1. Zu der den Koalitionen und ihren Mitgliedern verfassungsrechtlich gewährleisteten Betätigung gehört auch die Werbung neuer Mitglieder. Der Gesetzgeber kann dieses Betätigungsrecht beschränken, soweit es zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten ist.
2. Es ist mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar, daß gewerkschaftlich organisierten Personalratsmitgliedern untersagt wird, während der Dienstzeit in ihrer Dienststelle Mitglieder für ihre Gewerkschaft zu werben.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 26. Mai 1970
- 2 BvR 664/65 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Betriebsaufsehers Günther K ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Adolf Arndt, Berlin 33, Milowstraße 1 - gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen - Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen - vom 22. Juli 1963 - PVB 1/63 - ; 2. den Beschluß des Oberwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen - vom 28. Oktober 1963 - CB 3/63 -; 3. den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1964 - VII P 1.64 -; 4. den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen - vom 16. November 1964 - CB 8/64 -; 5. den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 1965 - VII P 1.65 -.

Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

I.

1.

Der Beschwerdeführer war im Jahre 1963 Personalratsvorsitzender beim Bahnhof D. Er ist Mitglied der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands im Deutschen Gewerkschaftsbund. Die in der Dienststelle ebenfalls vertretene Gewerkschaft Deutscher Bundesbahnbeamten und Anwärter im Deutschen Beamtenbund beantragte am 14. Mai 1963 beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, den Beschwerdeführer gemäß § 26 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - aus dem Personalrat auszuschließen, weil er durch nachhaltige Werbung für seine Gewerkschaft ein grobe Pflichtverletzung begangen habe. Nach Vernehmung der als Fernschreiberin im Bahnhof D. - Hauptbahnhof tätigen X ..., die der Beschwerdeführer als Mitglied für seine Gewerkschaft geworben hatte, gab das Verwaltungsgericht dem Antrag durch Beschluß vom 22. Juli 1963 statt. Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers hob das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster den Beschluß des Verwaltungsgerichts am 28. Oktober 1963 wegen fehlerhafter Besetzung der Fachkammer für Personalvertretungssachen auf. In der Sache gab es jedoch dem Antrag ebenfalls statt. Auf die Rechtsbeschwerde hob das Bundesverwaltungsgericht den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts am 10. Juli 1964 mit der Begründung auf, der Ausschluß aus dem Personalrat hätte nicht auf eine Beweisaufnahme vor der nicht vorschriftsmäßig besetzten Fachkammer des Verwaltungsgerichts gestützt werden dürfen.

2.

Die Beteiligten nahmen das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht wieder auf. Nach erneuter Vernehmung der Zeugin X ... hob das Gericht am 16. November 1964 den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 22. Juli 1963 wiederum auf. Da die Amtszeit des im Jahre 1963 amtierenden Personalrats inzwischen abgelaufen war, stellte es nunmehr fest, daß beim Beschwerdeführer die Voraussetzungen für einen Ausschluß aus dem Personalrat vorgelegen hätten. Das Gericht ging von folgendem Sachverhalt aus:

Der Beschwerdeführer sei als Personalratsvorsitzender vom Dienst freigestellt gewesen. Er habe sich der Zeugin X ... bei Dienstantritt als Personalratsvorsitzender vorgestellt. Etwa zwei Monate danach habe er sie mehrfach während des Dienstes aufgesucht und sie gefragt, ob sie in die Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands eintreten wolle. Einmal habe er einen nicht ausgefüllten Aufnahmeschein mitgebracht, den die Zeugin jedoch nicht unterschrieben habe, weil sie sich ihre Entscheidung noch überlegen wollte. Später habe sie den Beschwerdeführer von sich aus um einen neuen Aufnahmeschein gebeten. Der Beschwerdeführer habe der Zeugin daraufhin einen schon ausgefüllten Aufnahmeschein gebracht, den sie sofort unterschrieben habe. Der Beschwerdeführer habe die Zeugin nicht mehr auf sein Personalratsamt hingewiesen und ihr weder Vorteile versprochen noch Nachteile angedroht. Der Zeugin sei zu dieser Zeit nicht bekannt gewesen, daß in der Dienststelle neben der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands noch eine andere Gewerkschaft vertreten sei.

