(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.

(2) Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.

1. Art. 8 Abs. 1 GG – Versammlungsfreiheit

„Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.“

Der Verfassungsgeber hat die Versammlungsfreiheit seit Inkrafttreten des Grundgesetzes am 24.05.1949 in dessen Urfassung vom 08.05.1949 nicht verändert. Die Vorschrift hatte ihre Vorgängernorm in Art. 123 WRV.

1.1. Einleitung

Art. 8 Abs. 1 GG garantiert das Versammlungsrecht als ein zentrales Grundrecht der politischen Teilhabe und des demokratischen Prozesses:1 Es stellt eine wesentliche Grundlage für die freie Meinungsäußerung im öffentlichen Raum dar und dient der Selbstbestimmung und kollektiven Artikulation gesellschaftlicher Interessen.2 Die Freiheit, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln, trägt maßgeblich zur politischen Willensbildung und zur Sicherung der Pluralität in einer demokratischen Gesellschaft bei.3 Der Schutz des Versammlungsrechts in Art. 8 Abs. 1 GG zeigt die hohe Bedeutung, die die Verfassung der Versammlung als Form der Meinungsäußerung beimisst: "Das BVerfG [...] hat vereinzelt zu Recht die Versammlungsfreiheit als eine Kompensation für Defizite unmittelbarer Demokratie in einer (auf Bundesebene) bewusst plebiszitarmen Verfassung verstanden und ihr eine ergänzende demokratische Legitimationswirkung zugeschrieben."4

1.2. Normzweck und systematische Einordnung

Das Versammlungsrecht in Art. 8 GG ist als ein klassisches Abwehrrecht5 gegen staatliche Eingriffe ausgestaltet und schützt das individuelle und kollektive Grundrecht auf friedliche Versammlung. Es ist in seiner Struktur ein Freiheitsrecht, das die Möglichkeit der politischen und sozialen Betätigung6 im öffentlichen Raum sicherstellt. Der normative Zweck von Art. 8 Abs. 1 GG besteht darin, dem Einzelnen und Gruppen die Möglichkeit zu geben, ihre Ansichten, Forderungen und Meinungen öffentlich und im Zusammenschluss mit anderen zu äußern. Dies fördert die politische Kommunikation und trägt zur pluralistischen Meinungsbildung bei, die in einer demokratischen Gesellschaft unverzichtbar ist.

Systematisch steht das Versammlungsrecht im Zusammenhang mit anderen Kommunikationsgrundrechten, insbesondere der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) und der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 GG). Das Recht auf Versammlung ergänzt diese Grundrechte, indem es die kollektive Dimension der Meinungsäußerung schützt. Während die Meinungsfreiheit den Einzelnen in seiner individuellen Äußerungsfreiheit schützt, ermöglicht das Versammlungsrecht die kollektive Artikulation von Ansichten im öffentlichen Raum.

1.3. Persönlicher Schutzbereich: „Alle Deutschen“

Der persönliche Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG ist auf „alle Deutschen“ beschränkt. Dies bedeutet, dass das Grundrecht zunächst nur den deutschen Staatsangehörigen zusteht. Nichtdeutsche, insbesondere EU-Bürger und Drittstaatsangehörige, können sich nicht direkt auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen. Für sie gilt jedoch der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der es verbietet, Ausländer ungerechtfertigt schlechter zu stellen, sowie Art. 2 Abs. 1 GG, der die allgemeine Handlungsfreiheit schützt und auf Nichtdeutsche anwendbar ist. In der Praxis wird das Versammlungsrecht jedoch auch für Ausländer und Staatenlose durch einfachgesetzliche Regelungen, wie das Versammlungsgesetz (VersammlG), weitgehend gewährleistet. Außerdem wird die Ansicht vertreten, dass sich EU-Ausländer:innen unter Berücksichtigung des Art. 18 AEUV ebenfalls auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen können.7

Der Begriff „Deutsche“ in Art. 8 Abs. 1 GG ist im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG zu verstehen. Er umfasst neben deutschen Staatsangehörigen auch Personen, die als deutsche Staatsangehörige gelten oder durch rechtliche Regelungen als „Deutsche im Sinne des Grundgesetzes“ anerkannt sind.

