BVerfG, 15.07.1969 - 2 BvF 1/64
1a. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen umfaßt die Befugnis, die Planfeststellung auch für den Bau und die Veränderung des an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligten Stücks einer Straße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln (Art. 73 Nr. 6, Art. 86 und 87 Abs. 1 GG).
b. Der Bund hat nicht die Befugnis, bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Straßen die Planfeststellung für das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße zu regeln, die nicht Landstraße für den Fernverkehr ist.
2. Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß einem Land Ausgaben für die Wahrung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Deutschen Bundesbahn ist eine Aufgabe des Bundes.
3. Unter "Bundesregierung" im Sinne von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.
Inhaltsverzeichnis
Beschluß
des Zweiten Senats vom 15. Juli 1969
- 2 BvF 1/64 -
in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von § 5 Satz 2 und 3, § 9 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 16 Abs. 2 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - Antragsteller: die Bayrische Staatsregierung, vertreten durch den Bayrischen Ministerpräsidenten -.
- § 9 Absatz 1 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (Bundesgesetzbl. I S. 681) ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Regelungen für Straßen trifft, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind.
Im übrigen ist § 9 Absatz 1 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.
§ 9 Absatz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar. - a) § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligt ist, dem Land Kosten auferlegt.
Im übrigen ist § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.
b) § 5 Satz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als der Bundesminister für Verkehr bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Vereinbarungen zu genehmigen hat.
Im übrigen ist § 5 Satz 2 und 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar. - § 16 Absatz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe
A.
I.
1.
Das mit Zustimmung des Bundesrats ergangene Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - EKrG - enthält eine neue Regelung der Rechtsverhältnisse an Kreuzungen; es trat an die Stelle des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen vom 4. Juli 1939 (RGBl. I S. 1211). Das Gesetz schafft Rechtsgrundlagen für die Maßnahmen - Beseitigung, Entlastung und Änderung von Kreuzungen -, die wegen der zunehmenden Dichte des Verkehrs auf Schiene und Straße zur Verbesserung der Sicherheit an Kreuzungen geboten sind. Es soll insbesondere dazu beitragen, diejenigen höhengleichen Kreuzungen durch Überführungen zu ersetzen, die den Verkehr in unzuträglicher Weise behindern und bei denen die Verkehrssicherheit auf andere Weise nicht mehr gewährleistet werden kann (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. IV/183).
Die Bedeutung des Gesetzes erhellt aus der Tatsache, daß es am Ende des Jahres 1968 in der Bundesrepublik Deutschland rund 31 500 höhengleiche Kreuzungen von Straßen und Wegen mit Strecken der Deutschen Bundesbahn und etwa 11 000 mit Schienenwegen nichtbundeseigener Bahnen gab. Von den höhengleichen Kreuzungen mit Strecken der Bundesbahn waren rund 10 500 durch Schranken, rund 500 durch Blinklichter und Halbschranken, rund 3000 nur durch Blinklichter gesichert und rund 17 500 ohne Sicherungen. Rund 60 v. H. dieser höhengleichen Kreuzungen (rund 80 v. H. der Kreuzungen ohne Schranken und Blinklichter) lagen im Zuge von Feld- oder Waldwegen ohne allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr. An den höhengleichen Kreuzungen mit Schienenwegen der Bundesbahn ereigneten sich im Jahre 1968 653 Unfälle, bei denen 127 Personen getötet und 396 verletzt wurden (vgl. die Antwort des Bundesministers für Verkehr vom 26. Juni 1969 auf eine Anfrage im Bundestag, BTDrucks. V/4534, sowie Marschall, Eisenbahnkreuzungsgesetz, 1963, S. 203 ff.).
2.
Kreuzungen sind entweder höhengleich (Bahnübergänge) oder nicht höhengleich (Überführungen) - § 1 Abs. 2 EKrG - § 1 Abs. 3 bis 5 EKrG bestimmt:
(3) Eisenbahnen im Sinne dieses Gesetzes sind die Eisenbahnen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, sowie die Eisenbahnen, die nicht dem öffentlichen Verkehr dienen, wenn die Betriebsmittel auf Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs übergehen können (Anschlußbahnen), und ferner die den Anschlußbahnen gleichgestellten Eisenbahnen.
(4) Straßen im Sinne dieses Gesetzes sind die öffentlichen Straßen, Wege und Plätze.
(5) Straßenbahnen, die nicht im Verkehrsraum einer öffentlichen Straße liegen, werden, wenn sie Eisenbahnen kreuzen, wie Straßen, wenn sie Straßen kreuzen, wie Eisenbahnen behandelt.
Beteiligte an einer Kreuzung sind das Unternehmen, das die Baulast des Schienenwegs der kreuzenden Eisenbahn trägt, und der Träger der Baulast der kreuzenden Straße (§ 1 Abs. 6). Träger der Schienenbaulast sind die Deutsche Bundesbahn und die Eigentümer der sonstigen Eisenbahnen im Sinne des § 1 Abs.
3.
Der Träger der Straßenbaulast ergibt sich aus den Verkehrsgesetzen, insbesondere aus § 5 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 24. Mai 1968 (BGBl. I S. 503) und aus den Straßen- und Wegegesetzen der Länder §§ 2 und 3 EKrG lauten:
§ 2
(1) Neue Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen, die nach der Beschaffenheit ihrer Fahrbahn geeignet und dazu bestimmt sind, einen allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr aufzunehmen, sind als Überführungen herzustellen.
(2) In Einzelfällen, insbesondere bei schwachem Verkehr, kann die Anordnungsbehörde Ausnahmen zulassen. Dabei kann angeordnet werden, welche Sicherungsmaßnahmen an der Kreuzung mindestens zu treffen sind.§ 3
Wenn und soweit es die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs unter Berücksichtigung der übersehbaren Verkehrsentwicklung erfordert, sind nach Maßgabe der Vereinbarung der Beteiligten (§ 5) oder der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§§ 6 und 7) Kreuzungen 1. zu beseitigen oder 2. durch Baumaßnahmen, die den Verkehr an der Kreuzung vermindern, zu entlasten oder 3. durch den Bau von Überführungen, durch die Einrichtung technischer Sicherungen, insbesondere von Schranken oder Lichtsignalen, durch die Herstellung von Sichtflächen an Bahnübergängen, die nicht technisch gesichert sind, oder in sonstiger Weise zu ändern.
Über Art, Umfang und Durchführung einer nach §§ 2 oder 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten sollen die an der Kreuzung Beteiligten eine Vereinbarung treffen (§ 5 Satz 1). Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, so kann jeder Beteiligte eine Anordnung im "Kreuzungsrechtsverfahren" beantragen (§ 6). Dieses Verfahren kann auch ohne Antrag eingeleitet werden, wenn die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs eine Maßnahme erfordert (§ 7). Das Kreuzungsrechtsverfahren - ein vom Eisenbahnkreuzungsgesetz neu geschaffenes Verwaltungsverfahren - ist ein förmliches Verfahren, welches den Beteiligten ausreichende Gewähr bietet, ihre Interessen zu wahren (so die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. IV/183, S. 6). Es wird von einer "Anordnungsbehörde" durchgeführt. Anordnungsbehörde ist, wenn an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, der Bundesminister für Verkehr (§ 8 Abs. 1), in allen übrigen Fällen die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 8 Abs. 2).
Wird eine Maßnahme nach § 2 oder § 3 angeordnet, so ist zu entscheiden über Art und Umfang der Maßnahme, die Duldungspflicht der Beteiligten (vgl. § 4) sowie über die Rechtsbeziehungen der Beteiligten und über die Kostentragung (§ 10 Abs. 1). Die Entscheidung ist mit Gründen zu versehen und den Beteiligten zuzustellen (§ 10 Abs. 6).
(1) Ist für die Durchführung einer nach § 10 Abs. 1 anzuordnenden Maßnahme ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben, so ist es von der Anordnungsbehörde einzuleiten und durchzuführen. Die Anordnungsbehörde ist Planfeststellungsbehörde. Sie bestimmt, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Der Planfeststellungsbeschluß ist mit der Anordnung zu verbinden.
(2) Bedarf es für eine Maßnahme keiner Planfeststellung, so soll die Anordnungsbehörde diejenigen Stellen hören, deren Belange durch die Gestaltung der Kreuzung berührt werden. Die Anhörung ist durch die von der Landesregierung bestimmte Behörde durchzuführen.
(3) In den Fällen des § 8 Abs. 2 können die Länder Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Absatz 1 regeln.
Die geltenden gesetzlichen Regelungen des Rechtsinstituts der Planfeststellung sind das Ergebnis einer langen Entwicklung, die bis zum Preußischen Gesetz über die Eisenbahnunternehmungen vom 3. November 1838 (GS S. 505) zurückreicht (vgl. Blümel, Die Bauplanfeststellung I, 1961). Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt. Eine Verpflichtung zur Ausführung des Baues wird durch die Planfeststellung in aller Regel nicht begründet.
Die eisen- und straßenbahnrechtliche und die straßenbaurechtliche Planfeststellung ersetzt nach allgemeiner Auffassung alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen und Zustimmungen (Konzentrations- oder Einheitswirkung).
Vgl. z. B. § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG, § 29 Abs. 1 Satz 1 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Mai 1969 (BGBl. I S. 348); ähnlich Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes - BayStrWG - vom 11. Juli 1958 (GVBl. S. 147), geändert durch Gesetz vom 14. Juni 1963 (GVBl. S. 142) sowie Art. 5 Abs. 2 Satz 2 des Bayerischen Eisenbahn- und Bergbahngesetzes - BayEBG - vom 17. November 1966 (GVBl. S. 429).
Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG, § 29 Abs. 1 Satz 2 PBefG; ähnlich Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG und Art 5 Abs. 2 Satz 1 BayEBG; vgl. ferner § 61 des Musterentwurfs eines Bund-Länderausschusses für ein Verwaltungsverfahrensgesetz 1963). Diese Rechtswirkungen hat auch die Planfeststellung nach § 36 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) - BundesbahnG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. März 1969 (BGBl. I S. 191), obwohl es in dieser Vorschrift lediglich heißt, die Planfeststellung umfasse die Entscheidung über alle von der Planfeststellung berührten Interessen (vgl. Finger, Eisenbahngesetz, 5. Aufl. 1968, Anm. 1 e zu § 36 BundesbahnG; BVerwG, DÖV 1956 S. 729 zu § 23 Abs. 3 des Reichsbahngesetzes vom 4. Juli 1939, RGBl. I S. 1205). Die bundes- und landesrechtlichen Vorschriften über die eisenbahnrechtliche und die straßenbaurechtliche Planfeststellung regeln das Rechtsinstitut in Einzelheiten verschieden, in seinem Kern jedoch übereinstimmend.
4.
Die §§ 11 ff. EKrG regeln die Verteilung der Kosten. § 13 Abs. 1 lautet:
Wird an einem Bahnübergang eine Maßnahme nach § 3 durchgeführt, so tragen die Beteiligten die Kosten zu je einem Drittel. Das letzte Drittel der Kosten trägt bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen der Bund, bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte.
Über Art, Umfang und Durchführung einer nach § 2 oder 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten sollen die Beteiligten eine Vereinbarung treffen. Sehen die Beteiligten vor, daß Bund oder Land nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 zu den Kosten beitragen, so bedarf die Vereinbarung insoweit der Genehmigung. Die Genehmigung erteilt für den Bund der Bundesminister für Verkehr, für das Land die von der Landesregierung bestimmte Behörde.
5.
Nach § 16 Abs. 2 kann der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrats allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.
II.
Die Bayerische Staatsregierung hat im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG beantragt festzustellen, daß folgende Bestimmungen des Eisenbahnkreuzungsgesetzes nichtig sind:
- § 9 Abs. 1 und 3,
- in § 13 Abs. 1 Satz 2 die Worte "Bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte" sowie § 5 Satz 2 und 3,
- § 16 Abs. 2.
Die Bayerische Staatsregierung hat ihren Antrag wie folgt begründet:
1.
§ 9 Abs. 1 verstoße gegen Art. 30, 70 und 90 Abs. 2 GG und sei daher nichtig. § 9 Abs. 3 sei zwar für sich betrachtet verfassungsrechtlich unbedenklich, müsse jedoch wegen seiner engen Verbindung mit § 9 Abs. 1 dessen rechtliches Schicksal teilen.
a) Wesentlich für das Verständnis des § 9 Abs. 1 sei dessen Satz 3. Danach solle für Baumaßnahmen an Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen, falls mangels Einigung der Beteiligten eine Anordnung erforderlich werde, nur eine einzige Planfeststellung durchgeführt werden. Um dieses Ziel zu erreichen, ermächtige der Gesetzgeber die Anordnungsbehörde zu bestimmen, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen sei. Die Planfeststellung nach einem Gesetz ersetze alle sonst - nach anderen Gesetzen - notwendigen weiteren Planfeststellungen; trotz der Beschränkung auf ein Verfahren solle im Ergebnis derselbe rechtliche Ordnungseffekt erzielt werden wie bei der nach früherem Recht erforderlichen Durchführung mehrerer Planfeststellungsverfahren. Darin liege eine Modifikation der in den anderen Gesetzen enthaltenen Vorschriften über die Planfeststellung. Die gesetzliche Ermächtigung einer Behörde zu derartigen Eingriffen in Rechtsvorschriften enthalte bereits selbst eine Änderung jener Rechtsvorschriften. § 9 Abs. 1 Satz 3 stehe daher nur dann in Einklang mit dem Grundgesetz, wenn der Bundesgesetzgeber die Änderungen des Rechts, die vorzunehmen die Anordnungsbehörde ermächtigt sei, selbst durch förmliche Änderung der betroffenen Planfeststellungsvorschriften vornehmen könne.
Die Bundesregierung sei der Ansicht, die im Eisenbahnkreuzungsgesetz bundesrechtlich geregelte Planfeststellung sei als eine komplexe materielle Regelung aller durch ein Bauvorhaben im Bereich des Verkehrswesens berührten öffentlichen Interessen anzusehen. Sie berufe sich hierfür auf Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG und meine, der Bund habe auf Grund dieser Bestimmungen die Befugnis, den Bau und die Unterhaltung der in Betracht kommenden Verkehrswege umfassend gesetzlich zu regeln, insbesondere auch die öffentlich-rechtliche Einordnung aller Verkehrswegebauten in die Umwelt vorzusehen.
Diese Auffassung der Bundesregierung sei jedoch unzutreffend, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob man die Konzentrationswirkung der Planfeststellung materiellrechtlich oder verfahrensrechtlich verstehe. Der Bundesgesetzgeber sei nicht befugt, schlechthin alle aus Anlaß des Baues einer Eisenbahn, einer Landstraße des Fernverkehrs oder einer Straßenbahn regelungsbedürftigen Beziehungen zu ordnen.
aa) Art. 74 Nr. 22 GG spreche vom "Bau" der Landstraßen des Fernverkehrs. Es sei anzunehmen, daß auch Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 23 GG in gleicher Weise den "Bau" der dort genannten Bahnen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes zuweise. Der Begriff "Bau" decke aber schon nach allgemeinem Sprachgebrauch nur Regelungen über Art, Ort und Zeit der Errichtung des Bauwerks sowie darüber, wen die Baupflicht treffe und wer die Kosten zu tragen habe. Hingegen könne dem Begriff nicht entnommen werden, daß darüber hinaus auch Bestimmungen über die Auswirkungen des "Baues" von Fernverkehrsstraßen und Bahnen auf die Umwelt zulässig seien.
bb) Die Wortinterpretation werde durch den systematischen Zusammenhang der Bestimmungen bestätigt. Man könne z. B. nicht annehmen, daß der durch Art. 75 Nr. 4 GG für den Wasserhaushalt auf Rahmenvorschriften beschränkte Bundesgesetzgeber daneben durch Art. 73 Nr. 6 oder Art. 74 Nr. 22 und 23 GG die Befugnis erhalten habe, die von Straßen- und Bahnbauten ausgehenden Einflüsse auf Gewässer in allen Einzelheiten zu ordnen.