Zur Begründung seines Beschlusses führte das Oberverwaltungsgericht aus: Der Beschwerdeführer habe nachhaltig für seine Gewerkschaft geworben. Dadurch sowie durch die Nichterwähnung der anderen Gewerkschaft habe er gegen seine Pflicht verstoßen, sich für die Wahrung der Vereinigungsfreiheit aller Bediensteten einzusetzen (§ 56 Abs. 2 PersVG). Sein Verhalten sei auch geeignet gewesen, den Frieden der Dienststelle zu gefährden (§ 55 PersVG).

3.

Durch Beschluß vom 1. Oktober 1965 (BVerwGE 22, 96) wies das Bundesverwaltungsgericht die Rechtsbeschwerde des Beschwerdeführers zurück.

Das Gericht ließ im Ergebnis offen, ob der Beschwerdeführer gegen die Pflicht, sich für die Wahrung der Vereinigungsfreiheit der Bediensteten einzusetzen, oder gegen das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalrat (§ 55 PersVG) verstoßen habe. Entscheidend sei, daß er als Vorsitzender des Personalrats in besonderer Weise darüber habe wachen müssen, daß jede unterschiedliche Behandlung von Personen wegen ihrer politischen oder gewerkschaftlichen Betätigung oder Einstellung unterbleibe (§ 56 Abs. 1 Satz 1 PersVG). Diese Pflicht zu gewerkschaftlicher Neutralität habe er verletzt.

Der Beschwerdeführer habe nachhaltig und gezielt für seine Gewerkschaft geworben. Dadurch habe er die Zeugin bei Berücksichtigung des Gewichts seines Amtes und der mit ihm verbundenen Möglichkeiten, Einfluß auf das berufliche Schicksal der Bediensteten zu nehmen, in eine Situation gebracht, die geeignet gewesen sei, die Freiheit ihrer Willensentschließung zu beeinträchtigen und ihr Vertrauen in seine objektive und gewerkschaftlich neutrale Amtsführung zu zerstören. Die zwischen den einzelnen Gewerkschaften bestehenden Rivalitäten seien schon an sich geeignet, das Vertrauen der Bediensteten in die neutrale Amtsführung der gewerkschaftlich gebundenen Personalratsmitglieder zu belasten. Deshalb gehöre es zu den wichtigsten Pflichten eines jeden Personalratsmitgliedes, alles zu vermeiden, was geeignet sei, eine solche Vorstellung zu nähren. Die Interessen einzelner Gewerkschaften dürften bei der Ausübung der Beteiligungsrechte keine Rolle spielen. Wer als Personalratsmitglied diese Grundsätze nicht beachte, werde nicht nur in seiner eigenen Amtsführung unglaubwürdig, sondern stelle auch die Institution der Personalvertretung in Frage und sei als Mitglied des Personalrats nicht tragbar.

II.

Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 1965 und gegen alle vorangegangenen Entscheidungen. Er rügt Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 9 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 GG.

1.

a) Die Bildung von Koalitionen sei von der Verfassung erwünscht und für eine freiheitliche Ordnung des Arbeitslebens unentbehrlich. Da Art. 9 Abs. 3 GG ein politisches Gebot enthalte, könne die Befugnis des einzelnen, den Koalitionen fernzubleiben, nicht in gleicher Weise geschützt sein wie die Bildung der Koalitionen. Zur Koalitionsfreiheit gehöre die Befugnis, für die Koalitionen zu werben; nur durch Werbung werde die Entstehung und der Bestand der Koalitionen gesichert. Soweit der Dienst nicht gestört werde, sei auch das persönliche werbende Gespräch mit Kollegen in den Diensträumen und während der Dienstzeit erlaubt. Der Arbeitnehmer habe in der Dienststelle nicht nur seine Dienstpflichten zu erfüllen, sondern dürfe dort auch seine betriebsbezogenen Rechte aus der Mitgliedschaft in einer Koalition ausüben.

