1. Ein Gericht darf nur dann gemäß Art. 126 GG, § 86 Abs. 2 BVerfGG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen, wenn es für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits darauf ankommt, ob ein Gesetz auf Grund der Tatbestände der Art. 124, 125 GG als Bundesrecht fortgilt.
2. Im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG, §§ 80 ff. BVerfGG kann die Frage, ob ein vorkonstitutionelles Gesetz nach Art. 124, 125 GG zu einem Bundesgesetz geworden ist, als Vorfrage geprüft werden.
3. Recht, das die Besatzungsmächte vor dem Zusammentritt des Bundestags erlassen haben, ist nicht nach Art. 123 bis 125 GG Bundesrecht geworden.
4. Die ausschließliche Entscheidungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG erstreckt sich nicht auf die Feststellung der Unvereinbarkeit deutschen Rechts mit Besatzungsrecht.

Beschluß

des Ersten Senats vom 28. April 1954
- 1 BvL 85/53 -
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 42 des Landeswohnungsgesetzes von Nordrhein-Westfalen vom 23. Januar 1950 (GVBl. NRW S. 25) auf Antrag des Landgerichts Düsseldorf.
Entscheidungsformel:

Der Antrag ist unzulässig.

Gründe

I.

1. Im Lande Nordrhein-Westfalen ist "zur Ordnung des Wohnungswesens, insbesondere zur Durchführung des Kontrollratsgesetzes Nr. 18" das Landeswohnungsgesetz vom 23. Januar 1950 (GVBl. S. 25) – im folgenden: LWG – ergangen; es trat an die Stelle der Durchführungsverordnung zum Wohnungsgesetz vom 23. Mai 1946 in der Fassung der Verordnung des Ministers für Wiederaufbau des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17. Januar 1947 und anderer wohnungsrechtlicher Vorschriften.
§ 42 des Gesetzes lautet:

Umwandlung früherer Zuweisungen.
(1) Alle auf Grund des Reichsleistungsgesetzes oder anderer vor dem Inkrafttreten des Kontrollratsgesetzes Nr. 18 erlassener Bestimmungen vorgenommenen und noch gültigen Zuweisungen von Raum für Wohnzwecke werden hiermit zum Ende des beim Inkrafttreten des Gesetzes (§ 48) laufenden Kalendervierteljahres aufgehoben.
(2) Die unter Abs. 1 fallenden Räume gelten als erfaßt. Sie bleiben den eingewiesenen Personen auf Grund dieses Gesetzes weiter zugewiesen.
(3) Die nach Abs. 2 Beteiligten können innerhalb fünfzehn Tagen seit dem im Abs. 1 bestimmten Termin bei der örtlichen Wohnungsbehörde die Festsetzung eines Zwangsmietvertrages beantragen, falls ein Nutzungsvertrag über die zugewiesenen Räume zwischen ihnen nicht zustande gekommen ist.
(4) Die vorstehenden Bestimmungen finden keine Anwendung auf Zuweisungen, die auf gesetzlichen Vorschriften des Kontrollrats oder der britischen Militärregierung beruhen.

2. Vor dem Landgericht Düsseldorf – 7. Zivilkammer – ist in der Berufungsinstanz der Räumungsrechtsstreit Fa. H. & Cie. GmbH gegen Frau Katharina R. (7 S. 410/52-23 C 225/52) anhängig. Ihm liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Die Beklagte hat in einem Hause der Klägerin eine Wohnung inne, in die sie am 13. Oktober 1943 gemäß § 5 des Reichsleistungsgesetzes – im folgenden: RLG – eingewiesen wurde. In einem Vorprozeß hatte die Klägerin gemäß § 2 des Mieterschutzgesetzes Mietaufhebung und Räumung der Wohnung durch die Beklagte beantragt. Das Landgericht als Berufungsinstanz hatte die Klage abgewiesen, weil auf Grund der Einweisung nach § 5 RLG ein öffentlich-rechtliches Wohnverhältnis begründet sei und der Beklagten bis zur Aufhebung der Einweisungsverfügung durch die Verwaltungsbehörde ein öffentlicher Besitzschutz zustehe.

Nunmehr stützt die Klägerin ihr Räumungsbegehren auf § 985 BGB und § 42 LWG. Durch § 42 LWG sei die frühere Einweisung aufgehoben und damit auch der Besitzschutz der Beklagten entfallen. Zwischen den Parteien sei weder ein Zwangsmietvertrag noch ein privatrechtlicher Mietvertrag geschlossen. Das Amtsgericht gab der Klage mit gleicher Begründung statt.

In der Berufungsinstanz hält sich das Landgericht zur Entscheidung nur für befugt, wenn die Rechtsgültigkeit des § 42 Abs. 1 und 2 LWG geklärt sei. Wenn diese Bestimmungen nämlich unwirksam seien, so wäre der ursprüngliche Besitzschutz der Beklagten aus der Einweisung nach dem RLG erhalten geblieben; seien sie wirksam, so wäre mit der Aufhebung aller früheren Einweisungen nach dem RLG dieser Besitzschutz beseitigt worden.

Nach Ansicht des Landgerichts ist die kraft Gesetzes eintretende allgemeine Umwandlung von Einweisungen nach dem RLG in Zuweisungen nach dem LWG mit dem Grundsatz individueller Erfassung und Zuweisung nach dem Wohnungsgesetz (Kontrollratsgesetz Nr. 18) – im folgenden: KRG 18 – unvereinbar; sie widerspreche dessen Art. VII, VIII und XII.

Das Landgericht hat das Verfahren durch Beschluß vom 26. Januar 1953 gemäß

a) Art. 126, 125 GG i.V. mit §§ 13 Ziff. 14 und 86 ff. BVerfGG und

b) Art. 100 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG i.V. mit §§ 13 Ziff. 11 und 80 ff. BVerfGG ausgesetzt und die Akten über das Oberlandesgericht Düsseldorf dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Fragen vorgelegt,

1. ob das KRG 18 subsidiäres deutsches Recht ist (zu a) und
2. ob bei Bejahung von 1) § 42 Abs. 2 LWG mit dem KRG 18 als subsidiärem Bundesrecht vereinbar ist (zu b).
3. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 88, 82, 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, sämtlichen Länderregierungen, dem Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen sowie den Parteien des landgerichtlichen Verfahrens Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Von dieser Möglichkeit haben der Bundesminister der Justiz für die Bundesregierung und die Landesregierung Nordrhein-Westfalen sowie die Beklagte Gebrauch gemacht.

Der Bundesminister der Justiz äußert sich nur zur Frage der Zulässigkeit des Verfahrens. Er folgert aus dem Grundgedanken des Art. 100 Abs. 1 und Abs. 2 GG, daß ein Gericht, wenn es ein Bundes- oder Landesgesetz für unvereinbar mit Besatzungsrecht hält, berechtigt und verpflichtet sei, das Verfahren gemäß Art. 100 GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen.

Besatzungsrecht stehe im Rang zwischen dem Grundgesetz und dem Völkerrecht. Beide Rechtsordnungen seien nach Art. 100 Abs. 1 und Abs. 2 GG Prüfungsmaßstab für die Gültigkeit deutscher Gesetze, das Völkerrecht allerdings nur hinsichtlich seiner allgemeinen Regeln, die nach Art. 25 GG Bestandteil des Bundesrechts sind. Von etwaigen besatzungsrechtlichen Schranken abgesehen, sei also kein Grund ersichtlich, das Besatzungsrecht anders zu behandeln als Bundesrecht und Völkerrecht.

Jedes deutsche Gericht dürfe die Vereinbarkeit eines deutschen Gesetzes mit Besatzungsrecht prüfen und inzidenter bejahen. Sicher sei auch, daß kein deutsches Gericht ein deutsches Gesetz anwenden dürfe, wenn es mit Besatzungsrecht unvereinbar sei. Fraglich bleibe nur, von wem diese Unvereinbarkeit bindend festgestellt werden könne. Die Gründe, die dafür sprächen, die negative Entscheidungsbefugnis im Normenkontrollverfahren bei einem höchsten Gericht zu konzentrieren, gälten auch, wenn es sich um die Unvereinbarkeit einer deutschen Norm mit Besatzungsrecht handele. Es würde Rechtsunsicherheit und Rechtszersplitterung eintreten, wenn jedes untere Gericht in eigener Zuständigkeit die Ungültigkeit deutscher Rechtsnormen wegen Widerspruchs mit dem Besatzungsrecht feststellen könnte. Diese Entscheidung dürfe deshalb nur vom Bundesverfassungsgericht getroffen werden.

Besatzungsrecht, insbesondere das AHK-Gesetz Nr. 13, stehe einer solchen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht entgegen, denn es schließe die Prüfung der Übereinstimmung deutschen Rechts mit Besatzungsrecht nicht aus. Zur Auslegung des Besatzungsrechts seien die deutschen Gerichte befugt.

Der Bundesminister der Justiz sieht die Vorlage deshalb als zulässig an.

Die Landesregierung vertritt die Ansicht, das KRG 18 stelle kein subsidiäres deutsches Recht dar. Als unmittelbares Besatzungsrecht sei es der deutschen Dispositionsgewalt entzogen. Damit erübrige sich eine Stellungnahme zu der Frage, ob § 42 Abs. 2 LWG mit dem KRG 18 als subsidiärem deutschen Bundesrecht vereinbar sei.

Die Beklagte vertritt den Standpunkt, daß sich gegenüber der Rechtslage im Vorprozeß nichts geändert habe.

Das KRG 18 hat nach dem Gesetz Nr. A 31 AHK vom 14. Mai 1953 (Amtsblatt S. 2494) mit dem Inkrafttreten des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) vom 1. Juli 1953 ab im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland seine Wirksamkeit verloren.

II.

1. Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da kein Verfassungsorgan dem Verfahren als "Beteiligter" beigetreten ist (vgl. BVerfGE 2, 213 [217 f.]).

Formell bestehen gegen die Vorlage keine Bedenken. Die Voraussetzungen für eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die ihm vom Landgericht vorgelegten Fragen sind jedoch nicht gegeben.

2. Für die Entscheidung des Landgerichts kommt es unmittelbar auf die Frage an, ob § 42 LWG mit dem KRG 18 vereinbar ist. Das Landgericht glaubt, diese Frage – die es verneint – nur dann dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorlegen zu können, wenn das KRG 18 als subsidiäres deutsches Recht, als Bundesrecht, angesehen werden könne. Da diese Frage zweifelhaft sei, solle auch sie vom Bundesverfassungsgericht entschieden werden. Das Landgericht stützt den Vorlagebeschluß, der diese beiden Fragen in sich schließt, deshalb sowohl auf Art. 126, 125 GG i.V. mit §§ 13 Ziff. 14 und 86 ff. BVerfGG als auch auf Art. 100 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG i.V. mit §§ 13 Ziff. 11 und 80 ff. BVerfGG.

Ein Fall des Art. 126 GG liegt jedoch nicht vor. Die Bestimmung steht in unmittelbarem Zusammenhang mit Art. 124, 125 GG und führt in einem Rechtsstreit nur dann zur Aussetzung und Anrufung des Bundesverfassungsgerichts, wenn streitig und erheblich ist, ob Recht auf Grund eines der Tatbestände dieser beiden Artikel als Bundesrecht fortgilt (vgl. BVerfGE 1,162 [164]; Holtkotten in Bonner Kommentar, Art. 126 Anm. II 3 e; von Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, Art. 126 Anm. 2; Geiger, Kommentar zum BVerfGG, Vorbemerkung vor § 86, 1). Darauf kommt es im vorliegenden Rechtsstreit nicht an. Das hier anzuwendende LWG ist unstreitig bei Widerspruch mit dem KRG 18 unwirksam, gleichgültig, ob das KRG 18 Bundesrecht geworden oder reines Besatzungsrecht geblieben ist; es besteht also keine Notwendigkeit, daß mit Gesetzeskraft festgestellt werde, es sei Bundesrecht geworden. Es handelt sich vielmehr darum, daß die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einem Bundesgesetz festgestellt werden soll (Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG) und daß hierbei auch die Frage zweifelhaft ist, ob ein bestimmtes Gesetz, hier das KRG 18, ein "Bundesgesetz" im Sinne dieser Vorschrift ist. Diese Frage aber kann und muß im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG vom Bundesverfassungsgericht als Vorfrage entschieden werden.

3. Das KRG 18 ist unstreitig unmittelbares Besatzungsrecht, d. h., es ist ohne (äußere) Mitwirkung deutscher Stellen allein von den Besatzungsmächten erlassen worden. Es konnte daher auch nur von ihnen geändert werden und behielt seine Rechtswirksamkeit, bis es von ihnen oder mit ihrer Ermächtigung durch deutsche Stellen aufgehoben wurde (Ziff. 7 des Besatzungsstatuts). Da das KRG 18 ohne Mitwirkung der Gesetzgebungsorgane des Bundes erlassen ist, konnte es nur dann ein "Bundesgesetz" im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG sein, wenn es nach Art. 124, 125 GG Bundesrecht geworden ist. Das ist jedoch nicht der Fall.

Der Verfassungsgeber konnte früheres Recht nur dann auf dem Wege der Art. 124, 125 GG zu Bundesrecht werden lassen, wenn dieses Recht seiner Dispositionsbefugnis unterlag. Da die Fortgeltung solchen Rechts als Bundesrecht voraussetzt, daß es nach Art. 123 GG überhaupt wirksam blieb, liegt in der Einreihung in das Bundesrecht nach Art. 124, 125 GG in doppelter Hinsicht eine Disposition über das frühere Recht: einmal wird damit ausgesprochen, daß das Recht am Grundgesetz zu messen war und nur bei Vereinbarkeit mit diesem weiter gelten konnte, zum anderen wird eben durch die Einreihung in das Bundesrecht das frühere Recht künftig zur Verfügung des (einfachen) Bundesgesetzgebers gestellt Gegenüber unmittelbarem Besatzungsrecht war dem Verfassungsgeber aber in beiden Richtungen eine solche Dispositionsbefugnis versagt. Es war ihm verwehrt, über unmittelbares, auf der völkerrechtlichen Stellung der Besatzungsmächte beruhendes Besatzungsrecht in der Form zu verfügen, daß seine weitere Wirksamkeit sich nach Art. 123 GG bestimmte (vgl. Holtkotten a.a.O. Art. 123 Anm. II 4 a; von Mangoldt a.a.O. Art. 123 Anm. 3 und in ZMR 1952 S. 97 f.; Kern in MDR 1950 S. 68 [71]). Er hätte damit in die das deutsche Verfassungsrecht überlagernde Besatzungsrechtsordnung eingegriffen. Andererseits ergibt sich aus Ziff. 7 des Besatzungsstatuts, daß Rechtsvorschriften der Besatzungsmächte auch auf den nicht vorbehaltenen Gebieten bis zu ihrer ausdrücklichen Aufhebung oder Abänderung durch die Besatzungsmächte oder die von ihnen ermächtigten deutschen Stellen in Kraft bleiben. Unmittelbares Besatzungsrecht wurde also vom Grundgesetz nicht berührt. Es kann deshalb auch nicht als Bundesrecht im Sinne des Grundgesetzes angesehen werden. Es ist weder Bundes- noch Landesrecht geworden, es ist Besatzungsrecht geblieben (vgl. Wolff, DRZ 1950 S. 1 [6]; Lechner, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 1954, § 13 Ziff. 14 Anm. 2 a).

Die vom Badischen VGH Freiburg (Urteil vom 9. Juli 1951 in ZMR 1952 S. 11) unter Hinweis auf Giese (Grundgesetz, Anm. zu Art. 125 GG) vertretene Ansicht, das vom Kontrollrat gesetzte Recht müsse als Recht, das zu Bundesrecht werden könne, anerkannt werden, das KRG 18 sei deshalb als Bundesrecht im Sinne des Art. 125 GG anzusehen, ist unhaltbar. Mit Recht sind ihr von Mangoldt (ZMR 1952 S. 97 f.) und Dernedde (DVBl. 1952 S. 30) entgegengetreten.

Ohne Bedeutung ist es in diesem Zusammenhang, ob man die von den Besatzungsmächten in Deutschland ausgeübte hoheitliche Gewalt ihrem Wesen nach ausschließlich oder doch auch als deutsche Staatsgewalt ansieht (vgl. zu dieser Frage etwa: Maunz, Deutsches Staatsrecht, 3. Aufl. 1954, S. 309 mit weiteren Literaturangaben). Es handelt sich hier um ein völkerrechtliches Problem, aus dessen Lösung für die Beantwortung der Frage, ob das von den Besatzungsmächten gesetzte Recht Bundesrecht im Sinne einer konkreten Bestimmung des Grundgesetzes ist, nichts gewonnen werden kann.

4. Die Frage, ob der Verfassungsgesetzgeber hinsichtlich des Besatzungsrechts eine bedingte Anwendung der Art. 123 ff. GG für den Fall des Aufhörens der Geltung dieses Rechts als Besatzungsrecht und des Eintritts der unbeschränkten Dispositionsbefugnis des deutschen Gesetzgebers vorgesehen hat, ob also das Besatzungsrecht in diesem Sinne zu subsidiärem Bundesrecht geworden ist (vgl. zu dem Problem: Holtkotten a.a.O. Art. 123 Anm. II 4 b, c; Zinn in Bundesrecht und Bundesgesetzgebung [1950] – Bericht der Weinheimer Tagung – S. 65 ff.; Ipsen ebenda S. 88 f., 103 f. und Ringelmann ebenda S. 96, 107 ff.; Ipsen DV 1949 S. 486 [491]; Wolff a.a.O.), braucht nicht entschieden zu werden. Denn praktische Folgen aus der Transformation in Bundesrecht würden sich, wie allgemein anerkannt wird, erst bei Eintritt der Bedingung, alo bei "Freigabe" des Rechts durch die Besatzungsbehörden, ergeben; erst in diesem Zeitpunkt könnte solches Recht auch Prüfungsmaßstab für das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 S. 2 GG werden. Hinsichtlich des KRG 18 hat eine solche "Freigabe" nicht stattgefunden; es ist durch die Besatzungsmächte selbst außer Kraft gesetzt worden, nachdem der Bundesgesetzgeber eine entsprechende gesetzliche Regelung erlassen hatte.

5. Das Grundgesetz und das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht enthalten keine verfassungsgerichtliche Generalklausel für die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts. Die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen das Bundesverfassungsgericht angerufen werden kann, sind vielmehr jeweils genau bezeichnet (BVerfGE 1, 396 [408]). Für die Prüfung deutschen Rechts auf seine Vereinbarkeit mit Besatzungsrecht ist dem Bundesverfassungsgericht keine besondere Zuständigkeit zugewiesen. Das Bundesverfassungsrecht und das im Rahmen des Grundgesetzes geltende Bundesrecht sind für das Bundesverfassungsgericht einziger Prüfungsmaßstab. Seine Zuständigkeit kann nicht aus rechtspolitischen Erwägungen über die positive Zuständigkeitsregelung hinaus erweitert werden.

Auch der Bayer. VerfGH – vgl. Bayer. VerfGHE NF 5 (1952) S. 85 (95); S.122, VerwRspr. Bd. 3 S. 651 (654), Bd. 5 S. 257 (266) – und der Staatsgerichtshof des Landes Hessen – vgl. AöR Bd. 77 S. 323 (328) – lehnen die Prüfung der Frage ab, ob das ihnen zur Prüfung vorgelegte Landesrecht mit anderen übergeordneten Normen als denen der Landesverfassung, namentlich mit Besatzungsrecht, vereinbar ist.

III.

Da somit die Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG nicht gegeben sind, hat das Landgericht die Frage, ob § 42 LWG mit dem KRG 18 vereinbar war, selbst zu entscheiden. Inwieweit es hierzu im Wege der Auslegung besatzungsrechtlicher Vorschriften befugt ist, unterliegt allein seiner Beurteilung.