Auch juristische Personen können sich unter der Maßgabe des Art. 19 Abs. 3 GG auf die Versammlungsfreiheit berufen. "Zwar können sie sich nicht selbst im eigentlichen Wortsinn 'versammeln', gleichwohl können sie eine Versammlung vorbereiten, organisieren oder leiten. Insofern ist das Grundrecht wesensmäßig auf inländische juristische Personen des Privatrechts anwendbar. Der Versammlung selbst fehlt es umgekehrt hinge­gen an organisatorischer Verfasstheit, so dass sie nicht als juristische Person selbst Trägerin des Grundrechts sein kann."8

1.4. Sachlicher Schutzbereich: „Versammlung“

1.4.1. Versammlungsbegriff

Der sachliche Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG umfasst das Recht, sich zu versammeln. "Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind demnach örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung."9 Wesentlich ist dabei, dass die Teilnehmer physisch anwesend10 sind und die Versammlung auf Kommunikation und Interaktion ausgerichtet ist.

Es wird allgemein anerkannt, dass eine „Versammlung“ mindestens zwei11 oder mehr Personen umfasst, wobei der genaue Zweck der Versammlung von politischer, kultureller, religiöser oder sozialer Natur sein kann.12 Der kommunikative Charakter der Versammlung ist von zentraler Bedeutung. Die Versammlung muss darauf abzielen, den Teilnehmern die Möglichkeit zur gemeinsamen Erörterung und Meinungsäußerung zu bieten. Eine rein zufällige Ansammlung von Personen, wie etwa bei einem Warteschlangen, stellt daher keine Versammlung im Sinne von Art. 8 GG dar.13

Wie bereits angeklungen, ist umstritten, welche genauen Anforderungen an den gemeinsamen Zweck der Zusammenkunft der Teilnehmer:innen einer Versammlung zu stellen sind. Hierzu haben sich folgende Meinungen herausgebildet, welche überblicksartig wiedergegeben werden:14

1.4.2. Friedlich und ohne Waffen

Eine weitere zentrale Voraussetzung für den Schutz durch Art. 8 Abs. 1 GG ist, dass die Versammlung „friedlich“ ist und „ohne Waffen“ stattfindet. "Die Worte „friedlich und ohne Waffen“ stellen keine Schranke, sondern eine Schutzbereichsbegrenzung dar [...]."16 Der Begriff „friedlich“ schließt alle Versammlungen aus, die von Gewalt oder Gewaltbereitschaft geprägt sind, also aufrührisch werden.17 Es entspricht geltendem Recht und ständiger Rechtsprechung, dass eine Versammlung, bei der ein erheblicher Teil der Teilnehmer Gewalttätigkeiten ausübt oder gewaltsame Ausschreitungen zu erwarten sind, den Schutz des Art. 8 GG verliert (vgl. §§ 5 Nr. 2 bis Nr. 4, 8, 9, 10, 11 VersammlG). Allerdings wird das Recht nicht schon durch das gewalttätige Verhalten einzelner Teilnehmer in Frage gestellt, solange die Mehrheit der Versammlung friedlich bleibt.18

„Ohne Waffen“ bedeutet, dass die Teilnehmer keine Schusswaffen oder vergleichbare gefährliche Gegenstände bei sich führen dürfen, die potenziell zur Anwendung von Gewalt geeignet sind. Waffen im strafrechtlichen Sinne, insbesondere nach dem Waffengesetz, sind demnach nicht erlaubt. Auch gefährliche Werkzeuge, die als Waffen eingesetzt werden können, fallen unter dieses Verbot.19 "Die passive Bewaffnung (Gasmasken, Schutzbrillen, Motorradhelme) fällt nach h. L. nicht unter den Waffenbegriff (vgl. BVerfGE 104, 92, 106)."20 Ob und inwieweit das Mitführen und Abbrennenlassen von Fackeln unter die Merkmale "friedlich und ohne Waffen" fällt, hat das Bundesverfassungsgericht noch offen gelassen.21

1.5. Eingriffe in die Versammlungsfreiheit

"Ein Eingriff ist zunächst einmal jede staatliche Maßnahme, welche die Ausübung der grundrechtlichen Freiheiten einschränkt oder gar von Anfang an unmöglich macht. Eingriffe in die Versammlungsfreiheit können demnach alle Maßnahmen und Handlungen des Staates sein, die dazu führen, dass eine Versammlung nicht wie geplant stattfinden kann. Beispielsweise könnten von der zuständigen Behörde Auflagen erteilt werden (in der Corona-Pandemie z.B. Abstandsgebote oder die Pflicht zum Tragen einer medizinischen Maske); ein besonders schwerwiegender Eingriff wäre ein Verbot der Versammlung; aber auch Anmeldepflichten, Behinderungen oder Überwachungen stellen Eingriffe in die Versammlungsfreiheit dar."22

