Übersicht über die Handlungsformen der Verwaltung und Rechtsschutzkonstellationen - Schema
Das Schema soll einen zusammenfassenden Überblick über die verschiedenen Handlungsformen der Verwaltung bieten. Spiegelbildlich dazu werden verschiedene Rechtsschutzkonstellationen dargestellt.
Die nachfolgend genannten Handlungsformen der Verwaltung sind nicht abschließend,1 die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder regeln also nur einen Ausschnitt des Handels der Verwaltung.2 Die Darstellung ist außerdem dahingehend eingeschränkt, als dass sie das zivilrechtliche Handeln der Verwaltung sowie die Handlungsformen im Innenverhältnis (Verwaltungsvorschrift und Weisung) unberücksichtigt lässt.3
| Handlungsformen der Verwaltung | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| Verwaltungsakt4 (§ 35 VwVfG) | Öffentlich-rechtliche Verträge (§§ 54 ff. VwVfG) | Rechtsnorm | Realakt | Rechtsverhältnis5 | Planung |
| belastend, d. h. schränkt oder greift in Rechte ein,6 oder begünstigend, d. h. begründet, bestätigt oder erweitert Rechte / einen rechtlichen Vorteil7 | Subordinationsrechtlicher Vertrag,8 Kooperationsvertrag,9, Einseitig / zweiseitig verpflichtende / verfügende Verträge (§ 56 VwVfG),10 Vergleichsvertrag (§ 55 VwVfG)11 | Rechtsverordnung (materielles Gesetz der Exekutive auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage,12 teils im übertragenen Wirkungskreis) oder Satzung (materielles Gesetz, das von einer Selbstverwaltungskörperschaft im eigenen Wirkungskreis erlassen wurde13) | belastende Realakte14 oder begünstigende Realakte15 | Feststellender Verwaltungsakt oder Existenz eines Rechtsverhältnisses | Ordnet das Gesetz dem Plan keine bestimmte Rechtsform zu (anders z. B. Bebauungsplan, § 10 Abs. 1 BauGB, Bundesbedarfsplanungsgesetz16), handelt es sich um Verwaltungshandeln eigener Art (z. B. Flächennutzungsplan17). |
Indem Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG bestimmt: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.“, folgt daraus, dass es für jede Handlungsform der Verwaltung auch eine Möglichkeit des Rechtsschutzes geben muss, weil der Zweck der Vorschrift ein möglichst effektiver und lückenloser Rechtsschutz ist.18
| Rechtsschutzmöglichkeiten | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| Rechtsschutz bzgl. Verwaltungsakte | Rechtsschutz bzgl. öffentlich-rechtlicher Verträge | Rechtsschutz bzgl. Rechtsnormen | Rechtsschutz bzgl. Realakte | Rechtsschutz bzgl. Rechtsverhältnisse | Rechtsschutz bzgl. Planung(en) |
| belastend: Anfechtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO; begünstigend: Verpflichtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO | (Allgemeine) Leistungs- oder Unterlassungsklage,19 §§ 43 Abs. 2 S. 1, 111 VwGO | Direkter Schutz: Normenkontrolle, § 47 VwGO, ansonsten Inzidentprüfung. Normerlassklage setzt Anspruch oder Ermessensreduktion auf Null voraus; Problem: Leistungsklage oder eigene Klageart?20 | belastend: (Allgemeine) Gestaltungs-21 oder Feststellungsklage, § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO; begünstigend: (Allgemeine) Leistungsklage, §§ 43 Abs. 2 S. 1, 111 VwGO | Abwehr eines (belastenden) feststellenden VAs: Anfechtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO; Erlass eines begünstigenden feststellenden VAs: Verpflichtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO. Existenz des Rechtsverhältnisses / Nichtigkeit eines VA, Allgemeine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) | Sofern dem Plan keine Rechtsform zugeordnet wird, erfolgt jedenfalls eine verwaltungsgerichtliche Inzidentkontrolle.22 |
- 1. Schwarz in: Fehling / Kastner / Störmer, VerwaltungsR, 5. Aufl. (2021), Einleitung VwVfG Rn. 62; § 9 VwVfG Rn. 2.
- 2. Ramsauer in: Kopp / Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. (2017), Einführung I Rn. 69a.
- 3. Siehe z. B. bei Maurer, Allgemeines VerwaltungsR, 18. Aufl. (2011), S. 197.
- 4. Nachfolgend auch "VA".
- 5. Laut Wysk in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. (2025), § 43 Rn. 7 m. w. N., jede rechtliche Beziehung aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache, kraft deren eine beteiligte Person etwas tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.
- 6. Detterbeck, Allgemeines VerwaltungsR, 12. Aufl. (2014), Rn. 503; z. B. Baueinstellung, § 64 Abs. 1 LBO.
- 7. Detterbeck, Allgemeines VerwaltungsR, 12. Aufl. (2014), Rn. 503; z. B. Baugenehmigung, § 58 LBO.
- 8. Z. B. straßenrechtlicher Sondernutzungsvertrag laut Maurer, Allgemeines VerwaltungsR, 18. Aufl. (2011), § 14 Rn. 12.
- 9. Maurer, Allgemeines VerwaltungsR, 18. Aufl. (2011), § 14 Rn. 17a
- 10. Maurer, Allgemeines VerwaltungsR, 18. Aufl. (2011), § 14 Rn. 14 f., 17.
- 11. Z. B. Vergleich über eine Baugenehmigung laut Maurer, Allgemeines VerwaltungsR, 18. Aufl. (2011), § 14 Rn. 16 mit Verweis auf bspw. BVerwG, Urt. v. 14.11.1975 - IV C 84.73.
- 12. Bsp. Polizeiverordnungen gem. §§ 17 ff. PolG.
- 13. Bsp. Bebauungsplan einer Gemeinde gem. § 10 Abs. 1 BauGB, Satzung einer Universität gem. § 8 Abs. 5 LHG.
- 14. Bsp. Warnung, Durchsuchungen, Ermittlungen in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren.
- 15. Bsp. kommunale Straßenreinigung, Urkundenausstellung, Schulunterricht.
- 16. Hier ergibt sich eine Besonderheit. Geplant wird mit einem Gesetz. Die Rechtsschutzmöglichkeiten dagegen richten sich nach §§ 6 BBPlG, 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO.
- 17. Mitschang in: Battis / Krautzberger / Löhr, BauGB, 14. Aufl. (2019), § 5 Rn. 45 (Flächennutzungsplan als „Verwaltungsprogramm“).
- 18. Towfigh / Gleixner, Smartbook Grundrechte, 1. Aufl. (2021), § 25 Rn. 5.
- 19. Schenke in: Kopp / Schenke, VwGO, 23. Aufl. (2017), Vorb § 40 Rn. 8a.
- 20. Wohl allgemeine Leistungsklage laut Schenke in: Kopp / Schenke, VwGO, 23. Aufl. (2017), Vorb § 40 Rn. 8a; 42 Rn. 9; 47 Rn. 13; nach anderer Ansicht Feststellungsklage laut Wysk in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. (2025), § 43 Rn. 73. Jedenfalls keine eigenständige Klageart nach Detterbeck, Allgemeines VerwaltungsR, 12. Aufl. (2014), Rn. 1440.
- 21. Umstritten, ob es diese gibt. Dagegen, Schenke in: Kopp / Schenke, VwGO, 23. Aufl. (2017), Vorb § 40 Rn. 8b; auch eher dagegen und eher zur Feststellungsklage tendierend, Detterbeck, Allgemeines VerwaltungsR, 12. Aufl. (2014), Rn. 1464. Der Begriff der in § 42 Abs. 2 S. 1 VwGO erwähnten Gestaltungsklage meint eher eine Anfechtungsklage, da in dem Fall das Verwaltungsgericht gem. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO einen Verwaltungsakt rechtsgestaltend aufhebt.
- 22. So bspw. für den Flächennutzungsplan, Bothe / Biedermann in: Rixner / Biedermann / Charlier, BauGB / BauNVO, 4. Aufl. (2022), § 5 Rn. 4; Teil 3 Rn. 5.
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