(1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über:
1. die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung;
2. die Staatsangehörigkeit im Bunde;
3. die Freizügigkeit, das Paßwesen, das Melde- und Ausweiswesen, die Ein- und Auswanderung und die Auslieferung;
4. das Währungs-, Geld- und Münzwesen, Maße und Gewichte sowie die Zeitbestimmung;
5. die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, die Handels- und Schiffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes;
5a. den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland;
6. den Luftverkehr;
6a. den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege;
7. das Postwesen und die Telekommunikation;
8. die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen;
9. den gewerblichen Rechtsschutz, das Urheberrecht und das Verlagsrecht;
9a. die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalpolizeiamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht;
10. die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder
a) in der Kriminalpolizei,
b) zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz) und
c) zum Schutze gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,
sowie die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes und die internationale Verbrechensbekämpfung;
11. die Statistik für Bundeszwecke;
12. das Waffen- und das Sprengstoffrecht;
13. die Versorgung der Kriegsbeschädigten und Kriegshinterbliebenen und die Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen;
14. die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe.

(2) Gesetze nach Absatz 1 Nr. 9a bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.

1. Art. 73 Abs. 1 GG

1.1. Normativer Gehalt und Zielsetzung

Art. 73 Abs. 1 GG regelt die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes und listet abschließend die Sachgebiete auf, die in die alleinige Regelungszuständigkeit des Bundes fallen. Die Norm dient der zentralstaatlichen Bündelung legislativer Befugnisse in Bereichen von überregionaler, nationaler oder internationaler Bedeutung, die eine einheitliche Regelung erfordern. Ziel ist die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Bundesstaates, die Wahrung der Einheitlichkeit des Rechts und die effektive Gestaltung zentraler Aufgaben.

1.2. Systematische Einordnung

Art. 73 GG steht im Kontext der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern, wie sie im Grundgesetz (GG) normiert ist. Die ausschließliche Gesetzgebung nach Art. 73 Abs. 1 GG unterscheidet sich von der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 72 GG) und der Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG, aufgehoben durch die Föderalismusreform). Die Abgrenzung erfolgt hier durch das Verbot jeglicher landesgesetzlicher Regelungen in den aufgeführten Bereichen, es sei denn, der Bund hat die Länder ausdrücklich ermächtigt (Art. 71 GG).

1.3. Tatbestandliche Voraussetzungen

1.3.1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in den enumerierten Sachbereichen ist exklusiv. Ein Tätigwerden der Länder ist ausgeschlossen, es sei denn, der Bund überträgt ihnen ausdrücklich Regelungskompetenzen. Diese Kompetenzverteilung gewährleistet Rechtsklarheit und verhindert Kompetenzkonflikte.

1.3.2. Abgrenzung der Sachgebiete

Die enumerative Aufzählung der Gesetzgebungsbereiche in Art. 73 Abs. 1 GG ist abschließend. Nicht ausdrücklich genannte Materien fallen nicht in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes, sondern in die konkurrierende Gesetzgebung oder die Zuständigkeit der Länder. Die genaue Abgrenzung der Sachgebiete erfordert eine präzise Auslegung und systematische Einordnung.

1.4. Einzelne Gesetzgebungskompetenzen

1.4.1. Nr. 1: Auswärtige Angelegenheiten und Verteidigung

Die Regelung umfasst alle legislativen und exekutiven Kompetenzen, die sich auf die Außenpolitik und nationale Sicherheit beziehen. Dazu gehören völkerrechtliche Verträge, Beziehungen zu anderen Staaten sowie die Verteidigungspolitik einschließlich des Zivilschutzes. Angesichts der internationalen Verflechtungen hat diese Kompetenz eine herausragende Bedeutung für die staatliche Souveränität und Handlungsfähigkeit.

1.4.2. Nr. 2: Staatsangehörigkeit

Die Gesetzgebungskompetenz für das Staatsangehörigkeitsrecht zielt auf die Einheitlichkeit der Rechtsordnung im Bereich der Zugehörigkeit zur deutschen Staatsnation. Regelungsgegenstände sind Erwerb, Verlust und Wiedererlangung der deutschen Staatsangehörigkeit.