Das Personalvertretungsgesetz beschränke die Koalitionsfreiheit nicht, sondern solle bei ihrer Verwirklichung helfen. Das Gesetz erkenne an mehreren Stellen die Mitwirkung der Gewerkschaften an der Arbeit der Personalräte ausdrücklich an. Die legitime Rolle der Gewerkschaften im Personalvertretungswesen trete nicht zuletzt bei Personalratswahlen in Erscheinung. Auch bei der Wahl des Beschwerdeführers sei seine allen Bediensteten bekannte Mitgliedschaft in einer bestimmten Gewerkschaft der Grund für das ihm entgegengebrachte Vertrauen gewesen. Die Neutralitätspflicht (§ 56 Abs. 1 Satz 1 PersVG) solle die gewerkschaftliche Tätigkeit als wertvoll schützen, nicht aber die Gewerkschaften aus den Dienststellen möglichst weitgehend ausschließen.

b) Das durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Recht des Beschwerdeführers, Mitglieder für seine Gewerkschaft zu werben, werde verletzt, wenn ihm das werbende kollegiale Gespräch während des Dienstes mit Rücksicht auf sein Amt als Personalratsvorsitzender untersagt werde. Durch die Annahme dieses Amtes habe er sich keinen mit der Bedeutung der Koalitionsfreiheit unvereinbaren Beschränkungen seines Grundrechts unterworfen Nur insoweit, als er "als Personalratsvorsitzender" handle und Aufgaben der Institution "Personalrat" erfülle, habe er besondere Pflichten zu beachten; nur insoweit stehe ihm das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG nicht zu. Als Person bleibe er weiterhin Träger dieses Grundrechts.

Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte verkenne die Grundwertentscheidung des Art. 9 Abs. 3 GG und führe letztlich zur Inkompatibilität von Gewerkschaftszugehörigkeit und Tätigkeit im Personalrat. Die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft sei vereinbar mit der Zugehörigkeit zum Personalrat; sie dürfe nicht als schon "an sich" belastend für das Personalratsamt behandelt werden. Dies widerspreche dem Menschenbild des Grundgesetzes, das als Teil der personalen Würde des Menschen die Fähigkeit anerkenne, Spannungen aus dem Zusammentreffen verschiedener Eigenschaften auszugleichen. Ein Vorrang des Amtes vor der persönlichen Grundrechtsposition bestehe nicht. Die Amtspflicht schließe die Freiheit nicht aus, soweit amtliche Kompetenz und Freiheit erkennbar voneinander getrennt würden. Das Personalvertretungsgesetz lege den Mitgliedern des Personalrats für ihr Verhalten außerhalb ihres Amtes keine Schranken auf.

Die Beweisaufnahme habe keinen Anhalt dafür erbracht, daß der Beschwerdeführer bei seinen Gesprächen mit der Zeugin in Ausübung seines Amtes als Personalratsvorsitzender gehandelt und sein Amt als Mittel der Werbung eingesetzt oder eine Möglichkeit dazu auch nur angedeutet habe oder daß aus der Sicht der Zeugin ein solcher Eindruck habe entstehen können. Die Annahme, das Verhalten des Beschwerdeführers könnte - aus der Sicht der Bediensteten - Folgen für seine spätere Amtsführung haben oder seine Glaubwürdigkeit und das Vertrauen in seine neutrale Amtsführung erschüttern, sei nicht berechtigt. Weder die Zeugin noch die Bediensteten insgesamt dürften so eingeschätzt werden, daß sie jede Werbung als "Druck" auffaßten und nur in Angst vor den Gewerkschaften und den Personalräten lebten. Gewerkschaften und Personalräte seien Interessenvertreter und nicht Gegenspieler der Bediensteten. Der Beschwerdeführer habe das in ihn gesetzte Vertrauen nicht beeinträchtigt; andernfalls wäre er nicht in sein Amt wiedergewählt worden.