1.6. Rechtfertigung von Eingriffen in die Versammlungsfreiheit

"Während gegen Versammlungen in geschlossenen Räumen nur insoweit Maßnahmen ergriffen werden können, als sie nicht friedlich und waffenlos sind (vgl. etwa § 5 VersG), können Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden (Art. 8 Abs. 2 GG)."23

Mit anderen Worten: Art. 8 Abs. 1 GG gewährt das Versammlungsrecht „ohne Anmeldung oder Erlaubnis“. Dies bedeutet, dass Versammlungen in geschlossenen Räumen grundsätzlich vorbehaltlos geschützt und nur durch verfassungsimmanente Schranken einschränkbar sind.24

Versammlungen unter freiem Himmel nach Art. 8 Abs. 2 GG unterliegen hingegen gesetzlichen Einschränkungen (insbesondere durch das Versammlungsgesetz), "weil diese wegen ihrer Außenwirkungen vielfach besondere Vorkehrungen erfordern."25

Der in Art. 8 Abs. 2 GG formulierte Schrankenvorbehalt ist als einfacher26 Gesetzesvorbehalt zu verstehen, der es dem Gesetzgeber erlaubt, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, Versammlungen zu regulieren.

1.7. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Entscheidungen die Reichweite und Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG präzisiert:

Eine der zentralen Leitentscheidungen ist die sogenannte Brokdorf-Entscheidung (BVerfGE 69, 315), in der das Gericht das Versammlungsrecht als „unentbehrliches Funktionselement eines freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens“ bezeichnete.27 In vorgenannter Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht zudem klargestellt, dass auch sogenannte „Spontanversammlungen“ unter den Schutz von Art. 8 GG fallen, selbst wenn sie nicht den üblichen Anmeldepflichten unterliegen, da die Erfordernis einer vorherigen Anmeldung in solchen Fällen das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit unzulässig beschränken würde.28

Weitere zentrale Leitentscheidung mit zusätzlicher grundrechtsdogmatischer Relevanz ist die sogenannte Fraport-Entscheidung (BVerfGE 128, 226). Die wesentlichen Kernaussagen des Urteils sind die Folgenden:29

• "Von der öffentlichen Hand beherrschte gemischtwirtschaftliche Unternehmen in Privatrechtsform unterliegen ebenso wie im Alleineigentum des Staates stehende öffentliche Unternehmen, die in den Formen des Privatrechts organisiert sind, einer unmittelbaren Grundrechtsbindung."30
• Das Bundesverfassungsgericht stelllte außerdem klar, dass das Grundrecht der Versammlungsfreiheit kein Zutrittsrecht zu völlig beliebigen Orten verschafft:

"Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet auch das Recht, selbst zu bestimmen, wann, wo und unter welchen Modalitäten eine Versammlung stattfinden soll. Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugute kommt, gewährleistet das Grundrecht den Grundrechtsträgern so nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung (vgl. BVerfGE 69, 315 [343]). Die Bürger sollen damit selbst entscheiden können, wo sie ihr Anliegen -- gegebenenfalls auch im Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen -- am wirksamsten zur Geltung bringen können. Die Versammlungsfreiheit verschafft damit allerdings kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten. Insbesondere gewährt es dem Bürger keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird. Die Durchführung von Versammlungen etwa in Verwaltungsgebäuden oder in eingefriedeten, der Allgemeinheit nicht geöffneten Anlagen ist durch Art. 8 Abs. 1 GG ebenso wenig geschützt wie etwa in einem öffentlichen Schwimmbad oder Krankenhaus."31

• Hinsichtlich der Abgrenzung zu der im öffentlichen Verkehrsraum grundsätzlich geschützten Versammlungsfreiheit und jenen Orten, welche diese Anforderung nicht erfüllen, machte das Bundesverfassungsgericht folgende Ausführungen:

"Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs, die neben dem öffentlichen Straßenraum für die Durchführung von Versammlungen in Anspruch genommen werden können, sind zunächst nur solche, die der Öffentlichkeit allgemein geöffnet und zugänglich sind. Ausgeschlossen sind demgegenüber zum einen Orte, zu denen der Zugang individuell kontrolliert und nur für einzelne, begrenzte Zwecke gestattet wird. Wenn eine individuelle Eingangskontrolle wie an der Sicherheitsschleuse zum Abflugbereich für eine Einrichtung sicherstellt, dass nur bestimmte Personen -- die Flugpassagiere, um ihre Reise anzutreten -- Zutritt haben, ist dort kein allgemeiner Verkehr eröffnet. Die Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit kann an solchen Orten nicht beansprucht werden. Zum anderen beantwortet sich die Frage, ob ein solcher außerhalb öffentlicher Straßen, Wege und Plätze liegender Ort als ein öffentlicher Kommunikationsraum zu beurteilen ist, nach dem Leitbild des öffentlichen Forums (vgl. zu ähnlichen Kriterien: Supreme Court of Canada, Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada, [1991] 1 S. C. R. 139; Supreme Court of the United States, International Society for Krishna Consciousness [ISKCON] v. Lee, 505 U. S. 672 [1992]). Dieses ist dadurch charakterisiert, dass auf ihm eine Vielzahl von verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann und hierdurch ein vielseitiges und offenes Kommunikationsgeflecht entsteht. Abzugrenzen ist dies von Stätten, die der Allgemeinheit ihren äußeren Umständen nach nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung stehen und entsprechend ausgestaltet sind. Wenn Orte in tatsächlicher Hinsicht ausschließlich oder ganz überwiegend nur einer bestimmten Funktion dienen, kann in ihnen -- außerhalb privater Nutzungsrechte -- die Durchführung von Versammlungen nach Art. 8 Abs. 1 GG nicht begehrt werden. Anders ist dies indes dort, wo die Verbindung von Ladengeschäften, Dienstleistungsanbietern, Restaurationsbetrieben und Erholungsflächen einen Raum des Flanierens schafft und so Orte des Verweilens und der Begegnung entstehen. Werden Räume in dieser Weise für ein Nebeneinander verschiedener, auch kommunikativer Nutzungen geöffnet und zum öffentlichen Forum, kann aus ihnen gemäß Art. 8 Abs. 1 GG auch die politische Auseinandersetzung in Form von kollektiven Meinungskundgaben durch Versammlungen nicht herausgehalten werden. Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet den Bürgern für die Verkehrsflächen solcher Orte das Recht, das Publikum mit politischen Auseinandersetzungen, gesellschaftlichen Konflikten oder sonstigen Themen zu konfrontieren. Solche Möglichkeiten, Aufmerksamkeit zu erzielen, sind als Grundlage der demokratischen Willensbildung mit der Versammlungsfreiheit gewollt und bilden ein konstituierendes Element der demokratischen Staatsordnung."32

Im Jahre 2017 befasste sich das Bundesverfassungsgericht erstmals mit der Frage, ob ein Protestcamp auch unter die Versammlungsfreiheit fällt, ließ die Frage jedoch offen. 33 Somit sind Formen des Dauerprotests bislang derzeit noch nicht abschließend geklärt.34

Während der Covid19-Pandemie in den Jahren 2020 bis 2022 fanden gelegentlich stille Protestaktionen in Form von sogennannten "Montagsspaziergängen" statt. Hierzu äußerte sich das Bundesverfassungsgericht jedoch bislang ebenfalls nicht abschließend,35 obschon sich durch diese Handlungen mehrere Fragestellungen ergaben (z. B. Abgrenzung von einer Versammlung zur bloßen Ansammlung und Frage der inneren Verbundenheit der Teilnehmer derartiger "Spaziergänge").

2. Art. 8 Abs. 2 GG – Gesetzesvorbehalt

„Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.“

2.1. Einleitung

Art. 8 Abs. 2 GG ermöglicht die Einschränkung des in Art. 8 Abs. 1 gewährleisteten Grundrechts auf Versammlungsfreiheit für Versammlungen, die „unter freiem Himmel“ stattfinden. Diese Differenzierung zwischen Versammlungen in geschlossenen Räumen und solchen im öffentlichen Raum ist von grundlegender Bedeutung für die verfassungsrechtliche Bewertung und den Schutz der Versammlungsfreiheit. Während das Versammlungsrecht in geschlossenen Räumen nur verfassungsimmanente Schranken eingeschränkt werden kann, erlaubt Art. 8 Abs. 2 GG spezifische Eingriffe in Versammlungen im öffentlichen Raum durch einfache Gesetze oder aufgrund von Gesetzen.

2.2. Systematik und Normzweck

Art. 8 Abs. 2 GG steht in unmittelbarem Zusammenhang mit der allgemeinen Garantie der Versammlungsfreiheit in Art. 8 Abs. 1: Während Art. 8 Abs. 1 GG das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit ohne weitere Einschränkungen formuliert, eröffnet Art. 8 Abs. 2 einen einfachen Gesetzesvorbehalt36 für Versammlungen unter freiem Himmel. Mit anderen Worten: Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG gilt nur für versammlungsspezifische Eingriffe.37

Das Versammlungsrecht gehört aber auch, wie aufgezeigt, zu den politischen Freiheitsrechten, die dem Einzelnen die kollektive Meinungsäußerung und Beteiligung am demokratischen Prozess sichern. "Für meinungsspezifische Eingriffe in Versammlungen, die durch Art. 8 iVm Art. 5 geschützt sind [...] bestimmt sich die verfassungsrechtliche Rechtfertigung nach Art. 5 Abs. 2 (vgl. auch [BVerfG]E 82, 236/258 ff), mit der Folge, dass das Vorgehen gegen Versammlungen meinungsneutral sein muss und gegen rechte und rechtsextremistische Versammlungen nicht anders erfolgen darf als gegen linke und linksextremistische oder Mainstream-Versammlungen (vgl. [BVerfG]E 111, 147/154 f; [...])."38

Der Unterschied zwischen Versammlungen in geschlossenen Räumen und unter freiem Himmel rechtfertigt sich aus den unterschiedlichen Gefährdungslagen: Öffentliche Versammlungen, insbesondere solche auf Straßen, Plätzen oder anderen öffentlich zugänglichen Orten, bergen potenziell höhere Risiken für die öffentliche Sicherheit und Ordnung.39 Der Normzweck von Art. 8 Abs. 2 GG besteht darin, den staatlichen Organen die Möglichkeit zu geben, bei solchen Versammlungen angemessene Regelungen zu treffen, um Gefahren für die Allgemeinheit zu verhindern und die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Lebens zu gewährleisten.

2.3. Begriffe: Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen

Der sachliche Schutzbereich des Art. 8 Abs. 2 GG umfasst alle Versammlungen, die unter freiem Himmel stattfinden. Das Merkmal „unter freiem Himmel“ ist nicht wörtlich zu verstehen, weshalb es auf eine Überdachung keinesfalls ankommt.40

"Maßgeblich ist [somit] nicht, ob es sich um einen 'nach oben' offenen Raum handelt, sondern vielmehr, ob die Versammlung frei zugänglich ist, also die Möglichkeit besteht, dass sich weitere [Teilnehmer:innen] anschließen. Eine Versammlung findet unter freiem Himmel statt, wenn sie auf öffentlichen Flächen, Plätze und Straßen, die dem allgemeinen Publikumsverkehr gegenüber geöffnet sind, erfolgt. Dazu gehören beispielsweise auch Einkaufszentren, obwohl diese natürlich meistens überdacht sind. Unter 'geschlossenen Räumen' versteht man dahingegen Versammlungen, die weder öffentlich für jedermann zugänglich noch ohne Publikumsverkehr stattfinden, wie beispielsweise eine Parteiversammlung, für die ein Saal gemietet wurde."41

Öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel sind ein wichtiger Bestandteil des politischen Diskurses, können jedoch aufgrund ihrer räumlichen Lage und Erreichbarkeit für große Menschenmengen die öffentliche Sicherheit stärker gefährden als geschlossene Versammlungen. Sie haben oft auch größere Auswirkungen auf die Allgemeinheit, etwa durch Beeinträchtigungen des Straßenverkehrs oder anderer öffentlicher Infrastrukturen.

2.4. Gesetzesvorbehalt und mögliche Einschränkungen

Art. 8 Abs. 2 GG stellt einen einfachen Gesetzesvorbehalt dar,42 der dem Gesetzgeber die Möglichkeit gibt, Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zu beschränken. Der Gesetzesvorbehalt ist dabei auf Versammlungen im öffentlichen Raum beschränkt; Versammlungen in geschlossenen Räumen unterliegen keiner solchen Schranke.

2.4.1. Eingriffsvoraussetzungen

Die Formulierung „durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes“ ermöglicht sowohl unmittelbare gesetzliche Regelungen als auch Maßnahmen, die auf Grundlage von Gesetzen durch Verwaltungsbehörden erlassen werden. Das bekannteste Beispiel ist das Versammlungsgesetz (VersammlG), das detaillierte Bestimmungen zur Anmeldung, Durchführung und Auflösung von Versammlungen enthält. In einigen Bundesländern gelten seit der Föderalismusreform eigenständige Landesversammlungsgesetze.

Einschränkungen des Versammlungsrechts können sich aus den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ergeben. Dies umfasst den Schutz vor Gewalt, die Verhinderung von erheblichen Störungen des öffentlichen Lebens, wie etwa des Verkehrs, oder den Schutz anderer Rechtsgüter, wie das Eigentum oder die körperliche Unversehrtheit von Dritten. Gleichwohl muss der Gesetzgeber bei der Normierung von Einschränkungen die Bedeutung der Versammlungsfreiheit berücksichtigen und Eingriffe auf das unbedingt erforderliche Maß beschränken.

2.4.2. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Die Beschränkung des Versammlungsrechts nach Art. 8 Abs. 2 GG unterliegt dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.43 Dieser verlangt, dass Eingriffe in die Versammlungsfreiheit nur dann gerechtfertigt sind, wenn sie einen legitimen Zweck verfolgen, geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sind. Insbesondere darf der Eingriff nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen. Die Behörden haben daher bei der Einschränkung von Versammlungen stets eine Abwägung zwischen dem Grundrechtsschutz der Versammlungsteilnehmer und den betroffenen Rechtsgütern der Allgemeinheit vorzunehmen.

Ein Beispiel für eine verhältnismäßige Beschränkung wäre die Auflage, eine Demonstration so zu verlegen, dass der Verkehr nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt wird, oder die Verpflichtung, eine Demonstration an einem bestimmten Ort vorab anzumelden. Hingegen wäre ein pauschales Verbot von Versammlungen ohne ausreichende Begründung verfassungswidrig.

2.5. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Grundsatzurteilen die Reichweite und Auslegung des Art. 8 Abs. 2 GG präzisiert. Die Rechtsprechung betont regelmäßig die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit für die Demokratie, zugleich aber auch die Notwendigkeit, die Gefahren öffentlicher Versammlungen zu kontrollieren.

Eine wegweisende Entscheidung ist das Brokdorf-Urteil (BVerfGE 69, 315), in dem das Bundesverfassungsgericht betonte, dass Versammlungen unter freiem Himmel einen „besonderen Beitrag zur politischen Meinungsbildung“ leisten und der Staat daher grundsätzlich verpflichtet ist, sie zu ermöglichen. Gleichzeitig stellte das Gericht klar, dass die Sicherheit und Ordnung der Allgemeinheit legitime Ziele staatlicher Eingriffe darstellen. Eingriffe in die Versammlungsfreiheit müssen jedoch verhältnismäßig sein und dürfen den „Kernbereich“ des Grundrechts nicht verletzen. Das Verbot oder die Einschränkung einer Versammlung darf nur als letztes Mittel in Betracht gezogen werden, wenn mildere Maßnahmen nicht ausreichen, um die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten.

2.6. Verwaltungsrechtliche und polizeiliche Maßnahmen

Versammlungen unter freiem Himmel unterliegen häufig besonderen Auflagen, die von den örtlichen Verwaltungs- oder Polizeibehörden im Rahmen des Versammlungsgesetzes erlassen werden. Dies betrifft etwa die Anmeldepflicht (§ 14 VersammlG) oder die Möglichkeit, eine Versammlung unter bestimmten Voraussetzungen zu verbieten oder aufzulösen (§ 15 VersammlG). Solche Maßnahmen müssen im Einzelfall durch die zuständigen Behörden geprüft und mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang gebracht werden.

Die Anmeldepflicht dient dabei der Vorbereitung und Sicherstellung eines geordneten Ablaufs der Versammlung. Sie gibt den Behörden die Möglichkeit, notwendige Sicherheitsmaßnahmen zu treffen oder alternative Routen für den Verkehr vorzusehen. Ein Versäumnis der Anmeldung führt jedoch nicht automatisch zur Untersagung einer Versammlung; vielmehr kommt es auf die konkrete Gefährdungslage an. Spontanversammlungen, die ohne vorherige Anmeldung stattfinden, fallen ebenfalls unter den Schutz des Art. 8 GG, wenn sie aus einem aktuellen Anlass entstehen und keine Zeit zur Anmeldung besteht. Das Bundesverfassungsgericht hat betont, dass auch in diesen Fällen die Verhältnismäßigkeit staatlicher Maßnahmen zu wahren ist.

3. Bedeutung in der Praxis

Das Versammlungsrecht hat in der politischen Praxis einen hohen Stellenwert, insbesondere für die außerparlamentarische Opposition, soziale Bewegungen und zivilgesellschaftliche Gruppen. Durch die Möglichkeit, sich öffentlich und kollektiv zu versammeln, kann Kritik an politischen Entscheidungen artikuliert, öffentliche Aufmerksamkeit erzeugt und der demokratische Diskurs gefördert werden.

Das Versammlungsrecht unter freiem Himmel hat insbesondere für politische und soziale Bewegungen große praktische Bedeutung. Es ermöglicht die öffentliche Artikulation von Protest, Meinung und politischer Forderung. In den letzten Jahren haben Demonstrationen zu Themen wie Klimaschutz, Antirassismus oder soziale Gerechtigkeit gezeigt, wie wichtig dieses Grundrecht für die öffentliche Meinungsbildung ist. Zugleich zeigen Konflikte um die Begrenzung oder Kontrolle von Demonstrationen, etwa im Rahmen von Gegendemonstrationen oder Sicherheitsbedenken, die praktische Relevanz der Beschränkungen nach Art. 8 Abs. 2 GG.

• 1. von Coelln in: Gröpl/Windthorst/von Coelln, Studienkommentar GG, 4. Aufl. (2020), Art. 8 Rn. 1 mit Verweis auf: BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 - Rn. 61 ff.
• 2. BVerfG, Beschluss vom 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90, 2173/93, 433/96 - Rn. 38.
• 3. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 - Rn. 67.
• 4. Wolff in: Hömig/Wolff, GG, 13. Aufl. (2022), Art. 8 Rn. 1.
• 5. Ipsen, StaatsR II – Grundrechte, 15. Aufl. (2012), Rn. 569.
• 6. Ronellenfitsch in: Kühl/Reichold/Ronellenfitsch, Einführung in die Rechtswissenschaft, 3. Aufl. (2019), § 24 Rn. 75 formuliert: "Die Versammlungsfreiheit [...] dient darüber hinaus ganz allgemein der Persönlichkeitsverwirklichung (Schutz vor Isolation)."
• 7. Towfigh/Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2022), § 13 Rn. 2.
• 8. Towfigh/Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2022), § 13 Rn. 3.
• 9. BVerfG, Beschluss vom 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90, 2173/93, 433/96 - Rn. 39.
• 10. Towfigh/Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2022), § 13 Rn. 5 formulieren: "Aus der Formulierung 'örtliche Zusammenkunft' wird abgeleitet, dass eine rein 'virtuelle Versammlung' auf einer sozialen Plattform nicht erfasst ist, was [...] inzwischen allerdings teilweise anders bewertet wird."
• 11. Umstritten, Ronellenfitsch in: Kühl/Reichold/Ronellenfitsch, Einführung in die Rechtswissenschaft, 3. Aufl. (2019), § 24 Rn. 75 geht von mindestens 3 erforderlichen Personen aus; Pieroth/Schlink, Grundrechte, StaatsR II, 24. Aufl. (2008), Rn. 695 insbesondere mit Verweis auf VGH Mannheim, VBlBW 2008, 60, lassen auch 2 Personen ausreichen.
• 12. Umstritten, Pieroth/Schlink, Grundrechte, StaatsR II, 24. Aufl. (2008), Rn. 693 formulieren hierzu: "Das BVerfG will den Versammlungsbegriff neuerdings eng fassen und den Zweck auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung beschränken ([BVerfG]E 104, 92/104; krit. Kraujuttis, S. 122 f; Möllers, NJW 2005, 1973/1974 f; Stern, StR IV/1, S. 1206 ff). Früher neigte es zum weiten Versammlungsbegriff und überzeugte damit mehr ([BVerfG]E 69, 315/343): Es sah 'Versammlungen und Aufzüge ... als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung (ge)schützt. Dieser Schutz ist nicht auf Veranstaltungen beschränkt, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern umfasst vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nichtverbalen Ausdrucksformen.'"
• 13. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 - Rn. 61.
• 14. Towfigh/Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2022), § 13 Rn. 6.
• 15. BVerfG, Beschluss vom 12.07.2001 - 1 BvQ 28/01, 30/01 - Rn. 16 ff.
• 16. Towfigh/Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2022), § 13 Rn. 9.
• 17. BVerfG, Urteil vom 11.11.1986 - 1 BvR 713/83, 921, 1190/84 und 333, 248, 306, 497/85 - Rn. 86.
• 18. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 - Rn. 93.
• 19. Towfigh/Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2022), § 13 Rn. 9.
• 20. Ronellenfitsch in: Kühl/Reichold/Ronellenfitsch, Einführung in die Rechtswissenschaft, 3. Aufl. (2019), § 24 Rn. 76.
• 21. BVerfG, Beschluss vom 21.03.2024 - 1 BvR 194/20 - Rn. 7 ff.
• 22. Soliman bei: Hähnchen, Universität Potsdam - Rechtskunde Online (Letzte Aktualisierung: 03.06.2024), Art. 8 GG.
• 23. Ipsen, StaatsR II – Grundrechte, 15. Aufl. (2012), Rn. 570.
• 24. von Coelln in: Gröpl/Windthorst/von Coelln, Studienkommentar GG, 4. Aufl. (2020), Art. 8 Rn. 27.
• 25. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 - Rn. 74.
• 26. Umstritten, Höfling/Ogorek in: Sachs, GG, 10. Aufl. (2024), Art. 8 Rn. 60 gehen von einem einfachen Gesetzesvorbehalt aus, ebenso von Coelln in: Gröpl/Windthorst/von Coelln, Studienkommentar GG, 4. Aufl. (2020), Art. 8 Rn. 27, der aber auf eine andere Ansicht von Kingreen/Porscher, Grundrechte - Staatsrecht II, 34. Aufl. (2018), Rn. 828 verweist, welche wohl von einem qualfizierten Gesetzesvorbehalt ausgehen. Pieroth/Schlink, Grundrechte, StaatsR II, 24. Aufl. (2008), Rn. 709, gehen von einem qualifizierten Gesetzesvorbehalt aus, weil der Art. 8 Abs. 2 GG an eine bestimmte Situation anknüpfe.
• 27. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 - Leitsatz Ziff. 1, Rn. 67.
• 28. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 - Leitsatz Ziff. 2a), Rn. 73 ff.; vgl. zur Abgrenzung einer Eilversammlung: BVerfG, Beschluss vom 23.10.1991 - 1 BvR 850/88 - Rn. 26 f.
• 29. Siehe zusammenfassend auch Towfigh/Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2022), § 13 Rn. 23 ff.
• 30. BVerfG, Urteil vom 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 - Leitsatz Ziff. 1, Rn. 46 ff.
• 31. BVerfG, Urteil vom 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 - Rn. 64 f.
• 32. BVerfG, Urteil vom 22.02.2011 - 1 BvR 699/06 - Rn. 69 f.
• 33. BVerfG, Beschluss vom 28.06.2017 - 1 BvR 1387/17 - Rn. 22 f.
• 34. BVerfG, Beschluss vom 30.08.2020 - 1 BvQ 94/20 - Rn. 11 ff.
• 35. BVerfG, Beschluss vom 31.01.2022 - 1 BvR 208/22 -.
• 36. Umstritten, dies ist aber die wohl überwiegende Ansicht, siehe z. B. Towfigh/Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2022), § 13 Rn. 16; Höfling/Ogorek in: Sachs, GG, 10. Aufl. (2024), Art. 8 Rn. 60; so auch BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 - 1 BvR 233, 341/81 - Rn. 70.
• 37. Pieroth/Schlink, Grundrechte, StaatsR II, 24. Aufl. (2008), Rn. 708.
• 38. Pieroth/Schlink, Grundrechte, StaatsR II, 24. Aufl. (2008), Rn. 708.
• 39. Höfling/Ogorek in: Sachs, GG, 10. Aufl. (2024), Art. 8 Rn. 61.
• 40. Ipsen, StaatsR II – Grundrechte, 15. Aufl. (2012), Rn. 570.
• 41. Soliman bei: Hähnchen, Universität Potsdam - Rechtskunde Online (Letzte Aktualisierung: 03.06.2024), Art. 8 GG.
• 42. Umstritten, lt. von Coelln in: Gröpl/Windthorst/von Coelln, Studienkommentar GG, 4. Aufl. (2020), Art. 8 Rn. 27 mit Verweis auf: Kingreen/Poscher, Grundrechte - Staatsrecht II, 34. Aufl., Rn. 828, welche von einem qualifzierten Gesetzesvorbehalt ausgingen. Pieroth/Schlink, Grundrechte, StaatsR II, 24. Aufl. (2008), Rn. 709, gehen auch von einem qualifizierten Gesetzesvorbehalt aus, weil der Art. 8 Abs. 2 GG mit der Formulierung "unter freiem Himmel" an eine bestimmte Situation anknüpfe.
• 43. Höfling/Ogorek in: Sachs, GG, 10. Aufl. (2024), Art. 8 Rn. 60 formulieren mit Verweis auf BVerfGE 69, 315 (348) auch: "Vielmehr gilt auch hier die vom BVerfG zunächst für Art. 5 entwickelte sog. Wechselwirkungslehre: Bei allen begrenzenden Regelungen hat der Gesetzgeber die 'in Art. 8 verkörperte verfassungsrechtliche Grundentscheidung zu beachten'."