BVerfG, 22.05.1963 - 1 BvR 78/56
1. Ein Verband kann die Verletzung von Grundrechten seiner Mitglieder auch dann nicht im eigenen Namen durch Verfassungsbeschwerde geltend machen, wenn er diese Aufgabe in seiner Satzung übernommen hat.
2. Wirtschaftspolitische Lenkung durch ein Steuergesetz bedeutet keinen Formmißbrauch.
3. Der Schwere des Eingriffs auch einer Berufsausübungsregelung muß das Gewicht der Gründe des Gemeinwohls entsprechen, durch die er gerechtfertigt wird.
4. Die Sonderbesteuerung des Werkfernverkehrs auf Grund des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 ist - jedenfalls zur Zeit - nicht verfassungswidrig
Urteil
des Ersten Senats vom 22. Mai 1963 auf die mündliche Verhandlung vom 23. und 24. Januar 1963
- 1 BvR 78/56 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Bundesverbandes für den gesamten Wirtschaftsverkehr e. V., Düsseldorf, Karolingerstraße 54, - dieser vertreten durch seinen Vorstand - 2. der Firma Drei Glocken, Erste Badische Teigwarenfabrik, Wilhelm Hensel GmbH, Weinheim7Bergstraße, 3. der Firma Konrad Ehmann, Inh.Georg Mümmler, Neumarkt (Oberpf.) bei Nürnberg, 4. der Firma Begr. Gschwander, Sägewerk und Holzhandlung, Oberglottertal, Kreis Freiburg i.Br., 5. der Firma Gebr. Künkele, Gipswerk, Epfendorf am Neckar, 6. der Firma Jakob Müller OHG, Bauunternehmung, Gönnern-Hessen, 7. der Firma Parkettfabrik Ertingen, Ertingen b. Riedlingen/Wttbg., 8. der Firma Hermann Peter, Kies-, Schotter- und Edelsplittwerke, Freistett/Baden, 9. der Firma Friedrich Renz, Spezial-Baustoffe, Echterdingen, Kreiß Eßlöingen, 10. der Firma Robert Unkel, Speisefettfabrik, Würzburg-H., Resenstraße 1, - Bevollmächtigte: ..., gegen § 11 Abs.1 Nr.2 Buchst. b des Beförderungsteuergesetzes in der Fassung vom 13. Juni 1955 - BefStG 1955 - (BGBl. I S. 366) und des Gesetzes zur Änderung des Beförderungsteuergesetzes vom 30. Juni 1958 (BGBl. I S.421).
Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1) wird als unzulässig verworfen. Die Verfassungsbeschwerde der anderen Beschwerdeführer wird zurückgewiesen.
Gründe
A.
I.
1. Die Dritte Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen und zur Bekämpfung politischer Ausschreitungen vom 6. Oktober 1931 (RGBl. I S. 537) und das Gesetz über den Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen vom 26. Juni 1935 (RGBl. I S. 788) unterwarfen die entgeltliche Beförderung von Gütern mit Kraftfahrzeugen auf größere Entfernungen als 50 Kilometer ("Güterfernverkehr") der Genehmigungspflicht; das Beförderungsentgelt wurde an festgesetzte Tarife gebunden. Der Verkehr bis 50 Kilometer ("Nahverkehr") blieb genehmigungsfrei. Der "Werkverkehr" war von der Regelung ausgenommen (§ 2 Nr. 2 des Gesetzes vom 26. Juni 1935).
An diese Unterscheidungen knüpft auch das Güterkraftverkehrsgesetz vom 17. Oktober 1952 (BGBl. I S. 697) - GüKG - an, das mehrmals, zuletzt durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Güterkraftverkehrsgesetzes vom 1. August 1961 (BGBl. I S. 1157), geändert worden ist. Danach ist Werkverkehr "jede Beförderung von Gütern für eigene Zwecke eines Unternehmens" (§ 48 Abs. 1); Werkfernverkehr ist - im Gegensatz zum Werknahverkehr - der Werkverkehr außerhalb der sogenannten Nahzone - 50 Kilometer vom Standort aus - (§ 48 Abs. 3, § 2 Abs. 2, § 3). Im "Güternahverkehr" und "Güterfernverkehr" werden demgegenüber die Güter "für andere" befördert (§ 2 Abs. 1, § 3).
Als allgemeines Ziel der Verkehrspolitik nennt das Gesetz "die beste Förderung des Verkehrs", seit dem Vierten Änderungsgesetz die "beste Verkehrsbedienung", u.a. durch eine "volkswirtschaftlich sinnvolle Aufgabenteilung" unter Verkehrsträgern (§ 7 alter und neuer Fassung).
a) Den allgemeinen Rahmen für diese Verkehrspolitik gibt das Güterkraftverkehrsgesetz selbst. Es macht den Güterfernverkehr genehmigungspflichtig (§ 8 Abs. 1 GüKG); die Genehmigung ist zu versagen, "wenn sie mit dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung eines geordneten Güterfernverkehrs unvereinbar ist" (§ 10 Abs. 3 GüKG). Die Zahl der Kraftfahrzeuge ist begrenzt; die Höchstzahlen setzt der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrats fest; zur Zeit gilt die Verordnung vom 28. August 1957 (BAnz. Nr. 170). Die Entgelte und sonstigen Beförderungsbedingungen werden nach Festsetzung durch eine Tarifkommission von dem Bundesminister für Verkehr durch Rechtsverordnung bestimmt (§§ 20 ff. GüKG); zur Zeit gilt auf Grund einer Verordnung vom 23. Dezember 1958 (BAnz. Nr. 249) noch der Reichskraftwagentarif mit zahlreichen Änderungen; er enthält im wesentlichen die gleichen Frachtsätze wie der Eisenbahngütertarif. Das Vierte Änderungsgesetz hat bisher zu einer Änderung der Kontingente (Höchstzahlen) und des Tarifes nicht geführt.
Der Unternehmer des Güterfernverkehrs ist verpflichtet, sich gegen Schäden, für die er nach den Beförderungsbedingungen haftet, zu versichern (§ 27 GüKG). Eine Beförderungspflicht trifft ihn nicht.
b) Dem Werkfernverkehr gibt das Güterkraftverkehrsgesetz volle Freiheit der Entwicklung; er ist nicht genehmigungspflichtig und nicht kontingentiert. Die Beförderung von Gütern für andere ist ihm untersagt. Deshalb besteht keine Tarifpflicht und keine Versicherungspflicht (§ 50).
2. In die Entwicklungsfreiheit des Werkfernverkehrs greift jedoch die Steuergesetzgebung erheblich ein.
a) Die Beförderungsteuer, die nach dem Beförderungsteuergesetz vom 29. Juni 1926 (RGBl. I S. 357) - BefStG - den Kraftfahrzeugverkehr zunächst überhaupt nicht erfaßt hatte, war durch das Gesetz zur Änderung des Beförderungsteuergesetzes vom 2. Juli 1936 (RGBl. I S. 531) auf den Güterfernverkehr und den Werkfernverkehr erstreckt worden; nach einer zeitweisen Befreiung führte das Gesetz vom 2. März 1951 (BGBl. I S. 159) die Beförderungsteuer für den Werkfernverkehr wieder ein. Heute unterliegt also der Güterfernverkehr und der Werkfernverkehr - nicht aber der Güter- und Werknahverkehr - der Beförderungsteuerpflicht, jedoch in verschiedener Weise.
Bei der Beförderung im Güterfernverkehr wie auch durch die Eisenbahn auf längere Entfernungen als 49 Kilometer ist Steuermaßstab der Beförderungspreis, der Steuersatz 7% hiervon (§ 5 Abs. 1, § 12 BefStG); diese Leistungen sind andererseits umsatzsteuerfrei (§ 4 Nr. 9 UStG). Da es für den Werkfernverkehr ein - besonderes - Beförderungsentgelt nicht gibt, bildet für ihn von jeher den Steuermaßstab die Zahl der geleisteten "Tonnenkilometer" - tkm - (§ 32 der vorläufigen Durchführungsbestimmungen zum Gesetz zur Änderung des Beförderungsteuergesetzes vom 21. September 1936 - RGBl. I S. 738), d.h. die Zahl, die sich durch die Vervielfachung der Anzahl der Tonnen des Rohgewichts der beförderten Güter mit der Anzahl der Kilometer ergibt (jetzt § 19 Abs. 2 der Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung [BefStDV 1955] vom 8. Oktober 1955 [BGBl. I S. 659]).
Für die Höhe des Steuersatzes beim Werkfernverkehr ging man davon aus, daß für den Schienenbahn- und den Güterfernverkehr die Höhe des den Steuermaßstab abgebenden Beförderungspreises nicht nur von dem Gewicht des beförderten Gutes und der zurückgelegten Entfernung, sondern auch von der Tarifklasse des beförderten Gutes abhängt; für den Werkfernverkehr legte man einheitlich die mittlere Tarifklasse C und - mit Rücksicht auf den degressiven Beförderungspreis bei den anderen Verkehrsträgern - eine mittlere Entfernung von 150 km zugrunde; der danach zu entrichtende Steuersatz betrug vor der in diesem Verfahren angegriffenen Erhöhung 0,99 Pfg. je tkm.
b) Diese im großen und ganzen gleich hohe Belastung der einzelnen Verkehrsträger mit der Beförderungsteuer ist zuungunsten des Werkfernverkehrs durch das Verkehrsfinanzgesetz 1955 vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166) geändert worden. Dieses beläßt es für den Schienen- und den Güterfernverkehr bei dem bisherigen Satz von 7% des Beförderungspreises, erhöht aber für den Werkfernverkehr den Steuersatz, und zwar für die Zeit
vom 1. Juni 1955 ab auf 3 Pfg.,
vom 1. Oktober 1956 ab auf 4 Pfg., und
vom 1. April 1958 ab auf 5 Pfg.
je tkm.
Das Gesetz zur Änderung des Beförderungsteuergesetzes vom 30. Juni 1958 (BGBl. I S. 421) hat die Beförderungen durch Lastkraftwagen mit einer zulässigen Nutzlast von weniger als 4000 kg ohne Anhänger von der am 1. April 1958 eingetretenen Erhöhung des Steuersatzes auf 5 Pfg. ausgenommen.
Nur für die Beförderung gewisser Lebensmittel und Güter ist der Satz auf 1 Pfg. je tkm ermäßigt, für notleidende Gebiete allgemein auf die Hälfte des Normalsatzes.
Den Wortlaut des durch das Verkehrsfinanzgesetz geänderten Beförderungsteuergesetzes hatte der Bundesminister der Finanzen am 13. Juni 1955 (BGBl. I S. 366) bekanntgemacht - BefStG 1955 -. § 11 Abs. 1 BefStG 1955, der in Nr. 2 Buchst. b die vorstehend bezeichnete Erhöhung des Beförderungsteuersatzes für den Werkfernverkehr enthielt, lautet in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 30. Juni 1958:
"(1) Bei der Güterbeförderung beträgt die Steuer
1. im Schienenbahnverkehr:
a) ...,
b) in allen anderen Fällen" (d.h. für eine längere Beförderungsstrecke als 49 km) "7 vom Hundert des Beförderungspreises;
2. im Kraftfahrzeugverkehr:
a) soweit der Verkehr genehmigter Güterfernverkehr im Sinne des Güterkraftverkehrsgesetzes ist, 7 vom Hundert des Beförderungspreises;
b) in allen anderen Fällen für die Zeit" - vom 1. Juni 1955 - "bis 30. September 1956 3 Pfennig je Tonnenkilometer, für die Zeit ab 1. Oktober 1956 bis 31. März 1958 4 Pfennig je Tonnenkilometer, für die Zeit ab 1. April 1958 bei Beförderungen durch Lastkraftwagen mit einer zulässigen Nutzlast von weniger als 4000 Kilogramm, vorausgesetzt, daß kein Anhänger mitgeführt wird, 4 Pfennig je Tonnenkilometer, bei allen anderen Beförderungen 5 Pfennig je Tonnenkilometer."
II.
Gegen diese Vorschrift richtet sich die Verfassungsbeschwerde.
Der erste der 10 Beschwerdeführer, der "Bundesverband für den gesamten Werkverkehr e. V. Düsseldorf", betreibt selbst keinen Werkfernverkehr; zu seinen Zwecken gehört nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 und 3 seiner Satzung vom 1. April 1955:
"die Vertretung der gemeinsamen wirtschaftlichen Interessen der Werkverkehr treibenden Unternehmen aller Wirtschaftszweige in Fragen des Werkverkehrs" und "die Inanspruchnahme aller Einrichtungen, die zum Schutz und zur Förderung des Werkverkehrs dienlich sind."
Dem hat eine Satzungsänderung im Jahre 1962 die Worte hinzugefügt:
"insbesondere bei Berührung der durch das Grundgesetz garantierten Grundrechte der Mitglieder."
Von den jetzt mindestens 23 000 Unternehmern mit Werkfernverkehr sind in ihm etwa 5000 zusammengeschlossen.
Bei den übrigen 9 Beschwerdeführern handelt es sich um mittlere und kleinere gewerbliche Unternehmen, eine Teigwarenfabrik, Unternehmen des Holzhandels und der Holzverarbeitung, ein Gipswerk, eine Bauunternehmung, eine Parkettfabrik, ein Kies-, Schotter- und Edelsplittwerk, ein Unternehmen für Spezialbaustoffe und eine Speisefettfabrik. Mit Ausnahme der Beschwerdeführerin zu 8) betreiben diese Beschwerdeführer den Werkfernverkehr weiter; ihre Lastkraftwagen holen die im Betrieb benötigten Güter ab oder fahren die verkauften Güter zu den Kunden. Die Beschwerdeführerin zu 8) hat ihren Werkfernverkehr nach der Erhöhung der Beförderungsteuer eingestellt.
III.
1. Die Beschwerdeführer sehen in dem erhöhten Steuersatz, den § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b des Beförderungsteuergesetzes für den Werkfernverkehr auch noch in der Fassung des Gesetzes vom 30. Juni 1958 anordnet, eine Verletzung der Art. 3, 12 und 14 GG und beantragen, die Vorschrift für nichtig zu erklären.
Der Beschwerdeführer zu 1) regt an, die der Zulässigkeit seiner Verfassungsbeschwerde entgegenstehende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu überprüfen. § 90 Abs. 1 BVerfGG schließe zwar die Popularklage aus, verlange aber nicht, daß es sich um eigene Grundrechte des Beschwerdeführers handle; er gewähre vielmehr mit den Worten "seiner Grundrechte" eine Kompetenz zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde. Da Art. 9 GG den ursprünglichen Trägern der Grundrechte gestatte, sich zu einem Verband zusammenzuschließen, könne der Verband in seiner Satzung treuhänderisch die Geltendmachung der Grundrechte seiner Mitglieder übernehmen.
Die Verfassungsbeschwerde könne unmittelbar gegen das Gesetz erhoben werden, weil dieses im wesentlichen ohne das Dazwischentreten eines vom Willen der Steuerbehörde beeinflußten Verwaltungsaktes durchgeführt werde. Die Steuerschuld entstehe schon durch die Erfüllung des gesetzlichen Tatbestandes. Sie werde nach den Durchführungsbestimmungen zum Beförderungsteuergesetz in der Form der Pflicht zur Voranmeldung und zur entsprechenden Vorauszahlung von selbst fällig.
Die Beschwerdeführerin zu 8) sei auch deshalb unmittelbar betroffen, weil sie den Werkfernverkehr infolge der Erhöhung der Steuer als betriebswirtschaftlich unrentabel habe aufgeben müssen; auf den finanzgerichtlichen Rechtsweg könne sie jedenfalls nicht verwiesen werden, da sie Beförderungsteuer überhaupt nicht mehr zu zahlen habe.
Zur Sache führen die Beschwerdeführer unter Vorlage von Gutachten aus: Die Berufsfreiheit werde durch die Besteuerung wegen ihres prohibitiven Charakters nicht lediglich auf der Stufe der Berufsausübung, sondern sogar auf der Stufe der Berufswahl verletzt. Der Beruf sei Ausprägung der Persönlichkeit, daher immer etwas Individuelles. Es gebe für jede Person nur ihren Beruf, also so viele Berufe wie Berufstätige; das schließe freilich die Regelung von "Gemeinsamkeiten", von "übereinstimmenden Seiten" der Berufe nicht aus.
So betrachtet, sei der Werkfernverkehr keine bloße Nebentätigkeit oder Hilfstätigkeit im Verhältnis zu einer auf andere Ziele gerichteten Haupttätigkeit des Unternehmers; diese Tätigkeiten seien vielmehr gleichwertig und ergänzten sich - auch mit weiteren Tätigkeiten - zu dem einheitlichen Beruf. Erst die wechselseitige Ergänzung verschiedener Tätigkeiten bringe also das sinnvolle und unauflösbare Ganze des konkreten Berufes hervor. Der den Werkfernverkehr betreibende Unternehmer kombiniere die Tätigkeit des Transportunternehmers mit seiner sonstigen Tätigkeit zu einem einheitlichen Berufsganzen.
Die Bedeutung der Regelung für die Berufsfreiheit ergebe sich auch aus folgendem: Steuerquelle sei der Mehrwert, den das Gut durch seine Beförderung an den Ort seiner weiteren Verwendung erlange. Dieser Mehrwert entstehe unabhängig davon, ob der Beförderer, wie beim Werkfernverkehr, eigene Waren oder, wie der Güterfernverkehr, fremde Güter befördere. Die Beförderungsteuer werde nur aus den Gründen der Praktikabilität von dem Beförderer gezahlt, solle aber von diesem abgewälzt werden. Die den werkfernverkehr treffende Sondersteuer solle dagegen nach der Absicht des gesetzgebers nicht auf den Abnehmer der Ware abgewälzt werden können, sondern von dem Beförderer aus dem eigenen Verdienst getragen werden.
Auch die "Mobilität" innerhalb des gesamten Wirtschaftsraumes werde durch die Sondersteuer eingeschränkt. So habe die Beschwerdeführerin zu 2), eine Teigwarenfabrik, trotz ihrer hoch tarifierten Güter auf andere Beförderungsmittel nicht ausweichen können und daher wesentliche Absatzgebiete verloren, wie ihre leitenden Angestellten bestätigen könnten. Ähnlich liege es bei anderen Beschwerdeführern. Das Ganze des Berufes lohne sich erst, wenn die Waren im Werkfernverkehr ausgeliefert werden könnten; sonst unterbleibe die Berufstätigkeit.
Damit wirke der erhöhte Steuersatz als Zulassungsbeschränkung. Das Gesetz gehe davon aus, daß nur für einen Teil des Werkfernverkehrs ein Bedürfnis anzuerkennen sei, und wolle dieses Bedürfnis nur in den Fällen bejahen, in denen der Unternehmer die erhöhte Beförderungsteuer aufbringe, in den anderen Fällen verneinen. Rechtlich sei nicht entscheidend, ob bei einer globalen Betrachtungsweise Grundrechte verletzt, sondern ob gerade die Beschwerdeführer in ihren Grundrechten verletzt seien. Die Auswirkung der Beförderungsteuer auf die Absatzmöglichkeiten habe zahlreiche Sägewerke in Bayern zum Erliegen gebracht; das könne die Bayerische Staatsregierung bestätigen.
Aber auch als Ausübungsregelung wäre die Erhöhung der Beförderungsteuer durch das allgemeine Wohl nicht geboten. Da die vom Werkfernverkehr aufgegebenen Transporte auf den Güterfernverkehr - nicht auf die Bahnen - hätten verlagert werden sollen und auch tatsächlich dorthin übergegangen seien, könne die Ausübungsregelung nicht mit der Entlastung der Straße und dem Schutz der Deutschen Bundesbahn gerechtfertigt werden. Der Güterfernverkehr aber sei nicht schutzbedürftig. Jedenfalls übersteige der Steuersatz das gebotene Maß.
Die höhere Besteuerung des Werkfernverkehrs verstoße zudem gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Steuergerechtigkeit fordere die gleiche Besteuerung gleicher Tatbestände. Die Steuerquelle, nämlich der durch die Beförderungsleistung erzielte Mehrwert des beförderten Gutes, und der Steuertatbestand, die Ortsveränderung des Gutes, seien bei der Beförderung im Güterfernverkehr und im Werkfernverkehr gleich. Im Gegensatz zum Güterfernverkehr unterliege der Werkfernverkehr außer der höheren Beförderungsteuer - einer Sonderumsatzsteuer - noch der allgemeinen Umsatzsteuer. Für diese verschieden hohe Besteuerung sei ein einleuchtender Grund nicht zu finden. Leistungsfähiger als der Güterfernverkehr sei der Werkfernverkehr nicht; die mit ihm verbundenen vorteile gehörten nicht zur Beförderung. Die Anknüpfung an den persönlichen Umstand, daß der Unternehmer den Werkfernverkehr mit anderer Tätigkeit zu einem Beruf kombiniere, sei sachfremd. Der Schutz der Deutschen Bundesbahn erlaube nur, beide Arten des Fernverkehrs von Gütern auf der Straße gleichmäßig hoch zu besteuern, nicht aber die eine Art zu diskriminieren. Dadurch verletze der Gesetzgeber seine Pflicht zur Neutralität gegenüber solchen Wettbewerbern, die derselben wirtschaftlichen Gruppe angehörten und deshalb im eigentlichen, unmittelbaren Wettbewerb miteinander ständen. Die Kontingentierung gleiche diese Diskriminierung nicht aus, sie beschränke die Unternehmer des Güterfernverkehrs nicht, sondern schütze sie sogar vor der möglichen Konkurrenz neuer Berufsbewerber; der Tarifzwang verhindere überdies die Unterbietung der Güterfernverkehrsunternehmer untereinander. In Wahrheit lege das Beförderungsteuergesetz dem Werkfernverkehr neben dem abwälzbaren Teil der Steuer eine weitere, nicht abwälzbare, lediglich auf Eindämmung abzielende Steuer auf. Insoweit entferne sie sich von ihrer Steuerquelle und werde zur Berufssteuer.
Einen Verstoß gegen Art. 14 GG sehen die Beschwerdeführer darin, daß - mindestens teilweise - ihr eingerichteter Geschäftsbetrieb entschädigungslos enteignet worden sei.
2. Der Bundesminister der Finanzen, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, bezeichnet die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1) als unzulässig, bezweifelt die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 2) bis 10) und hält sie jedenfalls für unbegründet.
Die erhöhte Beförderungsteuer verstoße nicht gegen Art. 12 GG. Der Werkfernverkehr sei kein besonderer Beruf; er berühre nicht die Substanz des wirklichen Berufs und damit nicht die Lebensgrundlage des Unternehmers, der den Werkfernverkehr vielmehr nur als spezielle Ausgestaltung seines Berufes betreibe. Eine Behinderung der Berufswahl scheide daher aus. Auch die Ausübung des Berufs regele das Beförderungsteuergesetz nicht; jedenfalls sei eine etwaige Ausübungsregelung durch vernünftige Erwägungen des Gemein wohls gerechtfertigt.
Sie diene der Sicherung des binnenländischen Verkehrs im ganzen, insbesondere dem Schutz der Bundesbahn und des für die Wirtschaft unentbehrlichen Güterfernverkehrs sowie der Entlastung der Straße. Die Sonderbesteuerung des Werkfernverkehrs sei bei Berücksichtigung aller Umstände der mildestmögliche Eingriff gewesen; sie sei auch ein geeignetes Mittel gewesen, denn sie habe, ohne den Werkfernverkehr zu erdrosseln, doch seine weitere Ausdehnung zugunsten der öffentlichen Verkehrsträger gehemmt.
Gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße die Beförderungsteuer schon deshalb nicht, weil wirtschaftslenkende Maßnahmen, die stets in den freien Wettbewerb eingriffen, zulässig seien. Im übrigen könne der Werkfernverkehr nicht mit dem Güterfernverkehr verglichen werden; denn er sei keine Konkurrenz gegenüber dem Güterfernverkehr, sondern nur gegenüber einem gleichartigen Unternehmen. Die Sondersteuer greife nicht in diesen Wettbewerb ein, sondern gleiche nur die Vorteile des Werkfernverkehrs gegenüber den anderen Verkehrsarten aus. Gegen Art. 14 Abs. 1 GG könnten Steuergesetze generell nicht verstoßen.
Zu betriebswirtschaftlichen Fragen hat der Bundesminister der Finanzen Gutachten überreicht. Über die Auswirkungen des Gesetzes hat er Zahlenmaterial vorgelegt, dessen Stichhaltigkeit die Beschwerdeführer nicht voll anerkannt haben.
3. Über die Beförderungsleistungen im Güterverkehr, den Bestand und die Verwendung von Lastkraftwagen im Güterfernverkehr und im Werkfernverkehr für die Jahre 1953 bis 1960 sowie die Auslastung der Lastfahrzeuge im Fernverkehr lagen dem Gericht Zusammenstellungen des Statistischen Bundesamtes vor.
B.
1. Die Verfassungsbeschwerde des Bundesverbandes für den gesamten Werkverkehr e. V. ist unzulässig. Dieser Beschwerdeführer betreibt keinen Werkfernverkehr, ist also durch die angegriffene Regelung nicht selbst betroffen und deshalb nach der ständigen Rechtsprechung des Senats zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde nicht legitimiert (BVerfGE 2, 292 [294]; 10, 134 [136]; vgl. 11, 30 [35]). Zu einer Änderung dieser Rechtsprechung geben die von dem Beschwerdeführer vorgebrachten Gesichtspunkte keinen Anlaß.
Grundrechte können nicht durch Rechtsgeschäft auf eine andere Person zur treuhänderischen Wahrnehmung übertragen und dann von dieser im eigenen Namen durch Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden. Dies gilt auch für einen Verband, der - wie der Beschwerdeführer - sich durch seine Satzung zur Aufgabe stellt "die Inanspruchnahme aller Einrichtungen, die zum Schutz und zur Förderung des Werkverkehrs dienlich sind", insbesondere "bei Berührung der durch das Grundgesetz garantierten Grundrechte".
Das Grundrecht aus Art. 9 GG schützt zwar die Freiheit, eine Vereinigung - auch zum Schutze von Grundrechten - zu bilden, gewährt damit aber nicht darüber hinaus auch das Recht, dieser Vereinigung Grundrechte der Mitglieder zu übertragen, damit sie sie im eigenen Namen geltend mache. Seine Aufgabe, den Mitgliedern bei der Wahrnehmung ihrer Grundrechte beizustehen, kann der Beschwerdeführer, wie dies auch sonst geschieht, dadurch erfüllen, daß er ihnen rechtlichen Rat erteilt, geeignete Rechtsvertreter beschafft und die Kosten etwaiger Rechtsstreitigkeiten übernimmt.
2. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 2) bis 10) kann unmittelbar gegen das Beförderungsteuergesetz gerichtet werden.
a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts läßt eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz dann nicht zu, wenn zu seiner Durchführung noch ein besonderer Vollziehungsakt der Verwaltung erforderlich ist. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß in einem solchen Falle erst durch einen besonderen Willensakt der öffentlichen Gewalt in die Rechtssphäre des Bürgers eingegriffen wird und dem Bürger gegen diesen Akt der Rechtsweg offensteht, der ihm auch die Nachprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes ermöglicht. Diese Voraussetzungen liegen aber hier nicht vor.
Zu einem wesentlichen Teil wird das Beförderungsteuergesetz ohne einen Steuerbescheid durchgeführt. Der Unternehmer mit Werkfernverkehr hat eine monatliche Voranmeldung abzugeben, sie gilt als "Steuererklärung" (§ 44 Abs. 1 und 6 BefStDV 1955). Gleichzeitig ist eine "Vorauszahlung" in der Höhe des in der Voranmeldung errechneten Steuerbetrages zu entrichten (ebenda Abs. 7). Diese Pflichten hat der Unternehmer mit Werkfernverkehr unmittelbar kraft des Beförderungsteuergesetzes in Verbindung mit der Durchführungsverordnung zu erfüllen, ohne daß es einer Aufforderung des Finanzamtes bedarf.
Hinzu kommt folgendes: Der als Beförderungsteuer zu zahlende Geldbetrag stellt für den Unternehmer einen Kostenfaktor dar. Von seiner Höhe hängt die Entscheidung des Unternehmers ab, ob er den Werkfernverkehr weiter betreiben, einschränken oder ganz aufgeben will. Gerade auf diese unternehmerische Entscheidung zielt der erhöhte Steuersatz. Das Gesetz geht davon aus, daß der Unternehmer diesen Kostenfaktor in seiner Kalkulation sofort berücksichtigt. Schon mit dem Beförderungsakt und nicht erst mit der Veranlagung zur Beförderungsteuer durch das Finanzamt sind diese Kosten gegeben. Insofern liegt es anders als z.B. bei der Einkommen- oder Körperschaftsteuer.
Demnach wirkt das Gesetz unmittelbar und nicht erst auf Grund eines Vollziehungsaktes der Finanzverwaltung in den Rechtskreis der Beschwerdeführer zu 2) bis 7), 9) und 10) ein.
Diese Unmittelbarkeit der Wirkung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, daß der Unternehmer außer den laufenden Voranmeldungen jährlich eine Steuererklärung abzugeben hat und daß danach das Finanzamt die Beförderungsteuer "festsetzt" (§ 45 Abs. 1 und 3 BefStDV 1955). Diese Festsetzung mag u. U. noch Ermittlungen des Finanzamts über die Höhe der Steuerpflicht des Unternehmers erforderlich machen. Letztlich handelt es sich nur um eine endgültige Abrechnung der bereits früher ohne jedes Dazutun der Finanzverwaltung geleisteten Vorauszahlungen.
b) Die Beschwerdeführerin zu 8) hat, wie sie schlüssig vorgetragen hat, ihren Werkfernverkehr infolge der erhöhten Beförderungsteuer als unwirtschaftlich einstellen müssen und braucht daher auch keine Beförderungsteuer zu zahlen. Damit ist sie unmittelbar durch die Erhöhung der Beförderungsteuer betroffen. Die Möglichkeit der Abwehr der angeblich verfassungswidrigen Beförderungsteuer wäre ihr überhaupt versagt, könnte sie nicht unmittelbar das Gesetz als verfassungswidrig bekämpfen.
3. Das Gesetz zur Änderung des Beförderungsteuergesetzes vom 30. Juni 1958 hat, um die darin bezeichneten kleineren Lastkraftwagen von dem Steuersatz von 5 Pfg. auszunehmen, die Bestimmung mit Wirkung vom 1. April 1958 an im ganzen neu gefaßt. Dabei ist aber der Gesetzestext bis auf die die Ausnahme enthaltende Formel unverändert geblieben; diese gesetzestechnische Form ist offenbar der Klarheit halber gewählt worden. Inhaltlich ist der Steuersatz von 5 Pfg., von der Ausnahme abgesehen, für die Zeit vom 1. April 1958 ab bestehen geblieben. Die Verfassungsbeschwerde umfaßt ihrem Sinn nach auch diese Gesetzesänderung.
C.
Das Bundesverfassungsgericht kann nicht feststellen, daß die mit der Verfassungsbeschwerde bekämpfte Erhöhung des Steuersatzes für den Werkfernverkehr bis jetzt einen verfassungswidrigen Zustand geschaffen hat.
I.
Die Eigenart der hier zu beurteilenden Vorschrift besteht darin, daß der ihr als einer steuerrechtlichen Norm zunächst eigene Zweck, das Steueraufkommen zu beeinflussen (die Erträge aus der Beförderungsteuer zu erhöhen), deutlich hinter dem verkehrspolitischen Ziel zurücktritt, im Rahmen einer allgemeinen Ordnung des Verkehrs speziell den Werkfernverkehr einzudämmen. Der Bundesminister für Verkehr hat zur Rechtfertigung der Steuererhöhung in der 38. Sitzung des Bundestags am 9. Juli 1954 ausdrücklich erklärt (StenBer. S. 1785):
"Ein Hauptziel der verkehrspolitischen Gesamtkonzeption der Bundesregierung ist die Eindämmung des Werkverkehrs."
Es handelt sich also um eine in das Gewand eines Steuergesetzes gekleidete wirtschaftliche Lenkungsmaßnahme.
Gesetzliche Eingriffe in das Spiel der wirtschaftlichen Kräfte sind auch in der Form von Steuergesetzen nicht unzulässig. Steuern, die dem Pflichtigen ein bestimmtes wirtschaftliches Verhalten nahelegen sollen, ohne ihn dazu rechtlich zu zwingen, hat es seit je gegeben. Daß ein steuerrechtlicher Eingriff vorwiegend einen wirtschaftspolitischen Zweck verfolgt, führt also nicht schon zu der Folgerung, es liege ein verfassungswidriger Formmißbrauch vor. Von einem solchen Mißbrauch wäre allenfalls zu sprechen, wenn das Steuergesetz dem ihm begrifflich zukommenden Zweck, Steuereinnahmen zu erzielen, geradezu zuwiderhandelte, indem es ersichtlich darauf ausginge, die Erfüllung des Steuertatbestands praktisch unmöglich zu machen, also in diesem Sinne eine "erdrosselnde" Wirkung auszuüben. Um dergleichen handelt es sich jedoch hier nicht. Den spezifischen Zweck der Erzielung von Einnahmen erfüllt die angegriffene Norm. Der Gesetzgeber erwartete von der Steuererhöhung ersichtlich zugleich ein Mehraufkommen an Beförderungsteuer; denn er wollte es zum Ausbau der Verkehrswege verwendet sehen (Verkehrsfinanzgesetz Abschn. VII). Dieses Ziel ist auch offenbar erreicht worden; da die absoluten Beförderungsleistungen des Werkfernverkehrs zunächst zwar geringfügig zurückgegangen sind, später aber wieder etwa den früheren Stand erreicht haben, liegt es auf der Hand, daß der auf das 5-fache erhöhte Steuersatz einen erheblichen Mehrertrag erbracht hat, auch wenn man die nicht unbedeutenden Beförderungen zu einem ermäßigten Satz und einen etwas höheren Verwaltungsaufwand in Rechnung stellt.
Bleibt somit die zu prüfende Norm trotz ihres verkehrspolitischen Hauptzweckes eine Norm des Steuerrechts (BVerfGE 3, 407 [436]; 7, 244 [251]), so ist die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus der Spezialnorm des Art. 105 GG zu entnehmen (vgl. BVerfGE 13, 181 [196 f.]; 14, 76 [99]). Für die Beförderungsteuer, die ihrem Wesen nach eine Sonderumsatzsteuer, also eine "Verkehrsteuer" ist, ergibt sie sich aus Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 1 Nr. 4 GG.
Der wirtschaftslenkende Charakter der Steuernorm führt dazu, daß bei der Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz vor allem Art. 12 Abs. 1 GG als Maßstab heranzuziehen ist; denn als wirtschaftliche Lenkungsmaßnahme berührt das Gesetz die von ihm Betroffenen vornehmlich und unmittelbar in ihrer beruflichen Betätigung. Gesichtspunkte, die hierbei zu würdigen sind (Vorliegen wichtiger Gemeinschaftsinteressen, Eignung und Verhältnismäßigkeit des Mittels, Zumutbarkeit des Eingriffs), sind auch für die Beurteilung der Frage wichtig, ob die differenzierende Besteuerung bestimmter beruflicher Betätigungen vor dem Gebot der Steuergerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG) bestehen kann.
II.
Auch die Beschwerdeführer sehen in der Eindämmung des Werkfernverkehrs durch die erhöhte Beförderungsteuer in erster Linie eine Verletzung ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).
1. Die Freiheit der beruflichen Betätigung ist durch die angegriffene Steuernorm berührt.
In diesen Freiheitsraum können auch Steuernormen eingreifen, wenn sie infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufes stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen (BVerfGE 13, 181 [186]). Dies trifft hier zu.
Die Eigentümlichkeit der Sonderbesteuerung des Werkfernverkehrs besteht darin, daß er auf die berufliche Betätigung abzielt. Gegenstand der Regelung ist allerdings nicht, wie sonst meistens bei berufsregelnden Gesetzen, ein einzelner Beruf, sondern ein den verschiedensten Berufen - der Urproduktion, der Weiterverarbeitung jeder Art, des Groß- und Einzelhandels - gemeinsamer Teil der Berufstätigkeit, nämlich das Betreiben des Werkfernverkehrs. Die berufsregelnde Tendenz ist unverkennbar.
2. Der Eingriff in die Berufsfreiheit bleibt auf der Stufe einer Ausübungsregelung und kommt einer Beschränkung der Berufswahl auch nicht nahe.
a) Eine rechtliche Verknüpfung der Steuerpflicht mit der Befugnis, den Beruf auszuüben (BVerfGE 13, 181 [186]), besteht nicht. Nichtzahlung der Beförderungsteuer führt lediglich zu der üblichen Steuerbeitreibung.
b) Danach ist die Steuernorm grundsätzlich wie eine Ausübungsregelung zu behandeln; sie wirkt mittelbar auf die Berufstätigkeit ein. Zu prüfen bleibt nur, ob diese Ausübungsregelung wegen ihrer wirtschaftlichen Wirkung dadurch in die Nähe einer Zulassungsregelung kommt, daß sie in aller Regel dem betroffenen Unternehmer die Verwirklichung seines Berufes unmöglich macht (BVerfGE ebenda; 11, 30 [43]). Das ist nicht der Fall, auch nicht bei der Beschwerdeführerin zu 8).
aa) Soweit der Druck des erhöhten Steuersatzes Unternehmer zwar zur Aufgabe oder Unterlassung des Werkfernverkehrs, nicht aber auch zur Aufgabe ihres ganzen Unternehmens zwingt, liegt keine Rückwirkung auf die Wahl des Berufes vor. Die Ausübung des Werkfernverkehrs kommt nur als ein u. U. allerdings nicht unbedeutender Teil zu dem "eigentlichen" Beruf hinzu, hat aber nicht zur Folge, daß kraft dieser Kombination der Unternehmer mit Werkfernverkehr als ein besonderer Beruf anzuerkennen wäre.
Zwar schützt die Freiheit der Berufswahl auch die Wahl untypischer Berufe (BVerfGE 7, 377 [397]). Hierunter fallen aber nicht - wie die Beschwerdeführer annehmen - Entscheidungen über die Ausgestaltung von Unternehmungen, die zwar immer ihr Gepräge von der Persönlichkeit des einzelnen Unternehmers empfangen, die aber nach der allgemeinen Verkehrsauffassung entsprechend einer natürlichen Betrachtung als Ausübung des gleichen, typischen Berufs erscheinen.
Zum Wesen des Werkfernverkehrs gehört es, daß er nicht für sich allein ausgeübt werden kann. Seine Fahrzeuge befördern ausschließlich für den Zweck des eigenen Unternehmens, das eben nicht - wie das eines Transportunternehmers - nur oder wenigstens in erster Linie auf Verkehrsleistungen gerichtet ist. Der Werkfernverkehr ist immer nur eines der Mittel für den Gesamtzweck des Unternehmens.
Für die natürliche Auffassung ist der Werkfernverkehr nur eine Modalität, in der der "eigentliche" Beruf (des Brauers, des Möbelfabrikanten usw.) ausgeübt wird. Auch die Beschwerdeführer verkennen nicht, daß es für eine Vielzahl individueller Berufe gemeinsame Arten der Ausübung geben kann, die einer einheitlichen Regelung unterworfen werden können. Eben darum handelt es sich beim Werkfernverkehr, der eine den verschiedenartigsten Unternehmen gemeinsame Form darstellt, insbesondere Ware vom Lieferanten zu holen oder zum Kunden zu bringen. Diese Beförderungsform als solche wird einheitlich besteuert.
Auch für die Verkehrsauffassung - selbst der beteiligten Kreise - prägt der Werkfernverkehr nicht das Bild des Berufes, in dessen Rahmen er ausgeübt wird; ob der Unternehmer die für seinen Betrieb von den Lieferanten abzuholenden oder den Abnehmern zu bringenden Güter in eigenen Kraftfahrzeugen befördert oder sich hierzu der allgemeinen Verkehrsträger bedient, ist für den Charakter seines Unternehmens nicht von entscheidender Bedeutung. Selbst wo die Verkehrsanschauung die Transportleistung als Aufgabe des Unternehmens ansieht, stellt sie nicht darauf ab, daß sie durch eigene Fahrzeuge des Unternehmens bewirkt wird, wenn nur Kosten und Gefahr des Transportes Sache des Unternehmens bleiben. Demgegenüber kommt es nicht darauf an, daß die Transportleistung des Unternehmers mit Werkfernverkehr - für sich betrachtet - der des Güterfernverkehrs und der Eisenbahn technisch und wirtschaftlich äquivalent ist.
Hiernach hat der Verzicht auf den Werkfernverkehr nicht die rechtliche Bedeutung einer Berufswahl, kann ihr auch nicht nahekommen, solange das eigentliche Unternehmen fortgeführt wird.
bb) Aber auch soweit der Druck der erhöhten Beförderungsteuer zur Einstellung des ganzen Unternehmens führt, steht die Regelung im ganzen nicht in der Nähe einer Regelung der Berufswahl, da es sich um Ausnahmen handelt.
Eine Rückwirkung auf die freie Berufswahl hat eine Ausübungsregelung nicht schon in jedem Falle, in dem sie den aus der Ausübung eines Berufes erzielten Gewinn so weit mindert, daß sie einen Unternehmer zur Aufgabe seines bisherigen Berufes veranlaßt. Vielmehr ist eine Rückwirkung auf die freie Berufswahl nur dann rechtlich beachtlich, wenn eine Steuer ihrer objektiven Gestaltung und Höhe nach den von ihr Betroffenen in aller Regel den gewählten Beruf wirtschaftlich unmöglich macht (BVerfGE 13, 181 [187]). Für die Feststellung einer so weit gehenden Wirkung fehlt aber ein genügender Anhalt.
Freilich muß davon ausgegangen werden, daß einzelne Unternehmen, ja ganze Gruppen von Unternehmen, die die erhöhte Beförderungsteuer weder selbst tragen noch abwälzen, aber den Werkfernverkehr nicht entbehren konnten, ihren Betrieb haben einstellen müssen. Dabei handelt es sich jedoch um tatsächliche Wirkungen im Rahmen wirtschaftlicher Überlegungen, bei denen auch andere Umstände (Standort, besondere Konkurrenzverhältnisse) eine Rolle spielen. Jedenfalls kann nicht vereinfachend gesagt werden, daß ein generell erdrosselnder Charakter der erhöhten Beförderungsteuer allein die Einstellung des Betriebs erzwungen habe. Es ist anzuerkennen, daß es Fälle gibt, wo der Werkfernverkehr nicht oder nur schwer entbehrlich ist; so kann in verkehrsschwachen Gebieten die Beauftragung des Güterfernverkehrs erfolglos, die Benutzung der Bundesbahn zu umständlich und im Ergebnis zu kostspielig sein; die Besonderheit der zu befördernden Güter kann Spezialfahrzeuge usw. erfordern, über die weder der Güterfernverkehr noch die Bundesbahn verfügen. Das sind aber Ausnahmen, nicht die Regel. Darauf deutet schon hin, daß nur etwa 23 000 bis 25 000 Unternehmen Werkfernverkehr betreiben. Dies erlaubt den Schluß, daß auch die große Mehrzahl der an sich am Werkfernverkehr interessierten Unternehmen, ohne ihren Betrieb zu gefährden, auf die anderen Verkehrsträger ausweichen kann. Vor allem Wirtschaftszweige mit wertvollen und nicht sehr schweren Gütern sind offenbar in der Lage, die erhöhte Beförderungsteuer entweder selbst aufzubringen oder auf ihre Abnehmer abzuwälzen.
Diese Erwägungen werden durch die statistisch faßbaren Wirkungen der erhöhten Beförderungsteuer bestätigt. Die Beförderungsleistungen des Werkfernverkehrs betrugen 1954, also im Kalenderjahr vor der Erhöhung, 3,7 Mrd. tkm; sie sind bis zum Jahre 1958 auf 3,3 Mrd. tkm zurückgegangen und steigen seitdem allmählich wieder an, obgleich der höchste Steuersatz inzwischen in Kraft getreten ist. Von 1954 bis 1960 ist der relative Anteil des Werkfernverkehrs am gesamten - absolut erheblich gestiegenen - Verkehr von 4,3% auf etwa 3% zurückgegangen. Wenn dieses Ergebnis auch dadurch beeinflußt ist, daß für gewisse Beförderungen im Werkfernverkehr der Steuersatz nicht erhöht ist, so läßt es doch erkennen, daß im großen Durchschnitt die meisten Unternehmen schon ihren Werkfernverkehr nicht wesentlich eingeschränkt, noch weniger ihren ganzen Betrieb eingestellt haben.
In gewissen Wirtschaftszweigen, die schwere Massengüter befördern, mögen die Wirkungen der Erhöhung besonders einschneidend sein. Die Mehrzahl dieser Unternehmen hat aber offenbar entsprechend der Zielsetzung des Verkehrsfinanzgesetzes auf andere Verkehrsträger ausweichen und ihren Betrieb als solchen fortsetzen können. Jedenfalls treffen in diesen Wirtschaftszweigen, sofern sie den Werkfernverkehr nicht zu entbehren vermögen, im großen Durchschnitt die erhöhten Selbstkosten der Beförderung auch den Wettbewerber; sie werden dann abwälzbar sein.
Auch der Bundesverband für den gesamten Werkverkehr e. V., der einen beachtlichen Teil der Unternehmer mit Werkfernverkehr, offenbar gerade die einschneidend Betroffenen, umfaßt und daher einen Überblick über die Wirkung der erhöhten Beförderungsteuer besitzt, hat nur bestimmte einzelne Fälle und Gruppen von Fällen angeben können, in denen mit der Erhöhung der Beförderungsteuer ganzen Unternehmungen die Existenzgrundlage abgeschnitten worden sei, wie die bayerischen Sägewerke mit ihrer besonders schwierigen Wettbewerbslage.
c) Jedoch greift die in der erhöhten Beförderungsteuer liegende Ausübungsregelung in die Freiheit der Berufsausübung generell, bei gewissen Unternehmen und Unternehmensarten und bei bestimmten Wirtschaftszweigen sogar empfindlich ein. Dies war auch die Absicht des Gesetzgebers.
Dabei kann angenommen werden, daß diese Wirkung in weitem Umfange eingetreten ist. Dann kann der Eingriff nicht mehr mit jeder vernünftigen Erwägung des Gemeinwohls gerechtfertigt werden (BVerfGE 7, 377 [405]; 9, 73 [79]; 11, 30 [43]), sondern nur mit Interessen des Gemeinwohls, die so schwer wiegen, daß sie den Vorrang vor der Berufsbehinderung der Unternehmer verdienen. Auch bei Anlegung dieses strengen Maßstabes kann das Bundesverfassungsgericht eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG - wenigstens zur Zeit - nicht feststellen.
3. Die Eindämmung des Werkfernverkehrs darf nicht isoliert für sich gesehen werden, vielmehr bildet das öffentliche Interesse an seiner Eindämmung nur einen Teil der Gesamtinteressen, deren Schutz das Verkehrsfinanzgesetz im Zusammenhang mit der übrigen Verkehrsgesetzgebung anstrebt; nur in diesem umfassenden Rahmen erhält sie ihr rechtes Gewicht.
a) Die Gesamtsituation, der sich der Gesetzgeber gegenübersah und deren Regelung er sich zur Aufgabe gestellt hatte, war folgende:
aa) In den letzten Jahrzehnten, besonders seit dem Wiederaufleben der Wirtschaft nach der Währungsreform, hatte sich die Struktur des binnenländischen Verkehrs grundlegend gewandelt. Das tatsächliche Monopol der Eisenbahn für die Beförderung von Gütern auf weiten Landstrecken war mit der Entwicklung des Lastkraftwagenverkehrs allmählich weggefallen. Wegen der Überlegenheit der immer größeren und leistungsfähigeren Lastkraftwagen wanderten die hochwertigen und leicht verderblichen Güter weitgehend auf die Straße ab. Der Eisenbahn verblieb in der Hauptsache der Massengutverkehr, so von Kohle, Erzen und anderen Gütern, die in der Größe von Waggonladungen versandt werden. Die Bundesbahn ist heute nur noch etwa mit der Hälfte an der Transportleistung im Güterverkehr beteiligt, etwa 3/10 entfallen auf die Binnenschiffahrt und etwa 2/10 auf den Straßengüterverkehr. Die Bundesbahn ist daher ein wirtschaftlicher Konkurrenzbetrieb geworden (vgl. Bericht über die Deutsche Bundesbahn vom 30. Januar 1960 - Brand-Gutachten - BT IV 1961 Drucks. IV/840 S. 112).
bb) Diese grundsätzliche Strukturwandlung hatte zu einer Unausgeglichenheit im Verkehrswesen geführt: der schnell wachsende Kraftverkehr belastete einerseits die Straßen, die sich infolge der Überbeanspruchung und mangelhaften Instandhaltung während und nach dem Kriege ohnehin in schlechtem Zustande befanden, so stark, daß sie der Verkehrsdichte und der Beanspruchung durch die Ausmaße und den Achsdruck immer weniger gewachsen waren. Diese Überlastung trug auch zur Zunahme der Verkehrsunfälle bei. Ausreichende Mittel zur Verbesserung der Straßen standen nicht zur Verfügung; ihr Neubau und Ausbau erforderten Jahre und blieben hinter dem sich weiter vergrößernden Straßenverkehr immer mehr zurück.
Andererseits war die Transportkapazität der Bundesbahn infolge dieser Entwicklung nicht mehr ausgenützt. Für sie bedeutete der Straßenverkehr eine immer härtere, teilweise ruinöse Konkurrenz. Dazu trug die Bundesbahn gemeinwirtschaftliche Lasten, wie die Betriebs- und Beförderungspflicht, sowie betriebsfremde Lasten; beide vergrößerten noch ihre Unrentabilität. Ihre Jahresabschlüsse, deren Beweiswert in diesem Zusammenhang genügt, zeigten erhebliche Fehlbeträge, so für das Jahr 1954 einen Fehlbetrag von rund 500, für 1955 von rund 300 Mill. DM.
b) Daneben bestand eine besondere Spannung zwischen dem Werkfernverkehr einerseits und den öffentlichen und privaten Verkehrsunternehmen andererseits.
aa) Die Deutsche Bundesbahn ist gegenüber den Güterbeförderern auf der Straße in mehrfacher Weise im Nachteil. Neben den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hat sie die Kosten für ihre Wege und Anlagen selbst zu tragen. Ihre Gebundenheit an die Schiene hindert regelmäßig die unmittelbare Beförderung vom Absender zum Empfänger. Die Leistungen der Bundesbahn können im Interesse der Allgemeinheit - nicht nur bei Ausfall der übrigen Verkehrsträger in Notzeiten - nicht entbehrt werden; auf diese Situation mußten die Leistungen und Wettbewerbsverhältnisse der übrigen Verkehrsträger abgestimmt werden.
bb) Dies ist beim gewerblichen Güterfernverkehr in weitem Umfange geschehen. Durch seine Kontingentierung ist seine Ausweitung begrenzt und damit einem zu starken Konkurrenzdruck auf die Bundesbahn wie einer übergroßen Belastung der Straßen vorgebeugt; der Tarifzwang verhindert ein Unterbieten der Bundesbahn.
cc) Demgegenüber unterlag die Entwicklung des Werkfernverkehrs keiner rechtlichen Beschränkung. Ihm kamen nicht nur der allgemeine Wirtschaftsaufschwung, sondern auch eine Reihe gerade mit ihm verbundener Vorteile zugute. Der Transport der Güter mit eigenen Lastkraftwagen sichert die termingerechte Auslieferung und den individuellen Kundendienst; er erspart die Kosten der An- und Abfuhr, des Umladens und der besonderen Verpackung, er schont das Gut auf dem Transport, insbesondere durch Verwendung von Spezialfahrzeugen, und nimmt das Leergut in Empfang; mit dem Werkfernverkehr kann der Unternehmer Werbung und Inkasso verbinden. Hinzu kam der steuerliche Vorteil günstiger Abschreibungsmöglichkeiten. Die Unternehmen mit Werkfernverkehr können sich die lohnenden Transporte aussuchen und für die übrigen auf die Bundesbahn oder den Güterfernverkehr zurückgreifen. Demgegenüber fällt die dem Werkfernverkehr innewohnende Beschränkung auf die Beförderung für den eigenen Zweck des Unternehmens, also das Verbot der Beförderung fremder Waren, wenig ins Gewicht. Dies macht es, wenn auch vergleichbare Statistiken fehlen, glaubhaft, daß seine Entwicklungstendenzen günstiger als die der anderen Träger des Fernverkehrs waren.
Im Jahre 1954, also etwa ein Jahr vor dem Inkrafttreten der erhöhten Beförderungsteuer, wurden im Fernverkehr mit Kraftfahrzeugen (ohne die Lastkraftwagen der Bundesbahn und ohne den Möbelverkehr) Güter im Gewicht von 56 Mill. t befördert, davon
durch den Güterfernverkehr 34 Mill. t,
durch den Werkfernverkehr 22 Mill. t,
und etwa 13 Mrd. tkm geleistet, davon
durch den Güterfernverkehr 9,3 Mrd. tkm,
durch den Werkfernverkehr 3,7 Mrd. tkm.
Diese Leistungen des Werkfernverkehrs entzogen, wie nicht näher ausgeführt zu werden braucht, der Bundesbahn und auch dem Güterfernverkehr Transporte und trugen - innerhalb der aufgezeigten Größenverhältnisse - zu der mangelhaften Ausnutzung ihrer Kapazitäten bei. Außerdem waren sie eine der Ursachen der Überlastung der Straßen.
c) Dabei war vorauszusehen, daß diese Entwicklung sich auch in der Zukunft fortsetzen und die bereits vorhandenen Schwierigkeiten weiter vergrößern würde. Die reibungslose Verkehrsbedienung der Wirtschaft und damit eine Grundlage für die Wirtschaft und für die Versorgung der Bevölkerung überhaupt schien für die Zukunft in Frage gestellt (so Entwurf eines Verkehrsfinanzgesetzes 1954, Begründung, Allgemeiner Teil, BT II 1953 Drucks. 573; Ausführungen des Bundesministers für Verkehr im BT am 9. Juli 1954, BT II 1953, StenBer. S. 1777).
d) Zur Behebung dieser Verkehrskrise ging der Gesetzgeber den Weg der Besteuerung: Durch Änderungen des Kraftfahrzeugsteuergesetzes, des Beförderungsteuergesetzes (u.a. mit der hier bekämpften Sondersteuer auf den Werkfernverkehr) und des Mineralölsteuergesetzes (Abschn. I bis III) suchte er zusätzliche Geldmittel für den Bau von Straßen (Abschn. IV und VII) und für die Anlagen der Eisenbahn (Abschn. V und VI) zu beschaffen. Mit der stärkeren Heranziehung des Straßenverkehrs sollte zugleich die Wettbewerbslage zwischen "Schiene und Straße" ausgeglichen werden.
e) Unter diesen Gesichtspunkten ist auch die erhöhte Besteuerung des Werkfernverkehrs zum Zweck seiner Eindämmung zu würdigen.
Dieser Zweck ist im Gesetzgebungsverfahren klar zum Ausdruck gekommen. Außer der bereits erwähnten Äußerung des Bundesministers für Verkehr wird er besonders in dem schriftlichen Bericht des Ausschusses für Finanz- und Steuerfragen vom 12. März 1955 (BT II 1953 Drucks. 1252 S. 4) hervorgehoben, in dem es heißt:
"Im Grundsätzlichen bestand Übereinstimmung darüber, daß die Änderungen des Beförderungsteuergesetzes in erster Linie ordnungspolitischer und nicht finanzpolitischer Art sein sollten. Die Erzielung von Einnahmen stand also bei den Überlegungen nicht im Vordergrund. Die Bestimmungen sollten vielmehr einmal zu startgleichen Bedingungen zwischen Schiene und Straße beitragen, zum anderen darauf abzielen, den Werkfernverkehr einzuschränken."
Das verkehrspolitische Ziel unterstrich der Abgeordnete Krammig als Berichterstatter in der Plenarsitzung vom 17. März 1955 (BT II 1953, StenBer. S. 4001 f.) durch folgende Ausführungen:
"Es lag dem Ausschuß völlig fern, über die Beförderungsteuer Einnahmen erzielen zu wollen. Vielmehr sollte der ordnungspolitische Gesichtspunkt in einer Besteuerung des Werkfernverkehrs sichtbaren Ausdruck finden dahingehend, daß der Werkfernverkehr, der sich seit 1937 verachtfacht hat, wieder auf ein vernünftiges volkswirtschaftliches Maß zurückgeführt wird. Er stellt eine echte Konkurrenz gegenüber dem gewerblichen Güterfernverkehr und der Bundesbahn dar. Die Zunahme des übrigen Verkehrs außer dem Werkfernverkehr bleibt wesentlich hinter dieser Steigerung zurück. Da der Werkfernverkehr weder kontingentiert noch konzessioniert ist, hat er ein volkswirtschaftlich unerwünschtes Ausmaß angenommen. Um ihn nun auf ein volkswirtschaftlich vernünftiges Maß zu reduzieren, sollte er mit einer Beförderungsteuer über den bisher geltenden Satz hinaus belegt werden."
"Es wird erwartet, daß durch die Anhebung des Satzes eine Reduzierung des Werkfernverkehrs etwa auf die Hälfte erfolgt und damit eine Verlagerung der zweiten Hälfte auf die übrigen Verkehrsträger, Bundesbahn und gewerblicher Güterfernverkehr."
4. Wägt man die notwendige Sicherung der gefährdeten Funktionsfähigkeit des binnenländischen Verkehrs im ganzen gegen die Eindämmung des Werkfernverkehrs ab, so erscheint es grundsätzlich auch bei der Anlegung des gebotenen strengen Maßstabes unbedenklich, daß der Gesetzgeber der Sicherung des Gesamtverkehrs den Vorzug gegeben hat. Seinem reibungslosen Ablauf kommt, wie nicht näher ausgeführt zu werden braucht, ein besonderes Gewicht zu; von ihm hängt das gesamte Wirtschaftsleben entscheidend ab, besonders in der dicht besiedelten, hochindustrialisierten Bundesrepublik Deutschland.
Entstehen aus einer Unordnung im Verkehrswesen Gefahren für das gesamte wirtschaftliche und soziale Leben, so müssen Grundrechte einzelner Gruppen von Unternehmern hinter die zur Gefahrenbeseitigung notwendigen Maßnahmen zurücktreten. Es ging nicht an, sich auf die Selbstregelung durch die wirtschaftlichen Kräfte zu verlassen. Dem standen schon die überkommenen gemeinwirtschaftlichen Aufgaben der Bundesbahn entgegen. Auch der Bau der Straßen und die Regelung ihrer Benutzung sind wichtige öffentliche Aufgaben.
5. Läßt sich hiernach die Eindämmung überhaupt mit dem notwendigen Schutz des gesamten Verkehrswesens begründen, so bleibt zu prüfen, ob die Steuererhöhung die Grenzen der grundrechtlich gebotenen Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit überschreitet.
a) Andere gesetzliche Möglichkeiten zur Abwehr der Gefahr, die der Funktionstüchtigkeit des Verkehrs speziell durch den Werkfernverkehr drohte, waren wohl vorhanden; der Gesetzgeber durfte sie jedoch beiseite stellen, weil er sie aus gutem Grunde nicht für wirksam genug ansehen konnte oder in anderer Hinsicht für bedenklich hielt, und zwar besonders unter dem Gesichtspunkt des Art. 12 Abs. 1 GG.
So hätte ein allgemeines Verbot der Beförderung von schweren Massengütern im Straßenfernverkehr, wie es die Bundesregierung in dem Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs durch Entlastung der Straßen (BT II 1953 Drucks. 574) - ohne Erfolg - vorgeschlagen hatte, auch den Werkfernverkehr eingeschränkt. Durch Konzessionierung und Kontingentierung hätte der Werkfernverkehr, ähnlich wie der Güterfernverkehr, auf ein für die Leistungsfähigkeit der Bundesbahn und für die Aufnahmefähigkeit der Straße erträgliches Maß zurückgeführt werden können. Indes hätten beide Regelungen dirigistische Maßnahmen bedeutet, die zumindest nicht weniger hart in die Berufsfreiheit der davon Betroffenen eingegriffen hätten als die Erhöhung der Beförderungsteuer; die Konzessionierung und Kontingentierung hätte zwar der Idee nach eine Berücksichtigung des Grades der Entbehrlichkeit des Werkfernverkehrs für das einzelne Unternehmen ermöglicht; aber gerade die Entscheidung hierüber wäre praktisch auf schwer überwindbare Schwierigkeiten gestoßen, da für die Abgrenzung zwischen betriebsnotwendigem und entbehrlichem Werkfernverkehr ein brauchbares und allgemein einleuchtendes Kriterium nach einhelliger Ansicht nicht zu finden ist. Der Ablehnung solcher Möglichkeiten durch den Gesetzgeber kann daher nicht entgegengetreten werden.
b) Daß andere Maßnahmen, die zur Vermeidung von Störungen des Verkehrs dienen konnten, ganz oder teilweise unterblieben sind, nimmt der Eindämmung des Werkfernverkehrs nicht die Sachgerechtigkeit. Personenkraftwagen und ebenso Lastkraftwagen im Nahverkehr bleiben weiter unbeschränkt zugelassen, obwohl auch sie eine der Ursachen für die Überbeanspruchung der Straßen sind. Indes gefährden Personenkraftwagen wegen ihrer geringen Größe und Schwere den Verkehr auf den Straßen erheblich weniger als die regelmäßig großen und schweren Lastkraftwagen des Fernverkehrs; die Einengung ihrer Verwendung hätte zudem einen empfindlichen Eingriff in eine weiten Kreisen zur Selbstverständlichkeit gewordene Lebensform bedeutet. Der Nahverkehr der Lastkraftwagen ist auf verhältnismäßig kurze Strecken beschränkt; die hierbei eintretende Belastung der Straßen fällt also weniger ins Gewicht als die durch den Fernverkehr. Zudem sind der Zunahme des Nahverkehrs schon durch seine Beschränkung auf Beförderungen im Umkreis von 50 km von seinem Standort Schranken gesetzt; innerhalb dieser Grenzen ist er obendrein als Ergänzung der an die Schiene gebundenen Leistungen der Bundesbahn unentbehrlich.
Die Rentabilität der Bundesbahn kann selbstverständlich nicht allein durch die Eindämmung des Werkfernverkehrs erreicht werden. Andere Maßnahmen, wie etwa Investitionen und Rationalisierungen, Subventionen sowie die Befreiung von betriebsfremden Lasten, sind notwendig und zum Teil eingeleitet worden; sie machen jedenfalls die Abwehr der gerade vom Werkfernverkehr ausgehenden Gefährdung nicht überflüssig. Dasselbe gilt für den Ausbau und Neubau von Straßen; beide Maßnahmen erfordern zudem ihrer Natur nach viele Jahre.
c) Daß die Erhöhung der Beförderungsteuer nach Höhe und Dauer das zulässige Maß überschreitet, läßt sich nicht feststellen.
aa) Eine Eindämmung ließ sich jedenfalls nur durch eine empfindliche Steuer erreichen. In welchem Umfange der Werkfernverkehr eingeschränkt werden sollte, hatte der Gesetzgeber nach seinem Ermessen zu entscheiden. Dessen Grenzen hat er ersichtlich nicht überschritten, weil der Werkfernverkehr im ganzen nicht erdrosselt, sondern in weitem Umfange bestehen geblieben ist. Die Abnahme der Beförderung von Massengütern durch den Werkfernverkehr hat das Gesetz gewollt und erreicht.
bb) Die Gründe für die Eindämmung sind nicht etwa inzwischen wegen der Besserung der wirtschaftlichen Lage der Bundesbahn weggefallen. Sie weist auch noch im Jahre 1962 einen Reinverlust von über hundert Millionen DM aus. Jedenfalls ist ihre Ertragslage keineswegs befriedigend und kann es auch in den nächsten Jahren voraussichtlich nicht werden. Es ist daher verständlich, daß die Leitung der Bundesbahn sich auch noch in jüngster Zeit gegen die Beseitigung der Sondersteuer auf den Werkfernverkehr ausgesprochen hat. Auch das Vierte Gesetz zur Änderung des Güterkraftverkehrsgesetzes vom 1. August 1961 stellt nicht den freien Wettbewerb zwischen Bundesbahn und Güterfernverkehr her; ein Schutz der Bundesbahn gegenüber dem Wettbewerb des Fernverkehrs schien dem Gesetzgeber auch in neuerer Zeit nicht entbehrlich.
d) Der Eingriff in den Werkfernverkehr ist weiterhin nicht deshalb unverhältnismäßig, weil gerade der Güterverkehr der Bundesbahn, für sich betrachtet, rentabel und der Konkurrenz der übrigen Verkehrsträger gewachsen ist. Die Quelle der Unrentabilität der Bundesbahn liegt allerdings beim Personenverkehr (Brand-Gutachten S. 12 und 115). Indes berührt dieser Gesichtspunkt das Ziel, die Straße zu entlasten, überhaupt nicht. Zudem ist die Bundesbahn von jeher ein einheitliches Unternehmen, das auch gegenwärtig durch das Bundesbahngesetz zu einer Einheit zusammengefaßt ist. Der innerbetriebliche Kostenausgleich hat bei ihr von jeher stattgefunden und ist gerechtfertigt. Es geht daher nicht an, bei der Betrachtung ihrer Funktionsfähigkeit sie in die beiden Hauptzweige, nämlich den Personenverkehr und den Güterverkehr, aufzuspalten.
e) Für die Zumutbarkeit spricht allgemein: die aufgezeigten vielfachen Vorteile bleiben den Unternehmen erhalten, soweit sie den Werkfernverkehr weiter betreiben. Sofern die erhöhten Selbstkosten untragbar werden, können die Unternehmen, falls für sie der Werkfernverkehr nicht aus besonderen Gründen unentbehrlich ist, auf die öffentlichen Verkehrsträger, insbesondere die Bundesbahn und den Güterfernverkehr ausweichen und damit die erhöhte Belastung vermeiden. Die Umstellung wurde ihnen durch das stufenweise Ansteigen des Steuersatzes erleichtert.
f) Dieselben Umstände sind auch geeignet, die Ungleichmäßigkeit der Wirkung der Steuererhöhung zu mildern und für die von ihr betroffenen Unternehmer immerhin erträglich zu machen. Die Steuer erhöht die Selbstkosten; das lag in der Absicht des Gesetzgebers. Sie ist aber eine globale und starre Maßnahme, die die zahlreichen Wirtschaftszweige und Unternehmensarten, die Werkfernverkehr betreiben, nur formell gleichmäßig, in der Wirklichkeit aber die einen härter, die anderen weniger hart oder kaum fühlbar trifft. Wirtschaftszweige, die im Verhältnis zum Gewicht wertvolle Waren im Werkfernverkehr befördern, werden diese erhöhten Selbstkosten, die bei dem Wert dieser Güter eine untergeordnete Bedeutung haben, durch Abwälzung auf ihre Abnehmer oder aus dem eigenen Gewinn aufbringen. Für andere Wirtschaftszweige dagegen, die billige Massengüter von großem Gewicht befördern, wirkt sich die Erhöhung der Beförderungskosten u. U. als Zwang aus, den Werkfernverkehr einzuschränken oder überhaupt aufzugeben oder seinen Beginn oder seine Erweiterung zu unterlassen. So liegt es offenbar bei den meisten Beschwerdeführern.
Diese Ungleichmäßigkeit der Wirkung bestätigt die Statistik. Für die Zeit von 1955 bis 1960 zeigt sie einen erheblichen Rückgang des Werkfernverkehrs für die Beförderung schwerer Massengüter; dagegen ist die Beförderung anderer Güter im allgemeinen wenig berührt. Gerade dieses Ergebnis spricht dafür, daß die Maßnahme an sich zunächst sachgerecht war; denn sie zielte dahin, die Beförderung der Massengüter von der Straße fernzuhalten und auf die Bahn zu verlagern.
Soweit ganze Wirtschaftszweige getroffen werden, wird die nachteilige Wirkung - von der Verschiedenheit der Standorte abgesehen - in der Regel dadurch gemildert, daß auch die im Wettbewerb stehenden Unternehmen gezwungen sind, sich auf die Lenkungsmaßnahme einzustellen. Unternehmen, die wegen ihrer Eigenart oder ihrer geographischen Lage den Werkfernverkehr nicht entbehren, insbesondere auf die öffentlichen Verkehrsträger nicht ausweichen können, haben die ganze Härte der Lenkungsmaßnahme zu tragen. Diese Unternehmen sind jedoch die Ausnahme.
Daß die in der Steuernorm enthaltene Lenkungsmaßnahme als generalisierende Regelung von dem je verschiedenen Grade der wirtschaftlichen Entbehrlichkeit des Werkfernverkehrs für den einzelnen Betrieb absehen muß, widerstreitet nicht grundsätzlich der Bedeutung der Berufsfreiheit für die Freiheit jeder einzelnen Persönlichkeit (vgl. BVerfGE 9, 338 [347]). Dies jedenfalls dann nicht, wenn eine Härteklausel wie § 131 AO, deren Anwendung in solchen Fällen geboten sein wird, Billigkeitsmaßnahmen zuläßt.
g) Die Einschränkung des Werkfernverkehrs ist nicht schon deshalb unzumutbar, weil aus ihr jedenfalls bisher dem Gemeinwohl nur beschränkte Vorteile erwachsen sind.
aa) Die Ausdehnung des Werkfernverkehrs war, wie schon die erwähnten Größenverhältnisse ergeben, nicht die Hauptursache, sondern nur eine von zahlreichen Ursachen der gegenwärtigen und künftigen Gefährdung des binnenländischen Verkehrs, der das Verkehrsfinanzgesetz begegnen wollte. Daß die Eindämmung des Werkfernverkehrs diese Gefahr nur geringfügig gemindert hat, steht an sich der Zumutbarkeit nicht entgegen.
bb) Tatsächlich ist aber auch in diesem beschränkten Rahmen das Ziel des Gesetzgebers nur unvollkommen verwirklicht worden. Zwar ist die Eindämmung des Werkfernverkehrs in gewissem Umfange erreicht; sein Anteil an der Güterbeförderung ist zurückgegangen. Die von ihm unterlassenen Beförderungen sind aber, soweit sie nicht etwa überhaupt unterblieben sind, im wesentlichen nicht auf die Bundesbahn, sondern auf den Güterfernverkehr übergegangen. So stellt das Brand-Gutachten (S. 69) fest:
"Seit der Belastung des Werkfernverkehrs mit einer Beförderungsteuer im Jahre 1955 ist zwar bis 1958 ein Rückgang seines Beförderungsvolumens um rund 11 v. H. eingetreten, der jedoch nicht der Deutschen Bundesbahn, sondern dem gewerblichen Güterverkehr zugute gekommen ist."
Dem entspricht der Vortrag der Bundesregierung:
"Die Besteuerung des Werkfernverkehrs hat zugunsten der Deutschen Bundesbahn noch keine wesentliche Wirkung erzielt. Die bisher vom Werkfernverkehr abgewanderten Sendungen dürften überwiegend auf den gewerblichen Güterfernverkehr übergegangen sein..."
Auch der Bundesminister für Verkehr führt in dem Aufsatz "Ziele der Verkehrspolitik" (Bulletin vom 30. Juli 1959, S. 1383) aus:
"Die Beschränkung des Werkfernverkehrs auf der Straße durch die Anhebung der Beförderungsteuer kam erwartungsgemäß vor allem dem gewerblichen Güterfernverkehr zugute."
Die Statistik bestätigt dieses Ergebnis. Von 1954 bis 1960 sind die absoluten Leistungen des gesamten Straßenfernverkehrs mit Gütern (d.h. im wesentlichen die Summe der Leistungen des Güterfernverkehrs und des Werkfernverkehrs) von rund 13 Mrd. tkm auf rund 22,4 Mrd. tkm gestiegen. Diese Zunahme entfällt allein auf den Güterfernverkehr; die Zahl der für ihn zugelassenen Kraftfahrzeuge ist von rund 16 000 auf rund 22 000, seine Verkehrsleistungen sind absolut von rund 9,3 auf rund 18,6 Mrd. tkm und relativ - zu den Beförderungsleistungen des gesamten Güterverkehrs - von etwa 10% auf rund 16% gestiegen.
Eine dem relativen Rückgang des Werkfernverkehrs entsprechende Zunahme der Verkehrsleistungen der Bundesbahn ist dagegen nicht feststellbar. Von 1954 bis 1960 ist zwar die absolute Leistung von rund 53 auf rund 57 Mrd. tkm gestiegen, ihr relativer Anteil ist aber von rund 57 auf rund 52% gefallen. Die absolute Steigerung um 4 Mrd. tkm dürfte sich vor allem aus dem weiteren Wirtschaftsaufschwung erklären.
cc) Gleichwohl sind günstige Wirkungen auf den gesamten Verkehr nicht auszuschließen.
Eine gewisse Entlastung der Straße dürfte immerhin eingetreten sein. Die Belastung des Straßenverkehrs tritt mehr in der Länge der von den Fahrzeugen zurückgelegten Strecke (Zahl der km) als in der absoluten Verkehrsleistung (Zahl der tkm) in Erscheinung. Die Transporte des Werkfernverkehrs sind "unpaarig"; regelmäßig sind seine Fahrzeuge nur entweder zum Holen oder zum Bringen eingesetzt und fahren daher nur in einer Richtung beladen, in der umgekehrten Richtung dagegen meist leer, belasten aber auch auf der Leerfahrt die Straße. Daß die Leerfahrten im wesentlichen auf dem Verbot der Mitnahme von Gütern für andere beruhen, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung; dieses Verbot war nicht zu umgehen, wollte man nicht die Unterscheidung zwischen Güterfernverkehr und Werkfernverkehr überhaupt fallenlassen.
Der Güterfernverkehr kann dagegen seine Fahrzeuge auf jeder Fahrt auslasten und wird diese Möglichkeit ausnutzen. Dies spricht dafür, daß er die gleiche Transportleistung in einer geringeren Fahrstrecke vollbringen kann, und daß die durch die Beschränkung des Werkfernverkehrs eingetretene Entlastung der Straße nicht voll wieder aufgehoben wird durch die Mehrbelastung, die der Güterfernverkehr infolge der ihm zuwachsenden Transportleistungen schafft. Dem entspricht es, daß nach Mitteilung des Statistischen Bundesamtes vom 3. September 1962 der allgemeine Güterfernverkehr die mögliche Nutzlastleistung zu 57,1%, der Werkfernverkehr dagegen nur zu 44,4% ausnutzt (sog. dynamische Ausnutzung).
Ist hiernach die bisherige Entlastung der Straße nur relativ gering zu veranschlagen, so ist doch eine größere Entlastung und bessere Ausnutzung in der Zukunft nicht auszuschließen. Sobald die durch die jeweilige Kontingentierung begrenzte Leistungsfähigkeit des Güterfernverkehrs ausgeschöpft ist, wird ein künftiger Zuwachs an Beförderungsleistungen voraussichtlich der Bahn zugute kommen. Auch diese mögliche künftige Entlastung der Straße von dem vermutlich weiter anwachsenden Verkehr liegt im Interesse des Gemeinwohls und kann bei der Abwägung der Verhältnismäßigkeit nicht außer Betracht bleiben.
dd) Die unmittelbare Verlagerung der vom Werkfernverkehr aufgegebenen Transportleistungen auf die Bundesbahn und damit eine stärkere Ausnutzung ihrer Kapazität und eine Verbesserung ihrer Rentabilität kann bisher kaum einen nennenswerten Umfang gehabt haben. Dies zeigen schon die erwähnten Zahlen.
Auch die Fehlbeträge der Bundesbahn sind seit der höheren Besteuerung des Werkfernverkehrs bis zum Geschäftsjahr 1959 nicht zurückgegangen, sondern eher zunächst noch gestiegen; die niedrigeren Fehlbeträge seit dem Geschäftsjahr 1960 sind offenbar mit anderen Vorgängen als der Eindämmung des Werkfernverkehrs zu erklären.
Gleichwohl ist nicht völlig von der Hand zu weisen, daß die Einschränkung des Werkfernverkehrs auch der Bundesbahn schon jetzt in gewissem Umfange unmittelbar zugute gekommen ist und in der Zukunft insbesondere bei Erschöpfung der Kapazität des Güterfernverkehrs noch mehr zugute kommen kann. Jedenfalls kann es als eine mittelbare günstige Wirkung der Eindämmung des Werkfernverkehrs auf die Funktionstüchtigkeit der Bundesbahn angesehen werden, daß sie gegenwärtig und künftig von dem Wettbewerbsdruck des Güterfernverkehrs entlastet wird, nachdem dieser durch die Übernahme des Hauptteils der vom Werkfernverkehr unterlassenen Transporte seine Kapazitäten besser ausnutzt.
ee) Daß die Eindämmung des Werkfernverkehrs unmittelbar im wesentlichen dem Güterfernverkehr zugute gekommen ist, liegt im Hinblick auf die volkswirtschaftlichen Aufgaben dieses Verkehrsträgers auch im Interesse der Gesamtheit. Auch der Güterfernverkehr ist ein wesentlicher Teil des gesamten Verkehrswesens; seine Dienste können von der Wirtschaft nicht entbehrt werden. Eine Schädigung durch mangelhafte Beschäftigung oder ruinöse Konkurrenz könnte weittragende Folgen über die Unternehmen des Güterfernverkehrs hinaus haben. Die Sicherung seiner wirtschaftlichen Existenz in dem durch die Kontingentierung festgelegten Umfange kann daher im allgemeinen Interesse liegen, eine Sanierung etwa durch Herabsetzung der Kontingente unzuträglich sein.
Andererseits trifft die Unternehmer des Güterfernverkehrs keine Beförderungspflicht; sie folgen dem Erwerbsprinzip, sind nicht ortsgebunden und können gerade in verkehrsfernen und wirtschaftsschwachen Gegenden, in denen ihre Leistungen vielleicht besonders benötigt werden, die Beförderung als nicht lohnend ablehnen.
Daher könnte der Vorteil der Sanierung des Güterfernverkehrs allein - auch im Verein mit dem geringeren Wettbewerbsdruck auf die Bundesbahn und dem besseren Ausnutzungsgrad seines Laderaums - kaum die Zumutbarkeit des empfindlichen Eingriffs in die Berufsfreiheit der Unternehmen mit Werkfernverkehr begründen.
h) Das Ausbleiben der Verlagerung eines erheblichen Teils der vom Werkfernverkehr unterlassenen Beförderungen auf die Eisenbahn und damit des wesentlichen für das Gemeinwohl erstrebten Vorteils kann den empfindlichen Eingriff in die Berufsfreiheit zur Zeit noch nicht unzumutbar machen.
Daß das vom Gesetzgeber angewandte Mittel von vornherein objektiv untauglich gewesen sei, läßt sich aus dem späteren mangelhaften Erfolg nicht mit Sicherheit schließen. Der Gesetzgeber selbst hat es für tauglich angesehen. Das wird nicht durch gelegentliche scheinbar anderslautende Äußerungen während der Gesetzesberatungen in Frage gestellt (z.B. des Bundesministers für Verkehr in der Sitzung des Bundestages am 9. Juli 1954 - BT II 1953 StenBer. S. 1785: "Durch die Eindämmung des Werkfernverkehrs werden dem gewerblichen Güterfernverkehr wieder Transporte hochtarifierter Güter zufallen, die er in den letzten Jahren an den Werkverkehr verloren hat" und des Bundesministers der Finanzen in der Sitzung des Bundestags am 18. März 1955 - BT II 1953 StenBer. S. 4065: "Ich will Mittelstandspolitik in dem Sinne treiben, daß diese Transporte" - d.h. der aus steuerwirtschaftlichen Gründen betriebene Werkfernverkehr - "auf den gewerblichen Fernverkehr übergehen"). Schon der Entwurf zu einem Verkehrsfinanzgesetz 1954 begründet die Steuererhöhung allgemein mit der Notwendigkeit, die Gütertransporte auf die Schiene zu verlagern. Dieses Ziel hat der Ausschuß für Finanz- und Steuerfragen (BT II 1953 Drucks. 1252 S. 2) ausdrücklich gebilligt; das hat der Berichterstatter Krammig noch durch die schon erwähnte Ausführung bestätigt, daß die Reduzierung des Werkfernverkehrs die Transporte "auf die übrigen Verkehrsträger, Bundesbahn und gewerblichen Güterfernverkehr", verlagern werde.
Mit einem weitergehenden Erfolg seiner Lenkungsmaßnahme als dem bis jetzt eingetretenen durfte der Gesetzgeber des Jahres 1955 rechnen. Die Schwierigkeit seiner Lage ist unverkennbar. Auf der einen Seite sah er die oben aufgezeigten ständig zunehmenden Gefahren; um sie abzuwenden, mußte er rasch handeln. Andererseits fehlten ihm sichere Erfahrungen und Unterlagen darüber, in welchem Umfange der Werkfernverkehr die Gefahrenlage vergrößerte und welche Mittel geeignet waren, nicht nur den Werkfernverkehr zu reduzieren, sondern auch seine Verkehrsleistungen von der Straße auf die Schiene umzulenken. Zudem kann die Auswirkung jeder Lenkungsmaßnahme erst nach Jahren übersehen werden.
Der Vorläufigkeit seiner Maßnahme war sich der Gesetzgeber auch bewußt; er wollte "beginnen mit der Neuordnung des Verkehrswesens" und "Erfahrungen abwarten, die sich aus der Einführung des erhöhten Steuersatzes ergeben" (Berichterstatter Krammig in der Sitzung vom 17. März 1955, BT II 1953 Sten- Ber. S. 4001 f.). Wenn der Gesetzgeber im Änderungsgesetz vom 30. Juni 1958 die Besteuerung des Werkfernverkehrs im wesentlichen bestätigt hat, so war auch damals, wie noch heute, die Wirkung nicht abschließend zu übersehen.
Aus allen diesen Gründen muß es zunächst als eine für die betroffenen Unternehmer mit Werkfernverkehr zumutbare Regelung der Berufsausübung hingenommen werden, daß die Lenkungsmaßnahme die vom Gesetzgeber beabsichtigte Wirkung bisher nicht voll gehabt und offenbar im wesentlichen nur dem Güterfernverkehr geholfen hat. Seit dem Inkrafttreten des vollen Steuersatzes sind fünf Jahre vergangen. Diese Zeitspanne ist zu kurz, um festzustellen, daß die Verwirklichung des vom Gesetzgeber beabsichtigten Zieles ausgeschlossen ist.
III.
Die Erhöhung des Steuersatzes für den Werkfernverkehr verletzt auch nicht die Steuergerechtigkeit und damit den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
Zu vergleichen ist hier nur die Besteuerung der Leistungen des Werkfernverkehrs und des Güterfernverkehrs. Auch die Beschwerdeführer sehen die niedrigere Besteuerung der Bundesbahn als zulässig an.
1. Daß der Werkfernverkehr wesentlich höher besteuert ist als der Güterfernverkehr, liegt auf der Hand.
a) Schon die Regelung vor dem Verkehrsfinanzgesetz brachte Ungleichheiten mit sich, die aber nicht Gegenstand der Verfassungsbeschwerde sind. Der Güterfernverkehr wird auf Grund des tatsächlichen Beförderungsentgelts besteuert, das sich vor allem nach der Tarifklasse des Beförderungsgutes richtet; infolge des degressiv gestaffelten Beförderungspreises sinkt bei ihm auch die Besteuerung mit der Länge des Beförderungsweges. Beim Werkfernverkehr ist die Steuer von einer Tarifklasse und damit dem Wert des beförderten Gutes unabhängig und nimmt mit der Länge des Beförderungsweges nicht ab. Im Ergebnis ist auf größere Entfernungen und bei niedrig tarifierten Gütern die Belastung im Werkfernverkehr schon früher höher gewesen als im Güterfernverkehr, bei kürzeren Entfernungen und bei höher tarifierten Gütern u. U. dagegen geringer. Schließlich unterliegt eine im Verkaufspreis mit abgegoltene Beförderungsleistung des Werkfernverkehrsunternehmers über den Verkaufspreis auch der Umsatzsteuer, während das Beförderungsentgelt des Güterfernverkehrs in jedem Falle umsatzsteuerfrei ist (§ 4 Nr. 9, § 5 Abs. 4 Nr. 1 UStG).
b) Diese früher zwar schon vorhandenen, aber nicht sehr ins Gewicht fallenden Unterschiede erhalten durch die Erhöhung des Steuersatzes für den Werkfernverkehr - letztlich auf das rund Fünffache der ursprünglichen Höhe - eine gesteigerte Bedeutung. Im Endergebnis liegt der im Werkfernverkehr aufzubringende Steuerbetrag u. U. noch erheblich über dem Fünffachen desjenigen, der bei einer gleichen Beförderung im Güterfernverkehr anfällt. Durch die inzwischen erfolgte Erhöhung des Tarifs des Güterfernverkehrs hat sich das Verhältnis nur geringfügig verschoben.
Es bleibt zu prüfen, ob dieser erhebliche Unterschied der Besteuerung durch einleuchtende Gründe gerechtfertigt ist.
2. Die allgemeinen verkehrspolitischen Gründe, die den Gesetzgeber zu der stärkeren Belastung des Werkfernverkehrs veranlaßt haben, sind oben dargelegt. Wie sie unter dem Gesichtspunkt des Art. 12 Abs. 1 GG die Maßnahme als eine zulässige Berufsausübungsregelung erscheinen lassen, so vermögen sie auch die steuerliche Benachteiligung der Unternehmer mit Werkfernverkehr gegenüber dem Prinzip der gleichmäßigen Verteilung der Steuerlasten (Steuergerechtigkeit) grundsätzlich zu rechtfertigen.
3. Die angeblich höhere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Werkfernverkehrs würde freilich zur Rechtfertigung der Differenzierung nicht ausreichen. Ob der Werkfernverkehr wirklich leistungsfähiger ist als der Güterfernverkehr, mag dahinstehen. Keinesfalls ist der Unterschied so groß, daß er den vielfachen Satz der Beförderungsteuer rechtfertigen könnte. Der Gesetzgeber hat diesen Satz auch nicht mit der angeblich höheren Leistungsfähigkeit begründet, sondern mit der Absicht, den Werkfernverkehr zurückzudrängen.
4. Ebensowenig kann das Sozialstaatsprinzip den Unterschied begründen. Die Bundesregierung führt hierfür den Schutz der überwiegend mittelständischen Existenzen des Güterfernverkehrs an. Den mittelständischen Betrieben des Güterfernverkehrs stehen aber mittelständische Betriebe, die Werkfernverkehr betreiben, in nicht geringer Zahl gegenüber, wie etwa gerade die Beschwerdeführer; daß sie praktisch durch die erhöhte Beförderungsteuer nicht betroffen wären, etwa weil sie auf andere Verkehrsträger ausweichen könnten, läßt sich nicht feststellen. Wegen ihrer geringeren Kapitalausstattung stehen ihnen weniger als manchem Großunternehmen andere Beförderungsmöglichkeiten offen, die den Werkfernverkehr formell vermeiden, aber gleichwohl seine Vorteile in sich schließen.
5. Wohl aber kann die getroffene Regelung noch aufrechterhalten werden, wenn man die Tragweite berücksichtigt, die dem Gebot der Steuergerechtigkeit hier zukommt. Dieses Gebot verlangt nicht in jedem Fall Gleichheit der steuerlichen Belastungen - selbst unter Konkurrenzverhältnissen. Wenn auch besondere sozial- oder wirtschaftspolitische Gründe zugunsten oder zuungunsten einer Gruppe, die sonst steuerliche Differenzierungen rechtfertigen können, hier nicht vorliegen, so steht doch die verschiedene rechtliche Gesamtbehandlung der beiden zu vergleichenden Zweige des Güterkraftverkehrs unter dem gleichen verkehrspolitischen Gesichtspunkt ihrer Eindämmung, insbesondere zugunsten der Bundesbahn.
Der Güterfernverkehr ist durch die Kontingentierung und Tarifpflicht in seiner Entwicklung eingedämmt. Ein ähnlicher Weg der Beschränkung scheint, wie erörtert, beim Werkfernverkehr nicht gangbar. Dessen besondere Verhältnisse fordern einen anderen Ansatzpunkt für die Eindämmung und führten daher zu der vom Gesetzgeber gewählten steuerlichen Lenkung. Die Ungleichheit der Eindämmungsmittel war also in der Sache selbst begründet.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß die verfassungsrechtliche Gültigkeit der Eindämmungsmaßnahmen gegenüber dem Güterfernverkehr nicht unbestritten ist. Denn es ist selbstverständlich, daß der Gesetzgeber erforderlichenfalls von seiner verkehrspolitischen Gesamtkonzeption aus nicht darauf verzichten könnte, zu einem andern, sowohl verfassungsmäßigen als auch ebenso wirksamen Mittel der Eindämmung des Güterfernverkehrs zu greifen.
Damit ergibt sich geradezu zwangsläufig auch eine erhebliche steuerliche Differenzierung. Denn um eindämmend zu wirken, mußte die Belastung des Werkfernverkehrs empfindlich sein. Einer Erstreckung dieser Belastung auf den Güterfernverkehr nur aus dem Grunde der steuerlichen Gleichbehandlung stand das Bedenken entgegen, daß sie vermutlich zu einer allgemeinen Preissteigerung geführt hätte; die Eindämmung selbst war bereits durch Kontingentierung und Tarifpflicht wirksam erreicht. Unter diesen Umständen hat der Gesetzgeber die steuerliche Differenzierung in Kauf genommen, obwohl ihre Auswirkung zu erheblichen Unterschieden der Belastung der Unternehmer mit Werkfernverkehr gegenüber den Unternehmern des Güterfernverkehrs führt, denen aus der Kontingentierung und dem Tarifzwang sogar noch ein Schutz gegenüber der Konkurrenz erwächst.
Da diese Entscheidung des Gesetzgebers auf einem schwer übersehbaren Gebiete und nur versuchsweise getroffen ist und die verkehrspolitischen Auswirkungen noch nicht voll übersehbar waren und sind, muß die Ungleichheit noch hingenommen werden.
6. Schließlich sind die Unternehmer mit Werkfernverkehr auch nicht durch eine besondere "Berufssteuer" gegenüber allen anderen Unternehmern ungleichmäßig belastet.
Auch soweit der Unternehmer mit Werkfernverkehr die erhöhte Steuer nicht abwälzen kann, sondern aus seiner Gewinnspanne aufbringt, verliert die Steuer nicht den Charakter der Beförderungsteuer und wird nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, zu einer Berufssteuer. Der Unternehmer mit Werkfernverkehr erhält von seinen Lieferanten oder Abnehmern regelmäßig kein besonderes Entgelt für seine Verkehrsleistung; der Gegenwert ist in seinen Einkaufs- oder Verkaufspreisen enthalten. Es steht ihm frei, die durch die erhöhte Beförderungsteuer vermehrten Selbstkosten in seinen Einkaufs- oder Verkaufspreis einzukalkulieren. Gelingt ihm dies nicht, so bleibt ihm die Möglichkeit, von dem Werkfernverkehr abzusehen. Die Verwirklichung dieser Möglichkeit liegt gerade im Sinne der Lenkungsmaßnahme.
Die Sonderfälle, in denen der Unternehmer die erhöhten Kosten nicht abwälzen, aber den Werkfernverkehr nicht entbehren kann, können vernachlässigt werden, da der Gesetzgeber typisieren muß.
IV.
In das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Beschwerdeführer zu 2) bis 10) greift die mit der Verfassungsbeschwerde bekämpfte Steuernorm auch soweit nicht ein, als die Beschwerdeführer ihren Gewerbebetrieb haben verkleinern oder, wie die Beschwerdeführerin zu 8), ihren Werkfernverkehr haben aufgeben müssen. Die durch eine staatliche Auflage erzwungene Minderung der Rentabilität wird nicht dadurch, daß sie zu Betriebseinschränkungen führt, in eine unzulässige Enteignung verwandelt (BVerfGE 13, 225 [230]).
V.
Das Bundesverfassungsgericht verkennt nicht, daß die harte Besteuerung des Werkfernverkehrs an der Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen liegt, weil nicht sicher erkennbar ist, daß dem empfindlichen steuerlichen Eingriff in die Freiheit der beruflichen Betätigung - auf die Dauer gesehen - ein gleich bedeutsamer Nutzen für das Gemeinwohl gegenübersteht. Gleichwohl vermag das Gericht nicht die Unzumutbarkeit und damit die Verfassungswidrigkeit des Eingriffs festzustellen, da, wie dargelegt ist, angesichts der verhältnismäßigen Kürze des seit der Steuererhöhung verflossenen Zeitraums die Auswirkungen der Maßnahme noch nicht in jeder Hinsicht mit der Klarheit übersehen werden können, die den Richter befähigen würde, die Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Norm auszusprechen. Bei dieser Sachlage muß die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung aufrechterhalten bleiben. Angesichts der besonderen Schwierigkeiten, denen eine rechtliche Ordnung des modernen Verkehrswesens vor allem deshalb begegnet, weil die technischen Gegebenheiten sich rasch ändern können, jede Regelung auch nur auf einem Teilgebiet aber den Blick auf das gesamte Gefüge der Verkehrswirtschaft und der Volkswirtschaft erfordert, muß auch dem Gesetzgeber eine längere Frist zugebilligt werden, innerhalb deren er die Wirkung einzelner von ihm versuchsweise getroffener Anordnungen beobachten und für seine weiteren Entschließungen auswerten darf. Sollte allerdings die Eindämmung des Werkfernverkehrs auf die Dauer im wesentlichen nur dem Güterfernverkehr zugute kommen und sogar seine Ausdehnung ermöglichen, wäre erneut zu prüfen, ob die steuerliche Sonderbelastung des Werkfernverkehrs - zumindest in der jetzigen Höhe - noch weiter aufrechterhalten werden kann oder ob der Gesetzgeber seine Ziele mit anderen Mitteln verfolgen muß, bei denen die Ausgewogenheit des Eingriffs nach allen Seiten einwandfrei sichergestellt ist.
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