1.4.3. Nr. 3: Freizügigkeit, Passwesen, Melde- und Ausweiswesen

Diese Kompetenzen betreffen die Bewegungsfreiheit und Identitätsdokumente. Das Passwesen regelt die Ausstellung und den Schutz von Reisedokumenten, während das Melde- und Ausweiswesen der Erfassung und Identifikation der Bevölkerung dient.

1.4.4. Nr. 4: Währungs-, Geld- und Münzwesen

Die zentrale Regelungskompetenz für das Finanz- und Geldsystem ist ein wesentlicher Bestandteil der Wirtschaftsverfassung. Mit der Einführung des Euro ist diese Kompetenz teilweise auf die Europäische Union übergegangen. Dennoch verbleibt die Verantwortung für nationale Ergänzungen bei der Bundesebene.

1.4.5. Nr. 5: Einheit des Zoll- und Handelsgebietes

Der Bundesgesetzgeber gewährleistet die einheitliche Gestaltung des Binnenmarktes. Dies umfasst die Regelung des Warenverkehrs, die Zollverwaltung und den Schutz der Außengrenzen.

1.4.6. Nr. 5a: Schutz deutschen Kulturguts

Diese Regelung dient der Erhaltung nationalen Kulturguts durch den Schutz vor Abwanderung ins Ausland. Ziel ist der Erhalt kultureller Identität und historischer Werte.

1.4.7. Nr. 6: Luftverkehr

Die Kompetenz umfasst die rechtliche und technische Regulierung des Luftverkehrs sowie die Sicherheit und Infrastruktur des Flugverkehrs. Sie hat erhebliche Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung und internationale Vernetzung.

1.4.8. Nr. 6a: Eisenbahnen des Bundes

Der Bund regelt den Betrieb und die Finanzierung von Eisenbahnen, die sich in seinem Eigentum befinden. Dies schließt Bau, Wartung und Nutzung der Schienenwege ein.

1.4.9. Nr. 7: Postwesen und Telekommunikation

Diese Kompetenz umfasst die Regulierung der Kommunikationsinfrastruktur, einschließlich moderner Technologien wie Mobilfunk und Internet. Die Gewährleistung eines flächendeckenden Zugangs gehört zu den Kernaufgaben.

1.4.10. Nr. 8: Rechtsverhältnisse von Bundesbediensteten

Die Norm betrifft die rechtlichen Rahmenbedingungen für Beamte und Angestellte des Bundes sowie bundesunmittelbarer Körperschaften.

1.4.11. Nr. 9: Gewerblicher Rechtsschutz, Urheber- und Verlagsrecht

Der Schutz geistigen Eigentums ist von zentraler Bedeutung für die Innovationskraft und Kreativität der Gesellschaft. Der Bund gewährleistet einen einheitlichen Rechtsrahmen.

1.4.12. Nr. 9a: Abwehr internationaler Terrorgefahren

Diese Kompetenz reflektiert die gestiegene Bedeutung der inneren Sicherheit und des internationalen Terrorismus. Die Regelung ermöglicht zentralisierte Maßnahmen zur Bekämpfung grenzüberschreitender Gefahren.

1.4.13. Nr. 10: Zusammenarbeit von Bund und Ländern

Die Norm regelt die Kooperation in Sicherheitsfragen, etwa in der Kriminalpolizei und im Verfassungsschutz. Dies schließt die Einrichtung des Bundeskriminalamtes ein.

1.4.14. Nr. 11: Statistik für Bundeszwecke

Die Erhebung und Auswertung von Daten zu politischen und wirtschaftlichen Zwecken ist essentiell für die Steuerung staatlicher Maßnahmen.

1.4.15. Nr. 12: Waffen- und Sprengstoffrecht

Der Bund regelt die Sicherheit im Umgang mit Waffen und Sprengstoffen. Dies umfasst auch den Schutz vor Missbrauch und illegalem Handel.

1.4.16. Nr. 13: Kriegsopferfürsorge

Diese Kompetenz betrifft die Versorgung und Unterstützung von Kriegsbeschädigten sowie die Fürsorge für Kriegsgefangene und deren Angehörige.