Die präventive Sicherung der Bediensteten gegen mögliche Machtmißbräuche des Personalrats oder den bösen Anschein solcher Mißbräuche erhebe die Unfreiheit zum Prinzip und verstoße gegen das Übermaßverbot. Einen "bösen Anschein" könnte das Handeln des Beschwerdeführers nur dann erwecken, wenn jede Koalitionsbetätigung eines Personalratsmitgliedes die Vermutung des Mißbrauchs der Amtsmacht gegen sich hätte. Erkenne man aber eine solche Vermutung an, so untersage man Personalratsmitgliedern im Widerspruch zu Art. 9 Abs. 3 GG grundsätzlich und allgemein jede Koalitionsbetätigung. Von einer "Gefährlichkeit" des Personalratsamtes, der mit einem weitgehenden Verbot gewerkschaftlicher Betätigung begegnet werden müsse, könne im übrigen keine Rede sein; hierfür seien die Befugnisse des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Bediensteten zu begrenzt.

2.

Die Mißbilligung der Werbung für eine Gewerkschaft greife auch in das Recht des Beschwerdeführers auf freie Meinungsäußerung ein. Die Werbung für den Beitritt zu einer Koalition sei eine Meinungskundgabe. Das Personalvertretungsgesetz als allgemeines Gesetz müsse im Licht der überragenden Bedeutung der freien Meinungsäußerung ausgelegt werden.

III.

Die Gewerkschaft Deutscher Bundesbahnbeamten und Anwärter im Deutschen Beamtenbund hat sich wie folgt geäußert:

1.

Die Koalitionsfreiheit sei schon wegen der bedeutenden Auswirkungen der Bildung und des Handelns der Koalitionen nicht schrankenlos gewährleistet. Sie werde begrenzt durch Rechtsgüter und Ziele, die ebenso wertvoll seien wie sie selbst. Hierzu gehöre die Reinheit und Freiheit der Personalratsämter und die negative Koalitionsfreiheit, d. h. die Freiheit, über den Beitritt zu einer Vereinigung ohne Druck oder Anschein von Druck frei entscheiden zu können. Ein "gefährliches Amt" wie das eines Personalratsvorsitzenden dürfe der Gesetzgeber auf die Amtlichkeit beschränken und in diesem Umfang die Koalitionsfreiheit ausschließen.

Der Beschwerdeführer habe durch die Wahl in den Personalrat, für welche die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft nach dem Gesetz belanglos sei, einen neuen Status innerhalb der Gesamtheit der Bediensteten erhalten. Dieser schließe alle anderen Eigenschaften außer der Betriebs- und Gruppenzugehörigkeit aus. Der Beschwerdeführer sei nun auf die ihm durch die Wahl übertragenen Amtsbefugnisse beschränkt. Diese Reinheit und Freiheit der Amtserlangung und Amtsführung sei angesichts der bedeutsamen Aufgaben des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Bediensteten notwendig, um sein Ansehen und das Vertrauen in seine unparteiische Amtsführung zu wahren.

Personalratsamt und Gewerkschaftszugehörigkeit seien zwar miteinander vereinbar, dürften aber während der Anwesenheit in der Dienststelle nicht gleichzeitig aktualisiert werden. Nur so könne der "böse Anschein", zwei sich gegenseitig ausschließende Rollen würden miteinander verkoppelt und amtliche Befugnisse dabei mißbraucht, vermieden werden. Ein kurzfristiges "Umschalten" von einer Eigenschaft auf die andere sei zumindest in der Sicht der Gesprächspartner nicht glaubwürdig. Der vom Dienst freigestellte Beschwerdeführer habe in der Dienststelle im Zweifel immer als Personalratsmitglied gehandelt. In dieser Eigenschaft könne er sich nicht auf seine aus der Gewerkschaftszugehörigkeit fließenden Rechte berufen.

2.

Art. 5 Abs. 1 GG sei nicht verletzt, weil der Beschwerdeführer bei seinen Gesprächen mit der Zeugin keine Meinung, d. h. keine selbst erarbeitete Stellungnahme zu einem Problem geäußert habe.

B.

I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts vom 16. November 1964 und der des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 1965 sehen darin, daß der Beschwerdeführer eine Fernschreiberin seiner Dienststelle als Mitglied für die Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands geworben hat, eine grobe Verletzung seiner gesetzlichen Pflichten als Mitglied des Personalrats. Sie stellen fest, daß die Voraussetzungen für seinen Ausschluß aus dem Personalrat der abgelaufenen Wahlperiode 1962/1964 vorgelegen haben. Durch diese Feststellung ist der Beschwerdeführer nach wie vor unmittelbar beschwert. Er hat ein schutzwürdiges Interesse daran, daß über die von ihm behauptete Grundrechtswidrigkeit der Beschlüsse entschieden wird.

Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 22. Juli 1963 ist bereits durch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts vom 16. November 1964, der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts vom 28. Oktober 1963 ist durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1964 aufgehoben worden, deren Inhalt sich in dieser Aufhebung erschöpft. Durch diese drei Gerichtsentscheidungen ist der Beschwerdeführer nicht beschwert.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten aus Art. 9 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 GG.

1.

Art. 9 Abs. 3 GG schützt grundsätzlich zwar auch die Werbung neuer Mitglieder für die Koalition. Der Gesetzgeber kann jedoch die nur in einem Kernbereich verfassungsrechtlich geschützte freie Betätigung für die Koalition beschränken, soweit es zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten ist. Die Bestimmungen des Personalvertretungsgesetzes über die Pflichten der Personalratsmitglieder sind auch in der Auslegung, die das Bundesverwaltungsgericht seinem Beschluß vom 1. Oktober 1965 zugrunde gelegt hat, mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar.

Art. 9 Abs. 3 GG schützt nicht nur - als Individualgrundrecht - für jedermann das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, sondern auch die Koalitionen als solche, ihren Bestand und ihr Recht, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen. Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet weiterhin dem Einzelnen das Recht, an der verfassungsrechtlich geschützten Koalitionstätigkeit teilzunehmen (BVerfGE 19, 303 [312]).

a) Zu der den Koalitionen und ihren Mitgliedern verfassungsrechtlich gewährleisteten Betätigung gehört auch die Werbung neuer Mitglieder.

Sind auch die Koalitionen selbst in den Schutz des Grundrechts der Koalitionsfreiheit einbezogen (BVerfGE 4, 96 [101 f.]; 19, 303 [312]), wird also durch Art. 9 Abs. 3 GG nicht nur ihr Entstehen, sondern auch ihr Bestand gewährleistet (vgl. BVerfGE 13, 174 [175]), so müssen nach Sinn und Zweck der Bestimmung grundsätzlich auch diejenigen Betätigungen verfassungsrechtlich geschützt sein, die für die Erhaltung und Sicherung der Existenz der Koalition unerläßlich sind. Hierzu gehört die ständige Werbung neuer Mitglieder, auf die die Koalitionen - was keiner näheren Darlegung bedarf - zur Erhaltung ihres Bestandes angewiesen sind.

Den Koalitionen ist durch Art. 9 Abs. 3 GG die Aufgabe zugewiesen und in einem Kernbereich gewährleistet, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen in eigener Verantwortung und im wesentlichen ohne staatliche Einflußnahme zu gestalten. Sie erfüllen dabei eine öffentliche Aufgabe. Sie haben von Verfassungs wegen einen Status, der über den der in Art. 9 Abs. 1 GG genannten Vereinigungen hinausgeht: nur ihnen steht es insbesondere zu, in Tarifverträgen durch Rechtsnormen Inhalt, Abschluß und Beendigung von Arbeitsverhältnissen sowie betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen zu ordnen (§ 1 Abs. 1 des Tarifvertragsgesetzes - TVG -). Die Rechtsnormen der Tarifverträge binden jedoch im allgemeinen nur die Mitglieder der Koalitionen (§ 3 TVG). Die Verwirklichung der von der Verfassung intendierten Ordnung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen durch autonome Rechtsnormen der Koalitionen setzt voraus, daß in den Koalitionen eine ausreichende Zahl von Arbeitnehmern und Arbeitgebern zusammengeschlossen ist.