Aufzählungen, wie sie in Art. 73 ff. GG enthalten seien, seien als Ausnahmeregelungen anzusehen und deshalb nach allgemeinen Grundsätzen eng zu interpretieren. Bei Zweifeln spreche keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Durch Art. 30 und 70 GG sei vielmehr eine grundsätzliche Entscheidung zugunsten der Kompetenz der Länder getroffen worden.
Bundesrechtlich geregelte Planfeststellungen könnten eine Verfahrenskonzentration nur für bundesrechtlich normierte Genehmigungen herbeiführen, landesrechtlich geregelte Planfeststellungen hingegen für landesrechtlich und für zahlreiche bundesrechtlich normierte Genehmigungen. Verfahrensvorschriften für Genehmigungen, welche in Landesgesetzen vorgeschrieben seien, könnten nämlich nur von den Ländern erlassen werden, weil das Grundgesetz dem Bund insoweit keine Zuständigkeiten verliehen habe. Bundesrechtliche Genehmigungen könnten von einer landesrechtlichen Planfeststellung nur dann nicht umfaßt werden, wenn über sie nach Art. 86, 87 GG die bundeseigene Verwaltung zu entscheiden habe.
cc) Eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für alle Gegenstände, die im Zusammenhang mit den die Planfeststellung veranlassenden Baumaßnahmen an Kreuzungen mit Eisenbahnen zu regeln seien, lasse sich auch mittels historischer Interpretation der entsprechenden Vorschriften des Grundgesetzes nicht begründen. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Eisenbahnwesen decke sich nicht mit der weitergehenden Kompetenz des Reiches nach Art. 7 Nr. 19 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG hätten, obwohl sie zusammengenommen sprachlich im wesentlichen dem Art. 7 Nr. 19 WRV entsprächen, nicht denselben Inhalt wie diese Bestimmung. Das Grundgesetz kenne nämlich keine verfassungsrechtlichen Regelungen, die inhaltlich dem Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV und dem § 37 des mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossenen Reichsbahngesetzes vom 30. August 1924 (RGBl. II S. 272) - in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 13. März 1930 (RGBl. II S. 359) - entsprächen. Nur auf deren Hintergrund sei aber Art. 7 Nr. 19 WRV extensiv interpretiert worden.
dd) Schließlich lasse sich eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs herleiten. Hierauf lasse sich eine Zuständigkeit des Bundes nur dann stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden könne, ohne daß zugleich eine dem Bund nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt werde. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor.
ee) Unterstelle man, daß der Bund entgegen der Auffassung der Bayerischen Staatsregierung eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis für den Bau von Eisenbahnen habe, so könne daraus noch nicht geschlossen werden, daß diese sich auch auf das an einer Eisenbahnkreuzung beteiligte Straßenstück erstrecke. Straßen würden bei Kreuzungen mit einem Schienenweg nicht zu einer neuen Einheit "Eisenbahnkreuzung" verschmolzen; sie blieben vielmehr Straßen. Insgesamt müsse bei der Frage nach der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes berücksichtigt werden, daß Straßen einerseits im Verhältnis zur Eisenbahn ein Stück Umwelt seien, andererseits aber ihre eigene Umwelt hätten. Ungeachtet der Frage, ob Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 23 GG enger oder weiter auszulegen seien, enthielten sie jedenfalls keine Ermächtigung für die Ordnung der Beziehungen zwischen der Straße und ihrer Umwelt.
b) § 9 Abs. 1 Satz 4, der dazu zwinge, den Planfeststellungsbeschluß mit der im Kreuzungsrechtsverfahren ergehenden Anordnung zu verbinden, enthalte eine Regelung des Verwaltungsverfahrens und sei insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als auch eine landesrechtlich geregelte Planfeststellung mit der Anordnung verbunden werden könne.
Die Sätze 1 und 2 von § 9 Abs. 1 bestimmten, welche Behörde für das Planfeststellungsverfahren zuständig sei. Sie regelten also "die Einrichtung der Behörden". Zur Bestimmung der Zuständigkeit von Behörden sei aber der Bundesgesetzgeber nur innerhalb jener Grenzen befugt, die ihm das Grundgesetz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens gezogen habe. Diese beiden Sätze seien deshalb jedenfalls insoweit verfassungswidrig, als sie die Zuständigkeit für das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 durchzuführende Planfeststellungsverfahren auch für den Fall bestimmten, daß dieses landesrechtlich geregelt sei.
Darüber hinaus sei es unzulässig zu bestimmen, daß der Bundesminister für Verkehr als Anordnungsbehörde immer dann Planfeststellungsbehörde sei, wenn an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt sei. Einer Bundesbehörde könnten durch Bundesgesetz Vollzugszuständigkeiten nur zugewiesen werden, wenn dies im Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bezeichne die äußerste Grenze seiner Verwaltungsbefugnis. Art. 87 Abs. 1 GG - bundeseigene Verwaltung der Bundeseisenbahnen - müsse ebenso eng interpretiert werden wie Art. 73 Nr. 6 GG.
Der notwendige Umfang der bundeseigenen Verwaltung für Bundeseisenbahnen ergebe sich aus ihrem Zweck, nämlich dem Betrieb eines überregionalen Schienenbahnunternehmens. Hierzu gehörten notwendig nur die Befugnisse, über die auch ein privates Eisenbahnunternehmen zur Erfüllung seiner wirtschaftlichen Zwecke verfügen müßte. Mit dem Begriff "Bundeseisenbahnen" verbänden sich Vorstellungen einer Anstaltsverwaltung. In diesem Sinne habe Art. 117 Abs. 1 des Entwurfs von Herrenchiemsee die Eisenbahnen als "Verkehrsanstalten des Bundes" bezeichnet. Es sei deshalb gerechtfertigt, zur Abgrenzung der Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen auf den Anstaltsbegriff zurückzugreifen. Daraus folge eine Beschränkung dieser Kompetenz auf den anstaltseigenen Bereich, d. h. auf die innerbetrieblichen Angelegenheiten der Bundesbahn. Dazu gehöre nicht die Entscheidung darüber, wie die Interessen der Bundesbahn mit anderen, gleichfalls berührten Interessen in Einklang zu bringen seien.
Art. 87 Abs. 1 GG müsse im Zusammenhang mit Art. 30 und Art. 90 Abs. 2 GG gesehen werden. Art. 87 Abs. 1 GG enthalte eine Ausnahme von der Regel der Länderkompetenz. Die Verwaltungszuständigkeit der Länder sei zu vermuten. Das Verhältnis zwischen Art. 87 Abs. 1 und Art. 90 Abs. 2 GG sei ebenso zu beurteilen wie das zwischen Art. 87 Abs. 1 und Art. 30 GG, so daß bei Kreuzungen zwischen Bundeseisenbahnen und Bundesfernstraßen eine Vermutung zugunsten der Verwaltungskompetenz der Länder nach Art. 90 Abs. 2 GG streite. Ließe Art. 87 Abs. 1 GG zu, daß alle einschlägigen Fragen von der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen entschieden würden, so liefe dies auf eine Bevorzugung der Eisenbahninteressen vor anderen öffentlichen Interessen hinaus. Eine extensive Interpretation des Art. 73 Nr. 6 GG zusammen mit einer umfassenden Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 Abs. 1 GG würde zu einer Art "territorialer Bundesunmittelbarkeit" der Bundesbahnanlagen führen. Hierfür sei nach dem Grundgesetz kein Raum.
2.
Zu § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 5 Satz 2 und 3:
a) Die in § 13 Abs. 1 Satz 2 enthaltene Regelung, nach der das letzte Drittel der Kosten einer an einem Bahnübergang durchgeführten Maßnahme "bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte" tragen, sei unvereinbar mit Art. 30, 70, 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 und 109 Abs. 1 GG.
aa) Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 getroffene Regelung sei schon insofern nicht erkennbar, als das Land, sofern es als Träger der Baulast für eine Landstraße I. Ordnung an einer Kreuzung beteiligt sei, zusätzlich zu dem ihm durch § 13 Abs. 1 Satz 1 auferlegten Drittel noch ein weiteres Drittel der Kosten zu tragen habe, während dem Eisenbahnunternehmen nur ein Drittel der Kosten zur Last falle. Die Regelung sei aber jedenfalls insofern verfassungswidrig, als sie dem Land ein Drittel oder ein Sechstel der Kosten der Maßnahme in den Fällen aufbürde, in denen es nicht an der Kreuzung beteiligt sei.
Der Bund sei zwar - wie sich aus einer Analogie zu Art. 74 Nr. 22 GG ergebe - nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG grundsätzlich befugt, den "Bau" der dort bezeichneten Bahnen und also auch die Aufteilung der durch den Kreuzungsbau entstehenden Kosten zu regeln. Der Bund dürfe aber diese Kosten nicht beliebig aufteilen und sie insbesondere nicht unbeteiligten Dritten auferlegen. Der Bund sei insbesondere gebunden an den sich aus Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG ergebenden Verfassungsgrundsatz, der eine Konnexität von Aufgaben und Ausgaben festlege und einer isolierten Auferlegung von Ausgaben entgegenstehe. Es widerspreche diesem Verfassungsgrundsatz, wenn der Bundesgesetzgeber zwar in § 1 Abs. 6 den Kreis der Beteiligten auf die Träger der Baulast für Schiene und Straße beschränke, dann aber in § 13 Abs. 1 Satz 2 einen nicht beteiligten Dritten, nämlich das Land, verpflichte, zu den Kosten beizutragen.
Demgegenüber könne sich der Bund nicht auf eine gemeinschaftliche - von der Beteiligung nach § 1 Abs. 6 unabhängige - Aufgabe von Bund und Ländern berufen, die durch Kreuzungen hervorgerufenen Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren.
bb) Die angefochtenen Teile von § 13 Abs. 1 Satz 2 seien ferner mit Art. 109 Abs. 1 GG unvereinbar. Art. 109 Abs. 1 GG verwehre auch eine mittelbare Aushöhlung der Finanzhoheit der Länder. Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Belastung der Länder sei nicht erkennbar. Art. 109 Abs. 1 GG sei weiterhin deshalb verletzt, weil § 13 Abs. 1 Satz 2 die Länder zwinge, ihren eigenen Haushaltsgrundsätzen zuwider Kreuzungsbauten an Landstraßen 1. Ordnung über zwei verschiedene Haushaltspositionen zu finanzieren, nämlich ein Drittel aus Straßenbaumitteln und ein weiteres Drittel aus sonstigen Mitteln.
cc) Nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 1 Satz 2 hätten Bund und Länder das letzte Kostendrittel oder die letzten Kostensechstel als unmittelbare Kostenträger aufzubringen. Der Sache nach enthalte § 13 Abs. 1 Satz 2 jedoch eine Zuschußregelung: Den Beteiligten solle durch obligatorische finanzielle Zuwendungen die Aufbringung der an sich allein auf sie entfallenden Kosten erleichtert werden. Die verfassungsrechtlichen Schranken für die Begründung solcher Zuschußpflichten könne der Bundesgesetzgeber nicht dadurch umgehen, daß er eine wirtschaftlich als Zuschuß zu wertende Leistung "sprachlich in die Form einer primären Kostenlast" kleide. Die Verpflichtung der Länder zu Zuschüssen an Beteiligte im Sinne von § 1 Abs. 6 sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:
Soweit ein Land nach § 13 Abs. 1 Satz 2 gehalten sei, einen kommunalen Straßenbaulastträger finanziell zu unterstützen, fehle es an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes. § 13 Abs. 1 Satz 2 verstoße deshalb insoweit gegen Art. 30, 70 GG, ohne daß untersucht werden müsse, ob eine derartige Zuschußregelung zum Landesstraßenrecht, zum Kommunalrecht oder zu einer eigenständigen Materie "Finanzausgleichsrecht" gehöre; für alle diese Materien sei ausschließlich der Landesgesetzgeber zuständig. Soweit § 13 Abs. 1 Satz 2 dazu führe, daß ein Land der Bundesbahn finanzielle Zuwendungen zu gewähren habe, sei die Regelung mit dem allgemeinen Lastenverteilungsgrundsatz des Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG unvereinbar. Die Länder könnten nicht zu Zuschüssen an die Deutsche Bundesbahn verpflichtet werden.
b) § 5 Satz 2 und 3 sei wegen des engen Zusammenhangs mit § 13 Abs. 1 Satz 2 insoweit nichtig, als er sich auf die nichtigen Teile dieser Vorschrift beziehe. Der Anwendungsbereich von § 5 Satz 2 und 3 beschränke sich demzufolge auf Vereinbarungen über Kreuzungen von Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen. Dem Bund stehe jedoch eine Verwaltungskompetenz zur Genehmigung solcher Vereinbarungen nicht zu. § 5 Satz 2 und 3 sei also auch insoweit nichtig, als er vorsehe, daß der Bundesminister für Verkehr diese Vereinbarungen zu genehmigen hat.
aa) Das letzte Drittel der Kosten werde nach § 13 Abs. 1 Satz 2 unabhängig davon verteilt, ob der durch dieses Kostendrittel Beschwerte als Träger der Straßenbaulast oder als Eisenbahnunternehmer an der Kreuzung beteiligt sei. Schon aus diesem Grund könne die Genehmigung einer Vereinbarung, nach der der Bund dieses Drittel trage, nicht ein Akt der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen sein.
bb) Die Länder verwalteten die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes (Art. 90 Abs. 2 GG). Das gelte jedenfalls insoweit, als der Bund die Straßenbaulast trage. Die Auftragsverwaltung sei Landesverwaltung. In ihrem Rahmen dürfe der Bund nicht mit Außenwirkung gegenüber Dritten tätig werden. Demgemäß sei die Frage, ob namens des Bundes als des Trägers der Baulast für Bundesstraßen eine Vereinbarung nach § 5 Satz 1 abgeschlossen werden solle, nach außen allein vom Land zu entscheiden, unbeschadet einer internen Mitwirkung von Bundesbehörden. Es sei unzulässig, daß der Bundesminister für Verkehr auf dem Umweg über eine formal selbständige Kostenbeteiligung des Bundes ermächtigt werde, eine Entscheidung mit Außenwirkung zu fällen, die sachlich eine Angelegenheit der Auftragsverwaltung zum Gegenstand habe.
3.
§ 16 Abs. 2 gelte nicht für die Ausführung des Gesetzes in bundeseigener Verwaltung, da nicht angenommen werden könne, daß der Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften auch für diese Verwaltung - über Art. 86 Satz 1 GG hinausgehend - an die Zustimmung des Bundesrats gebunden werden sollte.
Für die Ausführung des Gesetzes durch die Länder in landeseigener Verwaltung oder im Auftrag des Bundes könne nach Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG nur die Bundesregierung und nicht wie durch § 16 Abs. 2 ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt werden. Das Wort "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG bedeute das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium (Art. 62 GG). Diese Vorschriften enthielten anders als Art. 86 Satz 1 GG keine Bestimmung, die es zulasse, durch Gesetz "Besonderes" vorzuschreiben, also einen Bundesminister zum Erlaß der allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen.
§ 16 Abs. 2 könne nicht auf Art. 84 Abs. 1 GG gestützt werden. Die Ansicht, die Ermächtigung des Bundesministers für Verkehr zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften enthalte eine nach Art. 84 Abs. 1 GG mit Zustimmung des Bundesrats zulässige gesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens, beruhe auf der Annahme, der Begriff "Verwaltungsverfahren" in Art. 84 Abs. 1 GG umfasse auch die "allgemeinen Verwaltungsvorschriften". Das sei jedoch nicht richtig. Schon der allgemeine juristische Sprachgebrauch unterscheide zwischen dem "Verwaltungsverfahren" als der Gesamtheit der (auch) auf den Bürger wirkenden Verfahrensbestimmungen und den "Verwaltungsvorschriften", die die Einrichtungen des Staates und die Tätigkeit seiner Organe mit nur innerdienstlicher Wirkung regelten. Selbst wenn man jedoch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften als Teil des Verwaltungsverfahrens ansehe, so müsse doch Art. 84 Abs. 2 GG im Verhältnis zu Art. 84 Abs. 1 GG als abschließende Spezialregelung verstanden werden, so daß der Gesetzgeber bei einer gesetzlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 GG an Art. 84 Abs. 2 GG gebunden wäre.
III.
Für die Bundesregierung hat der Bundesminister für Verkehr vorgetragen:
1.
a) Das in § 9 Abs. 1 bundesrechtlich geregelte Planfeststellungsverfahren weise die Besonderheit auf, daß es die Tatbestände, bei deren Vorliegen eine Planfeststellung notwendig sei, nicht selbst normiere, sondern aus anderen Gesetzen übernehme. Eine einheitliche Gestaltung und Durchführung der Baumaßnahmen an Kreuzungen sei nur dann möglich, wenn über die Maßnahmen in einem einzigen Planfeststellungsbeschluß entschieden werde. Deshalb solle nach § 9 Abs. 1 an die Stelle der an sich nach anderen Gesetzen erforderlichen Verfahren das Planfeststellungsverfahren nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz treten. Der in § 9 Abs. 1 vorgesehenen Verbindung des Planfeststellungsverfahrens mit dem Kreuzungsrechtsverfahren liege vor allem das Bestreben nach Verwaltungsvereinfachung zugrunde. Durch die Verbindung beider Verfahren werde nicht nur der Gefahr abweichender Entscheidungen im Kreuzungsrechtsverfahren und im Planfeststellungsverfahren vorgebeugt, sondern es werde vor allem erreicht, daß die für beide Verfahren notwendige Anhörung der Beteiligten nur einmal vorgenommen werden müsse.
b) § 9 Abs. 1 enthalte eine komplexe materielle Regelung aller durch ein Bauvorhaben an einer Kreuzung berührten öffentlichen Interessen. Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG räumten dem Bund die Befugnis ein, den Bau und die Unterhaltung der in diesen Bestimmungen genannten Verkehrswege umfassend zu regeln; dazu gehöre auch die öffentlich-rechtliche Einordnung aller Bauten an diesen Verkehrswegen in die Umwelt. Die Kompetenz des Bundes erstrecke sich auf alle Gegenstände, die im Interesse einer einheitlichen und ordnungsmäßigen Gestaltung eines geplanten Baues oder Umbaues des Verkehrswegs zu regeln seien, also auch auf die Regelung von Genehmigungen, Verleihungen und Erlaubnissen, d. h. aller Rechtsverhältnisse, die für die Durchführung der Maßnahme erforderlich seien. Das ergebe sich aus folgenden Erwägungen:
aa) Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen durch das Grundgesetz führe dazu, daß sich bei Kreuzungen zwischen einem Schienenweg und einer Straße, die nicht Landstraße des Fernverkehrs sei, zugleich mit den Verkehrswegen auch die Regelungskompetenzen des Bundes und der Länder überschnitten. Treffe eine ausschließliche Bundeskompetenz mit einer Landeskompetenz zusammen, so müsse die Landeskompetenz weichen. Nach Art. 70 ff. GG seien die Länder zur Gesetzgebung nur dann zuständig, wenn eine Materie nicht ausdrücklich dem Bundesgesetzgeber zugewiesen sei. Die Länder seien nicht befugt, regelnd in den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich des Bundes einzugreifen. Eine einheitliche Regelung des Kreuzungsrechts durch die Länder, die auch die Interessen der an der Kreuzung beteiligten Bundesbahn ordnen müßte, sei daher nicht möglich. Gleiches gelte im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, soweit der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht habe.
Einer derartigen Kompetenzbegrenzung unterliege der Bund hingegen nicht. Die ihm durch das Grundgesetz eingeräumte Gesetzgebungskompetenz umfasse vielmehr alle Gegenstände, die zur Erreichung einer sachgerechten Lösung notwendig geregelt werden müßten. Da die Verhältnisse an einer Kreuzung von Schienenweg und Straße nur dann sachgerecht geregelt werden könnten, wenn für das Kreuzungsstück einheitliches Recht gelte, folge aus der Regelungskompetenz für die Schienenwege auch die für die Straße im Kreuzungsbereich.
Stehe dem Bund die allgemeine Regelungskompetenz für den Bau und die Änderung von Eisenbahnkreuzungen zu, so schließe dies die Befugnis ein, für Kreuzungsanlagen eine Planfeststellung vorzusehen. Diese gelte dann nicht nur für Baumaßnahmen am kreuzungsbeteiligten Schienenweg, sondern auch für die am beteiligten Straßenstück. Könne der Bund eine einheitliche Planfeststellung vorsehen, so erfasse sie alle Gegenstände, die im Zusammenhang mit den sie veranlassenden Baumaßnahmen zu regeln seien, und zwar unabhängig davon, ob diese Gegenstände landesrechtlich oder bundesrechtlich normiert seien.
bb) Die von der Bundesregierung vertretene Auffassung entspreche der geschichtlichen Entwicklung. Seit jeher sei die Planfeststellung als Konzentration aller Entscheidungen in einer Hand verstanden worden. Art. 7 Nr. 19 WRV habe dem Reich eine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit und Art. 90 WRV habe ihm eine ebenso umfassende Verwaltungszuständigkeit für das Eisenbahnwesen gegeben. Demgemäß habe das Reich - Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV konkretisierend - die in § 37 des Reichsbahngesetzes von 1924 enthaltene detaillierte Regelung über die Planfeststellung treffen können. Der Staatsgerichtshof (RGZ 107 Anhang S. 1 [16]) und das Reichsgericht (RGZ 139, 136 [143 ff.]) hätten anerkannt, daß den Ländern für Reichseisenbahnanlagen Entscheidungen polizeilicher Art nicht verblieben seien. Hinsichtlich des Umfangs der Gesetzgebungskompetenz "über die Eisenbahnen" sei gegenüber der Weimarer Verfassung eine grundlegende Änderung nicht eingetreten.
cc) Nur die Auffassung der Bundesregierung werde dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs gerecht, nur sie gewährleiste eine sachgerechte, auf andere Weise nicht erreichbare Lösung der dem Bund durch das Grundgesetz auferlegten Aufgaben zum Bau und zur Unterhaltung von Verkehrswegen. Versage man dem Bund die umfassende Gesetzgebungskompetenz zum Bau und zur Unterhaltung der in Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG genannten Verkehrswege, so würde in jedem Fall für die Durchführung des Baues oder der Änderung des Verkehrswegs die Entscheidung mehrerer Behörden - des Bundes, der Länder oder der Gemeinden - notwendig sein. Bei entgegengesetzten Auffassungen dieser Behörden würde die Verwirklichung des geplanten Vorhabens vereitelt werden. Das Institut der Planfeststellung würde seines Sinnes beraubt, wenn sich die Konzentrationswirkung nur auf einen Teil der erforderlichen Entscheidungen erstrecken würde.
c) Die Bayerische Staatsregierung halte die Regelung des Verfahrens der Planfeststellung durch § 9 Abs. 1 dann für verfassungswidrig, wenn das anzuwendende Planfeststellungsverfahren landesrechtlich geregelt sei. Das treffe nicht zu. § 9 Abs. 1 regle das bundesrechtliche Verfahren zur Durchführung der bundesrechtlichen Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz. Sei ein Schienenweg der Bundesbahn an der Kreuzung beteiligt, werde also die Planfeststellung in bundeseigener Verwaltung durchgeführt, so ergebe sich die Regelungskompetenz für das Verfahren aus Art. 86 GG. Für die Fälle der Kreuzung mit nichtbundeseigenen Schienenwegen, in denen die Länder zur Ausführung des Gesetzes zuständig seien, ergebe sich die Bundeskompetenz zur Verfahrensregelung aus Art. 84 Abs. 1 GG. An einem Verstoß gegen das Grundgesetz fehle es im übrigen hier schon deshalb, weil der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 3 den Ländern die Möglichkeit eröffnet habe, Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Abs. 1 zu regeln.
Sei der Bundesgesetzgeber befugt, für die Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz ein eigenes Verfahren einzuführen, so sei er auch befugt, statt dessen in anderen Gesetzen geregelte und als praktisch erkannte Verfahren für anwendbar zu erklären. Die Frage, ob das anzuwendende Verfahrensrecht durch Rezeption Bundesrecht werde oder Landesrecht bleibe, bedürfe an sich keiner Beantwortung. Werde das anzuwendende Verfahrensrecht Bundesrecht, so könnten sich Bedenken lediglich dann ergeben, wenn die Verweisung in § 9 Abs. 1 nicht bestimmt genug wäre. Dies sei jedoch nicht der Fall. Folge man der Ansicht, das Verfahrensrecht bleibe Landesrecht, bediene sich also der Bund bei seiner Verwaltung landesrechtlicher Vorschriften, so seien Bedenken ebenfalls nicht gerechtfertigt, da der Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrats die Anwendung von Landesrecht durch Bundesbehörden im Gesetz ausdrücklich vorgesehen habe.
d) Die Zuständigkeitsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 sei durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt. Die Verwaltungskompetenz des Bundes entspreche der ihm durch Art. 73 Nr. 6 GG eingeräumten Gesetzgebungskompetenz; sie könne nicht auf eine "Anstaltsverwaltung" beschränkt werden. Es sei anerkannt, daß sich die Verwaltungskompetenz aus Art. 87 Abs. 1 GG auch auf die Nebengebiete erstrecke, die seit jeher zum Verwaltungsbereich der Eisenbahnverwaltung gehört hätten. Dasselbe müsse für das Recht zur Planfeststellung gelten, das seit jeher ein wesentlicher Teil der Eisenbahnhoheit gewesen sei.
Es sei nicht richtig, daß bei Überschneidungen der Verwaltungskompetenzen die Kompetenz des Landes Vorrang habe. Vielmehr verdränge umgekehrt im Konkurrenzfall die Verwaltungszuständigkeit des Bundes diejenigen des Landes. Dies folge aus der Struktur des Bundesstaates, der zwar eine Überordnung des Bundes über die Länder, nicht aber eine solche der Länder über den Bund kenne. Art. 30 GG könne nicht herangezogen werden, da die vom Bund durch § 9 Abs. 1 in Anspruch genommenen Zuständigkeiten ihm nach dem Grundgesetz zustünden.
2.
Zu § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 5 Satz 2 und 3:
Dem Bund stehe - wie auch die Bayerische Staatsregierung nicht verkenne - grundsätzlich die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Kosten bei Maßnahmen nach § 3 zu. Diese Kompetenz sei ein Annex der Bundeskompetenz aus Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 22 und 23 GG. Der Regierungsentwurf zum Eisenbahnkreuzungsgesetz habe der Kostenverteilung das Veranlassungsprinzip zugrunde gelegt. Der Bundestag habe sich jedoch für die starre Kostenverteilung des § 13 Abs. 1 entschieden, weil die Verteilung der Kosten nach dem Veranlassungsprinzip häufig die finanzielle Leistungsfähigkeit des "Veranlassers" überstiegen und damit die Durchführung notwendiger Maßnahmen verzögert hätte und weil dieses Prinzip bei beiderseitiger Veranlassung zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Ausmaßes der Mitveranlassung (und damit der Kostenverteilung) geführt hätte.
Die Regelung des § 13 Abs. 1 halte sich im Rahmen des Grundsatzes der Konnexität von Aufgaben und Ausgaben (Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG).
Soweit das Land die Baulast für Landstraßen I. Ordnung trage, knüpfe die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 an diese Tatsache an. Die immer dringlicher erhobene Forderung nach einer umfassenden Bereinigung gefährlicher Kreuzungen beruhe zum überwiegenden Teil auf dem ständig zunehmenden Straßenverkehr. Deshalb sei es gerechtfertigt, den Träger der Straßenbaulast in größerem Ausmaß als den Träger der Baulast des Schienenwegs zu den Kosten derartiger Maßnahmen heranzuziehen. Von fehlender Konnexität zwischen Aufgaben und Ausgaben könne deshalb bei den Ländern als Baulastträgern für Landstraßen I. Ordnung ebensowenig die Rede sein wie beim Bund als Träger der Straßenbaulast für Bundesstraßen.
Die Belastung der Länder mit einem Drittel oder einem Sechstel der Kosten in den Fällen, in denen das Land die Straßenbaulast nicht trage, sei in Einklang mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG zulässig, weil die Beseitigung von Gefahrenlagen an Bahnübergängen eine gemeinschaftliche Aufgabe von Bund und Ländern sei. Baulastträger der "sonstigen Straßen" seien Gemeinden oder Gemeindeverbände; sie hätten ein Drittel der Kosten zu tragen. Damit sei ihre Finanzkraft in der Regel erschöpft. Die Erfüllung der gemeinschaftlichen Aufgabe sei dringend, wenn nicht das allgemeine Wohl Schaden nehmen solle. Die Zuständigkeit des Bundes für diese Aufgabe ergebe sich aus seiner Zuständigkeit für die Bundeseisenbahnen, die der Länder aus ihrer Zuständigkeit für den Straßenverkehr. Diesem Zusammentreffen der Zuständigkeiten für dieselbe Aufgabe trage § 13 Abs. 1 Satz 2 in Übereinstimmung mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG Rechnung.
Die Belastung der Länder nach § 13 Abs. 1 Satz 2 sei auch dann nicht zu beanstanden, wenn man der Auffassung, die Behebung von Gefahren an Bahnübergängen sei eine besondere, die Aufgaben der Baulastträger ergänzende staatliche Aufgabe, nicht folge. Bei lastenbegründender Bundesgesetzgebung erschöpfe sich die Bedeutung von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in dem Gebot, die durch das Gesetz begründeten öffentlichen Lasten dem Bund oder den Ländern zuzuweisen. Dabei sei der gemeindliche Bereich nach Art. 106 Abs. 8 GG dem Bereich der Länder zuzurechnen.
Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 stehe auch mit Art. 109 Abs. 1 GG in Einklang. Der Bundesgesetzgeber habe den Ländern die Beteiligung an den Kosten nicht ohne sachlichen Grund auferlegt. Deshalb könne keine Rede davon sein, daß die Länderfinanzhoheit mittelbar ausgehöhlt werde. Die aus § 13 Abs. 1 Satz 2 folgende haushaltswirtschaftliche Bindung der Länder sei eine zwangsläufige Folge der vom Bundesgesetzgeber zulässig getroffenen Kostenverteilung. Es stehe den Ländern frei, an welcher Stelle ihres Haushalts sie die Kosten der Baumaßnahme veranschlagten. Die mit dem Grundgesetz in Einklang stehende Belastung der Länder enthalte keine "Zuschußregelung" für den Baulastträger des Schienenwegs.
Auch § 5 Satz 2 und 3 EKrG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zuständigkeit des Bundesministers für Verkehr zur Genehmigung der Kostenvereinbarung beruhe auf der eigenen Verantwortung des Bundes zur Kostentragung auf Grund seiner Verantwortung für die Schaffung eines sicheren und leichten Verkehrs.
3.
§ 16 Abs. 2 stehe selbst dann in Einklang mit dem Grundgesetz, wenn man davon ausgehe, daß mit "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG die Bundesregierung als Kollegium gemeint sei. Die Ermächtigung eines einzelnen Bundesministers zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften sei als Regelung des Verwaltungsverfahrens i. S. von Art. 84 Abs. 1 GG anzusehen. Da das Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats ergangen sei, sei § 16 Abs. 2 nicht zu beanstanden. Diese Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG werde von der Bundesregierung schon leit langem vertreten; sie werde vom Bundesrat in ständiger Praxis gebilligt. Dementsprechend seien in zahlreichen Bundesgesetzen einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt worden.
Es sei zwar richtig, daß Art. 84 Abs. 1 GG die Regelung des Verwaltungsverfahrens insoweit erfasse, als diese (auch) nach außen wirke und deshalb eines Gesetzes bedürfe, während Art. 84 Abs. 2 GG nur solche Regelungen des Verwaltungsverfahrens zulasse, die innerdienstlich wirkten. Daraus folge jedoch nicht, daß Bestimmungen, die nur innerdienstlich wirkten, nicht auch durch Gesetz ergehen könnten. Solche gesetzlichen Regelungen, die sich häufig fänden, berührten weder das Rechtsstaatsprinzip noch das Verhältnis von Bund und Ländern, weil sie ebenso der Zustimmung des Bundesrats bedürften wie allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG. Sei aber der Bundesgesetzgeber befugt, Regelungen zu erlassen, die auch als allgemeine Verwaltungsvorschriften ergehen könnten, so sei nicht einzusehen, warum er nicht analog zu Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG einen einzelnen Bundesminister zu ihrem Erlaß ermächtigen könne, sofern es nur dabei bleibe, daß der Bundesrat der Regelung zustimmen müsse.
Es sei auch nicht zwingend geboten, den Abs. 2 in seinem Verhältnis zum Abs. 1 des Art. 84 GG als abschließende Spezialregelung zu verstehen. In vielen Fällen werde es kaum möglich sein, die Regelungen des Verwaltungsverfahrens, die nach außen wirkten, von denen zu trennen, die nur innerdienstlich wirkten. Es könne dem Bundesgesetzgeber nicht verboten sein, in solchen Fällen eine einheitliche gesetzliche Regelung zu treffen. Art. 84 Abs. 2 GG behalte dabei selbständige Bedeutung: die Vorschrift gebe der Bundesregierung auch dann die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften, wenn das einzelne Gesetz hierüber nichts Näheres bestimmt habe.
Im Bereich des Art. 85 GG könnten der Auffassung der Bundesregierung noch weniger Bedenken entgegengehalten werden. Es sei nicht einzusehen, warum der Bundesgesetzgeber einen Bundesminister, der nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG sogar zu Einzelweisungen an die Länder befugt sei, nicht auch zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften sollte ermächtigen können.
IV.
Die Bayerische Staatsregierung hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Eine mündliche Verhandlung war nicht geboten.
B.
Der Antrag der Bayerischen Staatsregierung ist zulässig und teilweise begründet.
I.
1.
§ 9 Abs. 1 regelt das von der Anordnungsbehörde als Planfeststellungsbehörde für Baumaßnahmen an Eisenbahnkreuzungen durchzuführende Planfeststellungsverfahren. Die Vorschrift enthält jedoch keine vollständige, abgeschlossene Regelung, die allein aus sich heraus verständlich ist; sie nimmt vielmehr Bezug auf Vorschriften über die Planfeststellung in anderen Gesetzen.
a) § 9 Abs. 1 kommt zum Zuge, wenn die Anordnungsbehörde (§ 8) im Kreuzungsrechtsverfahren Maßnahmen (§§ 2, 3) an einer Eisenbahnkreuzung anordnet (§ 10 Abs. 1) und die gesetzlichen Vorschriften, die für die an der Kreuzung beteiligten Verkehrswege maßgebend sind, für die Durchführung dieser Maßnahmen ein Planfeststellungsverfahren vorschreiben.
Ist an einer Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so kommt die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, ist der Schienenweg einer anderen Eisenbahn beteiligt, so kommt die Planfeststellung z. B. nach Art. 5 f. BayEBG in Betracht. In beiden Fällen kommt weiterhin in Frage die Planfeststellung nach §§ 17 f. FStrG (bei Beteiligung einer Bundesfernstraße), z.B. nach Art. 36 ff. BayStrWG (bei Beteiligung einer anderen Straße) und nach §§ 28 ff. PBefG (bei Beteiligung einer Straßenbahn, die nach § 1 Abs. 5 als Straße zu behandeln ist). Ist an der Kreuzung eine als Eisenbahn zu behandelnde Straßenbahn beteiligt, so entfällt die Planfeststellung nach den Vorschriften des Bundesbahngesetzes und des Bayerischen Eisenbahn- und Bergbahngesetzes. An die Stelle der Bestimmungen des Bayerischen Landesrechts treten in den anderen Ländern die entsprechenden Vorschriften der Straßen- und Wegegesetze sowie der Eisenbahngesetze dieser Länder.
b) Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 bestimmt die Anordnungsbehörde - die das Planfeststellungsverfahren durchzuführen hat und Planfeststellungsbehörde ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2) - nach welchem der für die Kreuzungsbeteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Diese Regelung trägt der Tatsache Rechnung, daß die an einer Eisenbahnkreuzung durchzuführenden Maßnahmen eine Einheit bilden. Dementsprechend sollen nicht mehrere Planfeststellungen nach den jeweils für die beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Vorschriften neben- oder nacheinander vorgenommen werden. Es soll vielmehr nur ein Planfeststellungsverfahren und dieses mit Wirkung für alle beteiligten Verkehrswege durchgeführt werden. Andere Planfeststellungen, die an sich für Baumaßnahmen an den kreuzungsbeteiligten Verkehrswegen gesetzlich vorgeschrieben sind, unterbleiben. Der Plan wird für die gesamte Baumaßnahme nach dem für einen der beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Planfeststellungsverfahren festgestellt. Nach diesem Recht richten sich auch für die anderen beteiligten Verkehrswege Verfahren und Wirkung der Planfeststellung. Der Plan wird also für die anderen Verkehrswege nach dem Recht des einen Verkehrsweges festgestellt, für dessen Anwendung die Anordnungsbehörde sich entschieden hat. Die für einen Bereich erlassenen Vorschriften sollen in einem anderen Bereich angewandt werden.
c) Diese Regelung enthält der Sache nach eine Verweisung. Für die Feststellung des Plans für Maßnahmen an den anderen Verkehrswegen wird verwiesen auf das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges, und zwar auf dieses Recht in seinem jeweils geltenden Bestand. Die Besonderheit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 liegt darin, daß nicht das Gesetz selbst die Verweisung vornimmt - also etwa bestimmt, daß unter bestimmten Voraussetzungen das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges für die Feststellung des Plans für Baumaßnahmen am anderen Verkehrsweg anzuwenden ist -, sondern daß die Anordnungsbehörde ermächtigt wird, das anzuwendende Recht zu bestimmen. Auch diese Regelung enthält jedoch der Sache nach eine Verweisung: bestimmt die Anordnungsbehörde, daß der Plan nach dem für einen der Beteiligten geltenden Verfahren festzustellen ist, so konkretisiert sie lediglich die im Gesetz vorgesehene Verweisung auf das Recht dieses Beteiligten.
d) Die Verweisung bewirkt, daß das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges zum Recht des anderen Verkehrsweges wird. Grundlage für die Anwendung des Rechts, auf das verwiesen wird, ist die die Verweisung enthaltende Norm, also die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 3 (vgl. BayVerfGH 17, 61 [66]; BVerwG, DVBl. 1964, 765 [766]). § 9 Abs. 1 Satz 3 - und nicht mehr die einzelne gesetzliche Regelung des Planfeststellungsverfahrens - ist aber auch insoweit die Grundlage für die Anwendung des Planfeststellungsrechts, als es um Baumaßnahmen an dem Verkehrsweg geht, nach dessen Recht kraft Bestimmung der Anordnungsbehörde der Plan festzustellen ist. Das muß auch dann gelten, wenn die Anordnungsbehörde nicht die Wahl zwischen mehreren in Betracht kommenden Planfeststellungsverfahren hat, wenn also nach der Art der Maßnahme nur für einen der kreuzungsbeteiligten Verkehrswege die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens vorgeschrieben ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Auch dann ist Grundlage für die Anwendung dieses Planfeststellungsrechts § 9 Abs. 1, nicht das Gesetz, in dem das Planfeststellungsverfahren geregelt ist.
e) § 9 Abs. 1 Satz 1 und 3 enthält also - mittels Verweisung auf andere Vorschriften - eine bundesgesetzliche Regelung des materiellen und formellen Planfeststellungsrechts für Baumaßnahmen an Eisenbahnkreuzungen.
§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 8 regelt die Behördenzuständigkeit für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für solche Baumaßnahmen. § 9 Abs. 1 Satz 4 schließlich enthält eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, indem er vorschreibt, daß Planfeststellungsbeschluß und Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren miteinander zu verbinden sind.
2.
Die verfassungsrechtliche Prüfung von § 9 führt zu folgendem Ergebnis:
Die gesetzgebungstechnische Methode der Verweisung, deren sich der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 1 bedient hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, ist die Vorschrift in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar.
Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, ist die Vorschrift insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich bezieht auf den kreuzungsbeteiligten Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn, auf das an der Kreuzung beteiligte Stück einer Bundesfernstraße und auf den an einer Kreuzung beteiligten Schienenweg einer Straßenbahn. Die Regelung ist nur insoweit nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also einer Straße, die landesrechtlichen Regelungen unterliegt.
§ 9 Abs. 3 ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
3.
Die Verweisung in § 9 Abs. 1 auf die in anderen Bundesgesetzen und in Landesgesetzen enthaltenen Vorschriften über die Planfeststellung begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist grundsätzlich zulässig, daß ein Gesetz die gesetzlichen Tatbestände nicht selbst festlegt, sondern auf andere Normen verweist (vgl. BVerfGE 5, 25 [31]; 22, 330 [346]; vgl. auch BVerfGE 21, 312 [325, 327]).
a) § 9 Abs. 1 ist sicherlich insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als er auf andere vom Bundesgesetzgeber erlassene Normen verweist. § 9 Abs. 1 ist aber auch insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, als er auf landesgesetzliche Normen über die Planfeststellung in ihrem jeweiligen Bestand, also auf Vorschriften verweist, die von einem anderen Gesetzgeber erlassen worden sind und von ihm auch geändert werden können. § 9 Abs. 1 verweist auf das scharf umrissene Rechtsinstitut der eisenbahn- und straßenbaurechtlichen Planfeststellung, das für die einzelnen Verkehrswege vom jeweils zuständigen Bundes- oder Landesgesetzgeber im wesentlichen gleich ausgestaltet worden ist, dessen Regelungen sich nur in minder wichtigen Einzelheiten, die den Kern des Rechtsinstituts unberührt lassen, unterscheiden können. Der Inhalt der Regelungen, auf die der Bundesgesetzgeber verwiesen hat, steht also im wesentlichen fest. Deshalb kann hier von einem Verzicht auf Befugnisse durch den nach der Verfassung zuständigen Gesetzgeber nicht die Rede sein. Der Bundesgesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen und sie nicht "außenstehenden" Stellen (hier: den Landesgesetzgebern) überlassen.
b) Eine Verweisung muß hinreichend bestimmt sein; der Rechtsstaatlichkeit und der Rechtssicherheit wegen muß sie den Bürger klar erkennen lassen, welche Vorschriften im einzelnen maßgebend sein sollen (BVerfGE 5, 25 [31]; 22, 330 [346]). Die in § 9 Abs. 1 enthaltene Verweisung genügt diesen Anforderungen. Sie erfaßt zwar außer den bundesgesetzlichen Vorschriften über die Planfeststellung eine größere Anzahl landesrechtlicher Regelungen, die in den Straßen- und Wegegesetzen und den Eisenbahngesetzen der Länder enthalten sind. Für den Bürger kommen jedoch jeweils nur die bundesgesetzlichen Vorschriften und die Vorschriften seines Landes in Betracht. Diese Bestimmungen sind zwar in § 9 Abs. 1 nicht nach Gesetzestitel, Datum und Fundstelle angeführt. Sie sind jedoch dem Gegenstand nach präzis bezeichnet: Vorschriften, nach denen für den Bau oder die Veränderung eines Verkehrsweges ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist. Auch der Forderung nach gehöriger Verkündung der Rechtsvorschriften ist Genüge getan. Die Vorschriften über die Planfeststellung, auf die § 9 Abs. 1 verweist, kann der Bürger den Verkündungsblättern des Bundes und denen seines Landes entnehmen (vgl. BVerfGE 22, 330 [347]).
Die Verweisung in § 9 Abs. 1 ist also hinreichend bestimmt und genügt auch im übrigen rechtsstaatlichen Anforderungen.
4.
§ 9 Abs. 1 ist in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er Regelungen enthält für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist . Für diese Fälle gilt folgendes:
a) Ist an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so ist in jedem Fall der Bundesminister für Verkehr Planfeststellungsbehörde (§ 9 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Er kann das Planfeststellungsverfahren nach § 36 BundesbahnG einleiten und durchführen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt der Bundesminister für Verkehr, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist (§ 9 Abs. 1 Satz 3). Er kann es bei der Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG belassen oder bestimmen, daß der Plan - bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen - nach §§ 17 f. FStrG oder - bei Kreuzungen mit einer Straßenbahn, die als Straße zu behandeln ist (§ 1 Abs. 5) - nach §§ 28 ff. PBefG festzustellen ist. Bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit einer Straße, die nicht Bundesfernstraße ist, kann der Bundesminister für Verkehr aber auch die Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes wählen. Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen ist die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 (siehe oben 1 d). Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die durch den Bundesminister für Verkehr konkretisiert wird, werden diese Vorschriften in das Bundesrecht übernommen und damit im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 zu Bundesrecht. Bestimmt der Bundesminister für Verkehr, daß der Plan nach dem Straßenbaurecht des Landes festzustellen ist und stellt er ihn nach diesem Recht fest, so führt er also Bundes-, nicht Landesrecht aus (vgl. BVerfGE 21, 312 [325, 327] sowie für die Unzulässigkeit der Ausführung von Landesrecht durch Bundesbehörden BVerfGE 12, 205 [221]; 21, 312 [325 f.]).
b) Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die in § 9 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 enthaltene Regelung des Planfeststellungsrechts. Das gilt für dieses Recht, soweit es dem materiellen Verwaltungsrecht zuzuordnen ist, ebenso aber auch für die im Planfeststellungsrecht enthaltenen Regelungen des Verwaltungsverfahrens. Der Bund kann die Rechtsverhältnisse an Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn so regeln, wie sie "geregelt" sind, wenn der Bundesminister für Verkehr von der ihm durch § 9 Abs. 1 Satz 3 erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht und bestimmt hat, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist.
aa) Entscheidet sich der Bundesminister für Verkehr für die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG , so wird für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung nach dieser Vorschrift durchgeführt. Diese Planfeststellung erfaßt sowohl die Baumaßnahmen am Schienenweg der Bundesbahn als auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen (Bundesfernstraße, Straßenbahn als Straße - § 1 Abs. 5 - und Straße, die nicht Bundesfernstraße ist) . Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der Bundesbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung von § 36 BundesbahnG. Diese Vorschrift kommt nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Bestimmung durch den Bundesminister für Verkehr, also auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3, zum Zuge. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die insoweit durch § 9 Abs. 1 getroffene Regelung steht außer Frage. Sie ergibt sich aus seiner Kompetenz für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG). Es kann offen bleiben, ob sich auch die Befugnis des Bundes, das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen zu regeln, aus Art. 73 Nr. 6 GG ergibt oder ob diese Kompetenz aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG herzuleiten ist: es unterliegt keinem Zweifel, daß der Bund das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung gesetzlich regeln kann (Art. 73 Nr. 6, 86, 87 Abs. 1 GG).
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine Regelung, nach der die Planfeststellung gemäß § 36 BundesbahnG auch für die Baumaßnahmen an dem kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrsweg durchzuführen ist, ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
(1) Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Landstraße I. Ordnung oder eine sonstige Straße (also weder eine Bundesfernstraße noch eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn) beteiligt, so tritt nach § 9 Abs. 1 Satz 3 für das kreuzungsbeteiligte Straßenstück die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG an die Stelle der Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes. Die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die gesetzliche Regelung des Baues und der Unterhaltung der Straßen, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind, sowie deren Verwaltung ist zwar nach Art. 30, 70 ff., 83 ff. GG grundsätzlich Sache der Länder. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen umfaßt jedoch die Befugnis, auch die Planfeststellung für Bau und Veränderung des an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn beteiligten Stücks einer solchen Straße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln. Die Kompetenzen des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 Abs. 1 GG entsprechen insoweit denen des Reichs nach der Weimarer Reichsverfassung von 1919.
(a) Nach Art. 7 Nr. 19 WRV stand dem Reich die konkurrierende Gesetzgebung über "die Eisenbahnen" zu. Art. 89 Abs. 1 WRV bestimmte, es sei Aufgabe des Reichs, die dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten. Gemäß Art. 90 WRV übernahm das Reich mit dem Übergang der Eisenbahnen die Enteignungsbefugnisse und die staatlichen Hoheitsrechte, die sich auf das Eisenbahnwesen beziehen. Art. 94 Abs. 1 Satz 1 WRV regelte den Bau neuer, dem allgemeinen Verkehr dienender Eisenbahnen. Satz 2 dieser Vorschrift lautete: "Berührt der Bau neuer oder die Veränderung bestehender Reichseisenbahnanlagen den Geschäftsbereich der Landespolizei, so hat die Reichseisenbahnverwaltung vor der Entscheidung die Landesbehörden anzuhören."
Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV hatte zum Vorbild § 24 Abs. 3 der Verfassung Elsaß-Lothringens vom 31. Mai 1911 (RGBl. S. 225), dem einzigen Gebiet des Reichs bis 1918, in dem die Eisenbahnen - von den Privatbahnen abgesehen - Reichs eisenbahnen waren (vgl. Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56 [61 f.]; Entscheidung des Reichsgerichts im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 13 Abs. 2 WRV vom 17. Dezember 1932, RGZ 139, 136 [143 ff.] = Lammers-Simons VI, S. 159 ff.). Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung standen der Reichsverwaltung, soweit das Reich Eisenbahnen baute oder betrieb, die Ausübung "der auf den Bau oder Betrieb der Eisenbahnen sich beziehenden Rechte" zu. Zu diesen Rechten gehörte auch "das Planfestsetzungsrecht, d. h. die Entscheidung darüber, welche Gestalt der Bahnanlage in all ihren Einzelteilen zu geben ist, sowie darüber, ob und welche Ersatz- und Sicherungsanlagen aus Anlaß des Bahnbaues im öffentlichen Interesse an anderen öffentlichen Anlagen oder an Privatgrundstücken vorzunehmen sind" (so die Begründung zu § 24 Abs. 2, siehe Verhandlungen des Reichstags, XII. Legislaturperiode, II. Session, Anlagen zu den Stenografischen Berichten Nr. 581, S. 21). § 24 Abs. 3 Satz 1 lautete:
Werden durch den Bau neuer oder die Veränderung bestehender Eisenbahnen die Verkehrsinteressen des Landes berührt oder wird durch die Herstellung neuer oder die Veränderung bestehender Eisenbahnanlagen in den Geschäftsbereich der Landespolizei eingegriffen, so dürfen die Entscheidungen der Reichsverwaltung nur nach Anhörung der Landesbehörden ergehen.
In der Begründung zu § 24 Abs. 3 wird dargelegt, daß es der Reichsverwaltung aufgegeben sei, vor der Planfeststellung die mitbeteiligten Landesbehörden zu hören, wenn eine Eisenbahnanlage gleichzeitig auch den von den Landesbehörden wahrzunehmenden Aufgaben dient, "wie dies insbesondere bei Wege- Über- und Unterführungen ... der Fall ist" (a.a.O. S. 23). Bei Kreuzungen von Strecken der Reichseisenbahnen mit Straßen waren also die Landesbehörden zu hören , während die Entscheidung über die Planfeststellung bei der Reichsverwaltung lag (vgl. Fischbach, Das öffentliche Recht des Reichslandes Elsaß- Lothringen, 1914, S. 357 ff.).
Entsprechendes galt nach Art. 90 und 94 WRV. Gemäß § 37 Abs. 2 des mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossenen Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft vom 30. August 1924 - ReichsbahnG 1924 - waren unter anderem die Pläne für die Veränderung bestehender Reichseisenbahnanlagen, soweit darüber zwischen der Gesellschaft und einer Landespolizeibehörde Meinungsverschiedenheiten bestanden, "von der Reichsregierung endgültig festzustellen" (§ 37 Abs. 2 Satz 1). Die Gesellschaft hatte die Pläne - "soweit nach Artikel 94 Abs. 1 der Reichsverfassung erforderlich" - mit dem Gutachten der Landesbehörde dem zuständigen Reichsminister "zur Feststellung vorzulegen" (§ 37 Abs. 2 Satz 2). Im Hinblick auf Streitigkeiten über den Umfang der Befugnisse des Reichs wurde § 37 Abs. 2 durch Art. I Nr. 23 des Gesetzes zur Änderung des Reichsbahngesetzes vom 13. März 1930 durch folgende Bestimmung ergänzt: "Die Planfeststellung umfaßt die endgültige Entscheidung über alle von der Plangestaltung berührten Interessen" (§ 37 Abs. 2 letzter Satz).
Die Rechtsprechung sowohl des Staatsgerichtshofs (Entscheidung vom 18. Oktober 1924, a.a.O.) als auch des Reichsgerichts (Entscheidung vom 17. Dezember 1932, a.a.O.) hat anerkannt, daß nach den Bestimmungen der Verfassung und des Reichsbahngesetzes dem Reich hinsichtlich der Reichseisenbahnanlagen "die volle Eisenbahnhoheit" zustehe; die Eisenbahnhoheitsrechte stünden dem Reich "in demselben Umfang und in derselben Weise" zu, "wie sie vorher den Einzelstaaten zugestanden haben" (StGH, a.a.O., S. 58, 60, 63). Ein wesentlicher Teil der Eisenbahnhoheit des Reichs sei die Befugnis zur "uneingeschränkten Planfeststellung". Das Reich habe über alle von der Planfeststellung berührten landespolizeilichen Interessen (in weitem Sinne) selbständig zu entscheiden. Den Ländern seien für Reichseisenbahnanlagen keine Entscheidungen polizeilicher Art (im weiten Sinne der Entscheidung über alle öffentlichen Interessen) verblieben. Die Landespolizeibehörden seien gutachtlich zu hören; sie hätten aber keinen bestimmenden Einfluß bei der Planfeststellung für den Bau. Nach Art. 90, 94 WRV und § 37 des Reichsbahngesetzes seien Landespolizeigesetze auf den Bau und die Veränderung von Reichseisenbahnanlagen nicht anzuwenden. Der letzte Satz von § 37 Abs. 2 des Reichsbahngesetzes i.d.F. des Gesetzes vom 13. März 1930 enthalte insofern nur eine Klarstellung, aber keine Änderung des früheren Rechtszustandes (RGZ 139, 136 [143 ff.]).
Zum "Geschäftsbereich der Landespolizei" i.S. von Art. 94 Abs. 1 WRV gehörte die Wahrnehmung aller öffentlichen Interessen in bezug auf die geplanten Maßnahmen an der Reichseisenbahnanlage, insbesondere also der Schutz der öffentlichen Sicherheit, der bestehenden öffentlichen Wege und wasserwirtschaftlichen Anlagen.
Vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, Anm. 4 zu Art. 94; Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, Anm. 4 zu Art. 94; Fritsch, Eisenbahngesetzgebung im Deutschen Reich und in Preußen, 3. Aufl. 1930, S. 44, Anm. 136 B II a zu § 37 ReichsbahnG; Sarter-Kittel, Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft, 3. Aufl. 1931, S. 108, 236 ff.
Das Reich hatte also nach Art. 7 Nr. 19, Art. 90 und 94 Abs. 1 WRV die Befugnis - und es hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht -, eine reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung zu schaffen und zu regeln. Diese Planfeststellung ersetzte alle nach den Polizeigesetzen (im weiten Sinne) erforderlichen Entscheidungen von Landes- und Reichsbehörden. Die "Konzentrationswirkung" der reichseisenbahnrechtlichen Planfeststellung hatte zur Folge, daß diese Planfeststellung auch die nach den Straßen- und Wegegesetzen der Länder notwendigen Genehmigungen ersetzte. Die Hoheitsrechte des Reichs in bezug auf die Reichseisenbahnen erstreckten sich also nicht nur auf die eigentliche Bahnanlage, sondern auch auf die Gestaltung der von der Bahnanlage betroffenen Straßenstücke. Die "Eisenbahnhoheit" des Reichs für die Reichseisenbahnen entsprach dem Umfang nach den Hoheitsrechten, die den Ländern auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens bis zur Übernahme der Eisenbahnen durch das Reich zugestanden hatten.
(b) Die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen entsprechen hinsichtlich der Planfeststellung denen des Reichs nach Art. 7 Nr. 19 und Art. 90, 94 Abs. 1 WRV. Den unter der Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung mit "Reichseisenbahnhoheit" umschriebenen Befugnissen entsprechen heute die umfassenden Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG. Trotz des Umstandes, daß die Befugnisse des Bundes nach dem Grundgesetz in vieler Hinsicht beschränkter sind als die des Reichs nach der Weimarer Reichsverfassung und daß die Verfassungsordnung des Grundgesetzes in weit stärkerem Maße als die Verfassung von 1919 vom föderalistischen Prinzip geprägt ist, fehlt es an jeglichem Anhaltspunkt dafür, daß die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen hinsichtlich der Planfeststellung geringer sind als die entsprechenden Befugnisse des Reichs und daß die formelle und materielle "Konzentrationswirkung" dieser Planfeststellung heute eine geringere ist als früher mit der Folge, daß die großen und unbestreitbaren verwaltungsmäßigen Vorteile der uneingeschränkten und umfassenden Planfeststellung für Bundes-(Reichs-)Bahnanlagen zum Teil fortgefallen wären.
Die Entstehungsgeschichte von Art. 87 GG läßt sich zur Bestätigung dafür anführen, daß das Grundgesetz die Befugnisse des Bundes hinsichtlich der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung gegenüber denen des Reichs nicht mindern wollte. In der 21. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses des Parlamentarischen Rats schlug der Sachverständige Professor Dr. Frohne die Einfügung einer im wesentlichen dem Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV entsprechenden Bestimmung vor (Art. 117 b). Der Antrag wurde abgelehnt, nachdem der Abgeordnete Dr. Strauß darauf hingewiesen hatte, daß die im Grundgesetz vorzunehmende generelle Regelung durch die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (für die Bundeseisenbahnen) und durch die Generalklausel des bisherigen Art. 117 Abs. 4 ("Das Nähere [über die Verwaltung von Bundesbahn und Bundespost] regeln die Bundesgesetze") bereits erfolgt sei, die Regelung der Einzelheiten aber der künftigen einfachen Bundesgesetzgebung überlassen werden müsse. Daraus läßt sich entnehmen, daß die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen ihrem Umfang nach nicht geringer sein sollte als die des Reichs für die Reichseisenbahnen (vgl. JöR n.F. Bd. 1 [1951], S. 648 f.).
Die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen betreffen also nicht nur die eigentlichen Bundeseisenbahnanlagen; sie erstrecken sich vielmehr auch auf die diese Anlagen kreuzenden Straßenstücke. Demgemäß kann der Bund nicht nur die Planfeststellung für Bau und Veränderung einer Bundesbahnanlage, sondern auch die für Bau und Veränderung des Straßenstücks an einer Kreuzung regeln und auch die materiellen Rechtswirkungen dieser Planfeststellung festlegen.
Die Kompetenz des Bundes zur Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts ergibt sich insoweit aus Art. 73 Nr. 6 GG, die zur Regelung des Verwaltungsverfahrens entweder schon aus Art. 73 Nr. 6 GG oder jedenfalls aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG (siehe oben am Anfang von aa); es handelt sich um Regelungen des Verwaltungsverfahrens der bundeseigenen Verwaltung.
(2) Ist an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Bundesfernstraße oder eine nach § 1 Abs. 5 als Straße zu behandelnde Straßenbahn (also weder eine Landstraße I. Ordnung noch eine sonstige Straße) beteiligt, so tritt für das kreuzungsbeteiligte Stück dieser Verkehrswege die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG an die Stelle der Planfeststellung nach §§ 17 f. FStrG (§§ 28 ff. PBefG).
Erstrecken sich die Kompetenzen des Bundes bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen hinsichtlich der Planfeststellung auch auf das kreuzungsbeteiligte Straßenstück (siehe oben zu [1]), so kann nichts anderes gelten für die kreuzungsbeteiligten Stücke einer Bundesfernstraße oder einer Straßenbahn, die als Straße gilt. Auch hier handelt es sich um Regelungen über die Bundeseisenbahnen und über das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen. Die Kompetenzen des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verwaltungsverfahrensrechts ergeben sich aus Art. 73 Nr. 6 und Art. 86, 87 Abs. 1 GG.
Dem steht nicht entgegen, daß die reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung, die zur Zeit der Weimarer Republik alle kreuzungsbeteiligten Straßen erfaßte, unter dem nationalsozialistischen Regime in ihren Rechtswirkungen hinsichtlich der Reichsautobahnen beschränkt wurde.
Nach Art. 7 Nr. 19 WRV hatte das Reich die Gesetzgebung über "den Bau von Landstraßen, soweit es sich um den allgemeinen Verkehr und die Landesverteidigung handelt". Die Weimarer Republik hat von dieser Kompetenz jedoch nicht Gebrauch gemacht. Verwaltungsbefugnisse für Straßen standen dem Reich nach der Weimarer Reichsverfassung nicht zu. Erst unter dem nationalsozialistischen Regime kam es zum Erlaß des Gesetzes über die Errichtung eines Unternehmens "Reichsautobahnen" vom 27. Juni 1933 (RGBl. II S. 509), dessen § 8 (später § 7 des Reichsautobahngesetzes vom 29. Mai 1941, RGBl. I S. 313) eine reichsstraßenbaurechtliche Planfeststellung vorsah, die ebenso wie die reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung alle nach anderen Vorschriften erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen usw. ersetzte. Es gab also zwei reichsrechtliche Planfeststellungen mit gleichartigen Rechtswirkungen. Ihr Verhältnis zueinander für den Fall, daß Reichsautobahn- und Reichsbahnanlagen betroffen waren, sowie das von den beiden zuständigen Reichsverwaltungen dann einzuschlagende Verfahren war nicht völlig geklärt (vgl. Blümel, a.a.O., S. 214, 224 f.). Die unter dem nationalsozialistischen Regime entstandenen Unklarheiten müssen jedoch außer Betracht bleiben für die Antwort auf die Frage, ob die Bundeskompetenzen aus Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 GG hinsichtlich der Reichweite der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung den Kompetenzen des Reichs nach Art. 7 Nr. 19, Art. 90, 94 WRV entsprechen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das nationalsozialistische Regime dem Bau der Autobahnen eine besondere politische Bedeutung beimaß und daß Kompetenzfragen wie die, ob der Reichsverkehrsminister (für die Reichsbahn) oder der Generalinspekteur für das deutsche Straßenwesen einen beide Verkehrswege betreffenden Plan festzustellen hatte, nicht nur nach sachlichen und rechtlichen, sondern vor allem nach politischen Gesichtspunkten im Sinne des damaligen Regimes beurteilt und entschieden wurden.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hinsichtlich des kreuzungsbeteiligten Stücks einer Bundesfernstraße (einer Straßenbahn) ergibt sich zumindest für das materielle Planfeststellungsrecht im übrigen auch aus Art. 74 Nr. 22 (Art. 74 Nr. 23) GG. Das kann jedoch auf sich beruhen. Es bedarf hier insbesondere keiner Entscheidung darüber, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Nr. 22 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl. I S. 363) ihrem Umfang nach der Kompetenz des Bundes aus Art. 73 Nr. 6 GG für den Bau und die Unterhaltung der Schienenwege der Bundeseisenbahnen entspricht, so daß der Bundesgesetzgeber der bundesfernstraßenrechtlichen Planfeststellung eine ähnliche Konzentrationswirkung hinsichtlich landesrechtlich vorgesehener Genehmigungen zuerkennen kann wie der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung. Es spricht vieles dafür, daß die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 22 GG insoweit ihrer Reichweite nach nicht hinter der aus Art. 73 Nr. 6 GG zurücksteht.
bb) Entscheidet sich der Bundesminister für Verkehr bei Maßnahmen an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn nicht für die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, so enthält § 9 Abs. 1 die Regelung, daß für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung durchzuführen ist, entweder nach §§ 17 f. FStrG (bei Kreuzungen mit einer Bundesfernstraße) oder nach §§ 28 ff. PBefG (bei Kreuzungen mit einer als Straße zu behandelnden Straßenbahn) oder nach dem Straßenbaurecht des Landes.
Hinsichtlich des kreuzungsbeteiligten Schienenwegs der Bundesbahn ändert sich dann der Inhalt des maßgeblichen Rechts; § 36 BundesbahnG wird durch andere auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 anzuwendende gesetzliche Regelungen verdrängt. Soweit es sich um im Landesrecht enthaltene Regelungen handelt, werden sie als Bundesrecht angewandt (siehe oben zu a).
Soweit diese in § 9 Abs. 1 vorgesehene Regelung den Schienenweg der Bundesbahn betrifft, folgt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das materielle Planfeststellungsrecht aus Art. 73 Nr. 6 GG und für das Verwaltungsverfahrensrecht ebenfalls aus Art. 73 Nr. 6 GG oder aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG (siehe oben zu Beginn von aa). Der Bundesgesetzgeber kann die für Schienenwege der Bundesbahn geltenden Regelungen modifizieren und vorschreiben, daß unter bestimmten Voraussetzungen für Baumaßnahmen an einem Stück dieser Schienenwege nicht die allgemein vorgesehene Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, sondern die in einem anderen Gesetz (§§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG, Straßenbaugesetz des Landes) geregelte Planfeststellung durchgeführt werden soll.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 für die anderen beteiligten Verkehrswege enthaltene Regelung ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Landstraße I. Ordnung oder eine sonstige Straße beteiligt, so ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Straßenbaurechts des Landes. Dessen Vorschriften kommen für das kreuzungsbeteiligte Straßenstück nicht unmittelbar, sondern kraft der Bestimmung durch den Bundesminister für Verkehr, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 als Bundesrecht zum Zuge.
Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Bundesfernstraße (oder eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn) beteiligt, so ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung von §§ 17 f. FStrG (§§ 28 ff. PBefG). Auch diese Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 zur Anwendung.
In allen diesen Fällen handelt es sich um Regelungen über die Bundeseisenbahnen und um Vorschriften über das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen (siehe oben zu aa). Die Kompetenzen des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verwaltungsverfahrensrechts ergeben sich ebenfalls aus Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 Abs. 1 GG.
Die Kompetenz des Bundes zumindest für die Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts ergibt sich im übrigen für die kreuzungsbeteiligten Stücke einer Bundesfernstraße und einer (als Straße zu behandelnden) Straßenbahn auch aus Art. 74 Nr. 22 und 23 GG.
c) Wie bereits dargelegt (siehe oben zu b), gehört die Anordnung von Maßnahmen und die Planfeststellung für sie bei Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn auch hinsichtlich der anderen beteiligten Verkehrswege zur bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen (Art. 87 Abs. 1 GG). Daraus folgt, daß der Bundesgesetzgeber für diese Fälle den Bundesminister für Verkehr zur Anordnungs- und zur Planfeststellungsbehörde bestimmen und ihn mit der Durchführung der Planfeststellung beauftragen konnte (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Der Bundesgesetzgeber konnte dabei abweichen von der Regelung der Zuständigkeit für die Planfeststellung in § 36 Abs. 3 BundesbahnG, §§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG und im Straßenbaurecht der Länder.
d) § 9 Abs. 1 ist also insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als er Regelungen für Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn enthält.
5.
Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält , an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist , ist die Vorschrift insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich bezieht auf den kreuzungsbeteiligten Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn, auf das an der Kreuzung beteiligte Stück einer Bundesfernstraße und auf den an einer Kreuzung beteiligten Schienenweg einer Straßenbahn. Die Regelung ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also einer Straße, die landesrechtlichen Regelungen unterliegt.
a) Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, sind entweder Kreuzungen einer Eisenbahn i. S. des § 1 Abs. 3, die nicht zu den Bundeseisenbahnen gehört (nichtbundeseigene Eisenbahn) mit einer Straße (Bundesfernstraße, Landstraße I. Ordnung, sonstige Straße, Straßenbahn, die nach § 1 Abs. 5 als Straße gilt) oder Kreuzungen einer als Eisenbahn zu behandelnden Straßenbahn mit einer Straße. Für diese Kreuzungen ist Anordnungs- und Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1), in Bayern die Regierung (§ 1 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung zum Vollzug des Eisenbahnkreuzungsgesetzes vom 24. Juli 1964, GVBl. S. 158). Die Landesbehörde kann den Plan in einem landesrechtlich oder bundesrechtlich geregelten Verfahren feststellen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt die Landesbehörde, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren (§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG, Verfahren nach Landeseisenbahnrecht oder nach Landesstraßenbaurecht) der Plan festzustellen ist. Entscheidet sich die Landesbehörde für die Planfeststellung nach dem Landeseisenbahn- oder dem Landesstraßenbaurecht, so ist Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1. Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die in diesen Fällen durch die Landesbehörde konkretisiert wird, werden diese Normen in das Bundesrecht übernommen und als Bundesrecht angewandt (siehe oben zu 1 d und 4 a). Entscheidend für die Qualität der Norm ist die Qualität der ihrer Anwendung zugrunde liegenden Norm, nicht die Zugehörigkeit der die Verweisung konkretisierenden Behörde zur Bundes- oder Landesverwaltung. Es liegt hier anders als bei Erlaß von Rechtsverordnungen durch Landesorgane auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigungen (vgl. BVerfGE 18, 407 [414 ff.]). § 9 Abs. 1 enthält eine erschöpfende gesetzliche Regelung. Die Landesbehörde ist nach § 9 Abs. 1 nicht ermächtigt, Recht zu setzen. Ihr ist lediglich die Befugnis eingeräumt, zwischen verschiedenen gesetzlichen Regelungen zu wählen, deren Anwendung in jedem Fall auf § 9 Abs. 1 beruht.
Haben jedoch die Länder gemäß § 9 Abs. 3 bestimmt, daß § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 nicht zum Zuge kommen soll, dann ist nicht mehr § 9 Abs. 1 die Grundlage für die Anwendung der im Landesrecht enthaltenen Vorschriften. Diese Bestimmungen bleiben dann Landesrecht.
b) Ist an der Kreuzung der Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn beteiligt , so ist die in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verfahrensrechts nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also landesrechtlichen Regelungen unterliegt (Landstraße I. Ordnung, sonstige Straße).
Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
aa) Entscheidet sich die Landesbehörde für die Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht (also in Bayern für die Planfeststellung nach Art. 5 f. BayEBG), so wird für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung nach diesen Vorschriften durchgeführt. Die Planfeststellung erfaßt sowohl die Baumaßnahmen am Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn als auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen (Bundesfernstraße, Straßenbahn als Straße, Straße die nicht Bundesfernstraße ist).
Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Landeseisenbahnrechts. Dessen Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Bestimmung durch die Landesbehörde, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 und als Bundesrecht zum Zuge. Der Bund hat die Kompetenz für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung nach Art. 74 Nr. 23, Art. 84 Abs. 1 GG.
Die Kompetenz des Bundes für die "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind" (Art. 74 Nr. 23 GG) umfaßt auch die Regelung des Baues und der Veränderung solcher Schienenbahnen (vgl. Art. 74 Nr. 22 GG). Der Bundesgesetzgeber hat - vom Eisenbahnkreuzungsgesetz abgesehen - auf Grund von Art. 74 Nr. 23 GG bisher nur die Rechtsverhältnisse der Straßenbahnen umfassender geregelt, und zwar im Personenbeförderungsgesetz. Hinsichtlich der übrigen "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind", hat er sich mit dem Erlaß des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 225, geändert durch Gesetz vom 1. August 1961, BGBl. I S. 1161) begnügt. Dieses Gesetz enthält keine Vorschriften über die Planfeststellung für Baumaßnahmen an nichtbundeseigenen Eisenbahnen. Durch § 9 Abs. 1 hat der Bundesgesetzgeber nunmehr einen Ausschnitt aus der Materie "Bau von nichtbundeseigenen Eisenbahnen" selbst geregelt, und zwar bei der hier geprüften Alternative dahin, daß Vorschriften des Landeseisenbahnrechts anzuwenden sind.
Dieser in § 9 Abs. 1 enthaltenen Regelung kann nicht entgegengehalten werden, sie sei verfassungswidrig, weil ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht bestehe (Art. 72 Abs. 2 GG).
Die Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, liegt zunächst beim Bundesgesetzgeber. Er trifft - insbesondere für die Frage, ob die Voraussetzungen von Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG gegeben sind - eine politische Vorentscheidung, die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektieren hat. Hat der Bundesgesetzgeber das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung bejaht, so ist das Bundesverfassungsgericht auf die Prüfung beschränkt, ob der Bundesgesetzgeber die in Art. 72 Abs. 2 GG verwendeten Begriffe im Prinzip zutreffend ausgelegt und sich in dem dadurch bezeichneten Rahmen gehalten hat (vgl. BVerfGE 4, 115 [127 f.]; 13, 230 [233 f.]). § 9 Abs. 1 trifft eine bundeseinheitliche Regelung dahin, daß eine Behörde ermächtigt wird, das anzuwendende Planfeststellungsrecht zu bestimmen, daß die Anordnungsbehörde zugleich Planfeststellungsbehörde ist und daß die Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren und der Planfeststellungsbeschluß miteinander zu verbinden sind. Es läßt sich nicht feststellen, daß der Bundesgesetzgeber damit seinen Ermessensbereich nach Art. 72 Abs. 2 GG überschritten hat (vgl. BVerfGE 13, 230 [234]). Auch der Vorbehalt abweichender Regelungen von Verfahren und Zuständigkeiten durch die Länder in § 9 Abs. 3 für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, rechtfertigt nicht die Annahme, es fehle insoweit an einem Bedürfnis für eine bundesgesetzliche Regelung. Der Bundesgesetzgeber hat im Eisenbahnkreuzungsgesetz eine umfassende bundeseinheitliche Regelung des Eisenbahnkreuzungsrechts getroffen. Im Rahmen dieser Gesamtregelung kann er einzelne, minder wichtige Fragen der Regelung durch die Länder vorbehalten, ohne daß deshalb das Bedürfnis für die bundesgesetzliche Regelung entfällt (vgl. BVerfGE 20, 238 [249 f.]; 21, 106 [115]).
Die Kompetenz des Bundes zur Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts für nichtbundeseigene Eisenbahnen ergibt sich also aus Art. 74 Nr. 23 GG. Es kann offenbleiben, ob diese Regelungsbefugnis für den Fall der Kreuzung einer solchen Eisenbahn mit einer Bundesfernstraße auch aus Art. 74 Nr. 22 GG hergeleitet werden kann (siehe oben 4 b) aa) (2)).
Für die Feststellung des Plans für Maßnahmen an Schienenwegen nichtbundeseigener Eisenbahnen kann der Bund auch das Verwaltungsverfahren regeln. Es kann dahinstehen, ob sich diese Befugnis schon aus Art. 74 Nr. 23 GG ergibt. Bundesgesetzliche Regelungen über nichtbundeseigene Eisenbahnen werden von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Der Bund kann also jedenfalls auf Grund von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen.
Für die an Kreuzungen mit Schienenwegen einer nichtbundeseigenen Eisenbahn beteiligten anderen Verkehrswege gilt bei Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht folgendes:
(1) Bei Kreuzungen mit einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße fehlt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz, die Planfeststellung auch hinsichtlich dieser Straßen zu regeln. Die Gesetzgebungskompetenz für Bau und Unterhaltung dieser Straßen liegt bei den Ländern (Art. 30, 70 ff. GG). Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen (Art. 74 Nr. 23 GG) umfaßt anders als die Bundeskompetenz für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG) nicht die Befugnis, auch die Planfeststellung für die kreuzungsbeteiligten Straßenstücke zu regeln. Die Gründe, die die umfassenden Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG rechtfertigen, gelten nicht für die Auslegung von Art. 74 Nr. 23 GG. Nach der Weimarer Reichsverfassung hatte das Reich nicht die Befugnis, zusammen mit den Rechtsverhältnissen der nichtreichseigenen Eisenbahnen auch die Planfeststellung für kreuzungsbeteiligte Stücke von Straßen der hier in Frage stehenden Art zu regeln. Hinsichtlich dieser Eisenbahnen stand dem Reich lediglich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 7 Nr. 19 WRV zu; das Reich hatte im übrigen lediglich Aufsichts- und Zustimmungsrechte nach Art. 95 und 94 Abs. 1 Satz 1 WRV (vgl. hierzu die Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56), die heute nach Art. 30, 83 ff. GG den Ländern zustehen.
Der Umstand, daß die Länder nach § 9 Abs. 3 von der in § 9 Abs. 1 für Landstraßen I. Ordnung und sonstige Straßen geschaffenen Regelung abweichen können, ändert nichts daran, daß der Bund in § 9 Abs. 1 Fragen geregelt hat, die zu regeln er nicht befugt ist.
(2) Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn eine Bundesfernstraße oder eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn beteiligt, so hat der Bund die Kompetenz, die Planfeststellung auch in Ansehung der kreuzungsbeteiligten Stücke dieser Verkehrswege zu regeln. Sie ergibt sich für die Bundesfernstraßen aus Art. 74 Nr. 22 GG (Bau und Unterhaltung der Landstraßen für den Fernverkehr) und für die Straßenbahnen aus Art. 74 Nr. 23 GG (siehe oben am Anfang von aa). Insofern kann der Bund auch das Verwaltungsverfahren regeln. Bundesgesetze über die Straßenbahnen (die zu den nichtbundeseigenen Eisenbahnen i.S. von Art. 74 Nr. 23 GG gehören) werden von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Der Bund kann also jedenfalls auf Grund von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen (siehe oben zu aa), am Ende). Bundesgesetze über die Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Nr. 22 GG) werden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt (Art. 90 Abs. 2 GG). Es kann offenbleiben, ob die Befugnis des Bundes, das Verwaltungsverfahren zu regeln, schon aus Art. 74 Nr. 23 GG folgt. Sie ergibt sich jedenfalls aus Art. 85 Abs. 1 GG, obwohl diese Bestimmung anders als Art. 84 Abs. 1 GG die Befugnis des Bundes zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nicht ausdrücklich erwähnt. Es ist nicht ersichtlich, warum die Kompetenz des Bundes für die Regelung des Verwaltungsverfahrens bei der ihm näherstehenden Auftragsverwaltung weniger weit gehen sollte als bei der Ausführung von Bundesgesetzen in landeseigener Verwaltung.
bb) Entscheidet sich die Landesbehörde bei Kreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen nicht für die Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht , sondern - je nach der Art des beteiligten anderen Verkehrsweges - für die nach §§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG oder nach Landesstraßenbaurecht (das dann zu Bundesrecht wird), so ist diese in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung aus den oben (zu aa) dargelegten Gründen nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich bezieht auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße.
cc) Bei Kreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen ist Anordnungs- und Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1). Nach § 9 Abs. 3 können die Länder die Zuständigkeiten auch abweichend von § 9 Abs. 1 regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz überläßt es also in vollem Umfang den Ländern, die zuständigen Behörden zu bestimmen. Diese Regelung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
c) Ist an der Kreuzung der Schienenweg einer Straßenbahn beteiligt, die nach § 1 Abs. 5 als Eisenbahn zu behandeln ist, so ist die in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung aus den bereits dargelegten Gründen (siehe zu b) nur insoweit nicht durch die Bundeskompetenzen aus Art. 74 Nr. 22 und 23, Art. 84 Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 GG gedeckt, als sie sich bezieht auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße. Die Regelung der Behördenzuständigkeit ist auch für diese Fälle verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
d) Die in § 9 Abs. 1 enthaltenen Regelungen für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, sind also nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße beziehen.
II.
§ 13 Abs. 1 Satz 2 ist nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als er dem Land Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen auferlegt, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist.
1.
Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Kostenverteilung. Das gilt sowohl für die Kosten von Maßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn als auch für die an Übergängen anderer Schienenbahnen.
a) § 13 Abs. 1 Satz 2 knüpft im Gegensatz zu Satz 1 nicht an die Baulastträgerschaft an. Die Vorschrift begründet vielmehr eine primäre Kostenlast des Bundes und des Landes unabhängig davon, ob sie Baulastträger eines der beteiligten Verkehrswege sind. Diese Bedeutung der Regelung von Satz 2 wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt: um die Durchführung der allseits als dringlich empfundenen Maßnahmen nach § 3 nicht an der Finanzschwäche einzelner Baulastträger (insbesondere der Kreise und Gemeinden) scheitern zu lassen, sollten die beteiligten Baulastträger von vornherein nur mit je einem Drittel der Kosten belastet werden, während das letzte Drittel je nach Art der beteiligten Straße dem Staat (dem Bund und/oder dem Land) auferlegt wurde.
Diese Regelung "entlastet" zwar im Ergebnis die Baulastträger der an der Kreuzung beteiligten Verkehrswege. Von einer Entlastung könnte aber nur dann die Rede sein, wenn zuvor feststünde, daß "eigentlich" die Baulastträger die gesamten Kosten aufzubringen haben. Das ist aber nicht der Fall. § 13 Abs. 1 Satz 1 belastet sie von vornherein nur mit je einem Drittel der Kosten. Es ist kein Satz des Verfassungsrechts ersichtlich, der den Gesetzgeber verpflichtet, die gesamten Kosten den Baulastträgern aufzuerlegen. Mit einem Teil der Kosten kann er auch den Staat (Bund und/oder Land) belasten. Das nach § 13 Abs. 1 Satz 2 vom Staat zu tragende Kostendrittel kann deshalb - anders als die Bayerische Staatsregierung meint - nicht als Zuschuß (an den Baulastträger der Eisenbahn oder den der Straße oder an beide) gekennzeichnet werden. Deshalb enthält § 13 Abs. 1 Satz 2 auch keine Regelung des Finanzausgleiches zwischen Land und Gemeinden (Gemeindeverbänden). Bund und Länder sollen nach § 13 Abs. 1 Satz 2 das letzte Kostendrittel als eine ihnen unmittelbar durch Bundesgesetz auferlegte primäre Last tragen.
b) Nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz für diese Kostenverteilung. Der Bund kann nach diesen Bestimmungen auch den Bau von Schienenbahnen regeln; diese Befugnis umfaßt Regelungen über die Verteilung der Kosten von Baumaßnahmen an Bahnen.
Solche Regelungen können zunächst dahin gehen, die durch Baumaßnahmen an einer Kreuzung entstehenden Kosten den beteiligten Baulastträgern aufzuerlegen. Der Bundesgesetzgeber kann auf Grund seiner Kompetenz für die Bundeseisenbahnen und die sonstigen Schienenbahnen die vom Baulastträger der Schienenbahnen zu tragenden Kosten bestimmen. Daraus ergibt sich, daß er bei Baumaßnahmen, an denen außer dem Schienenweg noch ein anderer Verkehrsweg beteiligt ist, auch den von dem Baulastträger dieses anderen Verkehrswegs zu tragenden Anteil festlegen kann. Da der Bundesgesetzgeber die Verteilung der Kosten auf die beiden kreuzungsbeteiligten Baulastträger regeln darf, kann er auch bestimmen, daß beide Baulastträger von den Gesamtkosten nur je ein Drittel zu tragen haben (§ 13 Abs. 1 Satz 1).
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG enthält weiterhin die Befugnis, unter Beachtung der übrigen Vorschriften des Grundgesetzes Kosten für Maßnahmen an Bahnübergängen dem Land auch unabhängig davon aufzuerlegen, ob es zu den an der Kreuzung Beteiligten i.S. von § 1 Abs. 6 gehört.
Das ergibt sich für Baumaßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn aus der umfassenden Regelungsbefugnis des Bundes für die Bundeseisenbahnen nach Art. 73 Nr. 6 GG, die sich auch auf die Regelung der Rechtsverhältnisse des an der Kreuzung beteiligten Straßenstücks erstreckt (siehe oben zu I).
Gleiches gilt aber nach Art. 74 Nr. 23 GG auch für Baumaßnahmen an Bahnübergängen anderer Schienenbahnen. Auch diese Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfaßt die Befugnis, unabhängig von der Baulastträgerschaft das Land mit einem Kostenanteil zu belasten. Nach § 13 Abs. 1 Satz 2 trägt das Land einen Teil der Kosten von Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, daß der Bund, wenn er eine neue Verwaltungsaufgabe für die landeseigene Verwaltung schafft, den Ländern die durch die Erfüllung dieser Aufgabe entstehenden sachlichen Kosten auferlegt. § 13 Abs. 1 Satz 2 unterscheidet sich insofern nicht von anderen Bundesgesetzen, nach denen die Länder die mit der Ausführung eines Bundesgesetzes verbundenen Lasten tragen. Auch die Bayerische Staatsregierung hält es im übrigen für zulässig, daß der Bund nach Art. 74 Nr. 23 GG Bestimmungen darüber trifft, wer die Kosten zu tragen hat; sie räumt damit ein, daß auch den Ländern - weil sie das Eisenbahnkreuzungsgesetz in landeseigener Verwaltung ausführen - Kosten auferlegt werden dürfen.
2.
Der Bund darf von seinen Gesetzgebungsbefugnissen nach Art. 73 ff. GG jedoch nur in Einklang mit den übrigen Bestimmungen des Grundgesetzes Gebrauch machen. Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, soweit sie dem Land Kosten von Maßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn auferlegt. Soweit § 13 Abs. 1 Satz 2 das Land mit Kosten für Maßnahmen an anderen Bahnübergängen belastet, ist die Vorschrift mit dem Grundgesetz vereinbar.
a) Nach Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Diese Bestimmung ist zwar nur als Richtlinie für die Anwendung der Revisionsklausel im vertikalen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG) formuliert (Änderung des Beteiligungsverhältnisses von Bund und Ländern an der Einkommen- und Körperschaftsteuer). Der Vorschrift kommt jedoch die Bedeutung einer allgemeinen, das Bund/Länder-Verhältnis im ganzen bestimmenden Lastenverteilungsregel zu. Diese allgemeine Lastenverteilungsregel ist geltendes Verfassungsrecht (BVerfGE 9, 305 [328 f]; 14, 221 [233 f.]; vgl. auch Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland - sogenanntes Troeger-Gutachten -, 1966, Nr. 200; Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes - Finanzreformgesetz -, BTDrucks. V/2861, Nrn. 60 und 113). Der am 1. Januar 1970 in Kraft tretende Art. 104 a Abs. 1 GG, eingefügt durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 - BGBl. I S. 359 - ("Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt") enthält insofern nur eine Klarstellung (vgl. die Begründung zum Entwurf des Finanzreformgesetzes, a.a.O., Nr. 289).
Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß dem Land Ausgaben für die Wahrnehmung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Bundesbahn ist aber eine Aufgabe des Bundes.
Es ist zwar im einzelnen umstritten, welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, damit eine Bundesaufgabe im Sinne der allgemeinen Lastenverteilungsregel angenommen werden kann (vgl. Maunz-Dürig, Rdnrn. 7 bis 13 zu Art. 106 GG). Grundsätzlich ist anzuknüpfen an die Verwaltungsverantwortung, nicht daran, ob der Bund durch seine Gesetzgebung die Aufgaben und Ausgaben veranlaßt hat (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf des Finanzverfassungsgesetzes, BTDrucks. II/480, Nr. 59, und zum Finanzreformgesetz, a.a.O., Nr. 114). Diese Frage kann jedoch ebenso offenbleiben wie die andere Frage, ob die allgemeine Lastenverteilungsregel in bestimmtem Umfang eine abweichende gesetzliche Regelung der Ausgabenverteilung i.S. von Art. 30 GG zuläßt. Denn es liegt jedenfalls dann eine Aufgabe des Bundes vor, deren Last er nicht auf die Länder abwälzen darf, wenn - wie hier - Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz beim Bund liegen. Die Prüfung der Vereinbarkeit von § 9 Abs. 1 mit dem Grundgesetz hat ergeben (oben I), daß der Bund für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, nach Art. 73 Nr. 6 GG umfassende Regelungsbefugnisse hat und daß Maßnahmen an solchen Kreuzungen in bundeseigener Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 GG) durchgeführt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung von Bahnübergängen der Bundesbahn ist also eine Aufgabe des Bundes und demgemäß nicht eine "gemeinschaftliche Aufgabe" von Bund und Ländern. Der Bund kann nicht einerseits die uneingeschränkte Verwaltungskompetenz für die genannten Maßnahmen in Anspruch nehmen, andererseits jedoch - wenn es um die Kosten geht - auf eine allgemeine Verwaltungskompetenz der Länder für den Straßenverkehr verweisen.
Soweit die Verteilung der Kosten an die Baulast für die beteiligten Verkehrswege anknüpft (§ 13 Abs. 1 Satz 1), greift Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG nicht ein. Verpflichtungen, die in der Baulastträgerschaft wurzeln, gehören nicht zu den Bundes- oder Landesaufgaben im Sinne dieser Vorschrift.
b) § 13 Abs. 1 Satz 2 steht mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in Einklang, soweit danach dem Land Kosten auferlegt werden für Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt. Es handelt sich also um eine Länderaufgabe i.S. von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG.
c) § 13 Abs. 1 Satz 2 widerspricht auch nicht Art. 109 Abs. 1 GG. Der Bund greift nicht unzulässigerweise in Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder ein, wenn er ihnen in Einklang mit dem Grundgesetz durch Bundesgesetz finanzielle Lasten auferlegt.
III.
Die Anordnungsbehörde ist bei ihrer Entscheidung an die in § 13 Abs. 1 vorgesehene Kostenregelung gebunden, wenn sie im Kreuzungsrechtsverfahren eine Maßnahme nach § 3 an einem Bahnübergang anordnet (§ 10 Abs. 1). Kommt jedoch gemäß § 5 eine Vereinbarung der Beteiligten über Art, Umfang und Durchführung der Maßnahme zustande, so kann eine andere Kostenverteilung vereinbart werden. Auch im Fall einer Vereinbarung nach § 5 soll jedoch die Übernahme eines Teils der Kosten durch Bund und/oder Land nach Maßgabe der Regelung in § 13 Abs. 1 Satz 2 nicht versagt werden. Sieht die Vereinbarung eine solche Beteiligung von Bund und/oder Land vor, so bedarf die Vereinbarung insoweit der Genehmigung (§ 5 Satz 2), und zwar aus haushaltsrechtlichen Gründen und um dem Bund und/oder dem Land die Möglichkeit zu eröffnen zu prüfen, ob die Maßnahme geboten ist. Die Genehmigung erteilt für den Bund der Bundesminister für Verkehr, für das Land die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 5 Satz 3).
§ 13 Abs. 1 Satz 2 ist insoweit nichtig, als er dem Land Kosten hinsichtlich Kreuzungen auferlegt, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist (siehe zu II). § 5 Satz 2 und 3 ist deshalb gegenstandslos, soweit er sich auf den nichtigen Teil von § 13 Abs. 1 Satz 2 bezieht.
§ 5 Satz 2 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. § 5 Satz 3 ist nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als er vorsieht, daß der Bundesminister für Verkehr Vereinbarungen gemäß § 5 Satz 2, § 13 Abs. 1 Satz 2 über Kreuzungen zu genehmigen hat, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist.
1.
Die Verfahrens- und Zuständigkeitsregelung von § 5 Satz 2 und 3 ist mit dem Grundgesetz insoweit vereinbar, als danach der Bundesminister für Verkehr Vereinbarungen zu genehmigen hat, die Maßnahmen an Kreuzungen einer Bundesfernstraße oder einer sonstigen Straße mit einem Schienenweg der Bundesbahn betreffen. Hinsichtlich solcher Kreuzungen hat der Bund umfassende Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach Art. 73 Nr. 6 und 87 Abs. 1 GG, die sich auch auf das an der Kreuzung beteiligte Straßenstück beziehen (siehe zu I). Seine Gesetzgebungskompetenz erstreckt sich auch auf die Aufteilung der Kosten. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz wird insofern in bundeseigener Verwaltung ausgeführt. Deshalb kann der Bundesgesetzgeber das Verwaltungsverfahren regeln, also eine Genehmigung für die Übernahme eines Kostenanteils durch den Bund vorsehen, und für die Erteilung dieser Genehmigung den Bundesminister für Verkehr zuständig machen.
2.
Für Vereinbarungen über Maßnahmen an Kreuzungen mit einer nichtbundeseigenen Eisenbahn gilt folgendes:
a) § 5 Satz 2 und 3 ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er eine Genehmigung der Vereinbarung durch die von der Landesregierung bestimmte Behörde vorsieht. Es ist zulässig, daß der Bundesgesetzgeber den Ländern bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen einen Teil der Kosten auferlegt (siehe zu II 1 b und 2 b). Bestehen aber insofern keine verfassungsrechtlichen Bedenken, dann ist es auch zulässig, im Fall einer Vereinbarung der Kreuzungsbeteiligten die Verpflichtung des Landes, einen Teil der Kosten zu tragen, von der Genehmigung der Vereinbarung durch eine Landesbehörde abhängig zu machen. Nach § 5 Satz 3 ist Genehmigungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Diese Vorschrift greift ebensowenig in die Kompetenz der Länder ein wie § 8 Abs. 2.
b) § 5 Satz 2 steht mit dem Grundgesetz auch insoweit in Einklang, als er eine Vereinbarung genehmigungspflichtig macht, nach der der Bund einen Teil der Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen und sonstigen Straßen trägt. Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für diese Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 74 Nr. 23, 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen. Hingegen ist § 5 Satz 3, wonach die Genehmigung solcher Vereinbarungen vom Bundesminister für Verkehr zu erteilen ist, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.
Wird über die Kostenverteilung nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 im Kreuzungsrechtsverfahren entschieden (§ 10 Abs. 1), so trifft diese Entscheidung eine Landesbehörde, nämlich die von der Landesregierung bestimmte Anordnungsbehörde (§ 8 Abs. 2). Diese Landesbehörde hat sich im Fall einer Kostenbeteiligung des Bundes nach § 13 Abs. 1 Satz 2 (bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen: ein Drittel; bei solchen Kreuzungen mit sonstigen Straßen: ein Sechstel) vor ihrer Entscheidung mit dem Bundesminister für Verkehr lediglich ins Benehmen zu setzen (§ 8 Abs. 2). Wird eine entsprechende Kostenverteilung jedoch nach § 5 vereinbart, so soll die Vereinbarung der Genehmigung nicht durch die Landesbehörde, sondern nach § 5 Satz 3 der Genehmigung durch den Bundesminister für Verkehr bedürfen. Für diese Zuständigkeitsregelung fehlt dem Bund die Kompetenz.
Bundesgesetze über Schienenbahnen i. S. von Art. 74 Nr. 23 GG werden von den Ländern als eigene Angelegenheit, Bundesgesetze über Landstraßen für den Fernverkehr werden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt (Art. 83, 90 Abs. 2 GG); für andere Straßen fehlt dem Bund schon die Gesetzgebungskompetenz. Demzufolge kommen für Genehmigungen nach § 5 Satz 2 und 3 in den hier in Frage stehenden Fällen nur Landesbehörden in Betracht. Besondere Umstände, die eine Verwaltungskompetenz einer Bundesbehörde - etwa unter dem Gesichtspunkt des "überregionalen Verwaltungsakts" - rechtfertigen könnten, fehlen, wie die vom Eisenbahnkreuzungsgesetz vorgesehene Regelung der Kostenbeteiligung des Bundes im Fall der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§ 8 Abs. 2) erweist. Eine bundesgesetzliche Regelung, die dem Bund eine Verwaltungskompetenz zuweist, die das Grundgesetz ihm verwehrt, ist nichtig.
IV.
1.
Das Eisenbahnkreuzungsgesetz wird teils in bundeseigener Verwaltung (Art. 86, 87 GG), teils von den Ländern als eigene Angelegenheit (Art. 84 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85, 90 GG) ausgeführt. § 16 Abs. 2, der den Bundesminister für Verkehr zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt und ihn dabei an die Zustimmung des Bundesrats bindet, gilt jedoch nicht für den Vollzug des Gesetzes in bundeseigener Verwaltung. Art. 86 Satz 1 GG sieht eine Zustimmung des Bundesrats zu allgemeinen Verwaltungsvorschriften für diese Verwaltung nicht vor. Bundesgesetze können zwar die Zustimmung des Bundesrats auch zu solchen Verwaltungsvorschriften vorschreiben. Es fehlt aber jeder Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesgesetzgeber in § 16 Abs. 2 von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hätte. Demzufolge bedarf es nicht der Prüfung, ob § 16 Abs. 2 mit Art. 86 Satz 1 GG vereinbar ist.
2.
§ 16 Abs. 2 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Unter "Bundesregierung" i.S. von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist zwar das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann jedoch auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.
a) aa) Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern (Art. 62 GG). Diesem Sprachgebrauch folgt das Grundgesetz zumindest in aller Regel (vgl. die Zusammenstellung bei v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Anm. V 3 zu Art. 65, sowie Art. 115 a Abs. 1, 115 d Abs. 2, 115 f Abs. 1, 115 i Abs. 2 und 115 l Abs. 1 GG). Auch im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet "Bundesregierung" heute im Zweifel das kollegial gebildete Verfassungsorgan, dem die Staatsleitung obliegt (BVerfGE 11, 77 [85]). Anhaltspunkte dafür, daß in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG das Wort "Bundesregierung" ausnahmsweise den einzelnen Bundesminister bezeichnet, fehlen. Die ausdrückliche Gegenüberstellung von Bundesregierung und Bundesminister in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, der Umstand, daß nach allgemeiner Ansicht mit "Bundesregierung" auch in Art. 84 Abs. 3 und 4 und Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG die Bundesregierung als Kollegium gemeint ist, sowie die wechselnde Ausdrucksweise in Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG (Bundesregierung) und in Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG (oberste Bundesbehörden) können vielmehr eher als Bestätigung dafür angesehen werden, daß das Wort "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG das Kollegium bezeichnet, wenngleich nicht zu verkennen ist, daß dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes die sprachliche und begriffliche Schlußredaktion fehlt (so Dr. Walter Strauss in der 79. Sitzung des Bundesrats am 29. Februar 1952, Sitzungsberichte S. 70); die umstrittene Frage, ob unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 5, 85 Abs. 4 Satz 2 und 86 Satz 1 GG ausnahmsweise der einzelne Bundesminister verstanden werden muß (siehe auch Art. 108 Abs. 6 GG), ist hier nicht zu entscheiden und bleibt offen.
bb) Von größerem Gewicht als der Sprachgebrauch sind für die Auslegung von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch Sinn und Zweck dieser Bestimmungen. Auch aus ihnen ergibt sich, daß mit "Bundesregierung" hier das Kollegium gemeint ist.
Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ist der Exekutive inhärent. Sie steht insbesondere der obersten Verwaltungsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich zu. Einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedarf es insofern nicht. Wird die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch die Verfassung oder durch Gesetz geregelt, so handelt es sich dabei im allgemeinen entweder um Bestimmungen lediglich deklaratorischen Inhalts oder um Kompetenzverteilungsregeln, die die Befugnis zum Erlaß der Vorschriften einer anderen als der an sich zuständigen Stelle übertragen.
Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften steht den Bundesministern jedoch nur für ihren eigenen Verwaltungsbereich zu; sie können solche Vorschriften nur für die ihnen nachgeordneten Behörden erlassen. Die Verwaltung der Länder ist auch hinsichtlich der Ausführung der Bundesgesetze der Bundesverwaltung nicht nachgeordnet (Art. 30, 83 ff. GG). Ohne besondere Ermächtigung wären demzufolge Stellen des Bundes nicht befugt, allgemeine Verwaltungsvorschriften für die Verwaltung der Länder zu erlassen. Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG sind also Ermächtigungsnormen.
Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermöglicht dem Bund eine nachhaltige und intensive Einwirkung auf die Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen (vgl. BVerfGE 11, 6 [18]). Die Ermächtigungsnormen betreffen das Bund/Länder-Verhältnis im Bereich der Verwaltung. Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG treffen Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder, und zwar in zweifacher Weise: die allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundes bedürfen der Zustimmung des Bundesrats, und ihr Erlaß ist seiner Bedeutung wegen der Bundesregierung als Kollegium vorbehalten; insofern wird das Ressortprinzip (Art. 65 Satz 2 GG) modifiziert. Dieser Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder wirkt kumulativ, nicht alternativ. Die Ansicht, im Hinblick auf die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundesrats sei es ohne Bedeutung, ob die allgemeinen Verwaltungsvorschriften von der Bundesregierung als Kollegium oder vom Ressortminister beschlossen worden seien, wird der Sache nicht gerecht. Es macht einen Unterschied, ob dem Bundesrat allgemeine Verwaltungsvorschriften eines Bundesministers zur Zustimmung zugeleitet werden oder ob solche Vorschriften zuvor eines Kabinettsbeschlusses bedürfen. Die Eigenständigkeit der Landesverwaltung ist stärker geschützt, wenn die allgemeinen Verwaltungsvorschriften von der Bundesregierung als Kollegium ausgehen müssen. Die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf die Verwaltung der Länder sind - von Ausnahmen abgesehen - in Art. 83 ff. GG abschließend angeführt. Den Grundsätzen, die in Art. 30 und 83 GG ihren Niederschlag gefunden haben, entspricht es, die Regelung dieser Einwirkungsmöglichkeiten strikt auszulegen.
cc) Die Entstehungsgeschichte von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 GG gibt keinen eindeutigen Aufschluß darüber, welche Bedeutung der Parlamentarische Rat dem Wort "Bundesregierung" in diesen Bestimmungen beigelegt hat (vgl. JöR Bd. 1 [1951] S. 631 ff., 637 ff.; Strauss, a.a.O.). Der Ansicht, Art. 84 Abs. 2 GG knüpfe an Art. 77 WRV an und unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 GG müsse deshalb ebenso wie unter "Reichsregierung" in Art. 77 WRV der einzelne Minister verstanden werden (Strauss, a.a.O.), steht die Verschiedenheit der beiden Verfassungsordnungen gerade in den hier wesentlichen Fragen entgegen. Der Bundesrat hat nach dem Grundgesetz eine ungleich stärkere Position als sie dem Reichsrat nach der Weimarer Reichsverfassung zustand. Die Selbständigkeit der Verwaltung der Länder ist durch das Grundgesetz wesentlich stärker geschützt als nach der Verfassung von 1919. Schließlich ist die Stellung des einzelnen Bundesministers im Kabinett, im Verhältnis zum Bundeskanzler und zum Parlament verschieden von der des Reichsministers nach der Weimarer Reichsverfassung. Es geht deshalb nicht an, von der Auslegung des Art. 77 WRV auf die der Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG zu schließen.
b) aa) Die Staatspraxis, nach der durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrats auch einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die landeseigene und die Auftragsverwaltung der Länder ermächtigt werden, kann nicht auf die Erwägung gestützt werden, es handle sich dabei um eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, die dem Bund für die landeseigene Verwaltung nach Art. 84 Abs. 1 GG, ebenso aber auch für die Auftragsverwaltung der Länder möglich sei. Denn das Verwaltungsverfahren, das nach Art. 84 Abs. 1 GG durch Zustimmungsgesetz geregelt werden kann, ist offensichtlich das Verwaltungsverfahren der landeseigenen Verwaltung. Entsprechendes gilt für bundesgesetzliche Regelungen des Verfahrens der Auftragsverwaltung der Länder. Eine Bestimmung, nach der die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften einem einzelnen Bundesminister erteilt wird, regelt jedoch nicht das Verfahren der Länderverwaltung, sondern allenfalls das Verfahren des Bundes bei seiner Einwirkung auf die Verwaltung der Länder. Ermächtigungen und Kompetenzverteilungen im Bereich des Bundes sind keine Regelungen des Verwaltungsverfahrens der Länder (vgl. Kleinrahm, 135. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrats - 2. Tag - am 24. Juni 1954, Niederschrift S. 13; Hans Schäfer, Der Bundesrat, S. 123).
bb) Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG geben als Ermächtigungsnormen dem Bund die Befugnis, für die Verwaltung der Länder allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen; für diese das Bund/Länder-Verhältnis berührende Frage treffen sie Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen. Hierin erschöpft sich jedoch die Funktion der beiden Bestimmungen. Sie enthalten kein Verbot, durch Bundesgesetz auch einen Ressortminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen. Sie erteilen vielmehr diese Ermächtigung von Verfassungs wegen für den Fall, daß es an einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung fehlt. Solche speziellen Ermächtigungen einzelner Bundesminister stehen nicht in Widerspruch zu Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG; sie sind zulässig (Schäfer, a.a.O., S. 123 f.). Aus der föderativen Bedeutung von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt sich jedoch, daß Ermächtigungen einzelner Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats erteilt werden können. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen.
V.
Diese Entscheidung ist zu I 5 b und c (§ 9 Abs. 1, Kreuzung von nichtbundeseigenen Eisenbahnen mit Straßen, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind) mit 4 gegen 3 Stimmen, zu III 2 b (§ 5 Satz 3, Genehmigung von Vereinbarungen bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist) mit 6 gegen 1 Stimme und im übrigen einstimmig beschlossen worden.
Seuffert Leibholz Geller v.Schlabrendorff Rupp Kutscher Rinck
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