1.4.17. Nr. 14: Kernenergie

Die Regelung der friedlichen Nutzung der Kernenergie und der Schutz vor radioaktiven Gefahren fallen ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich des Bundes. Dies dient der Wahrung nationaler und internationaler Sicherheitsstandards.

1.5. Rechtspolitische Bewertung

Die Liste der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes in Art. 73 Abs. 1 GG spiegelt das Bedürfnis nach zentraler Steuerung in Bereichen von besonderer nationaler Bedeutung wider. Sie ist Ausdruck des föderalen Gleichgewichts, das die Autonomie der Länder wahrt, zugleich aber eine einheitliche Gesetzgebung in Schlüsselbereichen gewährleistet.

Die Norm bildet ein Fundament für die rechtliche und politische Integration Deutschlands in europäische und globale Strukturen und ermöglicht die effiziente Bewältigung von Herausforderungen, die über die Grenzen einzelner Bundesländer hinausreichen.

2. Art. 73 Abs. 2 GG

2.1. Normativer Gehalt und Zielsetzung

Art. 73 Abs. 2 GG regelt die Zustimmungspflicht des Bundesrates bei Gesetzen nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG. Diese Kompetenz betrifft die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt (BKA) in Fällen länderübergreifender Gefahren. Durch die Zustimmungsbedürftigkeit wird die Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung in einem Bereich gestärkt, der sowohl die föderale Struktur Deutschlands als auch zentrale Sicherheitsinteressen betrifft. Ziel dieser Norm ist es, das bundesstaatliche Gleichgewicht zu wahren, indem den Ländern ein Mitspracherecht in Sicherheitsfragen von erheblicher Tragweite eingeräumt wird.

2.2. Systematische Einordnung

Art. 73 Abs. 2 GG steht im Kontext der bundesstaatlichen Kompetenzordnung. Die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes gemäß Art. 73 Abs. 1 GG wird in Bezug auf die Abwehr internationaler Terrorgefahren durch eine Zustimmungspflicht des Bundesrates ergänzt. Damit schafft der Artikel eine Ausnahme von der Regel, dass in der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes der Bundesrat grundsätzlich keine Zustimmungsbefugnis besitzt. Diese Sonderregelung ist Ausdruck der föderalen Gewaltenteilung und betont die Notwendigkeit der Kooperation zwischen Bund und Ländern in sicherheitspolitischen Angelegenheiten.

2.3. Tatbestandliche Voraussetzungen

2.3.1. Gesetzgebung nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG

Die Zustimmungspflicht des Bundesrates ist auf Gesetze beschränkt, die die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt betreffen. Dabei sind drei Voraussetzungen zu prüfen:

• Es muss sich um eine länderübergreifende Gefahr handeln.
• Die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde darf nicht erkennbar sein.
• Die oberste Landesbehörde muss um eine Übernahme durch das BKA ersuchen.
• Die Zuständigkeit des Bundes ergibt sich aus der besonderen Natur dieser Sicherheitsaufgabe, die eine koordinierte und zentralisierte Reaktion erfordert.

2.3.2. Zustimmungsbedürftigkeit

Die Zustimmungspflicht des Bundesrates setzt voraus, dass das Gesetz tatsächlich den Anwendungsbereich des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG betrifft. Andere sicherheitsrechtliche Regelungen, die nicht direkt mit der Abwehr internationaler Terrorgefahren zusammenhängen, unterliegen dieser Zustimmung nicht. Die Abgrenzung ist im Einzelfall juristisch zu prüfen und kann Gegenstand von Kompetenzkonflikten zwischen Bund und Ländern sein.

2.4. Funktion der Zustimmung des Bundesrates

Die Zustimmung des Bundesrates hat mehrere Funktionen:

2.4.1. Legitimationsfunktion

Die Mitwirkung des Bundesrates stellt sicher, dass die Interessen der Länder in die Gesetzgebung einbezogen werden. Da die praktische Umsetzung der Sicherheitsgesetze regelmäßig die Polizeibehörden der Länder betrifft, sichert die Zustimmungspflicht deren Mitwirkung und Akzeptanz.

2.4.2. Kontrollfunktion

Durch die Zustimmungspflicht wird eine zusätzliche Kontrolle des Gesetzgebungsprozesses eingeführt. Dies ist insbesondere bei sicherheitspolitischen Regelungen von Bedeutung, da diese häufig tief in Grundrechte eingreifen und eine besonders sorgfältige Abwägung erfordern.

2.4.3. Kooperationsfunktion

Die Zustimmungspflicht fördert die föderale Zusammenarbeit und verhindert einseitige Entscheidungen des Bundes in sicherheitspolitischen Fragen. Sie zwingt Bund und Länder dazu, gemeinsam tragfähige Lösungen zu finden.

2.5. Praktische Bedeutung

Die praktische Relevanz des Art. 73 Abs. 2 GG ist hoch, da Gesetze zur Abwehr internationaler Terrorgefahren regelmäßig verabschiedet werden. Beispiele hierfür sind:

• Regelungen zur Überwachung von Kommunikation und Datenströmen.
• Befugnisse des BKA zur Gefahrenabwehr und zur Zusammenarbeit mit internationalen Strafverfolgungsbehörden.
• Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung im Kontext der EU und internationaler Abkommen.

Die Zustimmungspflicht des Bundesrates hat in der Vergangenheit häufig zu intensiven Verhandlungen zwischen Bund und Ländern geführt, da die Interessenlage oft divergiert. Länder fürchten eine Überlagerung ihrer Kompetenzen durch den Bund, während der Bund auf eine effektive Gefahrenabwehr pocht.

2.6. Rechtspolitische und verfassungsrechtliche Bewertung

2.6.1. Stärkung des Föderalismus

Die Zustimmungspflicht des Bundesrates in diesem spezifischen Bereich stärkt die föderale Ordnung und die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung. Sie verhindert eine Zentralisierung sicherheitspolitischer Kompetenzen ohne ausreichende Berücksichtigung der Länderinteressen.

2.6.2. Grundrechtsschutz

Gesetze nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG greifen häufig tief in Grundrechte ein, insbesondere in die informationelle Selbstbestimmung und das Recht auf Freiheit der Person. Die Zustimmungspflicht des Bundesrates erhöht die Wahrscheinlichkeit einer sorgfältigen Prüfung und Abwägung dieser Eingriffe, da die Länder eigene verfassungsrechtliche Bedenken einbringen können.

2.6.3. Gefahr von Blockaden

Gleichzeitig birgt die Zustimmungspflicht des Bundesrates das Risiko von Blockaden im Gesetzgebungsprozess. Insbesondere bei divergierenden politischen Mehrheiten zwischen Bund und Ländern können sicherheitspolitisch dringende Maßnahmen verzögert oder verwässert werden.

2.6.4. Europäischer Kontext

Die Abwehr internationaler Terrorgefahren ist zunehmend von europäischer und internationaler Zusammenarbeit geprägt. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, inwieweit die Zustimmungspflicht des Bundesrates mit der Dynamik europäischer Sicherheitsinitiativen vereinbar ist. Es besteht die Gefahr, dass die föderalen Abstimmungsprozesse die Handlungsfähigkeit Deutschlands in europäischen Gremien einschränken.

2.7. Abgrenzung zu anderen Normen

Die Zustimmungspflicht des Bundesrates nach Art. 73 Abs. 2 GG unterscheidet sich von anderen Zustimmungsvorbehalten im Grundgesetz, wie etwa bei der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 GG. Während dort die Zustimmung regelmäßig an bestimmte sachliche oder zeitliche Erfordernisse geknüpft ist, ergibt sie sich hier unmittelbar aus der Bedeutung der Materie für die föderale Ordnung. Zudem ist die Zustimmungspflicht speziell auf die in Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG genannten Gesetze beschränkt und findet keine analoge Anwendung auf andere sicherheitspolitische Regelungen.

2.8. Verhältnis zu Art. 79 Abs. 3 GG

Eine Einschränkung der Zustimmungspflicht des Bundesrates in diesem Bereich wäre durch Art. 79 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich problematisch. Die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung ist ein wesentliches Element der föderalen Ordnung und genießt den Schutz der Ewigkeitsgarantie. Jede Änderung, die die Mitwirkungsrechte der Länder substantiell einschränkt, wäre daher verfassungsrechtlich nicht zulässig.