig ist. Der Grund für diese Behandlung der spaltbaren Stoffe liegt in den bei Vertragsschluß weithin noch ungeklärten Risiken und Gefahren, die sich aus der Verwendung und dem Umgang mit diesen spaltbaren Stoffen ergeben können; sie sind nach Art und Ausmaß gegenüber allen bisherigen Gefahren aus der Nutzung von Privateigentum neuartig. Der Gesetzgeber durfte deshalb von Verfassungs wegen den wissenschaftlichen, technologischen und industriellen Erkenntnisstand und Erfahrungsstand bezüglich dieser möglichen Gefahren und ihrer Beherrschbarkeit als (vorerst) unzureichend einschätzen und diese Stoffe einer besonderen Regelung unterwerfen. Diese Sonderstellung des Atomrechts und ihre Gründe lassen es gerechtfertigt erscheinen, unter bestimmten Voraussetzungen von Grundsätzen abzuweichen, die auf anderen Rechtsgebieten anerkannt sind. Ein solcher Ausnahmefall liegt hier vor. Zwar ist der Gesetzgeber, wenn er sich des Instruments des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt bedient, auch auf dem Gebiet des Atomrechts aus dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts gehalten, die generellen Genehmigungsvoraussetzungen selbst festzulegen. Hat er dies aber, wie in § 7 Abs. 2 AtomG, getan, ist es angesichts der hohen potentiellen Gefahren der nach § 7 Abs. 1 AtomG genehmigungspflichtigen Anlagen von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, daß er besondere Vorsicht walten läßt, indem er der Exekutive zusätzlich ein Versagungsermessen einräumt, um ihr so die Möglichkeit zu geben, eine an sich zu erteilende Genehmigung abzulehnen, falls besondere und unvorhergesehene Umstände es einmal notwendig machen. Dies gilt um so mehr, als der Gesetzgeber - abgesehen davon, daß es ein völlig freies Ermessen ohnehin nicht gibt (vgl. BVerfGE 18, 353 [363]) - den Rahmen des der Genehmigungsbehörde zustehenden Ermessens durch § 1 AtomG, insbesondere durch die normierten Schutzzwecke, hinreichend genau abgesteckt hat. Damit ist zugleich sichergestellt, daß die für den Antragsteller in atomrechtlichen Genehmigungsverfahren aus der Einräumung des Ermessens resultierende Rechtsunsicherheit sich in rechtsstaatlich hinnehmbaren Grenzen hält.
Für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines solchermaßen begrenzten Ermessens spricht schließlich auch der Umstand, daß angesichts der möglichen grenzüberschreitenden Risiken beim Einsatz von Anlagen im Sinne des § 7 AtomG künftig besondere Formen der internationalen Zusammenarbeit angebracht sein können. Ihr Zustandekommen, ihre Ausgestaltung oder Durchführung könnte ohne ein solches Ermessen in einer Weise erschwert oder behindert werden, die im Hinblick auf die Art und das Ausmaß der Gefahren, denen es vorzubeugen gilt, und den einschlägigen Erfahrungsstand zu ihrer Beherrschung nicht vertretbar wäre.
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