Aber auch außerhalb des Bereichs der Tarifautonomie können die Koalitionen ihrer Aufgabe, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern, um so wirksamer nachkommen, je mehr Mitglieder sie haben. Entsprechendes gilt für die den Koalitionen durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete freie Darstellung der in ihnen organisierten Gruppeninteressen gegenüber dem Staat und den politischen Parteien (BVerfGE 20, 56 [107]).

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, daß den Koalitionen und ihren Mitgliedern die Werbung vor Personalratswahlen in der Dienststelle durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet ist (BVerfGE 19, 303 [312 ff.]). Der Schutz des Grundrechts der Koalitionsfreiheit erstreckt sich auch auf die Werbung von Mitgliedern.

Dient die Werbung neuer Mitglieder der Sicherung des Bestandes der Koalitionen und soll sie die Voraussetzungen dafür erhalten und verbessern, daß die Koalitionen die ihnen zugewiesenen Aufgaben und die ihnen gewährleisteten Betätigungen wirksam erfüllen, so dient die Mitgliederwerbung damit doch nur mittelbar dem Zweck der Koalitionen, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern. Dieser Umstand steht der Einbeziehung der Mitgliederwerbung in den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG jedoch nicht entgegen (vgl. BVerfGE 19, 303 [313]).

b) Art. 9 Abs. 3 GG schützt nur einen Kernbereich der Koalitionsbetätigung (BVerfGE 18, 18 [27]; 19, 303 [321 f.]); das gilt auch für die Mitgliederwerbung.

Die Tätigkeit der Koalitionen beschränkt sich nicht auf die Individualsphäre des einzelnen Bürgers; sie ist von großer Bedeutung für die Sozial- und Wirtschaftsordnung des Gemeinwesens. Die Verfassung gewährleistet jedoch die Tätigkeit der Koalitionen nicht schrankenlos. Es ist Sache des Gesetzgebers und fällt in den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit, die Tragweite der Koalitionsfreiheit dadurch zu bestimmen, daß er die Befugnisse der Koalitionen im einzelnen ausgestaltet und näher regelt. Dabei kann er den besonderen Erfordernissen des jeweils zu regelnden Sachbereichs Rechnung tragen. Dem Betätigungsrecht der Koalitionen dürfen aber nur solche Schranken gezogen werden, die zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten sind (BVerfGE 19, 303 [322]). Regelungen, die nicht in dieser Weise gerechtfertigt sind, tasten den durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Kernbereich der Koalitionsbetätigung an.

So wäre es nicht gerechtfertigt, Gewerkschaftsmitgliedern grundsätzlich jede Werbung für ihre Gewerkschaft innerhalb ihrer Dienststelle und während der Dienstzeit zu verbieten. Eine Regelung, welche die Mitgliederwerbung vom Arbeitsleben in der Dienststelle vollkommen ausschlösse, würde die Gewinnung neuer Mitglieder entscheidend erschweren und die Gewerkschaften in ihrem Bestand gefährden (vgl. auch BVerfGE 19, 303 [320 f.]).

Welche Schranken der Mitgliederwerbung im einzelnen ohne Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 GG gezogen werden dürfen, kann hier offen bleiben. Für die vorliegende Verfassungsbeschwerde kommt es lediglich darauf an, welche Beschränkungen den gewerkschaftlich organisierten Personalratsmitgliedern bei dieser Werbung auferlegt werden können.

c) Im Beschluß vom 30. November 1965 hat das Bundesverfassungsgericht dargelegt, daß Art. 9 Abs. 3 GG den Koalitionen und ihren Mitgliedern auch das Recht gewährleistet, sich im Bereich der Personalvertretung zu betätigen. Die Tätigkeit der Personalräte diene zwar nicht ausschließlich, aber doch vornehmlich dem Zweck, die Dienstbedingungen der in der Dienststelle tätigen Beamten, Angestellten und Arbeiter zu fördern. Das Personalvertretungsgesetz räume den Gewerkschaften wichtige Befugnisse in bezug auf die Personalvertretung ein. Das Gesetz gehe zudem davon aus, daß zumindest in den größeren Dienststellen und Verwaltungen die Wahlbewerber bei Personalratswahlen auf Listen kandidieren, die als Listen einer bestimmten Gewerkschaft gekennzeichnet sind, daß der Wahlkampf vor Personalratswahlen faktisch ein Wettbewerb konkurrierender Gewerkschaften ist, daß der Wahlkampf sich an Standpunkten und Argumenten dieser Gewerkschaften orientiert und von ihnen bestritten wird. Die Betätigung der Gewerkschaften bei der Personalvertretung werde vom Gesetz durch Zuweisung von Befugnissen ausdrücklich anerkannt oder doch als unerläßlich für eine wirksame Personalvertretung vorausgesetzt (BVerfGE 19, 303 [312 f.]).

Im Beschluß vom 30. November 1965 ist jedoch weiterhin dargelegt, der Gesetzgeber könne den Mitgliedern der Personalvertretungen Beschränkungen bei der Tätigkeit für ihre Koalition auferlegen (BVerfGE 19, 303 [321]). Das Gericht hat seinerzeit offengelassen, wie weit solche Beschränkungen gehen dürfen.

Mit Art. 9 Abs. 3 GG wäre es unvereinbar, wenn die gleichzeitige Mitgliedschaft in einer Personalvertretung und einer Gewerkschaft für unzulässig erklärt werden würde. Aus der den Koalitionen und ihren Mitgliedern gewährleisteten Betätigungsfreiheit im Bereich der Personalvertretung folgt weiterhin, daß Art. 9 Abs. 3 GG auch dann verletzt wäre, wenn den gewerkschaftlich organisierten Personalratsmitgliedern jegliche Betätigung für ihre Koalition untersagt wäre. Derart weitgehende Beschränkungen des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG ließen sich nicht zum Schutz anderer Rechtsgüter, wie zum Beispiel der Wahrung des Friedens in der Dienststelle und des Vertrauens der Bediensteten in die Neutralität des Personalrats, rechtfertigen; sie wären unzulässig.

Es wäre jedoch mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar, wenn der Gesetzgeber den Personalratsmitgliedern die Pflicht auferlegen würde, jegliche Werbung von Mitgliedern für ihre Koalition in der Dienststelle und während der Dienstzeit zu unterlassen. Der Gesetzgeber ist durch Art. 9 Abs. 3 GG nicht verpflichtet, eine grobe Pflichtverletzung, die zum Ausschluß aus dem Personalrat führen kann (§ 26 PersVG), erst dann anzunehmen, wenn ein Personalratsmitglied es unternimmt, unter Hinweis auf sein Amt oder unter Andeutung späterer mißbräuchlicher Ausübung seiner Befugnisse für seine Koalition Mitglieder zu werben. Gleiches gilt für die Verwaltungsgerichte bei der Auslegung und Anwendung des Personalvertretungsgesetzes. Die Besonderheiten des Amtes der Personalratsmitglieder rechtfertigen es vielmehr, ihnen jegliche Mitgliederwerbung in der Dienststelle und während der Dienstzeit als Pflichtverletzung vorzuwerfen.

Der Personalrat hat nach der bestehenden gesetzlichen Regelung in zahlreichen sozialen und personellen Angelegenheiten mitzuwirken oder mitzubestimmen (§ 61, 62, 66 ff., 70 ff. PersVG). In Personalangelegenheiten weist ihm das Gesetz eine Reihe von wichtigen Mitsprachebefugnissen zu, durch deren Ausübung der berufliche Werdegang des Bediensteten innerhalb der Dienststelle von der Einstellung bis zur Entlassung maßgeblich beeinflußt werden kann. Diese Beteiligung des Personalrats an den personellen und sozialen Angelegenheiten kann aber nur dann sinnvoll zur Gestaltung des Arbeitslebens beitragen, wenn der Personalrat gleichmäßig die Interessen aller Bediensteten vertritt und wenn das Vertrauen der Bediensteten in die Objektivität und Neutralität der Mitglieder des Personalrats nicht erschüttert wird. Das Gewicht seiner Beteiligungsrechte und seiner allgemeinen Aufgaben (§§ 56, 57 PersVG) macht es notwendig, daß der Personalrat alles vermeidet, was geeignet ist, seine Stellung als Repräsentant der Gesamtheit der Bediensteten und als neutraler Sachwalter ihrer Interessen zweifelhaft erscheinen zu lassen. Der Gesetzgeber hat deshalb die Personalräte verpflichtet, mit der Dienststelle zusammenzuarbeiten und den Arbeitsfrieden in der Dienststelle nicht zu gefährden (§ 55 Abs. 1 und 2 PersVG); sie dürfen das Gleichbehandlungsgebot und die Vereinigungsfreiheit der Bediensteten, für deren Wahrung in der Dienststelle sie sich einzusetzen haben (§ 56 PersVG), auch selbst nicht verletzen.

Im Hinblick auf die Einflußmöglichkeiten des Personalrats auf den beruflichen Werdegang der Bediensteten kann von den Personalratsmitgliedern in der Dienststelle ein Verhalten verlangt werden, das nicht einzelnen Bediensteten Anlaß zu der Befürchtung gibt, bei der Ausübung der gesetzlichen Beteiligungsrechte werde die Mitgliedschaft in einer bestimmten Gewerkschaft eine Rolle spielen. Ein Personalratsmitglied kann in seiner Dienststelle und während der Dienstzeit seine Eigenschaft, Mitglied des Personalrats zu sein, nicht ablegen. Dies gilt insbesondere für solche Personalratsmitglieder, die, wie der Beschwerdeführer, vom Dienst freigestellt sind (§ 42 Abs. 3 PersVG). Jede gewerkschaftliche Werbung durch ein Personalratsmitglied in der Dienststelle bringt deshalb, wenn auch unbeabsichtigt, für den werbend angesprochenen Bediensteten das Gewicht des Personalratsamtes mit ins Spiel. Es liegt nicht fern, daß aus solcher Mitgliederwerbung eine Gefahr für das notwendige Vertrauen der Bediensteten in die Neutralität des Personalrats und im Fall des Wettbewerbs mehrerer Gewerkschaften auch eine Gefahr für den Arbeitsfrieden in der Dienststelle erwachsen kann. Der Gesetzgeber darf auch einer abstrakten Gefährdung der für die Arbeit der Personalvertretungen unerläßlichen Grundlagen in der ihm geeignet erscheinenden Weise entgegenwirken.

Eine Regelung, die davon ausgeht, daß es mit den Rechten und Pflichten von Personalratsmitgliedern generell nicht zu vereinbaren ist, wenn sie während der Dienstzeit in ihrer Dienststelle unter den dort tätigen Bediensteten Mitglieder für ihre Gewerkschaft werben, überschritte also nicht die Grenzen, die Art. 9 Abs. 3 GG der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zieht. Deshalb kann die Auslegung der personalvertretungsrechtlichen Bestimmungen über die Pflichten des Personalratsvorsitzenden, die das Bundesverwaltungsgericht seinem Beschluß zugrunde gelegt hat, nicht gegen Art. 9 Abs. 3 GG verstoßen. Das Bundesverwaltungsgericht meint zwar, nur die nachhaltige Werbung für eine bestimmte Gewerkschaft enthalte eine grobe Verletzung der Pflichten der Personalratsmitglieder. Es ist aber eine vom Bundesverfassungsgericht nicht nachzuprüfende Frage der Auslegung einfachen Rechts, inwieweit der Gesetzgeber von der Möglichkeit, das Grundrecht des Art. 9 Abs. 3 GG für Mitglieder von Personalräten zu beschränken, im Personalvertretungsgesetz Gebrauch gemacht hat.

2.

Eine Verletzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG scheidet hier schon deshalb aus, weil die Betätigungen von Koalitionen und die ihrer Mitglieder durch Art. 9 Abs. 3 GG als lex specialis geschützt sind.

III.

Diese Entscheidung ist zu B II 1 c (Art. 9 Abs. 3 GG erlaubt, daß den Personalratsmitgliedern jegliche Werbung von Mitgliedern für ihre Koalition in der Dienststelle und während der Dienstzeit untersagt ist) mit 5 gegen 3 Stimmen und im übrigen einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v.Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck