(1) ¹Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren. ²Wenn Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, können die Länder davon abweichende Regelungen treffen. ³Hat ein Land eine abweichende Regelung nach Satz 2 getroffen, treten in diesem Land hierauf bezogene spätere bundesgesetzliche Regelungen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt ist. ⁴Artikel 72 Abs. 3 Satz 3 gilt entsprechend. ⁵In Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln. ⁶Diese Gesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. ⁷Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.

(2) Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.

(3) ¹Die Bundesregierung übt die Aufsicht darüber aus, daß die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Rechte gemäß ausführen. ²Die Bundesregierung kann zu diesem Zwecke Beauftragte zu den obersten Landesbehörden entsenden, mit deren Zustimmung und, falls diese Zustimmung versagt wird, mit Zustimmung des Bundesrates auch zu den nachgeordneten Behörden.

(4) ¹Werden Mängel, die die Bundesregierung bei der Ausführung der Bundesgesetze in den Ländern festgestellt hat, nicht beseitigt, so beschließt auf Antrag der Bundesregierung oder des Landes der Bundesrat, ob das Land das Recht verletzt hat. ²Gegen den Beschluß des Bundesrates kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden.

(5) ¹Der Bundesregierung kann durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, zur Ausführung von Bundesgesetzen die Befugnis verliehen werden, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen. ²Sie sind, außer wenn die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten.

1. Art. 84 Abs. 1 GG – Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit der Länder#

1.1. Normtext#

Die Vorschrift steht im Zentrum der bundesstaatlichen Kompetenzordnung für den Vollzug von Bundesrecht. Sie bestimmt nicht die sachliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes, sondern die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten und der Organisations- und Verfahrensgesetzgebung zwischen Bund und Ländern. Ihre besondere Bedeutung liegt darin, dass Art. 84 Abs. 1 GG zwei gegenläufige Strukturentscheidungen miteinander verbindet: Einerseits gewährleistet Satz 1 den Ländern grundsätzlich die Organisations- und Verfahrenshoheit bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigener Angelegenheit. Andererseits eröffnet Satz 2 dem Bundesgesetzgeber die Möglichkeit, hiervon abweichende Regelungen zu treffen, und räumt den Ländern gerade gegenüber solchen bundesgesetzlichen Vorgaben wiederum eine eigene Abweichungskompetenz ein.

Die Vorschrift bildet damit seit der Föderalismusreform I von 2006 einen wesentlichen Baustein des sogenannten Trennungs- beziehungsweise Verantwortungsföderalismus. Während die frühere Fassung des Art. 84 Abs. 1 GG bundesgesetzliche Regelungen über die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren grundsätzlich an die Zustimmung des Bundesrates band, wurde dieses Modell durch eine Kombination aus bundesgesetzlicher Regelungsmöglichkeit, landesrechtlicher Abweichungskompetenz, zeitlich verzögertem Inkrafttreten späteren Bundesrechts und einem besonderen Zustimmungserfordernis für ausnahmsweise abweichungsfestes Bundesverfahrensrecht ersetzt.

Die Regelung ist deshalb nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit Art. 30, Art. 70 ff., Art. 83, Art. 85 und Art. 86 GG sowie mit Art. 72 Abs. 3 GG zu lesen.

1.2. Regelungsgegenstand und systematische Stellung#

Art. 84 Abs. 1 GG setzt zunächst die in Art. 83 GG enthaltene Grundentscheidung voraus. Nach Art. 83 GG führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Die sogenannte Landeseigenverwaltung bildet damit den Regelfall des Bundesgesetzesvollzugs.

Die Vorschriften der Art. 83 ff. GG sind dabei von der materiellen Gesetzgebungskompetenz zu unterscheiden. Der Bund kann aufgrund einer Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG zur Regelung einer bestimmten Sachmaterie befugt sein, ohne deshalb auch für deren administrative Durchführung zuständig zu werden. Gerade diese Trennung ist ein charakteristisches Merkmal des deutschen Bundesstaates.

Art. 84 Abs. 1 GG beantwortet innerhalb dieses Systems die Frage, wer die administrative Infrastruktur bestimmt, durch die Bundesrecht vollzogen wird. Die Länder erhalten grundsätzlich die Befugnis, die Behörden einzurichten und das Verwaltungsverfahren auszugestalten. Das Bundesgesetz kann zwar hiervon abweichende Vorgaben machen; seit der Föderalismusreform steht den Ländern aber wiederum die Möglichkeit offen, von diesen Vorgaben abzuweichen.

Damit betrifft Art. 84 Abs. 1 GG nicht lediglich technische Verwaltungsfragen. Die Vorschrift ist Ausdruck einer föderalen Verantwortungszuweisung. Die administrative Durchführung eines Bundesgesetzes soll grundsätzlich dort organisiert werden, wo sie tatsächlich stattfindet: bei den Ländern. Die Bundesgesetzgebung soll diese Organisations- und Verfahrenshoheit nur in dem von Art. 84 Abs. 1 GG vorgesehenen Umfang überlagern.

Das Bundesverfassungsgericht betont in diesem Zusammenhang die grundsätzliche Trennung der Verwaltungsräume von Bund und Ländern. Diese gewährleistet eine klare und auf Vollständigkeit angelegte Zuordnung von Kompetenzen und damit die Verantwortlichkeit der jeweils handelnden Staatsorgane. Auch bei der Bestimmung von Verwaltungszuständigkeiten sind deshalb die rechtsstaatlichen Grundsätze der Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit zu beachten.

1.3. Tatbestand des landeseigenen Vollzugs#

1.3.1. „Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus“#

Art. 84 Abs. 1 GG setzt voraus, dass ein Bundesgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt wird. Damit verweist die Vorschrift unmittelbar auf Art. 83 GG. Die Landeseigenverwaltung ist der Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG, während die Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG einer eigenständigen verfassungsrechtlichen Ordnung unterliegt.

Die Unterscheidung ist von erheblicher Bedeutung. Bei der Ausführung als eigene Angelegenheit verbleibt die Verwaltungsorganisation grundsätzlich bei den Ländern. Bei der Bundesauftragsverwaltung ist die Stellung des Bundes gegenüber den Ländern wesentlich stärker ausgeprägt. Insbesondere besitzt der Bund dort eine umfassende fachliche Weisungsbefugnis nach Art. 85 Abs. 3 GG.

Die unterschiedliche Ausgestaltung beruht auf der unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Verantwortung. In der Landeseigenverwaltung sind die Länder nicht lediglich Ausführungsorgane des Bundes. Sie handeln vielmehr in eigener Verwaltungsverantwortung. Deshalb bedarf der Zugriff des Bundes auf Organisation und Verfahren einer besonderen Rechtfertigung.

Art. 84 Abs. 1 GG ist somit zugleich Organisationskompetenznorm und föderales Schutzrecht. Sein Schutz richtet sich primär gegen eine Verschiebung der Verwaltungsverantwortung vom Land auf den Bund.

Das Bundesverfassungsgericht hat für die frühere Fassung ausdrücklich hervorgehoben, dass Art. 84 Abs. 1 GG a.F. das Rechtsverhältnis zwischen Bund und Ländern betraf und die Länder vor ungehemmten Übergriffen des Bundes in ihre Organisationshoheit schützen sollte. Die entsprechende Grundentscheidung wirkt auch in der heutigen Fassung fort, obwohl der verfassungsrechtliche Mechanismus inzwischen anders ausgestaltet ist.

1.3.2. Abgrenzung zur Bundesauftragsverwaltung#

Art. 84 Abs. 1 GG ist nicht anwendbar, wenn das Grundgesetz die Ausführung eines Bundesgesetzes der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG zuweist. Die Abgrenzung erfolgt zunächst anhand der Art. 83 ff. GG. Soweit das Grundgesetz keine abweichende Verwaltungsform vorsieht oder zulässt, gilt Art. 83 GG und damit die Landeseigenverwaltung.

Die Wahl der Verwaltungsform ist nicht dem einfachen Gesetzgeber beliebig überlassen. Der Bundesgesetzgeber kann nicht allein durch eine entsprechende Formulierung die verfassungsrechtliche Verwaltungszuständigkeit verändern. Die Verwaltungszuständigkeit ist Teil der bundesstaatlichen Kompetenzordnung.

Art. 84 Abs. 1 GG setzt daher nicht voraus, dass der Bund ausdrücklich bestimmt, die Länder führten ein Gesetz als eigene Angelegenheit aus. Entscheidend ist vielmehr die verfassungsrechtliche Zuordnung der Ausführungskompetenz.

1.4. „So regeln sie die Einrichtung der Behörden“#

1.4.1. Begriff der Einrichtung der Behörden#

Unter der Einrichtung der Behörden ist die organisatorische Ausgestaltung der mit dem Vollzug des Bundesgesetzes betrauten Landesverwaltung zu verstehen. Hierzu gehören insbesondere die Errichtung, Aufhebung und organisatorische Gliederung von Behörden, die Bestimmung ihrer sachlichen und örtlichen Zuständigkeit sowie die Zuordnung der ihnen übertragenen Verwaltungsaufgaben. Erfasst sind ferner Regelungen über die hierarchische Einordnung und organisatorische Stellung der Behörden, soweit sie der konkreten Ausführung des Bundesgesetzes dienen.

Die Organisationshoheit ist grundsätzlich Sache der Länder. Sie können daher entscheiden, welche Behörden den Vollzug übernehmen, auf welcher Verwaltungsebene diese angesiedelt werden und wie Zuständigkeiten innerhalb der Landesverwaltung verteilt werden.

Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG schützt damit nicht eine bestimmte historisch gewachsene Behördenstruktur. Geschützt ist vielmehr die Kompetenz des Landes, seine Verwaltung eigenverantwortlich zu organisieren.

Die Länder müssen deshalb grundsätzlich nicht dieselbe Behördenstruktur wählen. Das Bundesrecht kann in den Fällen des Art. 84 Abs. 1 GG bundesweit einheitliche materielle Regelungen treffen, ohne daraus automatisch eine bundesweit einheitliche Verwaltungsorganisation ableiten zu können.

1.4.2. Behördenbegriff#

Der Begriff der Behörde ist funktional zu verstehen. Entscheidend ist, ob eine staatliche Stelle Verwaltungsaufgaben wahrnimmt und in die Organisation des landeseigenen Gesetzesvollzugs eingebunden ist.

Nicht jede organisatorische Vorschrift über staatliche Stellen fällt allerdings schon deshalb unter Art. 84 Abs. 1 GG. Maßgeblich ist ein hinreichend enger Zusammenhang mit der Ausführung des betreffenden Bundesgesetzes.

Die verfassungsrechtliche Organisationskompetenz erstreckt sich insbesondere nicht darauf, dem Bundesgesetzgeber sämtliche organisatorischen Regelungen zu verbieten, die irgendeinen Bezug zur Durchführung von Bundesrecht besitzen. Entscheidend ist vielmehr, ob die bundesgesetzliche Regelung die konkrete Organisationsentscheidung des Landes in einer Weise verbindlich festlegt, die in die landeseigene Verwaltungsorganisation eingreift.

1.4.3. Zuständigkeitsregelungen#

Besondere Bedeutung haben gesetzliche Bestimmungen über die Zuständigkeit von Behörden. Die Bestimmung, welche Behörde eine bestimmte Aufgabe wahrnimmt, betrifft regelmäßig die Einrichtung beziehungsweise Organisation der Verwaltung. Sie kann daher unter Art. 84 Abs. 1 GG fallen. Davon zu unterscheiden sind allerdings materielle Zuständigkeitszuweisungen, die nicht die Organisationsstruktur der Verwaltung, sondern die sachliche Regelung des Gesetzes betreffen.

Die Abgrenzung ist deshalb nicht allein anhand der äußeren Form einer Norm möglich. Ein Gesetz kann eine Vorschrift enthalten, die sprachlich als Zuständigkeitsregelung erscheint, tatsächlich aber eine materiell-rechtliche Kompetenzzuweisung darstellt. Umgekehrt kann eine in einem materiellen Gesetz enthaltene Regelung inhaltlich eine Organisations- oder Verfahrensnorm sein. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt darauf hingewiesen, dass die Zuordnung einer Vorschrift zu Organisation oder Verfahren nicht schematisch anhand des Gesetzestitels oder der äußeren systematischen Stellung vorgenommen werden kann.

1.5. „Und das Verwaltungsverfahren“#

1.5.1. Eigenständige Verfahrenshoheit der Länder#

Neben der Behördenorganisation weist Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern die Regelung des Verwaltungsverfahrens zu. Der Begriff des Verwaltungsverfahrens ist verfassungsrechtlich eigenständig auszulegen. Er darf insbesondere nicht mit dem Anwendungsbereich eines bestimmten Verwaltungsverfahrensgesetzes gleichgesetzt werden.

Erfasst ist vielmehr die Art und Weise, in der die Verwaltungsbehörde eine ihr gesetzlich zugewiesene Aufgabe erfüllt. Hierzu gehören insbesondere die Einleitung und Durchführung des Verwaltungsverfahrens, die Ermittlung des Sachverhalts, die Beteiligung Betroffener und anderer Stellen, die Form der behördlichen Entscheidungsfindung, die Vorbereitung und der Erlass von Verwaltungsakten, die verwaltungsinterne Willensbildung und Kontrolle sowie sonstige verfahrensbezogene Handlungsabläufe.

Das Bundesverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG entsprechend weit verstanden. Zum Verwaltungsverfahren gehören danach Vorschriften, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden hinsichtlich der Art und Weise der Ausführung des Gesetzes bestimmen, einschließlich ihrer Handlungsformen, der behördlichen Willensbildung, der Prüfung und Vorbereitung einer Entscheidung, ihres Zustandekommens und ihrer Durchsetzung sowie verwaltungsinterner Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge. Es handelt sich damit um einen funktionalen Begriff.

1.5.2. Das „Wie“ des Verwaltungshandelns#

Für die Abgrenzung ist die klassische Formel maßgeblich, dass das Verwaltungsverfahren das „Wie“ der Ausführung eines Gesetzes betrifft, während die materielle Regelung das „Was“ bestimmt. Die Unterscheidung darf allerdings nicht übermäßig formalisiert werden. Eine Vorschrift kann sowohl materiell-rechtliche als auch verfahrensrechtliche Elemente enthalten. Entscheidend ist, welcher Regelungsgegenstand im konkreten Fall prägend ist. Zum Verwaltungsverfahren gehören beispielsweise Regelungen darüber,

• welche Unterlagen der Antragsteller vorzulegen hat,
• welche Behörden oder sonstigen Stellen beteiligt werden,
• in welcher Reihenfolge einzelne Verfahrensschritte erfolgen,
• welche Fristen innerhalb des Verwaltungsverfahrens gelten,
• wie die Behörde den Sachverhalt ermittelt,
• welche Anhörungen oder Beteiligungen stattfinden,
• in welcher Form die Entscheidung ergeht,
• welche Mitwirkungs- und Kontrollmechanismen innerhalb der Verwaltung bestehen,
• welche technischen oder organisatorischen Verfahren bei der Bearbeitung eingesetzt werden.

Nicht zum Verwaltungsverfahren gehört demgegenüber die materielle Entscheidung darüber, unter welchen Voraussetzungen ein Anspruch besteht, eine Genehmigung erteilt werden muss oder eine Rechtsfolge eintritt. Die Abgrenzung ist insbesondere dort schwierig, wo verfahrensrechtliche Regelungen erhebliche Auswirkungen auf die materielle Rechtsposition des Betroffenen haben. Die rechtliche Wirkung einer Norm ist jedoch nicht allein deshalb materiell-rechtlicher Natur, weil die Verfahrensgestaltung die Durchsetzung materiellen Rechts beeinflusst.

1.5.3. Weiter Verfahrensbegriff#

Der Verfahrensbegriff des Art. 84 Abs. 1 GG ist weiter als ein enger, nur auf förmliche Verwaltungsverfahren bezogener Begriff. Das folgt bereits aus dem Zweck der Norm. Würde man nur Vorschriften erfassen, die ausdrücklich Bestandteil eines allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes sind, könnte der Bundesgesetzgeber die verfassungsrechtliche Organisations- und Verfahrensautonomie der Länder durch die Wahl der gesetzgeberischen Form weitgehend umgehen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat dementsprechend darauf abgestellt, ob eine bundesgesetzliche Regelung eine hinreichend konkrete und konstitutive Festlegung des Verwaltungshandelns enthält. Nicht entscheidend ist, ob sich die Regelung in einem Gesetz befindet, dessen Überschrift auf Verwaltungsverfahren hinweist. Auch verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge können daher unter Art. 84 Abs. 1 GG fallen, wenn sie den Ablauf der Ausführung des Bundesgesetzes bestimmen.

1.5.4. Verwaltungsgebühren#

Zu den besonders praxisrelevanten Fragen gehört die Einordnung von Vorschriften über Verwaltungsgebühren. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können auch Regelungen über die Erhebung und Höhe von Verwaltungsgebühren dem Verwaltungsverfahren im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG zugeordnet werden. Damit kann ein Land grundsätzlich von einer bundesgesetzlichen Gebührenregelung abweichen, soweit diese nicht abweichungsfest ausgestaltet ist.

Die Einordnung erklärt sich daraus, dass Gebühren nicht notwendig Teil der materiellen Sachentscheidung sind, sondern die konkrete administrative Durchführung einer staatlichen Aufgabe begleiten. Für die Zuordnung ist wiederum der spezifische Regelungsgehalt entscheidend.

1.6. Verhältnis von Bundesgesetzgebungskompetenz und Art. 84 Abs. 1 GG#

Art. 84 Abs. 1 GG vermittelt dem Bund keine eigenständige Sachgesetzgebungskompetenz. Der Bund darf Verwaltungsverfahren nur regeln, wenn er für die zugrunde liegende Sachmaterie gesetzgebungsbefugt ist. Art. 84 Abs. 1 GG setzt daher eine anderweitige Gesetzgebungskompetenz des Bundes voraus.

Das ist von grundlegender Bedeutung. Die Vorschrift berechtigt den Bund nicht, außerhalb seiner Sachgesetzgebungskompetenzen Verwaltungsorganisation oder Verwaltungsverfahren der Länder zu regeln.

Umgekehrt folgt aus der Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht ohne Weiteres eine unbeschränkte Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens. Die Kompetenz zur materiellen Regelung und die Kompetenz zur Regelung der administrativen Durchführung sind vielmehr voneinander zu unterscheiden. Art. 84 Abs. 1 GG stellt insoweit eine zusätzliche verfassungsrechtliche Schranke für den Gebrauch der Bundesgesetzgebungskompetenz dar.

Die bundesgesetzliche Regelung muss daher stets zwei Voraussetzungen erfüllen: Zum einen muss der Bund für die betreffende Sachmaterie gesetzgebungsbefugt sein; zum anderen muss die konkrete organisations- oder verfahrensrechtliche Regelung den Anforderungen des Art. 84 Abs. 1 GG genügen.

1.7. Satz 2: Bundesgesetzliche Regelungen und landesrechtliches Abweichungsrecht#

1.7.1. Grundentscheidung#

Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG enthält eine der zentralen Neuerungen der Föderalismusreform I. Während Satz 1 zunächst die Regelungskompetenz den Ländern zuweist, erlaubt Satz 2 dem Bundesgesetzgeber, „etwas anderes“ zu bestimmen. Die Länder können von solchen bundesgesetzlichen Regelungen jedoch ihrerseits abweichen.

Das Verhältnis zwischen Bundes- und Landesrecht ist damit nicht mehr nach dem klassischen Modell „Bundesrecht bindend – Landesrecht ausgeschlossen“ organisiert. Vielmehr besteht ein verfassungsrechtlich eröffnetes Nebeneinander von Bundesregelung und landesrechtlicher Abweichung.

Das Bundesverfassungsgericht hat dieses Modell ausdrücklich als Ausgleich für den Wegfall der früheren Zustimmungspflicht verstanden. Nach der neuen Rechtslage werden die Belange der Länder grundsätzlich durch die Abweichungskompetenz nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG berücksichtigt. Die Abweichungskompetenz ist dabei keine bloße Befugnis zur Konkretisierung oder Ausfüllung des Bundesrechts. Sie ermöglicht grundsätzlich eine echte inhaltliche Abweichung.

1.7.2. Voraussetzungen der Abweichung#

Voraussetzung ist zunächst eine bundesgesetzliche Regelung, die von der grundsätzlich den Ländern zustehenden Kompetenz Gebrauch macht. Das Land muss sodann durch Gesetz eine abweichende Regelung treffen.

Die Abweichung kann grundsätzlich auch vollständig erfolgen. Das Land ist nicht darauf beschränkt, lediglich einzelne Modalitäten des Bundesrechts zu verändern. Maßgeblich bleibt allerdings, dass die landesrechtliche Regelung tatsächlich einen Regelungsgegenstand des Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG betrifft. Die Abweichungskompetenz darf insbesondere nicht dazu verwendet werden, die materielle Sachregelung des Bundesgesetzgebers zu beseitigen oder inhaltlich zu unterlaufen. Hier liegt eine zentrale Grenze des Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG.

Die Länder dürfen das Verwaltungsverfahren anders gestalten. Sie dürfen jedoch nicht unter dem Deckmantel einer Verfahrensregelung die materielle Entscheidung des Bundesgesetzgebers ersetzen.

Das folgt bereits aus der funktionalen Trennung zwischen Sachgesetzgebung und Verwaltungskompetenz. Die Abweichungskompetenz des Landes ist keine allgemeine Kompetenz zur Korrektur bundesgesetzlicher Sachentscheidungen.

1.8. Grenzen der landesrechtlichen Abweichung#

Die Abweichungsbefugnis ist weit, aber nicht schrankenlos. Eine erste Grenze ergibt sich aus dem Gegenstandsbereich des Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG selbst. Nur Regelungen über Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren können Gegenstand der Abweichung sein.

Eine zweite Grenze folgt aus der Sachgesetzgebungskompetenz des Bundes. Das Land darf nicht durch eine vermeintliche Verfahrensregelung die materielle bundesgesetzliche Regelung beseitigen. Eine dritte Grenze bildet die Pflicht zur bundes- und verfassungstreuen Ausführung von Bundesrecht.

Die Länder müssen Bundesgesetze effektiv und loyal vollziehen. Die Abweichungskompetenz ist daher kein Instrument, mit dem der Vollzug eines Bundesgesetzes praktisch vereitelt werden dürfte. Das LSG Nordrhein-Westfalen hat in diesem Zusammenhang hervorgehoben, dass die Länder durch organisations- und verfahrensrechtliche Regelungen die Sachregelungskompetenz des Bundes nicht konterkarieren dürfen.

Das bedeutet allerdings nicht, dass jede verfahrensrechtliche Abweichung unzulässig wäre, sobald sie Auswirkungen auf die Effektivität des Bundesgesetzes besitzt. Gerade die Möglichkeit unterschiedlicher Verwaltungsverfahren ist vom Verfassungsgeber gewollt. Entscheidend ist vielmehr, ob die landesrechtliche Regelung noch als eigenständige Ausgestaltung des „Wie“ des Vollzugs erscheint oder ob sie die bundesgesetzlich getroffene Sachentscheidung faktisch außer Kraft setzt.

1.9. Verhältnis von Bundes- und Landesrecht#

Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG verweist auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG. Danach gilt im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz. Damit wird für Art. 84 Abs. 1 GG eine besondere Kollisionsregel geschaffen. Hat der Bund zunächst eine Verfahrensregelung getroffen und weicht ein Land später hiervon ab, geht das spätere Landesrecht im betreffenden Land dem früheren Bundesrecht vor. Das Bundesverwaltungsgericht bezeichnet dies ausdrücklich als Anwendung der lex-posterior-Regel und spricht von einem Anwendungsvorrang des später erlassenen Landesrechts.

Entscheidend ist, dass die Normenkollision nicht nach dem allgemeinen Vorrang des Bundesrechts aus Art. 31 GG gelöst wird. Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG enthält vielmehr eine speziellere verfassungsrechtliche Kollisionsregel. Art. 31 GG tritt insoweit zurück.

Das spätere Bundesgesetz kann seinerseits wiederum an die Stelle des landesrechtlichen Abweichungsrechts treten, sofern die Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 1 Satz 3 und 4 GG erfüllt sind. Der Gesetzgeber kann damit eine dynamische Abfolge von Bundes- und Landesregelungen erzeugen.

1.10. Satz 3: Sechsmonatige Karenzfrist#

Art. 84 Abs. 1 Satz 3 GG enthält eine besondere Regelung für den Fall, dass ein Land von seiner Abweichungskompetenz Gebrauch gemacht hat. Spätere bundesgesetzliche Regelungen der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens treten dann in dem betreffenden Land grundsätzlich frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft. Die Regelung dient der Stabilisierung der föderalen Rechtslage.

Ohne die Karenzfrist könnte der Bund eine landesrechtliche Abweichung unmittelbar durch eine neue bundesgesetzliche Verfahrensregelung verdrängen. Das würde die Abweichungskompetenz der Länder praktisch entwerten und zu einem ständigen Wechsel zwischen Bundes- und Landesrecht führen. Die sechsmonatige Frist schafft daher einen zeitlichen Schutz des Landes.

1.10.1. „Hierauf bezogene spätere bundesgesetzliche Regelungen“#

Erforderlich ist ein sachlicher Bezug zwischen der landesrechtlichen Abweichung und der späteren bundesgesetzlichen Regelung. Nicht jede spätere bundesgesetzliche Änderung des Verwaltungsverfahrens löst deshalb automatisch die Karenzregelung aus.

Der Bundesgesetzgeber muss vielmehr einen Regelungsgegenstand erfassen, von dem das Land zuvor nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG abgewichen ist. Die Regelung ist deshalb punktuell und nicht generell zu verstehen.

1.10.2. Ausnahme durch Zustimmung des Bundesrates#

Die sechsmonatige Karenzfrist gilt nicht zwingend. Art. 84 Abs. 1 Satz 3 GG erlaubt, mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes zu bestimmen. Damit wird die föderale Beteiligung des Bundesrates gerade für den Fall gestärkt, dass der Bund eine durch Landesrecht geschaffene Sonderlage kurzfristig überwinden möchte.

Das Zustimmungserfordernis bezieht sich auf die Abweichung von der grundsätzlich geltenden sechsmonatigen Frist. Es verhindert, dass Bundestag und Bundesregierung allein eine landesrechtliche Abweichung unmittelbar durch neues Bundesrecht verdrängen.

1.11. Satz 4: Verweisung auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG#

Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG bestimmt, dass Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG entsprechend gilt. Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG lautet: „Auf den Gebieten des Satzes 1 geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor.“

Die Verweisung hat erhebliche dogmatische Bedeutung. Sie bestätigt, dass das Verhältnis zwischen Bundes- und Landesrecht im Bereich der Verwaltungsverfahrensabweichung nicht nach dem herkömmlichen Vorrangprinzip des Art. 31 GG, sondern nach dem Prinzip der zeitlichen Priorität bestimmt wird. Das später erlassene Gesetz besitzt Anwendungsvorrang.

Dabei ist zwischen Geltung und Anwendung zu unterscheiden. Das frühere Gesetz wird durch die spätere abweichende Regelung nicht notwendig aus der Rechtsordnung entfernt. Es tritt vielmehr im Verhältnis zum späteren Gesetz zurück beziehungsweise findet keine Anwendung, soweit die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Abweichung erfüllt sind.

Diese Konstruktion unterscheidet sich grundlegend von einer klassischen Kompetenzordnung, in der eine spätere landesrechtliche Regelung wegen Art. 31 GG von vornherein nichtig wäre.

1.12. Satz 5: Abweichungsfestes Bundesrecht#

1.12.1. Ausnahmecharakter#

Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG eröffnet dem Bund eine besondere Möglichkeit: Er kann das Verwaltungsverfahren ausnahmsweise ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder regeln. Die Vorschrift stellt damit eine Ausnahme von der in Satz 2 angelegten Abweichungsautonomie der Länder dar. Die Voraussetzungen sind kumulativ:

• Es muss sich um eine Ausnahme handeln.
• Es muss ein besonderes Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung bestehen.
• Die Regelung muss das Verwaltungsverfahren betreffen.
• Der Bund muss die Abweichungsmöglichkeit der Länder ausschließen.

Die Regelung ist eng auszulegen, weil sie die föderale Grundentscheidung des Art. 84 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG durchbricht.

1.12.2. „In Ausnahmefällen“#

Die Formulierung „in Ausnahmefällen“ besitzt eigenständige Bedeutung. Der Bundesgesetzgeber darf nicht jedes Verwaltungsverfahren mit dem Hinweis auf ein allgemeines Interesse an bundesweiter Einheitlichkeit für abweichungsfest erklären. Andernfalls würde die Abweichungskompetenz der Länder aus Satz 2 zur bloßen Ausnahme und die Ausnahme des Satzes 5 zum Regelfall.

Der Verfassungsgeber hat jedoch bewusst kein bestimmtes zahlenmäßiges oder quantitatives Kriterium vorgesehen. Maßgeblich ist vielmehr eine wertende Betrachtung der konkreten Sachmaterie und der Funktion der jeweiligen Verfahrensregelung.

1.12.3. „Besonderes Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung“#

Das besondere Bedürfnis verlangt mehr als das allgemeine Interesse an einer möglichst einheitlichen Rechtsanwendung. Bundeseinheitlichkeit ist nicht bereits deshalb verfassungsrechtlich geboten, weil Bundesrecht vollzogen wird. Gerade Art. 84 Abs. 1 GG nimmt bewusst in Kauf, dass Bundesrecht durch unterschiedliche Landesverwaltungen und gegebenenfalls nach unterschiedlichen Verfahrensregeln ausgeführt wird. Das besondere Bedürfnis muss deshalb aus der konkreten Materie oder der konkreten Verfahrensregelung resultieren. Als mögliche Rechtfertigungsgründe kommen insbesondere in Betracht:

• die besondere Bedeutung bundesweit einheitlicher Verfahrensstandards,
• die Notwendigkeit länderübergreifender Verwaltungskoordination,
• die technische oder organisatorische Interdependenz eines Verwaltungsverfahrens,
• erhebliche Gefahren widersprüchlicher oder inkompatibler Verwaltungsverfahren,
• die Notwendigkeit einer einheitlichen Erhebung oder Verarbeitung von Daten,
• die Sicherung eines einheitlichen Grundrechtsschutzes,
• die Notwendigkeit einer einheitlichen Kontrolle oder Evaluation staatlicher Eingriffe.

Die Gesetzgebungspraxis zeigt, dass der Bund das besondere Bedürfnis etwa mit der Notwendigkeit einer bundesweit einheitlichen technischen Infrastruktur, einer einheitlichen Erhebung von Daten oder einer einheitlichen Durchführung besonders grundrechtsrelevanter Verfahren begründet hat. Nicht ausreichend ist dagegen die bloße politische Zweckmäßigkeit. Die Entscheidung für einheitliches Verwaltungsverfahren muss vielmehr die besondere föderale Eingriffsintensität berücksichtigen.

1.12.4. Prüfungsmaßstab#

Die Frage, ob ein besonderes Bedürfnis besteht, ist grundsätzlich eine verfassungsrechtlich überprüfbare Voraussetzung. Der Gesetzgeber besitzt zwar eine Einschätzungsprärogative hinsichtlich tatsächlicher Zusammenhänge und praktischer Verwaltungsnotwendigkeiten. Diese ist jedoch nicht gleichbedeutend mit einer freien politischen Disposition über die Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG. Je stärker eine bundesgesetzliche Regelung in die Organisations- und Verfahrenshoheit der Länder eingreift, desto gewichtiger müssen die Gründe für ihre Abweichungsfestigkeit sein. Die Begründung des Gesetzes sollte deshalb erkennen lassen, warum gerade die bundeseinheitliche Regelung erforderlich ist und weshalb eine abweichende landesrechtliche Ausgestaltung nicht hingenommen werden kann. Das Bundesverfassungsgericht hat für die nach der Föderalismusreform geschaffene Abweichungsfestigkeit ausdrücklich verlangt, dass der Ausschluss der Abweichungsmöglichkeit ausdrücklich oder jedenfalls hinreichend deutlich erfolgen muss.

1.13. Abweichungsfestigkeit als gesetzgeberische Entscheidung#

Ein Bundesgesetz wird nicht allein dadurch abweichungsfest, dass seine Regelung besonders detailliert formuliert ist. Erforderlich ist vielmehr eine ausdrückliche oder jedenfalls hinreichend deutliche Entscheidung des Bundesgesetzgebers, dass von der betreffenden Verfahrensregelung nicht durch Landesrecht abgewichen werden darf. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Anforderung insbesondere mit dem Anliegen der Föderalismusreform begründet, politische Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen. Die Abweichungsfestigkeit darf daher nicht bloß aus der praktischen Wirkung einer Norm hergeleitet werden. Enthält ein Bundesgesetz beispielsweise detaillierte Verfahrensbestimmungen, ohne zugleich erkennen zu lassen, dass diese Bestimmungen einer landesrechtlichen Abweichung entzogen sein sollen, bleibt die Abweichungskompetenz grundsätzlich erhalten.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese Konsequenz für das Gentechnikänderungsgesetz 2008 ausdrücklich gezogen. Weil der Bundesgesetzgeber die Abweichungsmöglichkeit nicht nach Maßgabe des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG ausgeschlossen hatte, bestand keine Zustimmungspflicht nach Satz 6.

1.14. Verhältnis zu Art. 72 Abs. 3 GG#

Art. 84 Abs. 1 GG übernimmt mit seiner Verweisung auf Art. 72 Abs. 3 GG Elemente der sogenannten Abweichungsgesetzgebung. Die strukturelle Parallele ist offensichtlich: Der Bund darf einen Regelungsbereich gesetzlich ausgestalten, obwohl die Länder unter bestimmten Voraussetzungen von dieser Regelung abweichen dürfen.

Allerdings handelt es sich bei Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG nicht um einen allgemeinen Kompetenztitel der Länder zur materiellen Gesetzgebung. Die Abweichungskompetenz ist vielmehr auf Organisation und Verwaltungsverfahren beschränkt. Gerade diese Beschränkung verhindert, dass Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG zu einer allgemeinen landesrechtlichen Korrekturkompetenz gegenüber Bundesgesetzen wird.

Die Verweisung auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG betrifft im Wesentlichen die Kollisionsregel des späteren Gesetzes. Sie erweitert den sachlichen Anwendungsbereich der Abweichungskompetenz nicht.

1.15. Satz 6: Zustimmung des Bundesrates#

Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG bestimmt, dass die nach Satz 5 erlassenen Gesetze der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Das Zustimmungserfordernis ist eng an die Voraussetzungen des Satzes 5 gekoppelt. Nicht jedes Bundesgesetz, das Verwaltungsverfahren regelt, ist zustimmungsbedürftig.

Zustimmungspflichtig ist vielmehr dasjenige Gesetz, das eine Regelung des Verwaltungsverfahrens enthält, die aufgrund Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder ausgestaltet wird.

Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Zusammenhang ausdrücklich hervorgehoben: Ein Zustimmungserfordernis nach Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG besteht nur, wenn der Bund das Verwaltungsverfahren „ohne Abweichungsmöglichkeit für die Länder“ geregelt hat. Die Zustimmungspflicht folgt somit nicht schon aus der bloßen Verfahrensregelung, sondern aus deren Kombination mit dem zulässigen Abweichungsausschluss.

1.16. Teilzustimmungsbedürftigkeit und Einheit des Gesetzes#

Für die Praxis stellt sich die Frage, welche Auswirkungen eine zustimmungsbedürftige Verfahrensregelung auf das übrige Gesetz hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist zwischen den einzelnen Regelungsgegenständen zu differenzieren. Die bloße Verbindung verschiedener Regelungen in einem Gesetz führt nicht notwendig dazu, dass das gesamte Gesetz zustimmungsbedürftig wird.

Die sogenannte Einheitsthese hat in der Rechtsprechung unterschiedliche Ausprägungen erfahren. Maßgeblich ist insbesondere, ob die zustimmungsbedürftigen Teile mit den übrigen Regelungen untrennbar verbunden sind.

Für Art. 84 Abs. 1 GG folgt daraus eine besondere gesetzgebungstechnische Sensibilität. Der Bundesgesetzgeber kann seine materielle Regelung grundsätzlich ohne Zustimmung des Bundesrates treffen, auch wenn im selben Gesetz einzelne Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthalten sind, sofern diese nicht nach Satz 5 abweichungsfest ausgestaltet werden. Eine bloße sachliche Nähe zwischen materieller Sachregelung und Verfahrensregelung reicht für die Zustimmungsbedürftigkeit nicht aus.

1.17. Satz 7: Durchgriffsverbot zugunsten der Kommunen#

1.17.1. Regelungsgehalt#

Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG bestimmt: „Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden.“ Die Vorschrift enthält ein ausdrückliches Verbot unmittelbarer bundesgesetzlicher Aufgabenübertragung auf die kommunale Ebene. Sie ist eine unmittelbare Folge der Föderalismusreform I und steht in engem Zusammenhang mit der Neuordnung des Verhältnisses zwischen Bund, Ländern und Kommunen.

Die Kommunen sind keine dritte Verwaltungsebene neben Bund und Ländern im Sinne der Art. 83 ff. GG. Ihre Stellung ist vielmehr in erster Linie über Art. 28 Abs. 2 GG und die Landesverfassungen sowie das Kommunalrecht der Länder bestimmt.

Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG ergänzt diesen Schutz um eine spezielle bundesstaatliche Kompetenzgrenze. Das Bundesverfassungsgericht hat hervorgehoben, dass die Vorschrift die Kommunen davor schützt, unmittelbar durch den Bund mit Verwaltungsaufgaben belastet zu werden.

1.17.2. Historische Entwicklung#

Die heutige Rechtslage unterscheidet sich erheblich von der früheren Fassung. Art. 84 Abs. 1 GG a.F. enthielt kein absolutes Verbot der Aufgabenübertragung auf Gemeinden und Gemeindeverbände. Das Bundesverfassungsgericht hatte vielmehr anerkannt, dass unter bestimmten Voraussetzungen bundesgesetzliche Regelungen Aufgaben auf kommunale Stellen beziehen konnten.

Die frühere Rechtslage wurde allerdings zunehmend als Problem des föderalen Kompetenzgefüges empfunden. Die Föderalismusreform I reagierte darauf mit dem ausdrücklichen Durchgriffsverbot. Das Bundesverfassungsgericht hat bestätigt, dass Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG gegenüber der früheren Rechtslage eine neue und eigenständige verfassungsrechtliche Grenze bildet.

1.17.3. Aufgabenübertragung und bloße Betroffenheit#

Nicht jede bundesgesetzliche Regelung, die Gemeinden betrifft, stellt eine unzulässige Aufgabenübertragung dar. Das Bundesgesetz kann weiterhin Rechtswirkungen für Gemeinden erzeugen, soweit diese nicht unmittelbar mit der Wahrnehmung einer ihnen neu zugewiesenen Verwaltungsaufgabe verbunden sind. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit ausdrücklich klargestellt, dass der Bund innerhalb seiner Gesetzgebungskompetenzen weiterhin Aufgaben regeln kann, deren Durchführung aus anderen verfassungsrechtlichen Gründen den Kommunen obliegt. Entscheidend ist somit die Unterscheidung zwischen einer unmittelbaren bundesgesetzlichen Aufgabenübertragung und einer bundesgesetzlichen Sachregelung, deren Vollzug aufgrund einer bereits bestehenden landesrechtlichen Organisationsentscheidung durch Gemeinden erfolgt.

1.17.4. Mittelbare Einbindung der Kommunen#

Das Durchgriffsverbot hindert die Länder nicht daran, Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben zur Durchführung von Bundesrecht zu übertragen. Die Organisationsentscheidung verbleibt insoweit bei den Ländern.

Ein Bundesgesetz kann daher die Länder verpflichten, eine bestimmte Aufgabe zu erfüllen, ohne die Aufgabe unmittelbar einer Gemeinde zuzuweisen. Das Land kann anschließend nach Maßgabe seines Landesrechts bestimmen, welche kommunale Ebene den Vollzug übernimmt. Die Grenze liegt dort, wo das Bundesgesetz selbst die Gemeinde oder den Gemeindeverband zum Träger einer bestimmten Verwaltungsaufgabe macht.

1.18. Verhältnis zu Art. 28 Abs. 2 GG#

Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG ist nicht lediglich eine Wiederholung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG. Art. 28 Abs. 2 GG schützt die kommunale Selbstverwaltung und insbesondere die eigenverantwortliche Wahrnehmung örtlicher Angelegenheiten. Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG schützt dagegen primär die Kompetenzordnung zwischen Bund und Ländern.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits zur früheren Fassung ausdrücklich festgestellt, dass Art. 84 Abs. 1 GG nicht dazu diente, den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung zu sichern. Die Vorschrift sollte vielmehr verhindern, dass der Bund in die Verwaltungszuständigkeit der Länder eingreift.

Die heutige Fassung hat allerdings durch Satz 7 eine eigenständige kommunalbezogene Schutzwirkung erhalten. Diese darf dennoch nicht mit der Selbstverwaltungsgarantie gleichgesetzt werden.

1.19. Verhältnis zu Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG#

Das Durchgriffsverbot findet sich nicht nur in Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG, sondern in vergleichbarer Form auch in Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG für die Bundesauftragsverwaltung. Daraus ergibt sich, dass die Verfassung die unmittelbare Aufgabenübertragung des Bundes auf Gemeinden und Gemeindeverbände unabhängig davon ausschließt, ob die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit oder im Auftrag des Bundes ausführen. Die beiden Vorschriften unterscheiden sich jedoch hinsichtlich ihrer übrigen Regelungsstruktur. Art. 84 Abs. 1 GG schützt insbesondere die Organisations- und Verfahrensautonomie der Länder bei der Landeseigenverwaltung.

Art. 85 GG enthält demgegenüber eine wesentlich stärkere Einflussposition des Bundes, weil die Bundesauftragsverwaltung durch die fachliche Weisungsbefugnis des Bundes geprägt ist.

1.20. Verhältnis zu Art. 31 GG#

Die besondere Kollisionsregel des Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG wirft die Frage auf, wie sie sich zu Art. 31 GG verhält. Art. 31 GG bestimmt allgemein, dass Bundesrecht Landesrecht bricht.

Diese Regel kann nicht isoliert auf die nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG erlassenen Landesgesetze angewendet werden. Andernfalls würde die ausdrücklich eröffnete Abweichungskompetenz praktisch leer laufen.

Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG stellt deshalb eine speziellere verfassungsrechtliche Kollisionsregel dar. Soweit die Voraussetzungen der Abweichungskompetenz erfüllt sind, geht das spätere Gesetz vor.

Das Bundesverwaltungsgericht hat dies ausdrücklich bestätigt und den Vorrang des späteren Landesrechts gegenüber bestehendem Bundesrecht im Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG hervorgehoben.

1.21. Verhältnis zu Art. 80 Abs. 2 GG#

Eine weitere wichtige Abgrenzung betrifft Rechtsverordnungen. Die Zustimmungspflicht des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG betrifft Bundesgesetze. Sie ist nicht ohne Weiteres auf Rechtsverordnungen übertragbar. Art. 80 Abs. 2 GG enthält für bestimmte Rechtsverordnungen eigene Zustimmungstatbestände.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits unter der früheren Rechtslage hervorgehoben, dass Zustimmungserfordernisse nach Art. 84 und Art. 80 Abs. 2 GG jeweils nach ihrem spezifischen Zweck zu beurteilen sind. Art. 80 Abs. 2 GG soll insbesondere verhindern, dass der Bund durch Delegation der Rechtsetzung auf die Exekutive die Beteiligungsrechte des Bundesrates umgeht. Art. 84 Abs. 1 GG selbst begründet dagegen kein allgemeines Zustimmungserfordernis für jede bundesrechtliche Verordnung, die das Verwaltungsverfahren der Länder betrifft.

1.22. Verhältnis zu allgemeinen Verwaltungsvorschriften#

Von den gesetzlichen Regelungen des Art. 84 Abs. 1 GG sind allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG zu unterscheiden. Nach Art. 84 Abs. 2 GG kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.

Allgemeine Verwaltungsvorschriften sind grundsätzlich keine Rechtsnormen mit derselben Außenwirkung wie Gesetze. Sie betreffen die verwaltungsinterne Rechtsanwendung und sollen eine einheitliche Ausführung des Bundesrechts gewährleisten. Die Kompetenz aus Art. 84 Abs. 2 GG darf daher nicht mit der Gesetzgebungskompetenz nach Art. 84 Abs. 1 GG gleichgesetzt werden.

Die Unterscheidung ist auch deshalb wichtig, weil die Länder ihre Verwaltungsorganisation grundsätzlich selbst bestimmen. Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift darf nicht als Ersatz für eine verfassungsrechtlich unzulässige bundesgesetzliche Organisationsregelung eingesetzt werden.

1.23. Verfassungsrechtliche Bedeutung der Verwaltungsautonomie der Länder#

Art. 84 Abs. 1 GG konkretisiert den allgemeinen Grundsatz des Art. 30 GG, wonach die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Die Verwaltungsautonomie ist dabei nicht lediglich eine technische Kompetenzverteilung. Sie hat demokratische und bundesstaatliche Bedeutung.

Wenn ein Land ein Bundesgesetz vollzieht, bleibt die politische und administrative Verantwortung für die konkrete Organisation des Vollzugs grundsätzlich beim Land. Unterschiedliche organisatorische Entscheidungen können Ausdruck regionaler Besonderheiten sein und ermöglichen unterschiedliche Verwaltungsstrukturen. Der Bundesstaat beruht deshalb nicht auf einer vollständigen Vereinheitlichung staatlicher Verwaltung, sondern auf einer Kombination aus bundesweiter materieller Gesetzgebung und dezentraler administrativer Durchführung. Art. 84 Abs. 1 GG institutionalisiert diese Trennung.

1.24. Normenklarheit und föderale Verantwortungszuordnung#

Die Anforderungen der Normenklarheit haben im Bereich des Art. 84 Abs. 1 GG eine besondere Bedeutung. Eine unklare gesetzgeberische Zuordnung kann dazu führen, dass weder Bund noch Länder eindeutig für die administrative Ausgestaltung verantwortlich sind. Das widerspricht dem Grundgedanken der Kompetenztrennung. Der Bundesgesetzgeber muss deshalb erkennen lassen, ob er lediglich eine materielle Sachregelung trifft oder zugleich eine organisations- beziehungsweise verfahrensrechtliche Regelung erlässt.

Ebenso muss erkennbar sein, ob eine Verfahrensregelung nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG abweichungsfest sein soll. Die Rechtsprechung verlangt gerade deshalb einen ausdrücklichen oder jedenfalls hinreichend deutlichen Ausschluss der Abweichungsmöglichkeit. Eine bloße Annahme der Abweichungsfestigkeit aufgrund der Detailtiefe einer Regelung genügt nicht.

1.25. Gesetzgebungstechnische Anforderungen#

Für die Praxis des Bundesgesetzgebers folgt daraus eine erhebliche gesetzgebungstechnische Verantwortung. Soll eine Regelung des Verwaltungsverfahrens für die Länder verbindlich und abweichungsfest sein, sollte dies im Gesetz ausdrücklich bestimmt werden. Typischerweise geschieht dies durch eine Klausel des Inhalts:

„Von den in diesem Gesetz getroffenen Regelungen des Verwaltungsverfahrens kann durch Landesrecht nicht abgewichen werden.“ Eine solche Klausel macht die gesetzgeberische Entscheidung eindeutig.

Sie ersetzt allerdings nicht die materiell-verfassungsrechtliche Voraussetzung des besonderen Bedürfnisses. Die bloße Erklärung des Bundesgesetzgebers, eine Regelung sei abweichungsfest, macht sie nicht schon deshalb verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber muss vielmehr auch die Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG erfüllen.

Die Gesetzesbegründung besitzt hierbei erhebliches Gewicht. Sie sollte erkennen lassen, weshalb die bundeseinheitliche Verfahrensregelung erforderlich ist und weshalb eine landesrechtliche Differenzierung ausgeschlossen werden soll. Die Gesetzgebungspraxis zeigt, dass solche Begründungen regelmäßig auf technische Interoperabilität, bundesweite Vergleichbarkeit, einheitliche Kontrollanforderungen oder die Notwendigkeit einer einheitlichen Umsetzung materieller Bundesvorgaben abstellen.

1.26. Verfassungsrechtliche Kontrolle#

Verstöße gegen Art. 84 Abs. 1 GG können grundsätzlich Gegenstand verfassungsgerichtlicher Kontrolle sein. Bei Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern kommt insbesondere der Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG in Betracht. Art. 84 Abs. 4 GG enthält darüber hinaus ein besonderes Verfahren für Meinungsverschiedenheiten über die Ausführung von Bundesgesetzen: Zunächst entscheidet der Bundesrat; gegen dessen Beschluss kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden.

Das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG betrifft insbesondere die Frage, ob ein Land bei der Ausführung eines Bundesgesetzes das geltende Recht verletzt hat. Davon zu unterscheiden sind verfassungsgerichtliche Verfahren, in denen die formelle Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes wegen fehlender Zustimmung des Bundesrates in Frage steht. Die Zustimmungsbedürftigkeit ist eine formelle Verfassungsvoraussetzung des Gesetzes.

1.27. Zustimmungsbedürftigkeit und Gesetzgebungsverfahren#

Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG stellt einen Ausnahmefall der Zustimmungsgesetzgebung dar. Ausgangspunkt ist das sogenannte Enumerationsprinzip: Ein Bundesgesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates nur, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich anordnet. Die Zustimmungspflicht kann daher nicht allein mit einer starken tatsächlichen Betroffenheit der Länder begründet werden. Bei Art. 84 Abs. 1 GG kommt es vielmehr präzise darauf an, ob das Bundesgesetz die Voraussetzungen des Satzes 5 erfüllt.

Die frühere Rechtslage war grundlegend anders. Nach Art. 84 Abs. 1 GG a.F. bedurften Bundesgesetze, die die Einrichtung der Behörden oder das Verwaltungsverfahren der Länder regelten, grundsätzlich der Zustimmung des Bundesrates. Die Föderalismusreform I ersetzte diese umfassende Zustimmungspflicht durch das heutige System.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Änderung ausdrücklich hervorgehoben: Während früher die bundesgesetzliche Regelung von Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren grundsätzlich zustimmungsbedürftig war, sieht Art. 84 Abs. 1 GG n.F. nunmehr grundsätzlich eine Abweichungskompetenz der Länder vor und knüpft die Zustimmungspflicht an den Ausnahmefall der Abweichungsfestigkeit.

1.28. Historische Entwicklung#

1.28.1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage#

Die ursprüngliche Konzeption des Grundgesetzes beruhte auf einer relativ klaren Trennung zwischen Bundesgesetzgebung und Landesverwaltung. Art. 83 GG bestimmte die Landeseigenverwaltung als Regelfall. Art. 84 GG konkretisierte diesen Grundsatz durch die Organisations- und Verfahrenshoheit der Länder. Gleichzeitig erhielt der Bundesrat durch das Zustimmungserfordernis ein starkes Instrument zur Sicherung der Länderinteressen.

Dieses System führte allerdings dazu, dass zahlreiche Bundesgesetze zustimmungsbedürftig wurden, obwohl ihre materiellen Regelungen keinen unmittelbaren Eingriff in Länderkompetenzen enthielten. Schon verhältnismäßig detaillierte Regelungen über das Verwaltungsverfahren konnten eine Zustimmungspflicht auslösen. Die Föderalismusreform I setzte hier an.

1.28.2. Föderalismusreform I#

Mit Wirkung zum 1. September 2006 wurde Art. 84 Abs. 1 GG grundlegend neu gefasst. An die Stelle der früheren Zustimmungslösung trat ein System der Abweichungsgesetzgebung. Die politische Zielsetzung bestand insbesondere darin, die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen zu reduzieren und zugleich den Ländern eine eigenständige Möglichkeit zur Anpassung des Verwaltungsverfahrens zu erhalten. Das neue Modell verschiebt den Konflikt zwischen Bund und Ländern daher von der vorgelagerten Zustimmung auf eine nachgelagerte Regelungskonkurrenz.

Der Bund kann grundsätzlich gesetzgeberisch handeln, ohne zuvor die Zustimmung des Bundesrates zu benötigen. Die Länder können anschließend von der bundesgesetzlichen Verfahrensregelung abweichen. Nur wenn der Bund die Abweichung nach den Voraussetzungen des Satzes 5 ausschließt, entsteht die Zustimmungspflicht.

1.28.3. Übergangsrecht#

Die Neuregelung wurde durch Art. 125b GG flankiert. Art. 125b Abs. 2 GG bestimmt, dass von bundesgesetzlichen Regelungen, die aufgrund der früheren Fassung des Art. 84 Abs. 1 GG erlassen wurden, grundsätzlich abweichende landesrechtliche Regelungen getroffen werden können. Für Regelungen des Verwaltungsverfahrens galt allerdings bis zum 31. Dezember 2008 eine besondere Übergangsregelung. Die Übergangsvorschrift war notwendig, weil ansonsten eine Vielzahl älterer bundesrechtlicher Verfahrensregelungen sofort durch Landesrecht hätte verdrängt werden können.

Die Rechtsprechung hat die Übergangsvorschrift entsprechend berücksichtigt. So wurde etwa für vor dem 1. September 2006 erlassenes Bundesrecht geprüft, ob nach diesem Zeitpunkt eine Änderung des Verwaltungsverfahrens stattgefunden hatte und damit die landesrechtliche Abweichungskompetenz eröffnet worden war.

1.29. Rechtsfolgen einer unzulässigen Abweichung#

Hat ein Land eine Regelung getroffen, die nicht von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt ist, ist sie verfassungswidrig. Das gilt insbesondere dann, wenn das Land den Bereich des Verwaltungsverfahrens verlässt und eine materielle Bundesregelung verändert.

Ebenso fehlt es an einer Abweichungsbefugnis, wenn der Bund das Verwaltungsverfahren wirksam nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG abweichungsfest geregelt hat. In diesen Fällen bleibt das Bundesrecht maßgeblich. Die besondere Kollisionsregel des Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG kann nur innerhalb des verfassungsrechtlich eröffneten Abweichungsbereichs greifen.

1.30. Rechtsfolgen eines fehlerhaften Abweichungsausschlusses#

Umgekehrt ist auch ein bundesgesetzlicher Abweichungsausschluss verfassungsrechtlich angreifbar. Fehlt es am besonderen Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung oder liegt kein Ausnahmefall vor, kann der Bund die Länder nicht allein durch gesetzgeberische Erklärung an einer Abweichung hindern. Die entsprechende Regelung ist dann insoweit verfassungswidrig. Die Frage der Zustimmungspflicht hängt wiederum davon ab, ob das Gesetz gerade aufgrund dieses Abweichungsausschlusses nach Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG zustimmungsbedürftig war. Damit können materielle und formelle Verfassungsmäßigkeit ineinandergreifen:

Ist ein Abweichungsausschluss unzulässig und wurde das Gesetz dennoch ohne Zustimmung des Bundesrates beschlossen, stellt sich zusätzlich die Frage nach einem Verstoß gegen Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG.

1.31. Europarechtliche und unionsrechtliche Einflüsse#

Art. 84 Abs. 1 GG steht auch im Kontext der Durchführung von Unionsrecht. Die unionsrechtliche Verpflichtung Deutschlands zu einer bestimmten Umsetzung oder Vollzugsstruktur beseitigt die innerstaatliche Kompetenzordnung grundsätzlich nicht.

Die Bundesrepublik Deutschland bleibt gegenüber der Europäischen Union ein einheitlicher Verpflichtungsadressat. Innerstaatlich ist jedoch weiterhin zu bestimmen, welches Verfassungsorgan und welche staatliche Ebene die jeweilige Aufgabe wahrnimmt. Das bedeutet insbesondere, dass die Existenz einer unionsrechtlichen Verpflichtung nicht automatisch eine Bundeskompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens begründet.

Umgekehrt kann die Notwendigkeit einer bundesweit einheitlichen Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben im Einzelfall ein Gesichtspunkt für die Beurteilung eines besonderen Bedürfnisses nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG sein. Auch hier bleibt jedoch die konkrete verfassungsrechtliche Prüfung erforderlich.

1.32. Grundrechtsschutz und Verwaltungsverfahren#

Das Verwaltungsverfahren besitzt häufig unmittelbare Bedeutung für die Effektivität von Grundrechten. Anhörungsrechte, Beteiligungsmöglichkeiten, Informationsrechte, Akteneinsicht, Datenschutz, Fristen und behördliche Prüfpflichten können die tatsächliche Reichweite materieller Grundrechtspositionen erheblich beeinflussen. Daraus folgt jedoch nicht automatisch eine Kompetenz des Bundes zur bundeseinheitlichen Regelung.

Art. 84 Abs. 1 GG verlangt auch bei grundrechtsrelevanten Verwaltungsverfahren eine Abwägung zwischen dem Interesse an bundesweit einheitlichem Grundrechtsschutz und der föderalen Verwaltungsautonomie.

Ein besonderes Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung kann insbesondere dort näherliegen, wo unterschiedliche Landesverfahren zu erheblich unterschiedlichen Grundrechtsstandards führen würden. Die bloße Berufung auf Grundrechte genügt allerdings nicht. Erforderlich bleibt eine konkrete Begründung, weshalb gerade eine bundesgesetzlich einheitliche Verfahrensregelung notwendig ist.

1.33. Datenschutz und Informationsverarbeitung#

Besondere Bedeutung gewinnt Art. 84 Abs. 1 GG bei datenintensiven Verwaltungsverfahren. Die Einrichtung gemeinsamer Datenbestände, standardisierte elektronische Verwaltungsverfahren, einheitliche Schnittstellen oder bundesweit koordinierte Melde- und Kontrollsysteme können eine einheitliche Verfahrensgestaltung erforderlich machen. Gleichzeitig sind solche Regelungen häufig sowohl organisationsrechtlicher als auch verfahrensrechtlicher Natur.

Für die Kompetenzzuordnung ist daher nicht die technische Bezeichnung entscheidend. Maßgeblich ist, ob der Bund verbindlich festlegt, wie die Landesbehörden ihre Aufgaben wahrnehmen müssen.

Gerade bei digitalen Verwaltungsverfahren kann eine bundeseinheitliche technische Infrastruktur erhebliche praktische Vorteile besitzen. Diese Vorteile allein ersetzen jedoch nicht die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG. Die Abweichungsfestigkeit muss vielmehr auf ein besonderes Bedürfnis gestützt werden.

1.34. Elektronische Verwaltung#

Die zunehmende Digitalisierung der Verwaltung verstärkt die praktische Bedeutung des Art. 84 Abs. 1 GG. Digitale Verwaltungsverfahren führen zu einer stärkeren Verzahnung von Organisation, Verfahren und Technik. Eine Vorschrift über ein elektronisches Antragsverfahren kann etwa zugleich festlegen,

• welche Behörde zuständig ist,
• welche Daten verarbeitet werden,
• welche technische Schnittstelle verwendet wird,
• wie Identitäten überprüft werden,
• wie Anträge übermittelt werden,
• wie Entscheidungen elektronisch bekanntgegeben werden.

Die Abgrenzung zwischen Organisation und Verfahren wird dadurch schwieriger. Die verfassungsrechtliche Zuordnung darf deshalb nicht allein an traditionellen Vorstellungen vom Verwaltungsverfahren orientiert werden. Entscheidend bleibt der konkrete Regelungsgehalt. Soweit eine technische Regelung lediglich ein bestimmtes materielles Ergebnis voraussetzt, ohne das konkrete Verfahren vorzuschreiben, liegt nicht notwendig eine Regelung des Verwaltungsverfahrens vor. Soweit sie dagegen die Art und Weise der Tätigkeit der Landesbehörden verbindlich vorgibt, spricht dies für eine Zuordnung zu Art. 84 Abs. 1 GG.

1.35. Praktische Bedeutung der Abweichungsgesetzgebung#

Die Abweichungskompetenz ermöglicht den Ländern eine erhebliche Anpassung des Verwaltungsrechts an regionale Besonderheiten. Dies kann insbesondere bei unterschiedlichen Verwaltungsstrukturen, unterschiedlichen Behördenzuständigkeiten, regionalen Belastungssituationen oder unterschiedlichen organisatorischen Ressourcen relevant sein. Gleichzeitig erzeugt das Modell eine erhöhte Rechtszersplitterung. Bundesrecht kann in einem Land nach der bundesgesetzlichen Regelung vollzogen werden, während ein anderes Land von dieser Regelung abweicht. Für Bürger, Unternehmen und Behörden kann dies zu unterschiedlichen Verfahrensanforderungen führen.

Diese Rechtszersplitterung ist jedoch nicht lediglich eine unerwünschte Nebenfolge. Sie ist Teil der verfassungsrechtlichen Konzeption. Der Verfassungsgeber hat bewusst entschieden, dass die Einheitlichkeit des Verwaltungsverfahrens nicht grundsätzlich Vorrang vor der Länderautonomie besitzt. Gerade deshalb ist Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG als Ausnahme ausgestaltet.

1.36. Verhältnis von Einheitlichkeit und Föderalismus#

Art. 84 Abs. 1 GG verkörpert einen strukturellen Ausgleich zwischen zwei gegenläufigen Anforderungen. Einerseits verlangt ein einheitliches Bundesrecht häufig eine möglichst einheitliche administrative Umsetzung. Unterschiedliche Verfahren können die praktische Wirksamkeit materiellen Bundesrechts erschweren.

Andererseits ist die Eigenständigkeit der Länder nicht auf die formale Gesetzgebung beschränkt. Sie umfasst auch eine eigenständige Verwaltung und die Möglichkeit, Verwaltungsstrukturen und -verfahren selbst zu gestalten. Der Verfassungsgeber hat deshalb keine vollständige Einheitlichkeit angeordnet.

Die Regelungsarchitektur lautet vielmehr: Das Land regelt grundsätzlich selbst. Der Bund darf abweichend regeln. Das Land darf grundsätzlich wiederum abweichen. Ein späteres Gesetz erhält nach Maßgabe der Verfassung Anwendungsvorrang. Nur unter besonderen Voraussetzungen darf der Bund die Abweichung ausschließen. Und nur dann ist das Bundesgesetz nach Satz 6 zustimmungsbedürftig.

Diese Architektur macht deutlich, dass Art. 84 Abs. 1 GG kein bloßes Organisationsdetail des Grundgesetzes ist, sondern eine zentrale Norm des bundesstaatlichen Kompetenzgleichgewichts.

1.37. Verhältnis von Organisation und Verfahren#

Die Unterscheidung zwischen Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren ist trotz ihrer gemeinsamen Behandlung in Satz 1 von Bedeutung. Für beide Bereiche gilt grundsätzlich die Länderzuständigkeit. Der Bund kann nach Satz 2 in beiden Bereichen abweichend regeln. Die besondere Abweichungsfestigkeit des Satzes 5 betrifft dagegen ausdrücklich nur das Verwaltungsverfahren.

Das bedeutet, dass der Bund die Abweichungsmöglichkeit hinsichtlich der Behördeneinrichtung nicht nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG ausschließen kann. Insoweit besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen Organisation und Verfahren. Die Organisationsautonomie der Länder ist nach der heutigen Fassung sogar stärker geschützt als die Verfahrensautonomie, soweit Satz 5 nur das Verfahren betrifft.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Zusammenhang mit dem Durchgriffsverbot ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG eine bundesgesetzliche Regelung über die Einrichtung von Behörden ausschließt, soweit dadurch Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben übertragen werden.

1.38. Abgrenzung zwischen Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren#

Die Grenzziehung zwischen Organisation und Verfahren ist nicht immer eindeutig. Eine Regelung, nach der eine bestimmte Behörde für eine Aufgabe zuständig ist, besitzt organisatorischen Charakter. Eine Regelung, wonach diese Behörde bestimmte Verfahrensschritte vorzunehmen hat, betrifft dagegen das Verwaltungsverfahren. In komplexen Normen können beide Elemente miteinander verbunden sein. Die verfassungsrechtliche Beurteilung muss dann die einzelnen Regelungen beziehungsweise Regelungskomplexe differenziert betrachten. Eine pauschale Einordnung eines gesamten Gesetzes als „Organisationsgesetz“ oder „Verfahrensgesetz“ genügt nicht. Dies gilt insbesondere für Gesetze, die zugleich materielle Anspruchsvoraussetzungen, Zuständigkeitsregeln und Verfahrensvorschriften enthalten.

1.39. Bedeutung der Gesetzesbegründung#

Bei der Prüfung eines Abweichungsausschlusses kommt der Gesetzesbegründung besondere Bedeutung zu. Sie kann erkennen lassen, welche tatsächlichen und rechtlichen Gründe den Gesetzgeber zur Annahme eines besonderen Bedürfnisses veranlasst haben. Die Begründung sollte insbesondere darlegen,

• warum unterschiedliche Landesregelungen problematisch wären,
• welche konkreten Nachteile aus einer Verfahrenszersplitterung entstehen würden,
• weshalb diese Nachteile nicht durch Koordination der Länder vermieden werden können,
• warum gerade eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich ist,
• welche konkreten Verfahrensbestandteile abweichungsfest sein sollen.

Die Gesetzgebungspraxis zeigt entsprechende Begründungsansätze etwa im Immissionsschutzrecht, Staatsangehörigkeitsrecht, Aufenthaltsrecht und bei bestimmten elektronischen Verwaltungsverfahren. Die Gesetzesbegründung ersetzt zwar nicht die verfassungsrechtliche Prüfung; sie bildet jedoch einen wesentlichen Anhaltspunkt für die Ermittlung der gesetzgeberischen Entscheidung und der zugrunde gelegten tatsächlichen Erwägungen.

1.40. Auslegung im Lichte des Bundesstaatsprinzips#

Art. 84 Abs. 1 GG ist als Teil des Bundesstaatsprinzips aus Art. 20 Abs. 1 GG auszulegen. Die föderale Ordnung garantiert den Ländern nicht lediglich symbolische Eigenständigkeit, sondern eigene staatliche Aufgaben- und Verantwortungsbereiche. Die Verwaltungsautonomie ist ein wesentlicher Bestandteil dieser Eigenstaatlichkeit.

Deshalb ist die Bundeskompetenz nach Art. 84 Abs. 1 GG nicht extensiv im Sinne einer möglichst umfassenden Vereinheitlichung der Verwaltung auszulegen. Gleichzeitig darf die Norm nicht so restriktiv verstanden werden, dass bundesgesetzliche Sachregelungen faktisch ihrer einheitlichen Durchsetzung beraubt werden. Die Auslegung muss daher zwischen effektiver Bundesgesetzgebung und föderaler Verwaltungsautonomie vermitteln. Diese Vermittlungsfunktion erklärt insbesondere die Kombination aus Satz 2 und Satz 5. Satz 2 akzeptiert bundesgesetzliche Verfahrensregelungen, lässt sie aber grundsätzlich abweichungsfähig. Satz 5 ermöglicht ausnahmsweise ihre Abweichungsfestigkeit, verlangt hierfür aber eine besondere Rechtfertigung.

1.41. Verhältnis zu Art. 83 GG#

Art. 83 GG bestimmt die Grundzuständigkeit der Länder für die Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 84 Abs. 1 GG konkretisiert diese Grundzuständigkeit. Die beiden Normen stehen daher in einem Regel-Ausnahme-Verhältnis: Art. 83 GG beantwortet die Frage, wer grundsätzlich vollzieht. Art. 84 Abs. 1 GG beantwortet die Frage, wer innerhalb dieses Vollzugs die Behördenorganisation und das Verfahren bestimmt. Die Verbindung beider Vorschriften ist deshalb für jede Prüfung des Art. 84 Abs. 1 GG zwingend. Erst wenn feststeht, dass ein Bundesgesetz als eigene Angelegenheit durch die Länder ausgeführt wird, kann Art. 84 Abs. 1 GG Anwendung finden.

1.42. Verhältnis zu Art. 85 GG#

Art. 85 GG betrifft die Bundesauftragsverwaltung. Die Vorschriften ähneln sich strukturell, unterscheiden sich aber hinsichtlich der Einflussmöglichkeiten des Bundes. In der Landeseigenverwaltung nach Art. 84 GG verfügen die Länder über eine weitreichende Verwaltungsautonomie.

In der Bundesauftragsverwaltung bleibt die Einrichtung der Behörden zwar grundsätzlich ebenfalls Angelegenheit der Länder, doch bestehen weitergehende Einflussmöglichkeiten des Bundes. Insbesondere unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden. Die verfassungsrechtliche Einordnung einer Verwaltungsmaßnahme als Art. 84- oder Art. 85-Fall hat deshalb erhebliche Konsequenzen für die Reichweite der Bundeskompetenzen.

1.43. Bedeutung für die kommunale Ebene#

Die kommunale Ebene ist bei der Anwendung des Art. 84 Abs. 1 GG häufig mittelbar betroffen. Das Bundesgesetz kann materielle Pflichten begründen, deren Vollzug in der Praxis durch Gemeinden erfolgt. Nach Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG darf diese unmittelbare Aufgabenübertragung jedoch nicht durch Bundesgesetz erfolgen.

Die verfassungsrechtlich zulässige Konstruktion lautet vielmehr grundsätzlich: Der Bund regelt die Sachmaterie. Das Land vollzieht das Bundesgesetz. Das Land entscheidet aufgrund seiner Organisationshoheit, welche Landes- oder Kommunalbehörden den Vollzug übernehmen. Die Gemeinde erhält ihre Aufgabe daher vom Land und nicht unmittelbar vom Bund. Diese Konstruktion schützt zugleich die kommunale Organisationsautonomie und die föderale Verantwortungszuordnung.

1.44. Unmittelbare und mittelbare Aufgabenübertragung#

Die entscheidende Abgrenzung besteht darin, ob das Bundesgesetz selbst die kommunale Ebene zum Aufgabenträger bestimmt. Eine Formulierung wie „Die Gemeinden sind zuständig für …“ ist daher grundsätzlich problematisch. Demgegenüber kann eine bundesgesetzliche Verpflichtung des Landes, eine bestimmte Verwaltungsaufgabe wahrzunehmen, mit einer anschließenden landesgesetzlichen Zuweisung an Gemeinden vereinbar sein. Auch eine Regelung, die lediglich voraussetzt, dass eine Gemeinde aufgrund bereits bestehenden Landesrechts handelt, stellt nicht ohne Weiteres eine unzulässige unmittelbare Aufgabenübertragung dar. Die Prüfung muss daher den gesamten normativen Zusammenhang berücksichtigen.

1.45. Verfassungsrechtliche Funktionslogik des Satzes 7#

Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG verfolgt insbesondere drei miteinander verbundene Zwecke. Erstens soll verhindert werden, dass der Bund die Länder bei der Organisation ihres Verwaltungsapparates umgeht. Zweitens soll verhindert werden, dass Gemeinden unmittelbar mit bundesrechtlichen Verwaltungsaufgaben belastet werden, ohne dass das hierfür zuständige Land die entsprechende Organisationsentscheidung trifft. Drittens soll die finanzielle und politische Verantwortlichkeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen klarer zugeordnet werden.

Gerade der letzte Gesichtspunkt gewinnt angesichts des Konnexitätsproblems Bedeutung. Werden Kommunen mit zusätzlichen Verwaltungsaufgaben belastet, entstehen häufig erhebliche Personal- und Sachkosten. Das Grundgesetz ordnet deshalb die unmittelbare Aufgabenübertragung durch den Bund aus Gründen der föderalen Verantwortungszuweisung ausdrücklich aus.

1.46. Fortgeltung bundesrechtlicher Verfahrensnormen#

Die Einführung der Abweichungskompetenz bedeutet nicht, dass bundesrechtliche Verfahrensregelungen automatisch bedeutungslos werden. Solange ein Land keine abweichende Regelung erlässt, bleibt das Bundesrecht grundsätzlich maßgeblich. Auch eine landesrechtliche Abweichung verdrängt das Bundesrecht nur innerhalb ihres sachlichen Anwendungsbereichs. Das Bundesrecht bleibt daher für alle nicht von der Abweichung erfassten Regelungsbereiche anwendbar. Diese partielle Verdrängung ist für die Praxis besonders bedeutsam, weil sich aus einem Bundesgesetz und einem Landesgesetz häufig ein zusammengesetztes Normgefüge ergibt. Die Rechtsanwender müssen deshalb zunächst bestimmen, welche konkrete Vorschrift des Bundesrechts abweichungsfähig ist, ob das Land tatsächlich eine Abweichungsregelung getroffen hat und welchen sachlichen Umfang diese besitzt.

1.47. Spätere Änderungen des Bundesrechts#

Die Regelung des Satzes 3 führt bei späteren Bundesgesetzänderungen zu einer zeitlich gestaffelten Rechtslage. Hat ein Land abweichendes Recht geschaffen, kann der Bund nicht ohne Weiteres verlangen, dass die neue Bundesregelung sofort gilt. Vielmehr gilt zunächst die sechsmonatige Karenzfrist. Dadurch erhält das Land Zeit, seine Rechtsordnung anzupassen. Die Regelung verhindert zugleich, dass die Länder durch kurzfristige Bundesgesetzgebung permanent gezwungen werden, ihre Verwaltungsorganisation und Verwaltungsverfahren umzustellen. Der Bundesgesetzgeber kann diese Frist nur mit Zustimmung des Bundesrates verkürzen beziehungsweise eine andere Regelung über das Inkrafttreten treffen.

1.48. Rechtspraktische Prüfungssystematik#

Bei der konkreten Prüfung eines Problems nach Art. 84 Abs. 1 GG empfiehlt sich eine schrittweise Zuordnung. Zunächst ist festzustellen, ob das betreffende Bundesgesetz durch die Länder als eigene Angelegenheit ausgeführt wird. Anschließend ist zu bestimmen, ob die angegriffene Regelung die Einrichtung einer Behörde oder das Verwaltungsverfahren betrifft. Sodann ist zu prüfen, ob das Bundesgesetz eine Regelung getroffen hat, von der das Land nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG abweichen darf.

Hat das Land eine abweichende Regelung erlassen, ist das Verhältnis zum Bundesrecht anhand Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG zu bestimmen. Ist ein späteres Bundesgesetz einschlägig, ist zusätzlich die sechsmonatige Karenzfrist des Satzes 3 zu berücksichtigen.

Danach ist zu prüfen, ob der Bund die betreffende Verfahrensregelung nach Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG wirksam für abweichungsfest erklärt hat. Hierzu müssen sowohl die formalen Anforderungen an den Abweichungsausschluss als auch die materiellen Voraussetzungen des Ausnahmefalls und des besonderen Bedürfnisses erfüllt sein. Erst anschließend stellt sich die Frage nach der Zustimmungspflicht des Bundesrates nach Satz 6. Schließlich ist bei kommunalen Zuständigkeiten Satz 7 gesondert zu prüfen.

1.49. Bedeutung für die Gesetzesauslegung#

Bei der Auslegung einer bundesgesetzlichen Vorschrift ist daher nicht allein deren materieller Regelungsgehalt zu betrachten. Es ist stets zu fragen, ob die konkrete Norm zugleich eine Regelung der Behördenorganisation oder des Verwaltungsverfahrens enthält. Diese Prüfung kann dazu führen, dass einzelne Vorschriften eines Bundesgesetzes unterschiedliche verfassungsrechtliche Kompetenzfolgen haben. Eine materielle Anspruchsvoraussetzung kann uneingeschränkt bundeseinheitlich gelten.

Eine daran anschließende Verfahrensregelung kann dagegen nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG abweichungsfähig sein. Eine weitere Verfahrensregelung kann nach Satz 5 abweichungsfest sein. Eine Zuständigkeitsregelung kann wiederum wegen ihres organisatorischen Charakters der Länderhoheit unterfallen. Die verfassungsrechtliche Analyse muss deshalb regelungsbezogen und nicht bloß gesetzesbezogen erfolgen.

1.50. Verhältnis zu materiell-rechtlichen Regelungen#

Besonders problematisch sind sogenannte verfahrensrechtliche Annexregelungen mit erheblicher materieller Wirkung. Eine Regelung darf nicht allein deshalb als Verwaltungsverfahrensrecht eingeordnet werden, weil sie in einem verwaltungsrechtlichen Gesetz steht. Umgekehrt wird eine Regelung nicht allein dadurch materielles Recht, dass ihre Einhaltung Voraussetzung einer materiellen Rechtsfolge ist. Entscheidend ist, ob die Norm den Inhalt der Rechtsposition selbst bestimmt oder die Art und Weise ihrer administrativen Durchsetzung. Die Grenze zwischen beiden Bereichen ist deshalb anhand des konkreten Regelungsgehalts zu bestimmen. Diese funktionale Betrachtung entspricht der Rechtsprechung, wonach die Zuordnung nicht ein für alle Mal anhand abstrakter Kategorien vorgenommen werden kann.

1.51. Bedeutung für die Rechtsetzung der Länder#

Die Länder besitzen aufgrund Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG ein eigenständiges Instrument zur Anpassung bundesrechtlicher Verwaltungsverfahren. Dieses Instrument kann insbesondere genutzt werden, um landesspezifische Behördenstrukturen, Verfahrensabläufe oder Gebührenregelungen abzubilden. Die Länder müssen dabei jedoch ihrerseits die Anforderungen an Normenklarheit, Bestimmtheit und effektiven Gesetzesvollzug beachten. Die landesrechtliche Abweichung ist kein rechtsfreier Raum. Sie bleibt vollständig an das Grundgesetz gebunden. Insbesondere dürfen die Länder die materiellen Vorgaben des Bundes nicht durch eine organisatorische oder verfahrensrechtliche Konstruktion umgehen.

1.52. Bedeutung für die Rechtsetzung des Bundes#

Für den Bund bedeutet Art. 84 Abs. 1 GG eine differenzierte gesetzgeberische Verantwortung. Will der Bund lediglich materielle Standards setzen, sollte er verfahrensrechtliche Detailregelungen grundsätzlich vermeiden, wenn sie für die Sachregelung nicht erforderlich sind.

Will er hingegen ein bestimmtes Verwaltungsverfahren verbindlich vorgeben, muss er die Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 1 GG berücksichtigen. Soll das Verfahren abweichungsfähig bleiben, bedarf es keiner besonderen Erklärung. Soll es abweichungsfest sein, muss der Bund einen hinreichend deutlichen Abweichungsausschluss vorsehen und das besondere Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung substantiiert begründen. Der Bundesrat wird in diesem Fall zum notwendigen Beteiligungsorgan. Damit entsteht eine klare verfassungsrechtliche Verantwortungszuordnung: Je stärker der Bund in die Verfahrensautonomie der Länder eingreift, desto stärker wird die Beteiligung des Bundesrates.

1.53. Dogmatische Einordnung der Abweichungsgesetzgebung#

Die Abweichungskompetenz des Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG ist eine verfassungsunmittelbare Kompetenz der Länder. Sie hängt nicht davon ab, dass das Bundesgesetz die Länder ausdrücklich zu einer Abweichung ermächtigt. Das Gegenteil ist der Ausgangspunkt: Die Abweichungsbefugnis folgt unmittelbar aus dem Grundgesetz. Ein Bundesgesetz kann die Abweichung daher grundsätzlich nicht durch bloße Formulierung ausschließen.

Erforderlich ist vielmehr die besondere Konstruktion des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG. Das unterscheidet die Regelung von gewöhnlichen gesetzlichen Ermächtigungen. Die Länder handeln bei der Abweichung nicht als vom Bund ermächtigte Gesetzgeber, sondern kraft eigener verfassungsrechtlicher Kompetenz.

1.54. Zeitliche Konkurrenz von Bundes- und Landesrecht#

Die zeitliche Konkurrenz kann in mehreren Stufen verlaufen. Zunächst erlässt der Bund eine Verfahrensregelung. Sodann erlässt ein Land hiervon abweichendes Recht. Dieses spätere Landesrecht besitzt aufgrund Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG grundsätzlich Anwendungsvorrang. Erlässt der Bund danach erneut eine einschlägige Verfahrensregelung, gilt diese aufgrund Satz 3 nicht sofort, sondern grundsätzlich frühestens nach sechs Monaten. Der Bundesrat kann einer abweichenden Inkrafttretensregelung zustimmen.

Damit bildet Art. 84 Abs. 1 GG ein dynamisches System konkurrierender Gesetzgebung. Die zeitliche Abfolge der Gesetze ist für die Bestimmung des geltenden Rechts von zentraler Bedeutung.

1.55. Keine allgemeine Gleichrangigkeit von Bundes- und Landesrecht#

Die Formulierung „jeweils spätere Gesetz“ darf nicht dahin verstanden werden, dass Bundes- und Landesrecht im gesamten Verfassungsrecht gleichrangig wären. Die zeitliche Vorrangregel gilt nur innerhalb des ausdrücklich eröffneten Abweichungsbereichs.

Außerhalb dieses Bereichs bleibt Art. 31 GG maßgeblich. Ebenso kann ein Land nicht durch ein späteres Gesetz Bundesrecht verdrängen, wenn die landesrechtliche Regelung mangels Kompetenz verfassungswidrig ist. Die zeitliche Priorität setzt daher immer eine bestehende Abweichungskompetenz voraus.

1.56. Verfassungsrechtliche Bedeutung des Zustimmungserfordernisses#

Das Zustimmungserfordernis nach Satz 6 ist nicht nur ein verfahrensrechtliches Detail des Gesetzgebungsverfahrens. Es ist Bestandteil der föderalen Balance. Der Bundesrat repräsentiert die Länder auf Bundesebene. Wenn der Bund die Abweichungsmöglichkeit der Länder beseitigt, verlangt Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG deshalb die Zustimmung des Organs, in dem die Länder unmittelbar an der Bundesgesetzgebung beteiligt sind.

Der Mechanismus verbindet damit zwei Ebenen: Die Länder erhalten durch Satz 2 ein eigenes Gesetzgebungsrecht. Der Bund kann dieses Recht nach Satz 5 ausnahmsweise beschneiden. In diesem Fall müssen die Länder über den Bundesrat zustimmen. Die föderale Beteiligung tritt damit an die Stelle der individuellen Abweichungsfreiheit der Länder.

1.57. Schlussbemerkung zur Auslegung einzelner Regelungen#

Für die wissenschaftliche und praktische Anwendung des Art. 84 Abs. 1 GG ist entscheidend, dass nicht von abstrakten Etiketten ausgegangen wird. Weder die Bezeichnung eines Gesetzes als „Verfahrensgesetz“ noch seine systematische Stellung entscheidet über die verfassungsrechtliche Einordnung. Maßgeblich ist vielmehr der konkrete normative Gehalt der jeweiligen Vorschrift.

Eine Regelung fällt unter Art. 84 Abs. 1 GG, wenn sie die Art und Weise bestimmt, in der Landesbehörden Bundesrecht vollziehen, oder wenn sie die organisatorische Struktur der hierfür zuständigen Landesverwaltung festlegt. Eine Regelung, die dagegen die materiellen Voraussetzungen einer Rechtsfolge bestimmt, bleibt grundsätzlich Sachrecht und wird durch Art. 84 Abs. 1 GG nicht zur Verfahrensregelung.

Auf dieser Grundlage ist auch der Anwendungsbereich des Abweichungsrechts zu bestimmen. Das Land darf von bundesrechtlichen Organisations- und Verfahrensvorgaben abweichen, nicht aber von der materiellen Sachentscheidung des Bundesgesetzgebers. Die spätere bundesgesetzliche Regelung kann eine bestehende landesrechtliche Abweichung wiederum nach Maßgabe der zeitlichen und verfahrensrechtlichen Vorgaben des Art. 84 Abs. 1 Satz 3 und 4 GG überlagern. Eine dauerhafte Verdrängung des Landesrechts ohne die hierfür erforderlichen Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG ist dagegen ausgeschlossen.

Gerade in dieser Verbindung von Organisationsautonomie, Verfahrensautonomie, Abweichungsgesetzgebung, zeitlicher Normenkonkurrenz, Ausnahmezuständigkeit des Bundes und kommunalem Durchgriffsverbot liegt die besondere dogmatische Struktur des Art. 84 Abs. 1 GG.

2. Art. 84 Abs. 2 GG – Allgemeine Verwaltungsvorschriften#

2.1. Bedeutung und Stellung der Vorschrift#

Art. 84 Abs. 2 GG regelt die Befugnis der Bundesregierung zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder, soweit diese Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen. Die Vorschrift steht damit in einem unmittelbaren systematischen Zusammenhang mit Art. 83 und Art. 84 Abs. 1 GG.

Art. 83 GG bestimmt als Grundregel, dass die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Art. 84 Abs. 1 GG konkretisiert diese Zuständigkeit, indem er den Ländern grundsätzlich die Regelung der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens zuweist. Art. 84 Abs. 2 GG ergänzt diese Organisations- und Verfahrenshoheit um eine besondere Einwirkungsbefugnis des Bundes: Die Bundesregierung kann allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen, bedarf hierfür jedoch der Zustimmung des Bundesrates.

Die Vorschrift ist damit Bestandteil eines fein austarierten bundesstaatlichen Kompetenzgefüges. Sie verleiht dem Bund keine allgemeine Verwaltungszuständigkeit für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder. Vielmehr ermöglicht sie eine begrenzte, durch die Zustimmung des Bundesrates föderal abgesicherte Einflussnahme auf den Vollzug.

Die Vorschrift ist insbesondere deshalb von Bedeutung, weil allgemeine Verwaltungsvorschriften ihrem Wesen nach keine Gesetze sind. Sie stehen vielmehr zwischen dem Gesetz und dessen konkreter administrativer Anwendung. Sie konkretisieren, vereinheitlichen und koordinieren den Verwaltungsvollzug, ohne grundsätzlich selbst neue materiell-rechtliche Pflichten des Bürgers begründen zu können.

Art. 84 Abs. 2 GG beantwortet damit eine zentrale Frage des Bundesstaatsrechts: Wie kann der Bund auf eine Verwaltung Einfluss nehmen, die nach Art. 83 GG nicht seine eigene, sondern die Verwaltung der Länder ist?

Die Antwort des Grundgesetzes lautet nicht, dass die Bundesregierung diese Verwaltung unmittelbar hierarchisch leiten dürfte. Vielmehr wird ihr ein begrenztes Instrument in Form allgemeiner Verwaltungsvorschriften zur Verfügung gestellt, dessen Gebrauch an die Zustimmung des Bundesrates gebunden ist.

Die Zustimmung des Bundesrates ist dabei nicht bloße politische Begleiterscheinung, sondern konstitutiver Bestandteil der bundesstaatlichen Kompetenzordnung. Das Bundesverfassungsgericht hat die föderative Bedeutung dieser Beteiligung ausdrücklich hervorgehoben. Die Zustimmung dient insbesondere dem Schutz der Eigenständigkeit der Länderverwaltungen.

2.2. Verhältnis zu Art. 83 und Art. 84 Abs. 1 GG#

Art. 84 Abs. 2 GG kann nur aus dem Zusammenhang mit Art. 83 und Art. 84 Abs. 1 GG richtig verstanden werden. Art. 83 GG enthält die grundlegende Zuordnung der Ausführungskompetenz. Soweit Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden, handelt es sich um Landeseigenverwaltung. Die Länder sind in diesem Bereich nicht bloße Vollzugsorgane des Bundes, sondern erfüllen die ihnen verfassungsrechtlich zugewiesene Verwaltungsaufgabe in eigener Verantwortung.

Art. 84 Abs. 1 GG trägt diesem Umstand Rechnung, indem die Länder grundsätzlich selbst bestimmen, wie ihre Behörden eingerichtet sind und wie das Verwaltungsverfahren ausgestaltet wird.

Art. 84 Abs. 2 GG durchbricht diese Autonomie nicht vollständig, sondern eröffnet eine begrenzte Einwirkungsmöglichkeit. Die Bundesregierung kann allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen, die sich auf den Vollzug des Bundesgesetzes beziehen. Die Vorschrift ist deshalb als Konkretisierung der Bundesaufsicht über die Landeseigenverwaltung zu verstehen, nicht als Übertragung einer allgemeinen Sach- oder Verwaltungszuständigkeit auf den Bund. Das Verhältnis der Vorschriften lässt sich daher dahin bestimmen: Art. 83 GG weist die Verwaltung grundsätzlich den Ländern zu. Art. 84 Abs. 1 GG gewährleistet ihnen die Organisations- und Verfahrenshoheit.

Art. 84 Abs. 2 GG ermöglicht dem Bund eine begrenzte Einflussnahme durch allgemeine Verwaltungsvorschriften. Die Zustimmung des Bundesrates bildet dabei die föderale Sicherung dieser Einwirkungsmöglichkeit.

2.3. „Die Bundesregierung“#

2.3.1. Verfassungsrechtlicher Begriff der Bundesregierung#

Adressat der Kompetenz aus Art. 84 Abs. 2 GG ist nach dem ausdrücklichen Wortlaut die „Bundesregierung“. Unter Bundesregierung ist das Kollegialorgan aus Bundeskanzler und Bundesministern zu verstehen. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Auslegung ausdrücklich bestätigt und an seiner bereits in BVerfGE 26, 338 entwickelten Auffassung festgehalten. Die Verwendung des Begriffs „Bundesregierung“ ist deshalb nicht gleichbedeutend mit dem Bundeskanzler oder einem einzelnen Bundesministerium.

Art. 62 GG bestimmt, dass die Bundesregierung aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern besteht. Die Kompetenz aus Art. 84 Abs. 2 GG ist folglich grundsätzlich eine Kollegialkompetenz.

Dies hat erhebliche praktische und verfassungsrechtliche Bedeutung. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift wird nicht lediglich als interner Verwaltungsakt eines einzelnen Ressorts verstanden, sondern als Instrument der bundesstaatlichen Einwirkung auf die Verwaltung der Länder. Die Entscheidung darüber, in welcher Weise Bundesrecht in den Ländern administrativ umgesetzt wird, besitzt deshalb eine föderale Dimension, die über eine gewöhnliche ressortinterne Verwaltungsentscheidung hinausgeht.

2.3.2. Kollegialprinzip#

Die Bundesregierung muss die allgemeine Verwaltungsvorschrift als Kollegium beschließen. Dabei gelten die allgemeinen Regeln über die Willensbildung der Bundesregierung. Art. 65 GG, die Geschäftsordnung der Bundesregierung und die dort vorgesehenen Verfahren bestimmen die interne Organisation des Kollegialorgans. Der einzelne Bundesminister kann sich daher nicht allein auf Art. 84 Abs. 2 GG berufen, um eine allgemeine Verwaltungsvorschrift im Sinne dieser Vorschrift zu erlassen.

Das Bundesverfassungsgericht hat gerade in dieser Hinsicht eine deutliche Grenze gezogen. In der Entscheidung vom 2. März 1999 hat es klargestellt, dass allgemeine Verwaltungsvorschriften für die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder im Auftrage des Bundes nach Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ausschließlich von der Bundesregierung als Kollegium mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden können. Die Entscheidung knüpft ausdrücklich an die parallele Struktur von Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 GG an. Diese Aussage ist für Art. 84 Abs. 2 GG unmittelbar von Bedeutung.

2.3.3. Verhältnis zum Ressortprinzip#

Die Kollegialzuständigkeit des Art. 84 Abs. 2 GG steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Ressortprinzip des Art. 65 Satz 2 GG. Nach Art. 65 Satz 2 GG leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung. Art. 84 Abs. 2 GG ordnet jedoch für die hier geregelte besondere Form der Einwirkung auf die Länder gerade eine Entscheidung der Bundesregierung als Kollegium an. Die Spezialität des Art. 84 Abs. 2 GG geht insoweit dem allgemeinen Ressortprinzip vor. Ein einzelnes Ministerium kann deshalb nicht allein aus seiner Ressortzuständigkeit eine Kompetenz nach Art. 84 Abs. 2 GG herleiten.

Das bedeutet allerdings nicht, dass die Fachministerien bei der Vorbereitung allgemeiner Verwaltungsvorschriften keine Rolle spielen. Im Gegenteil werden solche Vorschriften regelmäßig fachlich in dem zuständigen Bundesministerium vorbereitet. Die verfassungsrechtlich maßgebliche Entscheidung muss jedoch der Bundesregierung als Kollegium zuzurechnen sein.

2.4. Bundeskanzler und Bundesminister#

Die Beteiligung des Bundeskanzlers ergibt sich aus der kollegialen Zusammensetzung der Bundesregierung. Die Kompetenz des Art. 84 Abs. 2 GG ist nicht als persönliche Kompetenz des Bundeskanzlers ausgestaltet. Ebenso wenig handelt es sich um eine originäre Einzelkompetenz des jeweils fachlich zuständigen Bundesministers. Die Vorschrift ordnet vielmehr die Zuständigkeit des Kabinetts als Gesamtorgan an.

Dies entspricht der föderalen Bedeutung der Verwaltungsvorschrift. Die Bundesregierung tritt hier nicht nur als Spitze der Bundesverwaltung auf, sondern übt eine verfassungsrechtlich besonders ausgestaltete Einwirkungsbefugnis gegenüber den Ländern aus.

2.5. Kann ein Bundesgesetz einen einzelnen Bundesminister ermächtigen?#

Diese Frage hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besonders beschäftigt. In einer älteren Entscheidung aus dem Jahr 1969 hatte das Bundesverfassungsgericht angenommen, dass Art. 84 Abs. 2 GG einer bundesgesetzlichen Ermächtigung eines einzelnen Bundesministers zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften nicht grundsätzlich entgegenstehe, sofern das entsprechende Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden war. Diese Rechtsprechung wurde durch BVerfGE 100, 249 differenziert und für den Bereich des Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ausdrücklich aufgegeben.

Das Bundesverfassungsgericht stellte klar, dass der einfache Gesetzgeber nicht frei ist, anstelle der in Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG vorgesehenen Bundesregierung ein einzelnes Bundesministerium als Ermächtigungsadressaten einzusetzen und die föderative Sicherung allein auf das Zustimmungserfordernis beim Ermächtigungsgesetz zu verlagern. Der Grund hierfür liegt in der Funktion der Bundesratszustimmung. Würde der Bundesrat lediglich einem Gesetz zustimmen, das ein einzelnes Ministerium zum Erlass künftiger Verwaltungsvorschriften ermächtigt, hätte er keine Möglichkeit, auf den konkreten Inhalt dieser späteren Verwaltungsvorschriften Einfluss zu nehmen. Die Länder würden damit eine Art Blankettzustimmung erteilen.

Gerade dies widerspricht der föderalen Schutzfunktion des Art. 84 Abs. 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich hervorgehoben, dass der Bundesrat nicht lediglich über eine abstrakte Ermächtigung entscheiden soll, sondern seine Zustimmung zu dem konkreten Instrument der bundesstaatlichen Einflussnahme geben muss.

Die Konsequenz ist allerdings nicht dahin zu verstehen, dass jede denkbare gesetzliche Einbindung eines einzelnen Ministers ausgeschlossen wäre. Entscheidend ist, ob tatsächlich die verfassungsrechtlich von Art. 84 Abs. 2 GG erfasste allgemeine Verwaltungsvorschrift auf einen anderen Ermächtigungsadressaten verlagert werden soll.

Die Rechtsprechung hat insbesondere anerkannt, dass die Vorschriften des Art. 84 Abs. 2 GG und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG die Möglichkeit gesetzlicher Sonderregelungen nicht in jeder Hinsicht ausschließen. Maßgeblich bleibt jedoch, ob die konkrete Regelung in die von der Verfassung vorgesehene föderale Kompetenzordnung eingreift.

2.6. „Kann“#

2.6.1. Rechtsnatur der Befugnis#

Das Wort „kann“ bezeichnet eine Kompetenz, keine Verpflichtung. Die Bundesregierung ist nicht verpflichtet, zu jedem Bundesgesetz allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Vielmehr steht ihr ein verfassungsrechtlich eingeräumtes Ermessen zu, ob sie von dieser Möglichkeit Gebrauch macht. Die Entscheidung kann insbesondere davon abhängen, ob ein Bedürfnis nach einer einheitlichen Durchführung des Bundesgesetzes besteht, ob unterschiedliche Verwaltungspraxis zu erheblichen Vollzugsproblemen führen würde und ob eine bundesweite Koordinierung durch Verwaltungsvorschrift zweckmäßig erscheint. Aus dem „Kann“ folgt zugleich, dass Art. 84 Abs. 2 GG keinen Anspruch der Länder oder einzelner Behörden auf Erlass einer bestimmten Verwaltungsvorschrift begründet.

Die Bundesregierung kann jedoch durch andere verfassungsrechtliche Vorgaben gebunden sein, wenn eine einheitliche Durchführung des Bundesrechts zur Gewährleistung höherrangiger Rechtspositionen erforderlich ist. Das ändert nichts daran, dass Art. 84 Abs. 2 GG selbst eine Befugnis und keine Handlungspflicht begründet.

2.6.2. Politisches und rechtliches Ermessen#

Die Entscheidung über den Erlass einer Verwaltungsvorschrift besitzt regelmäßig einen politischen und verwaltungsorganisatorischen Einschlag. Sie ist deshalb nicht mit einer gebundenen Rechtsanwendung gleichzusetzen.

Allerdings darf die Bundesregierung ihre Kompetenz nicht überschreiten. Insbesondere darf eine Verwaltungsvorschrift nicht dazu verwendet werden, eine gesetzgeberische Entscheidung zu ersetzen. Das Ermessen hinsichtlich des „Ob“ des Erlasses einer Verwaltungsvorschrift entbindet nicht von den Grenzen hinsichtlich ihres Inhalts.

2.7. „Allgemeine Verwaltungsvorschriften“#

2.7.1. Begriff der Verwaltungsvorschrift#

Verwaltungsvorschriften sind grundsätzlich interne Regelungen der Verwaltung. Sie richten sich primär an Behörden und Verwaltungsbedienstete und steuern deren Verwaltungshandeln. Von Rechtsnormen unterscheiden sie sich dadurch, dass sie grundsätzlich keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber Bürgern besitzen. Die Verwaltungsvorschrift kann insbesondere die einheitliche Auslegung und Anwendung eines Gesetzes gewährleisten, ohne selbst Teil der Rechtsordnung im engeren Sinne zu sein. Die dogmatische Einordnung ist allerdings komplexer, als die bloße Gegenüberstellung von „intern“ und „extern“ vermuten lässt. Einzelne Verwaltungsvorschriften können faktisch erhebliche Außenwirkungen entfalten, etwa wenn Behörden ihre Entscheidungspraxis dauerhaft an ihnen ausrichten und dadurch eine ständige Verwaltungspraxis entsteht. Aus einer solchen tatsächlichen Bindung folgt jedoch nicht ohne Weiteres eine normative Außenwirkung der Verwaltungsvorschrift selbst.

2.7.2. Allgemeine und besondere Verwaltungsvorschriften#

Art. 84 Abs. 2 GG betrifft allgemeine Verwaltungsvorschriften. Allgemein ist eine Verwaltungsvorschrift, wenn sie nicht lediglich eine einzelne Verwaltungsentscheidung oder einen konkreten Einzelfall betrifft, sondern abstrakt-generelle Vorgaben für eine Vielzahl von Verwaltungsverfahren oder Verwaltungsfällen enthält. Die Vorschrift kann sich auf sämtliche Behörden einer bestimmten Verwaltung beziehen oder nur auf einen bestimmten Verwaltungsbereich. Entscheidend ist, dass sie eine generelle Steuerungsfunktion besitzt.

Eine Weisung an eine einzelne Behörde zur Behandlung eines bestimmten Einzelfalls ist keine allgemeine Verwaltungsvorschrift im Sinne des Art. 84 Abs. 2 GG. Ebenso wenig reicht eine bloß verwaltungsinterne organisatorische Einzelentscheidung aus.

2.7.3. Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften#

Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften konkretisieren die Auslegung eines bestehenden Gesetzes. Sie geben den Behörden vor, wie bestimmte gesetzliche Begriffe oder Tatbestandsmerkmale verstanden und angewandt werden sollen. Beispielsweise kann eine Verwaltungsvorschrift bestimmen, wie eine Behörde einen unbestimmten Rechtsbegriff im Rahmen der täglichen Verwaltungspraxis auslegt. Ihre Bindungswirkung besteht grundsätzlich innerhalb der Verwaltung. Sie können deshalb zu einer einheitlichen Verwaltungspraxis führen, ohne selbst die Rechtsposition des Bürgers unmittelbar zu bestimmen.

2.7.4. Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften#

Besonders relevant sind Verwaltungsvorschriften, die unbestimmte Rechtsbegriffe näher konkretisieren. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung anerkannt, dass bestimmte Verwaltungsvorschriften eine über bloße Interpretationshinweise hinausgehende Konkretisierungsfunktion besitzen können.

Bei der atomrechtlichen Leitlinienregelung des § 7 Abs. 2a AtG stellte das Bundesverfassungsgericht beispielsweise die Frage in den Mittelpunkt, ob die dort vorgesehenen Leitlinien lediglich verwaltungsinterne Empfehlungen darstellten oder als allgemeine Verwaltungsvorschriften eine verbindliche Konkretisierung gesetzlicher Anforderungen enthielten. Entscheidend ist nicht die Bezeichnung einer Regelung, sondern ihre materielle Funktion. Eine Vorschrift, die als „Leitlinie“, „Richtlinie“, „Hinweis“ oder „Empfehlung“ bezeichnet wird, kann daher gleichwohl eine allgemeine Verwaltungsvorschrift sein, wenn sie tatsächlich der verbindlichen Steuerung des Verwaltungsvollzugs dient.

2.7.5. Keine Gesetzgebung durch Verwaltungsvorschrift#

Art. 84 Abs. 2 GG ermächtigt nicht zur materiellen Gesetzgebung. Eine Verwaltungsvorschrift darf insbesondere nicht eigenständig Pflichten begründen, die das zugrunde liegende Gesetz nicht vorsieht. Sie darf auch nicht die gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen verändern.

Die Bundesregierung kann das Verwaltungsverfahren steuern und die Anwendung des Bundesgesetzes vereinheitlichen. Sie darf aber nicht an die Stelle des Gesetzgebers treten. Das folgt bereits aus dem Vorrang des Gesetzes und dem Vorbehalt des Gesetzes. Je stärker eine Verwaltungsvorschrift in Rechte des Bürgers eingreift, desto deutlicher stellt sich deshalb die Frage, ob die betreffende Regelung tatsächlich noch innerhalb der Funktion einer Verwaltungsvorschrift liegt.

2.8. Innenwirkung und mittelbare Außenwirkung#

Die klassische Lehre ordnet Verwaltungsvorschriften dem Innenrecht zu. Sie binden grundsätzlich die Verwaltung, nicht den Bürger. Diese Aussage bedarf allerdings einer differenzierten Betrachtung. Eine Verwaltungsvorschrift kann mittelbare Außenwirkung gewinnen, wenn die Verwaltung über längere Zeit nach ihr verfährt und dadurch eine ständige Verwaltungspraxis entsteht.

In diesem Fall können insbesondere der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das daraus folgende Selbstbindungsprinzip der Verwaltung Bedeutung erlangen. Der Bürger kann sich dann unter bestimmten Voraussetzungen darauf berufen, dass die Verwaltung von ihrer bisherigen Praxis nicht ohne sachlichen Grund abweichen darf. Die Rechtswirkung beruht in diesem Fall allerdings nicht unmittelbar auf der Verwaltungsvorschrift, sondern auf den verfassungsrechtlichen Anforderungen an gleichheitsgerechte Verwaltung und Selbstbindung.

Diese Unterscheidung ist für Art. 84 Abs. 2 GG wesentlich. Die Verwaltungsvorschrift bleibt ihrer Rechtsnatur nach eine verwaltungsinterne Regelung, auch wenn sie faktisch erheblichen Einfluss auf die Rechtsstellung Einzelner ausüben kann.

2.9. Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen#

Verwaltungsvorschriften sind strikt von Rechtsverordnungen nach Art. 80 GG zu unterscheiden. Eine Rechtsverordnung ist eine Rechtsnorm mit Außenwirkung, die aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung von einem Träger der Exekutive erlassen wird. Eine Verwaltungsvorschrift ist dagegen grundsätzlich eine interne Regelung der Verwaltung. Die unterschiedliche Rechtsnatur hat erhebliche Konsequenzen.

Für eine Rechtsverordnung gelten insbesondere die Anforderungen des Art. 80 GG. Sie bedarf einer gesetzlichen Ermächtigung, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt. Art. 84 Abs. 2 GG ist keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Rechtsverordnungen. Die Vorschrift erlaubt vielmehr den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften.

Eine als Verwaltungsvorschrift bezeichnete Regelung kann daher nicht allein durch ihre Bezeichnung der Kontrolle nach Art. 80 GG entzogen werden. Ist eine Regelung nach Inhalt und Wirkung tatsächlich eine Rechtsnorm, muss sie den hierfür geltenden verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechen.

2.10. Verhältnis zum Vorbehalt des Gesetzes#

Die Bundesregierung darf Art. 84 Abs. 2 GG nicht dazu verwenden, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen, die nach dem Grundgesetz dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten sind. Der Vorbehalt des Gesetzes setzt der Verwaltungsvorschrift dort Grenzen, wo die Regelung nicht mehr lediglich den Vollzug des Gesetzes steuert, sondern eine eigenständige rechtliche Regelung darstellt. Dies gilt insbesondere bei grundrechtsrelevanten Entscheidungen. Je intensiver eine Maßnahme in Grundrechte eingreift, desto stärker ist die demokratische Legitimation durch das Parlamentsgesetz erforderlich.

Eine Verwaltungsvorschrift kann daher beispielsweise die verwaltungsinterne Bearbeitung eines gesetzlich geregelten Anspruchs koordinieren. Sie kann aber nicht ohne hinreichende gesetzliche Grundlage neue Eingriffsvoraussetzungen schaffen.

2.11. Gegenstand der allgemeinen Verwaltungsvorschrift#

Der sachliche Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 2 GG ist durch den Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 1 GG bestimmt. Die Verwaltungsvorschrift muss sich auf den Vollzug von Bundesgesetzen beziehen, die von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden. Sie kann insbesondere betreffen: die einheitliche Auslegung des Bundesgesetzes, die Koordinierung des Verwaltungsvollzugs, die Festlegung einheitlicher Verwaltungsabläufe, die Konkretisierung von Verwaltungspraxis, die Zusammenarbeit verschiedener Behörden, die Gestaltung bestimmter Verwaltungsverfahren,

die Dokumentation und Kontrolle des Gesetzesvollzugs, die einheitliche Anwendung gesetzlicher Beurteilungsmaßstäbe. Die Grenze liegt dort, wo die Bundesregierung über die Verwaltungsvorschrift einen eigenständigen materiellen Regelungsgehalt schafft, der einer gesetzlichen Grundlage bedürfte.

2.12. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 1 GG#

Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 84 Abs. 2 GG stehen in einem Spannungsverhältnis. Absatz 1 schützt die Organisations- und Verfahrenshoheit der Länder. Absatz 2 ermöglicht dem Bund zugleich eine Einflussnahme auf den Vollzug. Die Verwaltungsvorschrift darf daher nicht als allgemeines Instrument zur Übernahme der Landesverwaltung verstanden werden. Ihre Funktion liegt vielmehr darin, innerhalb der bestehenden Verwaltungszuständigkeit eine einheitliche Ausführung des Bundesrechts zu gewährleisten. Die Bundesregierung darf also nicht auf dem Wege einer Verwaltungsvorschrift die Behördenorganisation eines Landes unmittelbar bestimmen, wenn hierfür keine verfassungsrechtliche Grundlage besteht. Ebenso darf sie nicht durch Verwaltungsvorschrift ein vollständiges eigenes Verwaltungsverfahren an die Stelle des landesrechtlich zulässigen Verfahrens setzen, soweit dies die Organisations- und Verfahrenshoheit der Länder unzulässig beschneiden würde.

2.13. Verhältnis zur Abweichungskompetenz nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG#

Seit der Föderalismusreform I besitzt Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG besondere Bedeutung. Danach können die Länder von bundesgesetzlichen Regelungen über Einrichtung der Behörden und Verwaltungsverfahren grundsätzlich abweichen. Art. 84 Abs. 2 GG ist hiervon zu unterscheiden.

Die Verwaltungsvorschrift ist kein Bundesgesetz und unterliegt daher nicht unmittelbar der Abweichungsgesetzgebung des Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Abweichungskompetenz betrifft gesetzliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens.

Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift nach Art. 84 Abs. 2 GG wirkt dagegen auf der Ebene des Verwaltungshandelns. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Bundesregierung durch Verwaltungsvorschriften die landesrechtliche Abweichungskompetenz umgehen könnte. Eine Verwaltungsvorschrift darf nicht dazu verwendet werden, eine gesetzlich zulässige landesrechtliche Abweichung faktisch zu beseitigen. Die Kompetenzverteilung des Art. 84 Abs. 1 GG bleibt vielmehr maßgeblich.

2.14. Bundesgesetz als Bezugspunkt#

Art. 84 Abs. 2 GG setzt einen Bezug zu einem Bundesgesetz voraus. Die Verwaltungsvorschrift ist keine von einem Gesetz unabhängige allgemeine Kompetenz der Bundesregierung zur Steuerung der Länder. Sie ist vielmehr akzessorisch zum Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder. Das bedeutet, dass Inhalt und Reichweite der Verwaltungsvorschrift durch das zugrunde liegende Bundesgesetz begrenzt werden.

Fehlt eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die konkrete Regelung, kann Art. 84 Abs. 2 GG nicht als eigenständiger Ersatz für eine fehlende Sachgesetzgebungskompetenz dienen.

2.15. Bundesaufsicht und Verwaltungsvorschriften#

Die Befugnis aus Art. 84 Abs. 2 GG steht in einem engen Zusammenhang mit der Bundesaufsicht. Art. 84 Abs. 3 GG bestimmt, dass die Bundesregierung die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder nach Maßgabe des Grundgesetzes überwacht. Art. 84 Abs. 4 GG regelt das Verfahren bei Meinungsverschiedenheiten über die Ausführung von Bundesgesetzen.

Art. 84 Abs. 2 GG ergänzt diese Aufsicht durch die Möglichkeit, allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Die Vorschrift ist deshalb Teil eines Gesamtmechanismus, der die Einheitlichkeit des Bundesvollzugs gewährleisten soll, ohne die Länder aus ihrer grundsätzlichen Verwaltungsverantwortung zu verdrängen.

2.16. Unterschied zwischen Verwaltungsvorschrift und Weisung#

Von der allgemeinen Verwaltungsvorschrift ist die Einzelweisung zu unterscheiden. Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift richtet sich abstrakt-generell an die mit dem Vollzug betrauten Behörden. Eine Weisung betrifft dagegen einen konkreten Verwaltungsvorgang oder eine bestimmte Entscheidung. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift besitzt daher eine strukturelle Dauerwirkung, während die Einzelweisung auf einen konkreten Sachverhalt bezogen ist.

Art. 84 Abs. 2 GG stellt keine allgemeine Grundlage für Einzelweisungen dar. Die Einzelweisung ist vielmehr im Rahmen der jeweils einschlägigen verfassungsrechtlichen Aufsichts- und Weisungsbefugnisse zu beurteilen.

Dies ist besonders wichtig, weil die Landeseigenverwaltung gerade dadurch gekennzeichnet ist, dass sie nicht der allgemeinen Fachweisungsbefugnis des Bundes unterliegt, wie dies in der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG der Fall ist.

2.17. Verhältnis zu Art. 85 Abs. 2 GG#

Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG enthält eine nahezu wortgleiche Regelung für die Bundesauftragsverwaltung. Dort heißt es: „Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.“ Der wesentliche Unterschied liegt nicht im Wortlaut, sondern im Regelungszusammenhang. Art. 84 Abs. 2 GG betrifft die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit.

Art. 85 Abs. 2 GG betrifft dagegen die Ausführung von Bundesgesetzen im Auftrag des Bundes. Die beiden Vorschriften spiegeln damit die unterschiedlichen Verwaltungsformen des Grundgesetzes. In der Landeseigenverwaltung ist die Stellung der Länder grundsätzlich stärker.

In der Bundesauftragsverwaltung besitzt der Bund weitergehende Einflussmöglichkeiten, insbesondere durch sein Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG. Die Zustimmung des Bundesrates ist jedoch in beiden Fällen erforderlich, weil allgemeine Verwaltungsvorschriften jeweils einen unmittelbaren Einfluss des Bundes auf die Verwaltung der Länder ermöglichen. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Parallele ausdrücklich aufgegriffen und die beiden Vorschriften als föderativ geprägte Regelungen verstanden.

2.18. Die föderale Schutzfunktion der Bundesratszustimmung#

2.18.1. Grundgedanke#

Das Zustimmungserfordernis ist der zentrale föderale Sicherungsmechanismus des Art. 84 Abs. 2 GG. Die Länder führen die Bundesgesetze aus. Die Bundesregierung erhält dennoch die Möglichkeit, durch allgemeine Verwaltungsvorschriften Einfluss auf die Art und Weise dieses Vollzugs zu nehmen. Damit die Bundeskompetenz nicht zu einer einseitigen Steuerung der Landesverwaltung führt, muss der Bundesrat zustimmen.

Der Bundesrat ist nach Art. 51 Abs. 1 GG ein Organ, durch das die Länder bei der Willensbildung des Bundes mitwirken. Die Zustimmung bedeutet daher, dass die Länder selbst an der Entscheidung über die bundesweite Verwaltungsvorschrift beteiligt sind.

Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Zusammenhang besonders deutlich herausgearbeitet. Die Zustimmung des Bundesrates dient nach seiner Rechtsprechung dem Schutz der Eigenständigkeit der Landesverwaltung und verhindert, dass die Bundesregierung die Länder ohne deren institutionelle Mitwirkung durch allgemeine Verwaltungsvorschriften bindet.

2.18.2. Konstitutive Bedeutung#

Die Zustimmung des Bundesrates ist konstitutiv. Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift nach Art. 84 Abs. 2 GG kann daher nicht wirksam ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden. Die Zustimmung ist nicht bloße Anhörung. Sie ist auch nicht mit einer Gelegenheit zur Stellungnahme gleichzusetzen.

Das Bundesverfassungsgericht hat gerade im Zusammenhang mit Art. 85 Abs. 2 GG hervorgehoben, dass eine bloße Anhörung einer obersten Landesbehörde keinen gleichwertigen Ersatz für die Beteiligung des Bundesrates darstellt. Dies gilt entsprechend für Art. 84 Abs. 2 GG.

2.19. Umfang der Bundesratszustimmung#

Die Zustimmung bezieht sich auf die konkrete allgemeine Verwaltungsvorschrift. Der Bundesrat soll nicht lediglich abstrakt seine Bereitschaft erklären, dass die Bundesregierung in einem bestimmten Bereich irgendwann Verwaltungsvorschriften erlässt. Daraus folgt die besondere Bedeutung der konkreten Vorlage. Die Bundesregierung kann nicht ohne Weiteres durch eine pauschale gesetzliche Ermächtigung die Zustimmung des Bundesrates auf einen früheren Zeitpunkt verlagern und dadurch die konkrete Beteiligung des Bundesrates an der Verwaltungsvorschrift entbehrlich machen.

Das Bundesverfassungsgericht hat genau diese Gefahr als „Blankettermächtigung“ bezeichnet. Würde der Bundesrat lediglich einem Ermächtigungsgesetz zustimmen, ohne den Inhalt der späteren Verwaltungsvorschriften zu kennen, wäre die föderale Schutzfunktion der Zustimmung erheblich geschwächt.

2.20. Zustimmung und Änderung einer Verwaltungsvorschrift#

Wird eine bestehende allgemeine Verwaltungsvorschrift geändert, ist zu prüfen, ob die Änderung selbst eine neue allgemeine Verwaltungsvorschrift im Sinne des Art. 84 Abs. 2 GG darstellt. Das ist grundsätzlich der Fall, soweit die Änderung einen eigenständigen Regelungsgehalt besitzt. Die Zustimmung des Bundesrates ist nicht deshalb entbehrlich, weil die ursprüngliche Verwaltungsvorschrift bereits einmal genehmigt wurde. Der föderative Schutz bezieht sich auf den konkreten Inhalt der Verwaltungsvorschrift. Anders kann es bei bloßen redaktionellen Anpassungen oder Änderungen ohne eigenständigen Regelungsgehalt liegen. Entscheidend ist wiederum die materielle Bedeutung der Änderung.

2.21. Zustimmung und Aufhebung#

Auch die vollständige Aufhebung einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift kann eine neue Entscheidung über den Verwaltungsvollzug darstellen. Ob hierfür erneut eine Zustimmung erforderlich ist, hängt von der konkreten rechtlichen Gestaltung ab. Eine bloße Aufhebung kann allerdings nicht ohne Weiteres mit dem erstmaligen Erlass gleichgesetzt werden.

Die Zustimmungspflicht ist aus dem Zweck des Art. 84 Abs. 2 GG herzuleiten: Entscheidend ist, ob durch die konkrete Maßnahme eine bundesstaatlich relevante Steuerung des Vollzugs erfolgt.

2.22. Allgemeine Verwaltungsvorschriften und Einheitlichkeit des Bundesrechts#

Eine wesentliche Funktion der Vorschrift besteht in der Sicherung eines möglichst einheitlichen Vollzugs des Bundesrechts. Bundesgesetze gelten grundsätzlich bundesweit einheitlich. Ihre Anwendung kann jedoch erheblich divergieren, wenn mehrere Landesverwaltungen unterschiedliche Auslegungen oder Verfahrensweisen entwickeln. Allgemeine Verwaltungsvorschriften können hier koordinierend wirken. Sie ermöglichen insbesondere,

• einheitliche Auslegungsmaßstäbe zu entwickeln,
• Verwaltungspraxis zu standardisieren,
• divergierende Behördenpraxis zu reduzieren,
• die Zusammenarbeit zwischen Landesbehörden zu koordinieren,
• Vollzugsdefizite zu vermeiden,
• eine vergleichbare Behandlung gleichartiger Fälle zu fördern.

Die Einheitlichkeit ist jedoch nicht absolut. Art. 84 Abs. 2 GG steht gerade im Kontext einer Verwaltung, die grundsätzlich eigenständig von den Ländern geführt wird. Die Verwaltungsvorschrift ist deshalb ein Koordinierungsinstrument, kein Instrument zur vollständigen Zentralisierung des Verwaltungsvollzugs.

2.23. Verhältnis zur Rechtsbindung der Verwaltung#

Allgemeine Verwaltungsvorschriften konkretisieren die Bindung der Verwaltung an das Gesetz. Art. 20 Abs. 3 GG verpflichtet die Verwaltung an Gesetz und Recht. Eine Verwaltungsvorschrift kann deshalb insbesondere sicherstellen, dass die gesetzlichen Vorgaben innerhalb der Verwaltung einheitlich verstanden und angewendet werden. Die Verwaltungsvorschrift darf die gesetzliche Bindung jedoch nicht ersetzen. Die Behörde bleibt an Gesetz und Recht gebunden, auch wenn eine Verwaltungsvorschrift eine bestimmte Auslegung vorgibt. Ist die Verwaltungsvorschrift mit höherrangigem Recht unvereinbar, kann sie keine eigenständige Rechtsgrundlage für ein rechtswidriges Verwaltungshandeln bilden.

2.24. Rechtsschutz gegen Verwaltungsvorschriften#

Die allgemeine Verwaltungsvorschrift ist grundsätzlich kein unmittelbar anfechtbarer Verwaltungsakt. Da sie typischerweise keine unmittelbare Außenwirkung besitzt, ist eine unmittelbare verwaltungsgerichtliche Anfechtung regelmäßig nicht eröffnet. Ihre Rechtmäßigkeit kann jedoch mittelbar Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens werden, wenn eine Behörde auf ihrer Grundlage einen Verwaltungsakt erlässt. Dann kann das Gericht prüfen, ob die Behörde die Verwaltungsvorschrift rechtmäßig angewandt hat und ob die Verwaltungsvorschrift mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Die Verwaltungsvorschrift besitzt dabei keine normative Verbindlichkeit gegenüber dem Gericht. Das Gericht ist nicht an die Rechtsauffassung der Verwaltung gebunden. Dies entspricht der Gewaltenteilung und der richterlichen Unabhängigkeit.

2.25. Gleichheitssatz und Selbstbindung#

Eine besondere Bedeutung besitzen Verwaltungsvorschriften für Art. 3 Abs. 1 GG. Wenn eine Behörde über längere Zeit gleichartige Fälle entsprechend einer Verwaltungsvorschrift behandelt, kann sich daraus eine Selbstbindung der Verwaltung entwickeln. Der einzelne Bürger kann sich dann unter bestimmten Voraussetzungen auf eine gleichmäßige Verwaltungspraxis berufen. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Verwaltungsvorschrift selbst einen Anspruch schafft. Vielmehr entsteht die rechtliche Bindung aus dem Gleichheitssatz in Verbindung mit der tatsächlichen Verwaltungspraxis. Eine Behörde kann ihre Verwaltungsvorschrift grundsätzlich ändern. Sie muss dann jedoch die Grenzen des Gleichheitssatzes und gegebenenfalls des Vertrauensschutzes beachten.

2.26. Verwaltungsvorschriften und Ermessenslenkung#

Eine besonders wichtige Funktion allgemeiner Verwaltungsvorschriften liegt in der Steuerung des Verwaltungsermessens. Gesetze räumen Behörden häufig Ermessen ein. Dieses Ermessen darf nicht beliebig ausgeübt werden. Die Verwaltung muss insbesondere den Zweck der Ermächtigung beachten und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einhalten. Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift kann festlegen, nach welchen Kriterien das Ermessen typischerweise ausgeübt werden soll. Sie kann beispielsweise bestimmen, unter welchen Voraussetzungen eine bestimmte Rechtsfolge regelmäßig gewährt oder versagt werden soll. Dabei darf die Verwaltung jedoch nicht ihr gesetzlich eingeräumtes Ermessen vollständig beseitigen, wenn das Gesetz eine individuelle Ermessensentscheidung verlangt. Eine Verwaltungsvorschrift kann die Ermessenspraxis lenken, darf aber die gesetzliche Ermessensentscheidung nicht durch eine starre eigene Regelung ersetzen.

2.27. Verwaltungsvorschriften und unbestimmte Rechtsbegriffe#

Ähnliches gilt für unbestimmte Rechtsbegriffe. Eine Verwaltungsvorschrift kann den Behörden eine einheitliche Auslegung nahelegen. Ob die Verwaltungsvorschrift darüber hinaus eine rechtlich verbindliche Konkretisierung bewirken kann, hängt von der jeweiligen gesetzlichen Regelung und dem Gegenstand des unbestimmten Rechtsbegriffs ab. Insbesondere im technischen Verwaltungsrecht kann der Gesetzgeber auf Verwaltungsvorschriften zurückgreifen, um fachliche Standards zu vereinheitlichen. Die Grenze zur materiellen Normsetzung bleibt jedoch bestehen. Eine Verwaltungsvorschrift kann nicht allein dadurch Gesetzesqualität erlangen, dass sie besonders detailliert formuliert ist.

2.28. Technisches Verwaltungsrecht#

Art. 84 Abs. 2 GG besitzt besondere praktische Bedeutung im technischen Verwaltungsrecht. Technische Sachverhalte sind häufig komplex und unterliegen einem schnellen wissenschaftlichen und technischen Wandel. Der Gesetzgeber kann deshalb nicht jede Einzelheit gesetzlich regeln. Allgemeine Verwaltungsvorschriften ermöglichen eine fachlich koordinierte Verwaltungspraxis. Besonders deutlich wird dies in Bereichen wie Immissionsschutz, Atomrecht, Umweltrecht, Arbeitsschutz oder technischen Sicherheitsstandards.

Die Rechtsprechung hat gerade im Atomrecht gezeigt, dass solche Verwaltungsvorschriften eine erhebliche praktische Bedeutung für die Konkretisierung gesetzlicher Anforderungen besitzen können. In BVerfGE 100, 249 ging es um atomrechtliche Leitlinien, die nach ihrer Funktion nicht lediglich unverbindliche Empfehlungen darstellten. Je stärker eine solche Verwaltungsvorschrift die rechtliche Bewertung eines Sachverhalts faktisch prägt, desto sorgfältiger ist allerdings zu prüfen, ob sie noch als Verwaltungsvorschrift oder bereits als eigenständige materielle Regelung zu qualifizieren ist.

2.29. Verwaltungsvorschriften und wissenschaftliche Standards#

Technische und wissenschaftliche Standards können in Verwaltungsvorschriften aufgenommen werden. Dadurch können sie für die Verwaltung eine erhebliche praktische Bindungswirkung erlangen. Die Einbindung eines privaten oder wissenschaftlichen Standards in eine Verwaltungsvorschrift macht diesen Standard jedoch nicht automatisch zu einer Rechtsnorm. Insbesondere bleibt zu unterscheiden zwischen der internen Verpflichtung der Behörde, einen bestimmten Standard anzuwenden, und der unmittelbaren Verpflichtung eines Bürgers, diesen Standard einzuhalten. Letztere bedarf grundsätzlich einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage.

2.30. Veröffentlichung und Bekanntmachung#

Da allgemeine Verwaltungsvorschriften grundsätzlich verwaltungsinterne Regelungen darstellen, besteht nicht ohne Weiteres eine allgemeine Pflicht zur Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt. Die konkrete Form der Bekanntmachung richtet sich nach dem jeweiligen Sachbereich und den hierfür geltenden Regelungen. Aus rechtsstaatlichen Gründen kann eine Veröffentlichung allerdings erforderlich oder jedenfalls geboten sein, wenn die Verwaltungsvorschrift erhebliche Bedeutung für die Rechtsanwendung besitzt und sich die Verwaltungspraxis gegenüber den Betroffenen daran ausrichtet. Eine Verwaltungsvorschrift kann ihre Rechtsnatur als Innenrecht nicht allein dadurch verlieren, dass sie veröffentlicht wird. Umgekehrt kann die fehlende Veröffentlichung dort problematisch werden, wo die Verwaltung faktisch eine belastende Außenwirkung aus der Vorschrift herleitet.

2.31. Transparenz und demokratische Legitimation#

Die Zustimmung des Bundesrates stellt die wesentliche föderale Legitimation der allgemeinen Verwaltungsvorschrift dar. Die parlamentarische Legitimation ist dagegen mittelbar. Dies erklärt sich aus der Funktion der Verwaltungsvorschrift als Instrument des Gesetzesvollzugs. Die wesentliche politische und rechtliche Entscheidung soll im Gesetz getroffen werden. Die Verwaltungsvorschrift soll anschließend den Vollzug koordinieren. Die demokratische Legitimation ergibt sich daher aus der gesetzlichen Grundlage, der Verantwortlichkeit der Bundesregierung und der Zustimmung des Bundesrates. Je stärker die Verwaltungsvorschrift in die Rechtsstellung Privater eingreift, desto eher stellt sich allerdings die Frage, ob der Gesetzgeber die maßgebliche Entscheidung nicht selbst hätte treffen müssen.

2.32. Föderative Kompensation#

Die Zustimmung des Bundesrates lässt sich dogmatisch als föderative Kompensation verstehen. Die Bundesregierung erhält durch Art. 84 Abs. 2 GG eine Kompetenz, die sich auf die Verwaltung der Länder auswirkt. Als Gegenleistung für diesen Eingriff in die eigenständige Verwaltungszuständigkeit der Länder verlangt die Verfassung die Zustimmung des Bundesrates.

Das Bundesverfassungsgericht hat die föderative Bedeutung ausdrücklich herausgestellt. Die Zustimmung dient danach gerade dem Schutz der Verwaltungshoheit der Länder. Die Kompetenz des Bundes und die Mitwirkung der Länder stehen damit in einem funktionalen Zusammenhang.

2.33. Keine Kompetenz zur Änderung des Bundesgesetzes#

Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift darf den Inhalt des zugrunde liegenden Bundesgesetzes nicht verändern. Sie kann nur dessen Vollzug steuern. Das gilt insbesondere für die Voraussetzungen von Ansprüchen, Eingriffsbefugnissen und sonstigen materiellen Rechtsfolgen. Eine Verwaltungsvorschrift darf beispielsweise nicht festlegen, dass ein gesetzlicher Anspruch nur unter zusätzlichen, im Gesetz nicht vorgesehenen Voraussetzungen besteht. Ebenso wenig darf sie eine gesetzlich angeordnete Rechtsfolge suspendieren. Andernfalls würde die Exekutive ihre Kompetenz überschreiten.

2.34. Verwaltungsvorschriften und Gesetzesvorbehalt bei Grundrechtseingriffen#

Besondere Grenzen bestehen bei grundrechtsrelevanten Maßnahmen. Soweit eine Verwaltungsvorschrift nur die interne Bearbeitung gesetzlich geregelter Eingriffe koordiniert, kann sie grundsätzlich zulässig sein. Soweit sie dagegen zusätzliche Eingriffsvoraussetzungen oder eigenständige Belastungen schafft, bedarf es einer gesetzlichen Grundlage. Dies folgt aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes und insbesondere aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz. Der Gesetzgeber muss die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Entscheidungen selbst treffen. Eine Verwaltungsvorschrift kann diese Entscheidungen nicht ersetzen.

2.35. Verhältnis zu Art. 80 GG#

Art. 80 GG und Art. 84 Abs. 2 GG verfolgen unterschiedliche Regelungsmodelle. Art. 80 GG betrifft die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Exekutive. Art. 84 Abs. 2 GG betrifft dagegen die interne Steuerung des Vollzugs von Bundesgesetzen.

Deshalb ist eine Verwaltungsvorschrift grundsätzlich nicht an die Anforderungen des Art. 80 GG gebunden. Die Abgrenzung hängt vom materiellen Charakter der Regelung ab. Je stärker die Regelung nach Inhalt und Wirkung einer Rechtsnorm entspricht, desto eher stellt sich die Frage, ob sie tatsächlich als Verwaltungsvorschrift qualifiziert werden kann. Die Bezeichnung durch die Bundesregierung ist nicht entscheidend.

2.36. Verhältnis zu Art. 31 GG#

Art. 31 GG bestimmt, dass Bundesrecht Landesrecht bricht. Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift ist jedoch kein Bundesrecht im Sinne des Art. 31 GG. Sie kann daher landesrechtliche Normen nicht verdrängen. Das Verhältnis zwischen Bundesverwaltungsvorschrift und Landesgesetz ist grundsätzlich nicht als Normenkollision zwischen gleichartigen Rechtsnormen zu behandeln. Die Verwaltungsvorschrift bindet vielmehr die Verwaltung innerhalb des verfassungsrechtlich zulässigen Kompetenzbereichs. Das Land bleibt Träger der Verwaltung und muss zugleich die bundesrechtlichen Vorgaben beachten.

2.37. Verhältnis zu Landesverwaltungsvorschriften#

Auch die Länder können Verwaltungsvorschriften erlassen. Soweit ein Land Bundesrecht als eigene Angelegenheit ausführt, bestehen auf Landesebene eigene Möglichkeiten zur verwaltungsinternen Steuerung.

Art. 84 Abs. 2 GG schafft daher kein exklusives bundesweites System von Verwaltungsvorschriften. Vielmehr können bundes- und landesrechtliche Verwaltungsvorschriften nebeneinander bestehen. Konflikte sind nach der jeweiligen Kompetenz- und Bindungsstruktur zu lösen.

Eine bundesrechtliche Verwaltungsvorschrift kann allerdings nicht jede landesrechtliche Verwaltungsvorschrift verdrängen, wenn sie außerhalb der verfassungsrechtlichen Reichweite des Art. 84 Abs. 2 GG liegt.

2.38. Verhältnis zu kommunalen Verwaltungsvorschriften#

Die kommunale Ebene kann ebenfalls durch Verwaltungsvorschriften oder verwaltungsinterne Richtlinien gesteuert werden. Art. 84 Abs. 2 GG betrifft jedoch die Einwirkung des Bundes auf die Landesverwaltung.

Soweit Gemeinden und Gemeindeverbände Bundesgesetze aufgrund landesrechtlicher Organisationsentscheidungen vollziehen, ist zu berücksichtigen, dass der Bund nach Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG keine Aufgaben unmittelbar auf Gemeinden und Gemeindeverbände übertragen darf. Die bundesrechtliche Verwaltungsvorschrift kann daher nicht als Umgehungsmittel für das kommunale Durchgriffsverbot dienen.

2.39. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 3 GG#

Art. 84 Abs. 3 GG regelt die Überwachung der Ausführung der Bundesgesetze. Die Verwaltungsvorschrift und die Bundesaufsicht sind dabei funktional miteinander verbunden. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift dient der präventiven beziehungsweise generell-abstrakten Steuerung. Die Aufsicht kann dagegen auch nachträglich feststellen, ob ein Land ein Bundesgesetz ordnungsgemäß ausführt. Art. 84 Abs. 2 GG ermöglicht somit eine abstrakte Koordinierung, während Art. 84 Abs. 3 und 4 GG weitere Instrumente der Kontrolle bereitstellen.

2.40. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 4 GG#

Art. 84 Abs. 4 GG sieht ein besonderes Verfahren bei Meinungsverschiedenheiten über die Ausführung von Bundesgesetzen vor. Bei einer solchen Meinungsverschiedenheit ist zunächst der Bundesrat anzurufen; erst gegen dessen Entscheidung kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Das Bundesverfassungsgericht beschreibt dieses Verfahren ausdrücklich als besonderes Vorverfahren für Streitigkeiten über die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder. Dies unterstreicht erneut die föderale Funktion des Bundesrates innerhalb des gesamten Art. 84 GG.

Der Bundesrat ist nicht nur Gesetzgebungsorgan im Sinne seiner sonstigen Beteiligungsrechte, sondern übernimmt innerhalb des Art. 84 GG eine besondere Vermittlungs- und Kontrollfunktion im Bund-Länder-Verhältnis.

2.41. Verwaltungsvorschriften und Bundesrat#

Der Bundesrat ist bei Art. 84 Abs. 2 GG nicht bloß Kontrollorgan. Seine Zustimmung ist Teil der Entstehung der Verwaltungsvorschrift. Damit unterscheidet sich Art. 84 Abs. 2 GG von bloßen Anhörungs- oder Benehmensregelungen. Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift kann daher nicht allein deshalb wirksam werden, weil die Bundesregierung sie beschlossen und den Ländern Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat. Erforderlich ist die verfassungsrechtlich vorgesehene Zustimmung.

2.42. Umfang der Prüfung durch den Bundesrat#

Der Bundesrat kann die allgemeine Verwaltungsvorschrift politisch und rechtlich umfassend prüfen. Er ist nicht auf die Frage beschränkt, ob die Vorschrift offensichtlich verfassungswidrig ist. Die Zustimmung ist eine politische Entscheidung der Länderregierungen. Das entspricht der Funktion des Bundesrates als föderales Beteiligungsorgan. Die Verfassung verlangt daher nicht, dass der Bundesrat seine Zustimmung auf eine bestimmte rechtliche Prüfungsmethode beschränkt.

2.43. Ablehnung der Zustimmung#

Verweigert der Bundesrat seine Zustimmung, kommt die Verwaltungsvorschrift nicht wirksam nach Art. 84 Abs. 2 GG zustande. Die Bundesregierung kann die fehlende Zustimmung nicht durch eine bloße interne Weisung ersetzen. Ebenso wenig kann die Zustimmungspflicht dadurch umgangen werden, dass die Regelung in mehrere Einzelanweisungen aufgeteilt wird, wenn diese in ihrer Gesamtheit eine allgemeine Verwaltungsvorschrift bilden. Eine solche Umgehung würde die föderale Funktion der Vorschrift leerlaufen lassen.

2.44. Umgehung durch ministerielle Erlasse#

Besondere Vorsicht ist bei ministeriellen Rundschreiben, Richtlinien, Leitlinien und Erlassen geboten. Nicht jede solche Regelung ist eine allgemeine Verwaltungsvorschrift nach Art. 84 Abs. 2 GG. Die Bezeichnung ist nicht entscheidend.

Wird ein Erlass lediglich verwaltungsintern innerhalb des Bundesministeriums verwendet, ist Art. 84 Abs. 2 GG nicht notwendig einschlägig. Richtet sich die Regelung dagegen verbindlich an Landesbehörden und steuert sie den Vollzug von Bundesgesetzen durch diese Behörden, kann sie den Charakter einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift annehmen. Die entscheidende Frage ist daher die funktionale Wirkung der Regelung.

2.45. Die Entscheidung BVerfGE 100, 249#

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1999 in BVerfGE 100, 249 besitzt für Art. 84 Abs. 2 GG herausragende Bedeutung. Gegenstand war eine Regelung des Atomgesetzes, durch die das zuständige Bundesministerium ermächtigt worden war, bestimmte Leitlinien nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden näher zu bestimmen. Das Bundesverfassungsgericht qualifizierte die Leitlinien als allgemeine Verwaltungsvorschriften und beanstandete insbesondere die Wahl eines einzelnen Bundesministeriums als Ermächtigungsadressaten im Bereich der Bundesauftragsverwaltung.

Die Entscheidung ist für Art. 84 Abs. 2 GG deshalb von Bedeutung, weil das Gericht ausdrücklich an seiner früheren Auslegung festhielt, wonach „Bundesregierung“ im Sinne der einschlägigen Vorschriften das Kollegium aus Bundeskanzler und Bundesministern bezeichnet. Zugleich machte das Gericht deutlich, dass die föderale Bedeutung der Zustimmung nicht durch eine vorgelagerte gesetzliche Blankettermächtigung ausgehöhlt werden darf.

2.46. Föderale Verantwortungsteilung#

Art. 84 Abs. 2 GG ist Ausdruck einer besonderen Form der Verantwortungsteilung. Der Bund erlässt das Gesetz. Die Länder vollziehen es. Die Bundesregierung kann den Vollzug koordinieren. Der Bundesrat muss dieser Koordinierung zustimmen. Dadurch wird eine Verbindung zwischen materieller Bundesgesetzgebung und föderaler Verwaltungsautonomie geschaffen.

Die Vorschrift verhindert zugleich zwei gegenläufige Entwicklungen: Eine vollständig unkoordinierte Verwaltung des Bundesrechts in den Ländern könnte zu erheblicher Rechtsunsicherheit und unterschiedlichen Vollzugsstandards führen. Eine uneingeschränkte bundesstaatliche Steuerung der Landesverwaltung würde dagegen die Verwaltungsautonomie der Länder entwerten. Art. 84 Abs. 2 GG stellt hierfür einen verfassungsrechtlich geregelten Ausgleich bereit.

2.47. Verwaltungsvorschriften als Instrument der Rechtseinheit#

Die Herstellung einheitlicher Verwaltungspraxis ist ein legitimes Ziel des Art. 84 Abs. 2 GG. Bundesrecht soll grundsätzlich bundesweit einheitlich gelten. Die tatsächliche Anwendung eines Gesetzes kann jedoch durch unterschiedliche Verwaltungspraxis erheblich auseinanderfallen. Allgemeine Verwaltungsvorschriften können hier eine koordinierende Funktion übernehmen. Sie können insbesondere gewährleisten, dass gleichartige Sachverhalte nach vergleichbaren Maßstäben behandelt werden. Dies dient zugleich dem Gleichheitssatz. Die Verwaltungsvorschrift ist damit ein wichtiges Instrument zur Herstellung praktischer Rechtseinheit, ohne dass jede Einzelheit des Verwaltungsvollzugs gesetzlich geregelt werden müsste.

2.48. Grenze: Verwaltungsautonomie der Länder#

Die Koordinierungsfunktion darf jedoch nicht mit einer umfassenden Zentralisierung verwechselt werden. Die Länder behalten ihre Verwaltungszuständigkeit. Die Bundesregierung darf die allgemeine Verwaltungsvorschrift nicht dazu benutzen, die Landesverwaltung organisatorisch vollständig nach Bundesvorgaben auszurichten.

Art. 84 Abs. 1 GG schützt gerade die Einrichtung der Landesbehörden und die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens. Eine Verwaltungsvorschrift muss daher innerhalb der Grenzen der bundesrechtlichen Einwirkungsbefugnis bleiben. Die Vorschrift ist eng genug auszulegen, um die Eigenständigkeit der Länder zu bewahren, und zugleich weit genug, um ihren Zweck einer einheitlichen Rechtsanwendung erfüllen zu können.

2.49. Rechtliche Bindungswirkung gegenüber Landesbehörden#

Eine wirksam nach Art. 84 Abs. 2 GG erlassene allgemeine Verwaltungsvorschrift bindet die Landesverwaltung grundsätzlich im Innenverhältnis. Die konkrete Reichweite hängt vom Inhalt der Vorschrift und der zugrunde liegenden Verwaltungszuständigkeit ab. Die Bindungswirkung kann insbesondere bedeuten, dass die Landesbehörden verpflichtet sind, bestimmte Auslegungs- oder Verfahrensstandards zu beachten. Diese Bindung bedeutet jedoch nicht, dass die Verwaltungsvorschrift selbst unmittelbar Rechte und Pflichten der Bürger schafft. Die Landesbehörde bleibt vielmehr an das Gesetz gebunden.

2.50. Gerichtliche Kontrolle der Verwaltungsvorschrift#

Gerichte sind an allgemeine Verwaltungsvorschriften grundsätzlich nicht in gleicher Weise gebunden wie Verwaltungsbehörden. Sie haben das zugrunde liegende Gesetz selbst auszulegen. Eine Verwaltungsvorschrift kann deshalb insbesondere nicht verhindern, dass ein Gericht zu einer anderen Auslegung des Bundesgesetzes gelangt. Sie kann jedoch als Erkenntnismittel für die tatsächliche Verwaltungspraxis Bedeutung besitzen. Bei der gerichtlichen Kontrolle kann zudem geprüft werden, ob die Verwaltung ihre eigene Verwaltungsvorschrift gleichmäßig anwendet. Dies führt wiederum zum Selbstbindungsgrundsatz und zu Art. 3 Abs. 1 GG.

2.51. Verwaltungsvorschriften und gerichtliche Kontrolldichte#

Die Existenz einer Verwaltungsvorschrift reduziert nicht die gerichtliche Kontrolldichte hinsichtlich der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts. Insbesondere bei gebundenen Entscheidungen bleibt das Gericht verpflichtet, das Gesetz selbst auszulegen. Bei Ermessensentscheidungen kann die Verwaltungsvorschrift allerdings eine zulässige interne Ermessenslenkung darstellen. Das Gericht prüft dann, ob die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Gesetz ausgeübt hat und ob die Verwaltungsvorschrift mit dem Gesetz vereinbar ist.

2.52. Verhältnis zur Verwaltungspraxis#

Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift ist häufig Ausgangspunkt einer einheitlichen Verwaltungspraxis. Die Verwaltungspraxis kann sich im Laufe der Zeit verselbständigen. Dann ist zwischen dem Inhalt der Verwaltungsvorschrift und der tatsächlichen Anwendungspraxis zu unterscheiden. Für den Bürger kann die tatsächliche Praxis insbesondere wegen Art. 3 Abs. 1 GG von größerer Bedeutung sein als der Wortlaut der Verwaltungsvorschrift.

Die Bundesregierung kann die Verwaltungsvorschrift ändern. Die Länderbehörden müssen dann ihre Praxis entsprechend anpassen, soweit keine höherrangigen rechtlichen Gründe entgegenstehen.

2.53. Abgrenzung zur allgemeinen Weisung#

Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift und eine allgemeine Weisung können sich in ihrer praktischen Wirkung ähneln. Dogmatisch unterscheiden sie sich jedoch nach ihrer verfassungsrechtlichen Grundlage. Art. 84 Abs. 2 GG begründet eine spezifische Kompetenz zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften. Art. 84 Abs. 3 und 4 GG betreffen demgegenüber die Aufsicht.

Art. 85 Abs. 3 GG enthält für die Bundesauftragsverwaltung ein ausdrückliches Weisungsrecht. Eine allgemeine Weisungsbefugnis des Bundes gegenüber den Ländern besteht in der Landeseigenverwaltung gerade nicht. Diese Differenz ist zentral. Würde jede allgemeine Verwaltungsvorschrift als Weisung verstanden, könnte die Bundesregierung die besondere Grenze zwischen Landeseigenverwaltung und Bundesauftragsverwaltung faktisch beseitigen.

2.54. Rechtsnatur als Innenrecht#

Die Einordnung als Innenrecht bedeutet nicht, dass Verwaltungsvorschriften rechtlich bedeutungslos wären. Sie können erhebliche Auswirkungen auf den tatsächlichen Verwaltungsvollzug besitzen. Insbesondere in komplexen Verwaltungsbereichen bestimmen Verwaltungsvorschriften häufig sehr detailliert, wie Behörden ihre Aufgaben wahrnehmen. Ihre besondere Bedeutung liegt daher weniger in unmittelbarer Außenwirkung als in ihrer verwaltungsinternen Steuerungsfunktion.

Die Verfassung trägt dieser tatsächlichen Bedeutung Rechnung, indem Art. 84 Abs. 2 GG gerade für die bundesstaatlich besonders sensible Einwirkung auf die Länder die Zustimmung des Bundesrates verlangt.

2.55. Verwaltungsvorschriften und Sachverständigenwissen#

Die Bundesregierung kann bei der Vorbereitung allgemeiner Verwaltungsvorschriften Sachverständige, wissenschaftliche Einrichtungen und Fachbehörden einbeziehen. Dies kann insbesondere bei technischen oder naturwissenschaftlichen Fragen sinnvoll sein. Die Einbindung externer Fachstandards verändert jedoch nichts an der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit. Die Verantwortung bleibt bei der Bundesregierung. Die Zustimmung des Bundesrates kann ebenfalls nicht durch die Beteiligung von Sachverständigen oder Landesfachbehörden ersetzt werden.

2.56. Anhörung der Länder#

Die Anhörung der Länder ist nicht mit der Zustimmung des Bundesrates gleichzusetzen. Eine Anhörung ermöglicht lediglich die Abgabe einer Stellungnahme. Art. 84 Abs. 2 GG verlangt dagegen eine Entscheidung des Bundesrates.

Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Unterschied besonders deutlich gemacht. Eine bloße Anhörung einer obersten Landesbehörde gewährleistet nicht den gleichen föderalen Schutz wie die Beteiligung des Bundesrates. Daraus folgt zugleich, dass auch ein besonders umfangreiches Konsultationsverfahren die verfassungsrechtlich vorgeschriebene Zustimmung nicht ersetzen kann.

2.57. Verhältnis zu Bund-Länder-Kooperationen#

In der Verwaltungspraxis bestehen zahlreiche Formen kooperativer Abstimmung zwischen Bund und Ländern. Arbeitsgruppen, Konferenzen der Fachminister, gemeinsame Leitfäden und sonstige Abstimmungsmechanismen können eine einheitliche Verwaltungspraxis fördern.

Nicht jede solche Kooperation ist eine Verwaltungsvorschrift nach Art. 84 Abs. 2 GG. Entscheidend ist, ob eine verbindliche allgemeine Regelung der Bundesregierung gegenüber den Landesbehörden vorliegt. Bloße politische Empfehlungen oder koordinierte unverbindliche Leitlinien können außerhalb des Anwendungsbereichs liegen. Sobald eine Regelung jedoch als verbindliche Vorgabe für die Landesverwaltung fungiert, muss ihre verfassungsrechtliche Einordnung geprüft werden.

2.58. Grenzen durch die kommunale Selbstverwaltung#

Auch wenn Art. 84 Abs. 2 GG primär das Verhältnis zwischen Bund und Ländern betrifft, kann der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften mittelbar die Kommunen betreffen. Dies ist insbesondere dann relevant, wenn kommunale Behörden Bundesgesetze aufgrund landesrechtlicher Zuständigkeitszuweisung vollziehen. Die Bundesregierung darf über Art. 84 Abs. 2 GG nicht unmittelbar die kommunale Organisationshoheit steuern.

Eine Verwaltungsvorschrift kann daher nicht als Ersatz für eine bundesgesetzliche Aufgabenübertragung oder als Umgehung des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG dienen. Die kommunale Ebene bleibt in die landesrechtliche Verwaltungsorganisation eingebettet.

2.59. Rechtswidrigkeit einer Verwaltungsvorschrift#

Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift kann aus verschiedenen Gründen rechtswidrig sein. In Betracht kommen insbesondere: fehlende Zuständigkeit der Bundesregierung, fehlende Zustimmung des Bundesrates, Überschreitung des sachlichen Anwendungsbereichs des Art. 84 Abs. 2 GG, Verstoß gegen das zugrunde liegende Bundesgesetz, Verstoß gegen höherrangiges Verfassungsrecht, unzulässige Schaffung neuer materieller Pflichten,

unzulässiger Eingriff in die Organisationshoheit der Länder, Umgehung anderer verfassungsrechtlicher Kompetenzregeln. Die Rechtsfolge richtet sich nach Art und Gewicht des Verstoßes.

2.60. Fehlende Zustimmung des Bundesrates#

Fehlt die erforderliche Zustimmung des Bundesrates, ist die allgemeine Verwaltungsvorschrift nicht wirksam nach Art. 84 Abs. 2 GG erlassen. Die Bundesregierung kann den Mangel nicht dadurch kompensieren, dass die Länder die Verwaltungsvorschrift später faktisch befolgen. Die Zustimmung ist ein verfassungsrechtlich vorgeschriebenes Entstehungselement.

Die praktische Befolgung kann allerdings eine eigenständige Verwaltungspraxis begründen. Daraus folgt jedoch nicht rückwirkend die Wirksamkeit der ursprünglichen Verwaltungsvorschrift.

2.61. Fehler beim Erlass durch ein Bundesministerium#

Wird eine allgemeine Verwaltungsvorschrift allein durch ein Bundesministerium erlassen, obwohl sie ihrer Funktion nach Art. 84 Abs. 2 GG unterfällt, liegt grundsätzlich ein Zuständigkeitsfehler vor. Die interne Ressortzuständigkeit nach Art. 65 Satz 2 GG kann die spezielle Kollegialzuständigkeit des Art. 84 Abs. 2 GG nicht verdrängen.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 100, 249 bestätigt die herausgehobene Bedeutung des Kollegialprinzips für die entsprechende Kompetenz nach Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG und damit zugleich die systematische Bedeutung der parallelen Regelung des Art. 84 Abs. 2 GG.

2.62. Verhältnis zur früheren Rechtslage#

Die heutige Bedeutung des Art. 84 Abs. 2 GG ist auch vor dem Hintergrund der historischen Entwicklung zu verstehen. Bereits die ursprüngliche Fassung des Grundgesetzes sah die allgemeine Verwaltungsvorschrift als Instrument bundesstaatlicher Einflussnahme auf die Landesverwaltung vor. Die Vorschrift wurde im Zuge der Föderalismusreform I nicht grundlegend in ihrer Funktion verändert.

Die wesentliche Änderung betraf vielmehr Art. 84 Abs. 1 GG. Die frühere Fassung sah eine umfassende Zustimmungspflicht für Bundesgesetze vor, die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren der Länder regelten. Seit der Föderalismusreform ist die Verfahrensautonomie der Länder stärker durch die Abweichungsgesetzgebung geprägt.

Art. 84 Abs. 2 GG behielt dagegen seine Grundstruktur bei. Die Verwaltungsvorschrift ist weiterhin an die Zustimmung des Bundesrates gebunden. Dies erklärt sich daraus, dass die allgemeine Verwaltungsvorschrift anders als ein gewöhnliches Bundesgesetz eine unmittelbare exekutive Einwirkung des Bundes auf die Landesverwaltung darstellt.

2.63. Verhältnis zur Reform des Art. 84 Abs. 1 GG#

Die heutige Fassung des Art. 84 Abs. 1 GG führt dazu, dass das Zustimmungserfordernis für Bundesgesetze über das Verwaltungsverfahren grundsätzlich nicht mehr in gleicher Weise besteht wie vor der Föderalismusreform. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Bundesregierung nunmehr ohne weiteres durch Verwaltungsvorschriften eine entsprechende Vereinheitlichung erreichen könnte.

Gerade weil die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Verwaltungsverfahren durch die Abweichungskompetenz der Länder modifiziert wurde, bleibt die besondere föderative Absicherung der exekutiven Einwirkung nach Art. 84 Abs. 2 GG bedeutsam.

Die Vorschrift verhindert, dass die Bundesregierung über Verwaltungsvorschriften eine faktische Vereinheitlichung erreicht, die auf gesetzgeberischem Wege nur unter Beachtung der Grenzen des Art. 84 Abs. 1 GG zulässig wäre.

2.64. Verhältnis zu Art. 72 Abs. 3 GG#

Art. 72 Abs. 3 GG betrifft die Abweichungsgesetzgebung in bestimmten Sachbereichen. Art. 84 Abs. 2 GG steht hierzu in einem anderen Regelungszusammenhang. Eine allgemeine Verwaltungsvorschrift ist kein Landesgesetz und kein Bundesgesetz im Sinne der Abweichungsgesetzgebung.

Die zeitlichen Kollisionsregeln des Art. 72 Abs. 3 GG sind deshalb nicht unmittelbar auf Verwaltungsvorschriften übertragbar. Dies unterstreicht erneut die eigenständige Rechtsnatur des Instruments.

2.65. Verhältnis zum Bundesverfassungsgericht#

Die verfassungsrechtliche Kontrolle von Verwaltungsvorschriften kann in unterschiedlichen Verfahren relevant werden. Eine Verwaltungsvorschrift kann Gegenstand eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens sein, wenn die Voraussetzungen eines entsprechenden verfassungsrechtlichen Verfahrens erfüllt sind. Häufiger wird ihre Rechtmäßigkeit allerdings mittelbar im Rahmen eines konkreten Rechtsstreits überprüft. Das Gericht kann dabei insbesondere untersuchen, ob die Verwaltungsvorschrift die gesetzliche Grundlage überschreitet.

Bei Streitigkeiten über die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder sieht Art. 84 Abs. 4 GG ein besonderes Bund-Länder-Verfahren vor. Das Bundesverfassungsgericht weist ausdrücklich darauf hin, dass in Fällen der Landeseigenverwaltung zunächst der Bundesrat anzurufen ist.

2.66. Systematische Bedeutung innerhalb der Art. 83 ff. GG#

Art. 84 Abs. 2 GG ist Teil eines abgestuften Systems bundesstaatlicher Verwaltungsbeziehungen. Art. 83 GG bestimmt den Regelfall der Landesverwaltung. Art. 84 GG regelt die Landeseigenverwaltung. Art. 85 GG regelt die Bundesauftragsverwaltung. Art. 86 GG betrifft die bundeseigene Verwaltung.

Innerhalb dieses Systems ist Art. 84 Abs. 2 GG ein spezifisches Instrument der Bundesaufsicht über die Landeseigenverwaltung. Es ist gerade nicht mit der Stellung der Bundesregierung innerhalb der bundeseigenen Verwaltung gleichzusetzen. In der bundeseigenen Verwaltung kann die Bundesregierung aufgrund der hierarchischen Verwaltungsorganisation wesentlich unmittelbarer auf die nachgeordneten Behörden einwirken. Bei der Landeseigenverwaltung bedarf ihre Einflussnahme dagegen der besonderen verfassungsrechtlichen Grundlage des Art. 84 GG.

2.67. Verfassungsrechtliche Funktion der Zustimmung#

Die Zustimmung des Bundesrates ist letztlich Ausdruck einer besonderen Form kooperativen Föderalismus. Die Länder führen Bundesrecht aus. Der Bund hat ein legitimes Interesse an einer einheitlichen Anwendung. Die Länder haben zugleich ein legitimes Interesse daran, ihre Verwaltungshoheit zu erhalten. Die Verfassung löst diesen Interessenkonflikt nicht durch eine ausschließliche Entscheidung zugunsten einer Seite. Stattdessen verbindet sie die Bundeskompetenz zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften mit der institutionellen Beteiligung der Länder. Diese Konstruktion ist charakteristisch für das deutsche Bundesstaatsrecht.

2.68. Abgrenzung zur bloßen politischen Empfehlung#

Nicht jede gemeinsame politische Verständigung zwischen Bund und Ländern fällt unter Art. 84 Abs. 2 GG. Ein gemeinsamer Leitfaden kann etwa lediglich empfehlen, wie Behörden bestimmte Probleme behandeln sollten. Eine politische Vereinbarung kann ebenfalls ohne normative Bindungswirkung bleiben. Entscheidend ist, ob die Bundesregierung eine allgemeine Verwaltungsvorschrift erlässt, die den Vollzug des Bundesgesetzes verwaltungsintern verbindlich steuert. Die Rechtsnatur ergibt sich daher aus Inhalt, Adressatenkreis und Bindungswirkung, nicht aus der Überschrift.

2.69. Bedeutung für die Praxis der Bundesministerien#

Für die Bundesministerien folgt aus Art. 84 Abs. 2 GG die Notwendigkeit einer sorgfältigen Kompetenzprüfung. Vor Erlass einer an die Länder gerichteten Richtlinie oder Verwaltungsvorschrift ist insbesondere zu klären, ob die Regelung ein Bundesgesetz betrifft, ob dieses von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt wird, ob die Regelung allgemeiner Natur ist, ob sie verbindlichen Charakter besitzt, ob sie als Verwaltungsvorschrift im Sinne des Art. 84 Abs. 2 GG einzustufen ist, ob die Bundesregierung als Kollegium zuständig ist,

ob die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, und ob der Inhalt innerhalb der gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Grenzen liegt. Die bloße Bezeichnung als „Richtlinie“ oder „Handreichung“ beseitigt diese Anforderungen nicht.

2.70. Bedeutung für die Länder#

Für die Länder bildet Art. 84 Abs. 2 GG einen wichtigen Schutzmechanismus. Die Länder können über den Bundesrat Einfluss darauf nehmen, wie die Bundesregierung den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Landesverwaltung koordinieren möchte. Die Zustimmungspflicht schützt dabei nicht nur die formale Kompetenzverteilung. Sie gewährleistet eine politische Mitwirkung der Länder an der konkreten Ausgestaltung des Verwaltungsvollzugs. Das ist insbesondere deshalb relevant, weil die praktische Umsetzung eines Bundesgesetzes erhebliche organisatorische, personelle und finanzielle Folgen für die Länder haben kann.

2.71. Verhältnis von Rechts- und Verwaltungseinheit#

Art. 84 Abs. 2 GG trägt der Tatsache Rechnung, dass Rechtsvereinheitlichung und Verwaltungseinheit unterschiedliche Dinge sind. Ein Bundesgesetz schafft grundsätzlich einheitliches Bundesrecht. Die Verwaltungspraxis kann dennoch differieren. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift soll diese Differenzen innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen reduzieren. Sie ersetzt aber nicht die gesetzgeberische Einheit. Ebenso wenig darf sie eine Verwaltungszentralisierung herbeiführen, die das Grundgesetz nicht vorsieht.

2.72. Schlussbemerkung zu Art. 84 Abs. 2 GG#

Die besondere Stellung des Art. 84 Abs. 2 GG wird erst sichtbar, wenn man die Vorschrift nicht isoliert als Ermächtigung zum Erlass einer bestimmten Art von Verwaltungsvorschrift betrachtet. Sie bildet vielmehr ein Bindeglied zwischen der bundesgesetzlichen Sachverantwortung und der landeseigenen Vollzugsverantwortung.

Der Bund verfügt über die Gesetzgebungskompetenz, soweit ihm diese nach Art. 70 ff. GG zugewiesen ist. Die Länder führen das Bundesgesetz nach Art. 83 GG grundsätzlich als eigene Angelegenheit aus. Innerhalb dieses Vollzugs verbleiben ihnen nach Art. 84 Abs. 1 GG wesentliche organisatorische und verfahrensrechtliche Gestaltungsspielräume. Art. 84 Abs. 2 GG erlaubt der Bundesregierung gleichwohl, durch allgemeine Verwaltungsvorschriften auf die einheitliche Durchführung des Bundesrechts hinzuwirken. Gerade weil diese Einwirkungsmöglichkeit die Verwaltungshoheit der Länder berührt, hat der Verfassungsgeber sie nicht dem freien Ressorthandeln eines Bundesministers überlassen, sondern an die Bundesregierung als Kollegialorgan und an die Zustimmung des Bundesrates gebunden.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 100, 249 verdeutlicht die dahinterstehende Struktur besonders prägnant. Die föderale Sicherung besteht nicht darin, dass der Bundesrat lediglich einmal einer allgemeinen gesetzlichen Ermächtigung zustimmt und anschließend keinen Einfluss mehr auf die konkrete Verwaltungsvorschrift nehmen kann. Vielmehr soll die Zustimmung gerade die konkrete bundesstaatliche Einwirkung auf die Landesverwaltung legitimieren. Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb die Möglichkeit einer bloßen Blankettermächtigung eines einzelnen Bundesministeriums als mit der föderalen Funktion der entsprechenden Verfassungsnorm unvereinbar angesehen.

Damit besitzt Art. 84 Abs. 2 GG zugleich eine organisationsrechtliche, verfahrensrechtliche und bundesstaatliche Dimension. Seine praktische Bedeutung erschöpft sich nicht in der Möglichkeit, eine einheitliche Verwaltungspraxis herzustellen. Die Vorschrift bestimmt vielmehr die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, unter denen der Bund auf die von den Ländern wahrgenommene Verwaltung Einfluss nehmen darf, ohne die Eigenverantwortlichkeit der Länder für den Vollzug von Bundesgesetzen aufzuheben.

Gerade deshalb bleibt bei jeder konkreten Verwaltungsvorschrift die Frage entscheidend, ob sie noch innerhalb des verfassungsrechtlich zulässigen Rahmens bloßer Vollzugssteuerung liegt oder ob sie ihrem Inhalt nach bereits an die Stelle einer gesetzlichen Regelung tritt. Wo sie lediglich die Anwendung eines bestehenden Gesetzes vereinheitlicht, Verfahrensabläufe koordiniert, behördeninterne Maßstäbe vorgibt oder die Auslegung gesetzlicher Vorgaben für die Verwaltung konkretisiert, erfüllt sie ihre klassische Funktion. Wo sie dagegen eigenständige Pflichten, Voraussetzungen oder Rechtsfolgen gegenüber dem Bürger schafft, verschiebt sich die Prüfung auf die Ebene des Gesetzesvorbehalts, der Gesetzgebungskompetenzen und der sonstigen Anforderungen des materiellen und formellen Verfassungsrechts.

Die Zustimmung des Bundesrates bildet dabei den verfassungsrechtlichen Mittelpunkt der Vorschrift. Sie gewährleistet, dass die Länder nicht lediglich Objekt einer exekutiven Steuerung durch den Bund sind, sondern über ihr eigenes Bundesorgan an der konkreten Ausgestaltung des Verwaltungsvollzugs beteiligt werden. Die Verwaltungsvorschrift bleibt damit ein Instrument bundesstaatlicher Kooperation und nicht ein Instrument hierarchischer Unterordnung der Landesverwaltung unter die Bundesregierung.

3. Art. 84 Abs. 3 GG – Bundesaufsicht bei landeseigener Ausführung von Bundesgesetzen#

3.1. Normtext#

Art. 84 Abs. 3 GG regelt die Bundesaufsicht über die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit. Die Vorschrift steht damit im unmittelbaren Zusammenhang mit Art. 83 GG, der die Ausführung von Bundesgesetzen grundsätzlich den Ländern zuweist, sowie mit Art. 84 Abs. 4 GG, der das Verfahren zur verbindlichen Feststellung eines vom Bund gerügten Rechtsverstoßes näher bestimmt. Während Art. 83 GG die grundsätzliche Verwaltungskompetenz der Länder begründet, schafft Art. 84 Abs. 3 GG das notwendige bundesstaatliche Korrektiv: Der Bund soll die Einhaltung des von ihm gesetzten Rechts durch die Länder überwachen können, ohne dadurch die grundsätzlich eigenständige Verwaltungsverantwortung der Länder in eine Bundesverwaltung umzuwandeln.

Die Vorschrift ist daher Ausdruck eines für den deutschen Bundesstaat charakteristischen Spannungsverhältnisses. Einerseits besitzt der Bund die Gesetzgebungskompetenz und setzt damit die materiellen Vorgaben des Bundesrechts. Andererseits liegt der Vollzug dieses Rechts grundsätzlich bei den Ländern, die hierbei nicht als bloße nachgeordnete Verwaltungseinheiten des Bundes, sondern in eigener Angelegenheit handeln. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder dementsprechend als Wahrnehmung einer eigenen, den Ländern verfassungsrechtlich zugewiesenen Verwaltungskompetenz.

Art. 84 Abs. 3 GG vermittelt zwischen diesen beiden Kompetenzsphären. Die Bundesaufsicht dient insbesondere dazu, eine einheitliche Geltung des Bundesrechts zu gewährleisten und die Wirksamkeit des bundesgesetzlichen Vollzugs sicherzustellen. Sie darf jedoch nicht zu einer allgemeinen Steuerungs- oder Leitungsbefugnis des Bundes gegenüber der Landesverwaltung ausgebaut werden.

3.2. Stellung im System der bundesstaatlichen Verwaltungskompetenzen#

Ausgangspunkt ist Art. 30 GG. Danach ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Für die Ausführung von Bundesgesetzen konkretisiert Art. 83 GG diesen Grundsatz dahin, dass die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt.

Die Grundentscheidung des Art. 83 GG ist von erheblicher verfassungsrechtlicher Bedeutung. Die Länder verfügen bei der landeseigenen Ausführung nicht lediglich über eine technische Vollzugskompetenz, sondern grundsätzlich über Wahrnehmungs- und Sachkompetenz. Das Bundesverfassungsgericht hat dies insbesondere dahin präzisiert, dass den Ländern bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigener Angelegenheit nicht nur die Wahrnehmungskompetenz, sondern auch die Sachkompetenz zukommt. Sie entscheiden daher innerhalb des durch das Bundesrecht gezogenen Rahmens grundsätzlich selbst über die Art und Weise der Gesetzesausführung.

Diese Eigenständigkeit unterscheidet Art. 84 GG grundlegend von Art. 85 GG. Zwar handelt es sich auch bei der sogenannten Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG um eine Ausführung von Bundesgesetzen durch Landesbehörden. Die Rechtsstellung des Bundes gegenüber den Ländern ist dort jedoch erheblich stärker ausgeprägt. Nach Art. 85 Abs. 3 GG unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden; nach Art. 85 Abs. 4 GG erstreckt sich die Bundesaufsicht auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit. Demgegenüber beschränkt Art. 84 Abs. 3 GG die Bundesaufsicht bei der landeseigenen Verwaltung auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit. Damit liegt in Art. 84 Abs. 3 GG gerade keine allgemeine Fachaufsicht des Bundes. Die Vorschrift begründet eine Rechtsaufsicht.

3.3. Verfassungsrechtlicher Zweck der Bundesaufsicht#

Die Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG erfüllt mehrere miteinander verbundene Funktionen. An erster Stelle steht die Sicherung der Einheit und Durchsetzbarkeit des Bundesrechts. Würde der Bund zwar über die Kompetenz verfügen, verbindliche Gesetze zu erlassen, deren Vollzug aber keiner bundesstaatlichen Kontrolle unterliegen, könnte die praktische Geltung des Bundesrechts in erheblichem Umfang von den unterschiedlichen Vollzugspraktiken der Länder abhängen. Die Länder könnten das Bundesrecht in tatsächlicher Hinsicht unterschiedlich behandeln, ohne dass dem Bund ein verfassungsrechtlich hinreichendes Instrumentarium zur Kontrolle zur Verfügung stünde.

Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb hervorgehoben, dass Art. 84 GG zwischen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Verwaltungskompetenz der Länder vermittelt. Der Bund soll die Möglichkeit haben, auf eine einheitliche Geltung der Rechtsvorschriften hinzuwirken; hinzu tritt der Gesichtspunkt der Wirksamkeit des Gesetzesvollzugs.

Die Bundesaufsicht ist damit kein Selbstzweck. Sie ist akzessorisch zur Bundesgesetzgebung und auf deren ordnungsgemäße Ausführung bezogen. Der Bund überwacht nicht die Landesverwaltung als solche, sondern die Ausführung von Bundesgesetzen.

Daraus folgt zugleich eine wichtige Kompetenzbegrenzung: Art. 84 Abs. 3 GG vermittelt keine allgemeine Aufsicht des Bundes über die Länder. Landesverwaltung, die nicht dem Vollzug von Bundesrecht dient, unterliegt nicht aufgrund dieser Vorschrift der Bundesaufsicht.

3.4. „Die Bundesregierung“#

3.4.1. Aufsichtsträger#

Adressat und Träger der Bundesaufsicht ist nach dem ausdrücklichen Wortlaut „die Bundesregierung“. Der Begriff ist institutionell und nicht lediglich funktional zu verstehen. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich entschieden, dass unter der „Bundesregierung“ im Sinne von Art. 84 Abs. 2 und Abs. 3 GG das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegialorgan zu verstehen ist.

Damit ist grundsätzlich nicht jeder einzelne Bundesminister kraft eigener Organstellung berechtigt, die Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG auszuüben. Die verfassungsrechtliche Zuständigkeit liegt vielmehr bei der Bundesregierung als Kollegialorgan.

Diese Zuordnung ist nicht bloß formal. Sie trägt der politischen und föderalen Bedeutung der Bundesaufsicht Rechnung. Die Kontrolle der Länder durch den Bund berührt das bundesstaatliche Kompetenzgefüge unmittelbar. Sie soll deshalb nicht ohne weiteres in die Hand einzelner Bundesressorts gelegt werden.

Das schließt allerdings nicht aus, dass die Bundesregierung bei der Vorbereitung oder Durchführung ihrer Aufsicht auf die fachlich zuständigen Bundesministerien zurückgreift. Die ministerielle Geschäftsverteilung innerhalb der Bundesregierung bleibt möglich. Die verfassungsrechtliche Verantwortlichkeit für die Ausübung des Aufsichtsrechts bleibt jedoch bei dem durch Art. 84 Abs. 3 GG bezeichneten Organ.

3.4.2. Verhältnis zum Ressortprinzip#

Das Ressortprinzip des Art. 65 Satz 2 GG steht daher nicht in einem einfachen Vorrangverhältnis zu Art. 84 Abs. 3 GG. Vielmehr ist die besondere verfassungsrechtliche Zuweisung an die Bundesregierung zu beachten.

Das bedeutet insbesondere, dass die bloße sachliche Zuständigkeit eines Bundesministeriums für einen bestimmten Regelungsbereich nicht ohne weiteres dessen eigene Bundesaufsichtskompetenz gegenüber den Ländern begründet. Die Ressortzuständigkeit kann die interne Vorbereitung und Durchführung von Maßnahmen bestimmen; sie ersetzt aber nicht die verfassungsrechtliche Organqualität der Bundesregierung als Aufsichtsträger.

3.5. „übt die Aufsicht darüber aus“#

Der Begriff der Aufsicht bezeichnet eine Kontrolle fremder Verwaltung unter Wahrung der grundsätzlich bestehenden Eigenverantwortlichkeit des Beaufsichtigten. Die Bundesregierung tritt bei Art. 84 Abs. 3 GG deshalb nicht an die Stelle der Landesverwaltung.

Die Aufsicht setzt vielmehr voraus, dass die zu kontrollierende Aufgabe weiterhin der Landesverwaltung zugeordnet bleibt. Das unterscheidet Aufsicht von eigener Verwaltungszuständigkeit.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese Grenze besonders deutlich herausgearbeitet. Auch im Rahmen der Auftragsverwaltung verbleibt die Ausführung gegenüber Dritten grundsätzlich bei den Ländern. Bei der landeseigenen Ausführung nach Art. 84 GG ist die Stellung des Bundes noch schwächer: Der Bund ist auf die Rechtsaufsicht beschränkt und besitzt grundsätzlich kein Weisungsrecht.

Die Aufsicht ist daher ihrem Wesen nach eine sekundäre Kompetenz. Der Bund kontrolliert die Tätigkeit des Landes, ohne selbst zum Träger der konkreten Verwaltungsaufgabe zu werden.

Diese Unterscheidung ist insbesondere dort von Bedeutung, wo der Bund ein erhebliches Interesse an einer bestimmten Verwaltungspraxis hat. Ein politisches oder fachliches Interesse an einer bestimmten Entscheidung genügt nicht, um aus Art. 84 Abs. 3 GG eine entsprechende Einflussbefugnis abzuleiten.

3.6. Gegenstand der Aufsicht#

Gegenstand der Aufsicht sind nach dem Wortlaut die Handlungen der Länder bei der Ausführung der Bundesgesetze. Voraussetzung ist damit zunächst, dass überhaupt Bundesrecht vollzogen wird. Die Aufsicht erstreckt sich nicht auf sämtliche Tätigkeiten einer Landesbehörde, nur weil diese organisatorisch in einen Verwaltungsbereich eingebunden ist, in dem auch Bundesgesetze ausgeführt werden. Maßgeblich ist vielmehr der konkrete Aufgabenbereich.

Die Bundesaufsicht kann daher grundsätzlich immer dort einsetzen, wo eine Landesbehörde Bundesrecht vollzieht. Sie kann sich auf einzelne Verwaltungsentscheidungen, auf Verwaltungspraxis, auf die Anwendung bestimmter Rechtsnormen oder auf die organisatorischen Voraussetzungen des Gesetzesvollzugs beziehen, soweit diese für die Rechtmäßigkeit der Ausführung erheblich sind.

Die Aufsicht kann sich dabei sowohl auf positives Verwaltungshandeln als auch auf ein pflichtwidriges Unterlassen beziehen. Denn auch die Nichtanwendung oder unzureichende Anwendung eines Bundesgesetzes kann eine Verletzung der Pflicht zur gesetzmäßigen Ausführung darstellen.

3.7. „daß die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Rechte gemäß ausführen“#

Die zentrale materielle Begrenzung der Bundesaufsicht liegt in der Formulierung „dem geltenden Rechte gemäß“. Hieraus folgt, dass Art. 84 Abs. 3 GG eine Rechtsaufsicht begründet. Der Bund darf kontrollieren, ob die Länder das geltende Recht einhalten. Er darf dagegen grundsätzlich nicht allein deshalb einschreiten, weil er die konkrete Verwaltungspraxis für politisch unzweckmäßig, ineffizient oder fachlich nicht überzeugend hält.

Dies entspricht dem systematischen Unterschied zu Art. 85 Abs. 4 GG. Dort bestimmt das Grundgesetz ausdrücklich, dass sich die Bundesaufsicht auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit erstreckt. Art. 84 Abs. 3 GG enthält eine solche Erweiterung gerade nicht.

3.7.1. Gesetzmäßigkeit als Aufsichtsmaßstab#

Der Maßstab der Bundesaufsicht ist zunächst das Bundesrecht selbst. Dazu gehören insbesondere die Verfassung, formelle Bundesgesetze, Rechtsverordnungen des Bundes sowie sonstige verbindliche bundesrechtliche Normen.

Die Kontrolle beschränkt sich allerdings nicht auf die Frage, ob die Landesbehörde eine einzelne Vorschrift formal richtig angewendet hat. Der Begriff der Gesetzmäßigkeit umfasst sämtliche rechtlichen Bindungen, denen die betreffende Verwaltung bei der Ausführung des Bundesgesetzes unterliegt. Dazu können insbesondere gehören:

• die Einhaltung des Bundesgesetzes selbst,
• die Beachtung anderer einschlägiger bundesrechtlicher Vorschriften,
• die Wahrung unmittelbar geltenden Verfassungsrechts,
• die Beachtung unionsrechtlicher Vorgaben, soweit diese für den Vollzug des Bundesrechts verbindlich sind,
• die Einhaltung allgemeiner rechtsstaatlicher Anforderungen,
• die Beachtung der Grundrechte,
• die Einhaltung der Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften.

Dabei ist allerdings zwischen der Aufsicht über die Ausführung von Bundesrecht und einer allgemeinen Verfassungsaufsicht über die Länder zu unterscheiden. Art. 84 Abs. 3 GG ist keine allgemeine Kompetenznorm für die Kontrolle sämtlichen Landeshandelns.

3.7.2. Auslegungsspielräume der Landesverwaltung#

Besondere Schwierigkeiten entstehen, wenn die Anwendung des Bundesrechts mehrere vertretbare Auslegungen zulässt. Die Rechtsaufsicht ist keine Ermessens- oder Zweckmäßigkeitskontrolle. Ein Land handelt deshalb nicht schon deshalb rechtswidrig, weil die Bundesregierung eine andere Auslegung für vorzugswürdig hält.

Die Grenze liegt dort, wo der landesrechtliche Vollzug den Rahmen zulässiger Rechtsanwendung verlässt. Erst die Überschreitung dieses Rahmens begründet einen aufsichtsrechtlich relevanten Mangel.

Dies ist für den föderalen Kompetenzschutz von erheblicher Bedeutung. Die Länder müssen bei der Ausführung von Bundesgesetzen einen eigenen Verantwortungsbereich behalten. Würde jede fachlich oder rechtspolitisch abweichende Auffassung als aufsichtsrechtlich korrigierbarer Fehler behandelt, würde aus der Rechtsaufsicht faktisch eine Fachaufsicht. