(1) ¹Wird im Falle des Artikels 68 der Bundestag nicht aufgelöst, so kann der Bundespräsident auf Antrag der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates für eine Gesetzesvorlage den Gesetzgebungsnotstand erklären, wenn der Bundestag sie ablehnt, obwohl die Bundesregierung sie als dringlich bezeichnet hat. ²Das Gleiche gilt, wenn eine Gesetzesvorlage abgelehnt worden ist, obwohl der Bundeskanzler mit ihr den Antrag des Artikels 68 verbunden hatte.

(2) ¹Lehnt der Bundestag die Gesetzesvorlage nach Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes erneut ab oder nimmt er sie in einer für die Bundesregierung als unannehmbar bezeichneten Fassung an, so gilt das Gesetz als zustande gekommen, soweit der Bundesrat ihm zustimmt. ²Das Gleiche gilt, wenn die Vorlage vom Bundestage nicht innerhalb von vier Wochen nach der erneuten Einbringung verabschiedet wird.

(3) ¹Während der Amtszeit eines Bundeskanzlers kann auch jede andere vom Bundestage abgelehnte Gesetzesvorlage innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach der ersten Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes gemäß Absatz 1 und 2 verabschiedet werden. ²Nach Ablauf der Frist ist während der Amtszeit des gleichen Bundeskanzlers eine weitere Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes unzulässig.

(4) Das Grundgesetz darf durch ein Gesetz, das nach Absatz 2 zustande kommt, weder geändert, noch ganz oder teilweise außer Kraft oder außer Anwendung gesetzt werden.

1. Historie

Art. 81 GG ist eine der besonderen Notstandsbestimmungen des Grundgesetzes und gewährt der Bundesregierung unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit, Gesetze auch ohne Zustimmung des Bundestages zu erlassen. Die Norm ist systematisch und historisch eng mit der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG verbunden und stellt eine Reaktion auf die politischen Krisen der Weimarer Republik dar. Die Entwicklung dieses Artikels ist durch die Erfahrungen mit instabilen parlamentarischen Mehrheiten, dem Missbrauch von Notverordnungen während der Endphase der Weimarer Republik sowie dem Bemühen um eine stabile und demokratisch legitimierte Regierungspraxis in der Bundesrepublik Deutschland geprägt.

1.1. Die Weimarer Republik als historischer Hintergrund

Die Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919 enthielt keine direkte Entsprechung zu Art. 81 GG, jedoch Mechanismen, die ähnliche Ziele verfolgten. Insbesondere das berüchtigte Notverordnungsrecht des Reichspräsidenten nach Art. 48 WRV spielte eine entscheidende Rolle.

1.1.1. Art. 48 WRV und der Missbrauch des Notverordnungsrechts

• Art. 48 WRV erlaubte es dem Reichspräsidenten, in Krisensituationen „vorläufige Maßnahmen“ zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu erlassen.
• Diese Notverordnungen hatten de facto Gesetzeskraft, ohne dass der Reichstag sie vorher gebilligt haben musste.
• Der Reichstag konnte diese Verordnungen nachträglich aufheben, jedoch führte die politische Instabilität dazu, dass der Reichspräsident immer häufiger von diesem Instrument Gebrauch machte.
• Besonders unter Reichspräsident Paul von Hindenburg (1925–1934) wurde Art. 48 WRV genutzt, um anstelle des Parlaments zu regieren – insbesondere in der Phase der Präsidialkabinette (1930–1933).
• Das bekannteste Beispiel ist die Notverordnung vom 28. Februar 1933 („Reichstagsbrandverordnung“), die zur faktischen Ausschaltung der Grundrechte führte und dem nationalsozialistischen Regime den Weg bereitete.

1.1.2. Die Lehren aus der Weimarer Republik für das Grundgesetz

Die negativen Erfahrungen mit Art. 48 WRV führten dazu, dass das Grundgesetz explizit darauf verzichtete, eine vergleichbare Regelung für den Bundespräsidenten vorzusehen. Stattdessen wurde die politische Macht in der Bundesrepublik deutlich stärker beim Parlament verankert.

Dennoch erkannte man die Notwendigkeit, für den Fall einer Regierung ohne parlamentarische Mehrheit eine begrenzte Möglichkeit zur Gesetzgebung vorzusehen, um politische Blockaden zu verhindern. So entstand Art. 81 GG als eine kontrollierte Alternative zur ungebundenen Notverordnungsbefugnis der Weimarer Zeit.

1.2. Entstehungsgeschichte von Art. 81 GG im Parlamentarischen Rat (1948/49)

Die Schaffung des Grundgesetzes war von dem Ziel geprägt, eine Wiederholung der Fehler der Weimarer Republik zu vermeiden. Dabei wurden Mechanismen entwickelt, die die Regierungsstabilität stärken und gleichzeitig einen Missbrauch von Notstandsregelungen verhindern sollten.

1.2.1. Beratungen im Parlamentarischen Rat

• Der Parlamentarische Rat, der zwischen September 1948 und Mai 1949 das Grundgesetz erarbeitete, beschäftigte sich intensiv mit der Frage der legislativen Handlungsfähigkeit einer Bundesregierung ohne parlamentarische Mehrheit.
• Insbesondere die Erfahrungen mit Art. 48 WRV führten dazu, dass eine allgemeine Notverordnungsbefugnis des Bundespräsidenten strikt abgelehnt wurde.
• Stattdessen wurde eine Lösung gesucht, die es einer Minderheitsregierung ermöglichen sollte, zumindest begrenzt Gesetze zu verabschieden.
• Der Vorschlag für Art. 81 GG wurde im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates beraten und mehrfach modifiziert.

1.2.2. Verknüpfung mit der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG

• Ein zentraler Gedanke bei der Formulierung von Art. 81 GG war die enge Kopplung an Art. 68 GG.
• Anders als Art. 48 WRV, der dem Reichspräsidenten eine autonome Entscheidungsbefugnis einräumte, sollte der Gesetzgebungsnotstand in der Bundesrepublik nur als Folge einer gescheiterten Vertrauensfrage möglich sein.
  Damit wurde sichergestellt, dass der Bundeskanzler nur dann auf Art. 81 GG zurückgreifen kann, wenn er zuvor versucht hat, eine parlamentarische Mehrheit zu erhalten.
• Zudem wurde der Bundesrat als Kontrollinstanz eingeführt, um einen Missbrauch der Regelung zu verhindern.

1.2.3. Zustimmung des Bundesrates als Sicherheitsmechanismus

• Eine der zentralen Änderungen während der Beratungen war die Ergänzung der Notwendigkeit einer Zustimmung des Bundesrates zur Feststellung des Gesetzgebungsnotstands.
• Dadurch wurde eine doppelte Kontrolle geschaffen: Der Bundespräsident allein kann den Notstand nicht erklären, sondern benötigt einen Antrag der Bundesregierung und die Zustimmung des Bundesrates.
• Dies stellt sicher, dass Art. 81 GG nur in außergewöhnlichen politischen Situationen angewandt werden kann.

1.3. Entwicklung und Anwendung in der Bundesrepublik Deutschland

Obwohl Art. 81 GG in das Grundgesetz aufgenommen wurde, hat er in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie praktische Anwendung gefunden.

1.3.1. Politische Stabilität als Hauptgrund für die Nichtanwendung

Die Bundesrepublik Deutschland hat sich im Gegensatz zur Weimarer Republik als vergleichsweise stabile parlamentarische Demokratie erwiesen.

Regierungen ohne parlamentarische Mehrheit kamen zwar gelegentlich vor, wurden jedoch entweder durch Koalitionswechsel oder Neuwahlen abgelöst.

Da Bundespräsidenten traditionell zurückhaltend in ihrer Amtsführung sind, wäre es politisch heikel gewesen, Art. 81 GG anzuwenden.

1.3.2. Theoretische Relevanz in Krisensituationen

Obwohl Art. 81 GG nie angewandt wurde, wurde seine mögliche Nutzung in verschiedenen politischen Krisen diskutiert:

• 1972: Vertrauensfrage von Willy Brandt
  Bundeskanzler Willy Brandt verlor 1972 durch Parteiübertritte die Mehrheit im Bundestag. Er stellte die Vertrauensfrage und verlor sie absichtlich, um Neuwahlen herbeizuführen. Theoretisch hätte Bundespräsident Gustav Heinemann die Auflösung verweigern können, was eine Anwendung von Art. 81 GG ermöglicht hätte. Stattdessen wurde der Bundestag aufgelöst und Neuwahlen angesetzt.
• 2005: Vertrauensfrage von Gerhard Schröder
  Bundeskanzler Gerhard Schröder stellte 2005 ebenfalls die Vertrauensfrage, um Neuwahlen zu ermöglichen. Auch hier hätte Bundespräsident Horst Köhler die Auflösung ablehnen können, was möglicherweise Art. 81 GG in den Fokus gerückt hätte. Da Köhler jedoch der Auflösung zustimmte, blieb Art. 81 GG ungenutzt.

1.4. Fazit zur historischen Entwicklung

Art. 81 GG wurde als eine kontrollierte Form des Gesetzgebungsnotstands geschaffen, die sich aus den negativen Erfahrungen mit der Weimarer Reichsverfassung ergab. Seine strengen Hürden – insbesondere die enge Verknüpfung mit Art. 68 GG und die Zustimmungspflicht des Bundesrates – haben dazu geführt, dass die Norm bis heute keine praktische Anwendung fand. Die Entwicklung zeigt, dass das Grundgesetz auf politische Blockaden vorbereitet ist, aber gleichzeitig hohe Sicherungen eingebaut hat, um Missbrauch zu verhindern.

2. Art. 81 Abs. 1 GG

2.1. Systematische Einordnung

Art. 81 GG ist eine besondere Notstandsbestimmung im Grundgesetz, die sich mit der legislativen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung in einer politischen Krisensituation befasst. Der Artikel ermöglicht es, Gesetze unter bestimmten Bedingungen auch ohne die Zustimmung des Bundestages zu erlassen, wenn dieser sich als handlungsunfähig erweist. Die Vorschrift steht in engem Zusammenhang mit Art. 68 GG, der die Vertrauensfrage des Bundeskanzlers regelt.

Systematisch gehört Art. 81 GG zu den Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren (Art. 76–82 GG) und weist Bezüge zu den Notstandsregelungen des Grundgesetzes auf (Art. 115a ff. GG). Anders als die dortigen Regelungen, die vor allem sicherheits- und verteidigungspolitische Krisen betreffen, richtet sich Art. 81 GG auf innenpolitische Blockadesituationen.

2.2. Normzweck

Die Vorschrift dient dazu, legislative Handlungsfähigkeit in einer politischen Krise zu gewährleisten. Sie ist für Fälle gedacht, in denen der Bundeskanzler im Bundestag keine stabile Mehrheit besitzt, aber dennoch im Amt bleibt, weil der Bundestag nicht aufgelöst wird. Ohne Art. 81 GG könnte die Bundesregierung in einer solchen Situation dauerhaft blockiert werden, weil der Bundestag alle Gesetzesvorlagen ablehnt.

Art. 81 GG soll eine pragmatische Lösung bieten, indem er in Ausnahmefällen ermöglicht, Gesetze auch ohne Zustimmung des Bundestages in Kraft zu setzen. Gleichzeitig enthält die Vorschrift hohe Hürden, um einen Missbrauch dieser Regelung zu verhindern.

2.3. Tatbestandliche Voraussetzungen

Die Anwendbarkeit von Art. 81 Abs. 1 GG setzt mehrere kumulative Bedingungen voraus:

2.3.1. 1. Nichtauflösung des Bundestages im Falle des Art. 68 GG

Art. 81 Abs. 1 GG greift nur dann, wenn der Bundestag nach einer gescheiterten Vertrauensfrage (Art. 68 GG) nicht aufgelöst wurde. Dies kann in zwei Konstellationen der Fall sein:

• Der Bundespräsident lehnt die Auflösung des Bundestages ab: Nach Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG „kann“ der Bundespräsident den Bundestag auflösen, er ist dazu aber nicht verpflichtet. Entscheidet er sich gegen eine Auflösung, bleibt der Bundestag bestehen.
• Die Bundesregierung verzichtet auf eine Auflösung: Der Bundeskanzler kann darauf verzichten, nach einer verlorenen Vertrauensfrage die Auflösung zu beantragen.

In beiden Fällen bleibt der Bundestag funktionsfähig, doch die Bundesregierung hat keine parlamentarische Mehrheit mehr.

2.3.2. 2. Antrag der Bundesregierung auf Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes

Der Gesetzgebungsnotstand wird nicht automatisch festgestellt, sondern muss von der Bundesregierung beim Bundespräsidenten beantragt werden.

• Der Antrag kann nur für eine konkrete Gesetzesvorlage gestellt werden.
• Die Bundesregierung muss die Vorlage als dringlich bezeichnen.
• Es reicht nicht, dass sich der Bundestag allgemein als blockierend erweist – es muss sich um eine spezifische Gesetzesinitiative handeln.

2.3.3. 3. Zustimmung des Bundesrates

Ein weiterer zentraler Punkt ist die Zustimmung des Bundesrates zum Antrag auf Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes.

• Dies stellt eine wichtige Kontrolle der Länderkammer über den Prozess dar.
• Dadurch wird sichergestellt, dass die Bundesregierung nicht eigenmächtig Gesetze ohne Bundestagsmehrheit durchsetzen kann.
• In der Praxis bedeutet dies, dass Art. 81 GG nur dann greift, wenn die Bundesregierung über eine Mehrheit im Bundesrat verfügt.

2.3.4. 4. Ablehnung der Gesetzesvorlage durch den Bundestag

Die Erklärung des Gesetzgebungsnotstands setzt voraus, dass der Bundestag die Gesetzesvorlage zuvor abgelehnt hat. Dies kann auf zwei Wegen geschehen:

1. Ablehnung einer als dringlich bezeichneten Vorlage:

• Die Bundesregierung bezeichnet eine Gesetzesvorlage als dringend.
• Der Bundestag lehnt diese Vorlage dennoch ab.

2. Verknüpfung mit der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG:

• Der Bundeskanzler kann eine Gesetzesvorlage mit einem Antrag nach Art. 68 GG verknüpfen.
• Wird der Antrag abgelehnt, so ist die Voraussetzung für den Gesetzgebungsnotstand ebenfalls gegeben.

2.4. Rechtsfolgen

2.4.1. Erklärung des Gesetzgebungsnotstandes durch den Bundespräsidenten

Wenn alle Voraussetzungen erfüllt sind, kann der Bundespräsident den Gesetzgebungsnotstand erklären.

• Dies ist eine Ermessensentscheidung des Bundespräsidenten; er ist nicht verpflichtet, den Antrag der Bundesregierung anzunehmen.
• Er kann auch prüfen, ob eine politische Lösung gefunden werden kann, die keine Anwendung von Art. 81 GG erfordert.

2.4.2. Gesetzgebung durch den Bundesrat mit Zustimmung der Bundesregierung

Nach Erklärung des Gesetzgebungsnotstands erhält der Bundesrat eine verstärkte Rolle im Gesetzgebungsverfahren.

• Er kann nun gemeinsam mit der Bundesregierung Gesetze beschließen, auch wenn der Bundestag diese abgelehnt hat.
• Dies führt faktisch dazu, dass der Bundestag für die Dauer des Gesetzgebungsnotstands in der Gesetzgebung umgangen werden kann.

2.4.3. Dauer des Gesetzgebungsnotstands

Die Regelungen des Art. 81 GG sind zeitlich begrenzt:

• Der Gesetzgebungsnotstand gilt für die Dauer der Legislaturperiode, in der er erklärt wurde.
• Er endet automatisch mit der Wahl eines neuen Bundestages.

2.5. Verfassungsrechtliche Einordnung und Kontrolle

2.5.1. Verhältnis zu Art. 68 GG

Art. 81 GG ist eng mit Art. 68 GG verknüpft. Während Art. 68 GG die Auflösung des Bundestages als Konsequenz einer gescheiterten Vertrauensfrage vorsieht, stellt Art. 81 GG eine Alternative dar, wenn der Bundestag bestehen bleibt.

In der Praxis kann Art. 81 GG dazu führen, dass eine Regierung ohne Parlamentsmehrheit trotzdem Gesetze durchsetzen kann. Dies wird als Ausnahme von der normalen Gewaltenteilung gesehen und ist daher an hohe Hürden gebunden.

2.5.2. Demokratische Legitimation

Art. 81 GG stellt eine bedeutende Abweichung vom Prinzip der parlamentarischen Demokratie dar.

• Normalerweise benötigt die Bundesregierung eine Mehrheit im Bundestag, um Gesetze zu verabschieden.
• Im Gesetzgebungsnotstand kann sie dies durch eine Mehrheit im Bundesrat ersetzen.
• Dies ist nur gerechtfertigt, weil es eine extreme Ausnahmesituation betrifft, in der der Bundestag blockiert ist.

Die Zustimmung des Bundespräsidenten und des Bundesrates dient als demokratische Sicherung gegen Missbrauch.

2.5.3. Kontrollmechanismen

• Der Bundespräsident kann die Erklärung des Gesetzgebungsnotstands verweigern.
• Der Bundesrat muss zustimmen, was eine zusätzliche Hürde darstellt.
• Der Gesetzgebungsnotstand endet mit der Legislaturperiode, sodass eine neue Mehrheit im Bundestag wieder die Kontrolle übernehmen kann.

2.6. Praktische Bedeutung

Art. 81 GG wurde in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland noch nie angewandt. In der Praxis hat sich gezeigt, dass politische Krisen meist durch Neuwahlen oder Koalitionswechsel gelöst werden, bevor es zu einer Anwendung von Art. 81 GG kommt. Die hohen verfassungsrechtlichen Hürden machen die Norm zu einer echten Ultima Ratio.

3. Art. 81 Abs. 2 GG

3.1. Zielsetzung und Regelungsgehalt

Art. 81 Abs. 2 GG verfolgt das Ziel, in einer Phase politischer Instabilität eine begrenzte Gesetzgebungsmöglichkeit für die Bundesregierung zu schaffen. Der Gesetzgebungsnotstand stellt einen Sonderfall der Gesetzgebung dar, der eine Umgehung des Bundestages unter bestimmten Voraussetzungen zulässt.

Die Norm sieht drei Szenarien vor, in denen ein Gesetz trotz der ablehnenden Haltung des Bundestages als zustande gekommen gilt:

1. Erneute Ablehnung der Gesetzesvorlage durch den Bundestag nach Erklärung des Gesetzgebungsnotstands
2. Annahme der Gesetzesvorlage durch den Bundestag in einer von der Bundesregierung als „unannehmbar“ bezeichneten Fassung
3. Nichtbehandlung der Gesetzesvorlage innerhalb von vier Wochen nach erneuter Einbringung

In all diesen Fällen hängt die Wirksamkeit der Gesetzgebung allein von der Zustimmung des Bundesrates ab.

3.2. Voraussetzungen der Anwendung

3.2.1. Erklärung des Gesetzgebungsnotstands gemäß Art. 81 Abs. 1 GG

Die Anwendung von Art. 81 Abs. 2 GG setzt zwingend voraus, dass der Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 Abs. 1 GG formell festgestellt wurde. Dies bedeutet:

• Ein Antrag der Bundesregierung auf Erklärung des Gesetzgebungsnotstands
• Eine Ablehnung der Gesetzesvorlage durch den Bundestag
• Zustimmung des Bundesrates
• Erklärung des Gesetzgebungsnotstands durch den Bundespräsidenten

Ohne diese Voraussetzungen kann Art. 81 Abs. 2 GG nicht greifen.

3.2.2. Wiederholte Ablehnung oder Modifikation der Vorlage durch den Bundestag

Ein erster Anwendungsfall liegt vor, wenn der Bundestag die nach Art. 81 Abs. 1 GG erneut eingebrachte Gesetzesvorlage nochmals ablehnt.

Ein zweiter Anwendungsfall tritt ein, wenn der Bundestag die Vorlage zwar annimmt, aber in einer Form, die die Bundesregierung als „unannehmbar“ bezeichnet. Der Begriff der „unannehmbaren Fassung“ ist nicht näher definiert. Es liegt allein im Ermessen der Bundesregierung zu bestimmen, ob eine Annahme mit Änderungen für sie unzumutbar ist. Eine gerichtliche Kontrolle dieser Einschätzung erscheint schwierig, da es sich um eine politische Bewertung handelt.

3.2.3. Untätigkeit des Bundestages innerhalb der Vierwochenfrist

Sollte der Bundestag die Gesetzesvorlage nicht innerhalb von vier Wochen nach erneuter Einbringung behandeln, tritt die gleiche Rechtsfolge ein. Diese Frist setzt den Bundestag unter Handlungsdruck, indem sie eine passive Zustimmung fingiert, wenn keine Abstimmung erfolgt.

Die Vierwochenfrist beginnt mit der erneuten Einbringung der Gesetzesvorlage, nicht mit der Erklärung des Gesetzgebungsnotstands. Eine bewusste Verzögerungstaktik des Bundestages kann somit nicht verhindern, dass die Vorlage mit Zustimmung des Bundesrates dennoch Gesetzeskraft erlangt.

3.3. Zustimmungsfunktion des Bundesrates

Der Bundesrat wird durch Art. 81 Abs. 2 GG zu einem entscheidenden Akteur. Die gesetzgeberische Funktion wird teilweise von der ersten zur zweiten Kammer des Parlaments verlagert. Seine Zustimmung ist in jedem der drei Fälle zwingend erforderlich.

Die Rolle des Bundesrates unterscheidet sich jedoch grundlegend von der sonst üblichen Mitwirkung bei zustimmungspflichtigen Gesetzen oder Einspruchsgesetzen:

• Der Bundesrat kann im Gesetzgebungsnotstand faktisch als „Ersatzparlament“ fungieren.
• Seine Zustimmung verleiht dem Gesetz endgültige Geltung, selbst wenn der Bundestag es zweimal abgelehnt hat.
• Dies stärkt die Stellung der Länder in Krisensituationen erheblich.

Die Zustimmung des Bundesrates ist nicht an inhaltliche Bedingungen geknüpft. Es steht ihm frei, der Vorlage unabhängig von ihrer politischen Bewertung zuzustimmen oder sie abzulehnen.

3.4. Verfassungsrechtliche Implikationen und Abgrenzungen

3.4.1. Verhältnis zu Art. 68 GG (Vertrauensfrage)

Art. 81 GG ist eng mit Art. 68 GG verbunden, da der Gesetzgebungsnotstand nur ausgelöst werden kann, wenn eine Vertrauensfrage des Bundeskanzlers gescheitert ist, der Bundestag aber nicht aufgelöst wurde.

• In einer funktionierenden Demokratie ist Art. 81 GG daher nur denkbar, wenn sich der Bundestag weigert, die Vertrauensfrage des Kanzlers anzunehmen, dieser aber dennoch im Amt bleibt.
• In einem solchen Szenario wird die reguläre Gesetzgebung durch Art. 81 GG modifiziert, indem die Bundesregierung ihre Handlungsfähigkeit zumindest teilweise über den Bundesrat sichert.

3.4.2. Abgrenzung zu Art. 48 WRV (Notverordnungsrecht der Weimarer Republik)

Art. 81 GG wurde bewusst als kontrollierte Variante des Notverordnungsrechts aus der Weimarer Zeit gestaltet. Während Art. 48 WRV dem Reichspräsidenten weitreichende exekutive Gesetzgebungsbefugnisse gab, begrenzt Art. 81 GG den Gesetzgebungsnotstand auf bestimmte Vorlagen der Bundesregierung, die zudem der Zustimmung des Bundesrates bedürfen.

• Anders als Art. 48 WRV, der eine exekutive Gesetzgebung ohne parlamentarische Kontrolle erlaubte, bleibt das Gesetzgebungsverfahren in Art. 81 GG weiterhin an formale Parlamentsmechanismen gebunden.
• Der Bundespräsident kann nicht eigenmächtig agieren, sondern benötigt Anträge und Zustimmungen von Bundesregierung und Bundesrat.

Diese Mechanismen verhindern, dass der Gesetzgebungsnotstand als Mittel zur Umgehung des Bundestages oder zur Errichtung einer präsidialen Regierung missbraucht werden kann.

3.4.3. Grenzen der Anwendung und verfassungsrechtliche Kontrolle

Ein potenzielles Spannungsverhältnis ergibt sich aus der Frage, ob der Bundestag durch Art. 81 Abs. 2 GG in seiner Rolle als gesetzgebendes Organ unzulässig geschwächt wird.

• Kritisch ist insbesondere, dass die Bundesregierung selbst festlegt, wann eine angenommene Fassung „unannehmbar“ ist.
• Theoretisch könnte dies zu einem Missbrauch führen, indem jede Änderung durch den Bundestag als unzumutbar deklariert wird, um die Entscheidungsbefugnis auf den Bundesrat zu verlagern.
• Eine verfassungsgerichtliche Kontrolle wäre in diesem Fall jedoch schwer durchsetzbar, da es sich um eine politische Bewertung handelt, die nicht ohne Weiteres justiziabel ist.

Art. 81 Abs. 2 GG bleibt daher eine Ausnahmevorschrift, deren praktische Anwendung nur in seltenen Fällen denkbar ist. Seine strengen Voraussetzungen und die Zustimmungsfunktion des Bundesrates sorgen dafür, dass er nicht zu einer regulären legislativen Methode wird.

4. Art. 81 Abs. 3 GG

4.1. Systematische Stellung

Art. 81 Abs. 3 GG ergänzt die Regelungen zum Gesetzgebungsnotstand und setzt diesem sowohl eine zeitliche als auch eine inhaltliche Begrenzung. Die Vorschrift steht in engem Zusammenhang mit den vorhergehenden Absätzen des Artikels 81 GG und konkretisiert den Anwendungsbereich des Gesetzgebungsnotstands durch zwei wesentliche Mechanismen:

• Eine sechsmonatige Frist, innerhalb der auch andere abgelehnte Gesetzesvorlagen unter erleichterten Bedingungen verabschiedet werden können
• Ein Verbot der erneuten Erklärung des Gesetzgebungsnotstands für denselben Bundeskanzler nach Ablauf dieser Frist

Art. 81 Abs. 3 GG dient damit als Begrenzung der Sonderbefugnisse der Bundesregierung im Rahmen eines einmal festgestellten Gesetzgebungsnotstands.

4.2. Zielsetzung und Regelungsgehalt

Art. 81 Abs. 3 GG verfolgt zwei zentrale Ziele:

• Er soll der Bundesregierung ermöglichen, innerhalb eines definierten Zeitraums nicht nur die ursprüngliche, sondern auch andere abgelehnte Gesetzesvorlagen nach dem besonderen Verfahren des Gesetzgebungsnotstands zu verabschieden.
• Gleichzeitig soll durch die Begrenzung auf sechs Monate und das Verbot einer erneuten Erklärung des Gesetzgebungsnotstands verhindert werden, dass der Bundestag dauerhaft umgangen wird.

Der Artikel bewegt sich damit in einem Spannungsfeld zwischen Regierungshandlungsfähigkeit in Krisenzeiten und parlamentarischer Kontrolle über die Gesetzgebung.

4.3. Voraussetzungen der Anwendung

4.3.1. Fortdauer der Amtszeit des Bundeskanzlers

Art. 81 Abs. 3 GG setzt voraus, dass der Bundeskanzler, unter dessen Amtszeit der Gesetzgebungsnotstand erklärt wurde, weiterhin im Amt ist.

Sollte ein neuer Bundeskanzler ins Amt kommen, beginnt ein neuer politischer Zyklus, in dem erneut eine Erklärung des Gesetzgebungsnotstands möglich wäre. Dadurch wird verhindert, dass ein einmal erklärter Gesetzgebungsnotstand über eine Legislaturperiode hinweg fortwirkt.

4.3.2. Sechsmonatige Anwendungsfrist

Nach der erstmaligen Erklärung des Gesetzgebungsnotstands läuft eine feste Frist von sechs Monaten, innerhalb derer nicht nur die ursprüngliche, sondern auch andere vom Bundestag abgelehnte Gesetzesvorlagen unter erleichterten Bedingungen verabschiedet werden können.

Diese Frist beginnt mit der förmlichen Erklärung des Gesetzgebungsnotstands durch den Bundespräsidenten und nicht etwa mit dem ersten Antrag der Bundesregierung oder einer Ablehnung im Bundestag.

Das bedeutet:

• Während dieser sechs Monate kann die Bundesregierung weitere Gesetze nach dem Verfahren des Art. 81 Abs. 2 GG zur Abstimmung bringen.
• Der Bundestag kann diese Gesetze entweder annehmen oder ablehnen.
• Bei Ablehnung kann der Bundesrat erneut die Funktion eines Ersatzgesetzgebers übernehmen.

Die Bundesregierung kann somit mehrere Gesetzesvorlagen durchbringen, solange sie innerhalb der Frist eingereicht werden und der Bundesrat zustimmt.

4.3.3. Verbot einer erneuten Erklärung des Gesetzgebungsnotstands

Ein besonders wichtiger Punkt von Art. 81 Abs. 3 Satz 2 GG ist das Verbot einer weiteren Erklärung des Gesetzgebungsnotstands während der Amtszeit des gleichen Bundeskanzlers nach Ablauf der sechs Monate.

Diese Regelung dient der Sicherung des parlamentarischen Systems, indem sie verhindert, dass eine Bundesregierung über die gesamte Amtszeit hinweg durch wiederholte Gesetzgebungsnotstände faktisch ohne den Bundestag regieren könnte.

Die Bundesregierung ist daher gezwungen, innerhalb eines klar definierten Ausnahmezeitraums zu handeln und kann diese Befugnis nicht beliebig verlängern.

4.4. Verhältnis zu anderen Normen des Grundgesetzes

4.4.1. Verhältnis zu Art. 81 Abs. 1 und 2 GG

Art. 81 Abs. 3 GG erweitert die in den Absätzen 1 und 2 geregelten Befugnisse der Bundesregierung, indem er sie nicht nur auf die ursprünglich abgelehnte Gesetzesvorlage beschränkt, sondern auch andere, ebenfalls abgelehnte Gesetze erfasst.

Zugleich enthält die Norm aber auch eine Begrenzung, indem sie den Zeitraum für diese Sondergesetzgebung auf sechs Monate beschränkt und eine Wiederholung für denselben Kanzler ausschließt.

4.4.2. Verhältnis zu Art. 68 GG

Da der Gesetzgebungsnotstand nur erklärt werden kann, wenn der Bundestag nach einer gescheiterten Vertrauensfrage nicht aufgelöst wurde, besteht eine enge Verbindung zu Art. 68 GG.

Die Vertrauensfrage ist somit ein vorgeschaltetes Verfahren, das über die Möglichkeit des Gesetzgebungsnotstands entscheidet. Erst wenn der Bundestag das Vertrauen verweigert, aber dennoch nicht aufgelöst wird, kann Art. 81 GG Anwendung finden.

Art. 81 Abs. 3 GG stellt sicher, dass ein Bundeskanzler, der sich auf diese Weise im Amt hält, nur für eine begrenzte Zeit Sonderrechte bei der Gesetzgebung erhält.

4.4.3. Verhältnis zu Art. 80 GG (Verordnungsermächtigungen)

Während Art. 80 GG der Exekutive die Möglichkeit gibt, unter bestimmten Voraussetzungen Verordnungen mit Gesetzeskraft zu erlassen, bleibt Art. 81 GG ein Mittel der Gesetzgebung.

Der Unterschied liegt darin, dass Art. 81 GG weiterhin eine parlamentarische Beteiligung vorsieht, wenn auch in eingeschränkter Form über den Bundesrat. Art. 80 GG hingegen überträgt der Exekutive eine eigenständige Regelungskompetenz, die unabhängig vom Gesetzgebungsprozess ist.

4.5. Verfassungsrechtliche Bedenken und Kontrolle

4.5.1. Gefahr einer Umgehung des Bundestages

Art. 81 Abs. 3 GG erlaubt es der Bundesregierung, innerhalb der sechs Monate nicht nur ein, sondern mehrere Gesetze unter Umgehung des Bundestages zu verabschieden. Dies kann dazu führen, dass der Bundestag in dieser Zeit faktisch nur noch eine beratende Funktion hat.

Da Art. 81 GG jedoch eine Ausnahmevorschrift ist, stellt sich die Frage, ob diese Regelung mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes vereinbar ist. Kritiker argumentieren, dass eine zu großzügige Anwendung dazu führen könnte, dass der Bundestag für eine wesentliche Zeitspanne von der Gesetzgebung ausgeschlossen wird.

Dem entgegen steht die verfassungsrechtliche Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht. In einem Fall von offensichtlichem Missbrauch könnte das Bundesverfassungsgericht eingreifen und die Verabschiedung eines Gesetzes im Gesetzgebungsnotstand für nichtig erklären.

4.5.2. Fehlende inhaltliche Begrenzung der betroffenen Gesetze

Art. 81 Abs. 3 GG beschränkt sich nicht auf bestimmte Arten von Gesetzen. Das bedeutet, dass theoretisch jede Materie in den sechs Monaten nach der Erklärung des Gesetzgebungsnotstands im Notstandsverfahren verabschiedet werden kann.

Eine Begrenzung auf dringliche Gesetze oder existenzielle Krisenmaßnahmen fehlt im Wortlaut des Grundgesetzes. Dies wirft die Frage auf, ob das Verfahren nicht für Gesetze missbraucht werden könnte, die keine unmittelbare Notwendigkeit haben.

4.5.3. Politische Kontrolle durch Bundestag und Bundesrat

Da der Bundesrat weiterhin der zentrale Akteur bei der Verabschiedung von Gesetzen im Notstandsverfahren bleibt, dient er als politisches Korrektiv.

Sollte eine Bundesregierung den Gesetzgebungsnotstand exzessiv nutzen, hätte der Bundesrat die Möglichkeit, durch Ablehnung der Gesetzesvorlagen den Gesetzgebungsprozess zu blockieren.

Außerdem kann der Bundestag jederzeit durch ein konstruktives Misstrauensvotum gemäß Art. 67 GG den Bundeskanzler ablösen und damit die Fortsetzung des Notstandsverfahrens beenden.

Damit bestehen zwar theoretisch erhebliche Machtverschiebungen zugunsten der Exekutive, jedoch sind im Grundgesetz Mechanismen vorgesehen, um eine missbräuchliche Anwendung zu begrenzen.

5. Art. 81 Abs. 4 GG

5.1. Normtext und Bedeutung

Die Vorschrift sichert die Unantastbarkeit des Grundgesetzes im Rahmen des Gesetzgebungsnotstands und stellt klar, dass Gesetze, die auf Grundlage des Art. 81 Abs. 2 GG zustande kommen, nicht zur Änderung oder Außerkraftsetzung des Grundgesetzes verwendet werden dürfen.

Damit wird der Ausnahmecharakter des Gesetzgebungsnotstands nochmals betont: Er dient lediglich dazu, die Handlungsfähigkeit der Regierung in einer parlamentarischen Krisensituation zu gewährleisten, nicht aber dazu, das Verfassungsgefüge selbst zu verändern oder zu umgehen.

5.2. Systematische Stellung und Regelungsziel

Art. 81 Abs. 4 GG steht in engem Zusammenhang mit den vorangehenden Absätzen des Art. 81 GG und konkretisiert die Grenzen des Gesetzgebungsnotstands. Während Abs. 1 bis 3 festlegen, unter welchen Voraussetzungen Gesetze ohne Zustimmung des Bundestages verabschiedet werden können, setzt Abs. 4 eine klare verfassungsrechtliche Schranke.

Das Regelungsziel ist zweifach:

• Verhinderung einer Grundgesetzänderung durch ein Gesetz, das im Notstandsverfahren zustande gekommen ist
• Sicherstellung, dass das Grundgesetz inhaltlich und formell unangetastet bleibt, selbst wenn der Bundestag in die Gesetzgebung nur noch eingeschränkt eingebunden ist

Die Vorschrift schützt somit die verfassungsmäßige Ordnung vor einer möglichen Umgehung der sonst geltenden Verfassungsänderungsregeln, insbesondere der qualifizierten Mehrheitserfordernisse nach Art. 79 Abs. 2 GG.

5.3. Verhältnis zu Art. 79 GG und den Grundprinzipien des Grundgesetzes

Art. 81 Abs. 4 GG sichert nicht nur die allgemeinen Bestimmungen des Grundgesetzes, sondern auch die in Art. 79 Abs. 3 GG festgelegten unveränderlichen Grundprinzipien.

Nach Art. 79 Abs. 2 GG kann das Grundgesetz nur mit einer qualifizierten Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat geändert werden. Art. 81 Abs. 4 GG verhindert, dass dieses Verfahren durch eine Mehrheitsentscheidung des Bundesrates nach Art. 81 Abs. 2 GG umgangen werden könnte.

Die Regelung knüpft damit an das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip an und stellt sicher, dass eine temporäre Krise der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse nicht genutzt werden kann, um die grundlegenden Strukturen der Verfassung außer Kraft zu setzen.

5.4. Auswirkungen auf die Gesetzgebung im Notstandsverfahren

Art. 81 Abs. 4 GG schränkt die in Abs. 2 vorgesehene Möglichkeit ein, Gesetze ohne Zustimmung des Bundestages zu erlassen. Die Grenzen sind dabei klar definiert:

1. Keine Änderung des Grundgesetzes:
   • Gesetze, die im Notstandsverfahren erlassen werden, dürfen nicht den Wortlaut oder die inhaltlichen Bestimmungen des Grundgesetzes modifizieren.
   • Selbst formale Änderungen, die keinen inhaltlichen Eingriff darstellen, wären unzulässig.
2. Kein Außerkraftsetzen des Grundgesetzes:
   • Eine Regelung, die eine Vorschrift des Grundgesetzes explizit suspendiert oder für nicht anwendbar erklärt, wäre unzulässig.
   • Dies betrifft sowohl einzelne Artikel als auch das Grundgesetz in seiner Gesamtheit.
3. Keine Umgehung der Verfassungsordnung:
   • Auch wenn das Grundgesetz nicht direkt geändert wird, dürfen Gesetze nach Art. 81 Abs. 2 GG nicht dazu führen, dass Verfassungsnormen faktisch außer Anwendung geraten.
   • Dies betrifft insbesondere Grundrechte oder Verfahrensvorschriften, die durch einfaches Gesetz nicht beschränkt oder aufgehoben werden dürfen.

5.5. Verfassungsrechtliche Kontrolle und Missbrauchsprävention

Art. 81 Abs. 4 GG dient als verfassungsrechtliche Sperre gegen eine exzessive Nutzung des Gesetzgebungsnotstands. Sollte ein Gesetz verabschiedet werden, das gegen diese Schranke verstößt, wäre es verfassungswidrig und könnte vom Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG überprüft und für nichtig erklärt werden.

Mögliche Szenarien, in denen eine Verletzung von Art. 81 Abs. 4 GG in Betracht käme, wären:

• Eine gesetzliche Regelung, die Grundrechte durch ein Gesetz nach Art. 81 Abs. 2 GG stärker einschränkt als in Art. 19 GG vorgesehen
• Eine Vorschrift, die das Verfahren zur Verfassungsänderung modifiziert oder umgeht
• Eine Bestimmung, die die Gewaltenteilung aufhebt oder den Bundestag auf Dauer von der Gesetzgebung ausschließt

Da Art. 81 Abs. 4 GG eine klare Begrenzung der Notstandsgesetzgebung darstellt, wäre ein Verstoß gegen diese Regelung mit hoher Wahrscheinlichkeit als evidente Verfassungswidrigkeit einzustufen.

5.6. Politische Bedeutung und historische Bezüge

Die Regelung ist vor dem Hintergrund der historischen Erfahrungen mit Notstandsgesetzen zu betrachten. Während der Weimarer Republik wurde die Reichsverfassung durch Notverordnungen des Reichspräsidenten zunehmend ausgehöhlt, was letztlich zur Errichtung der nationalsozialistischen Diktatur führte.

Das Grundgesetz wollte solche Entwicklungen verhindern, indem es eine umfassende Kontrolle über den Gesetzgebungsnotstand sicherstellte. Art. 81 Abs. 4 GG ist in diesem Zusammenhang eine elementare Schutzvorschrift, die eine dauerhafte Ausschaltung des Parlaments verhindert.

Durch die enge Bindung an die bestehenden Verfassungsregeln bleibt die verfassungsmäßige Ordnung auch in einer politischen Krise gesichert. Der Bundestag kann zwar für einen begrenzten Zeitraum in seiner Gesetzgebungskompetenz beschnitten werden, das Grundgesetz als solches bleibt jedoch unangetastet.

Literaturverzeichnis

Weitere Literatur: 

• Yasuhiro Endo: Artikel 48 der Weimarer Verfassung: Hugo Preuß und Carl Schmitt im Streit über den „Diktaturartikel“

Onlinequellen: 

• Wikipedia: Gesetzgebungsnotstand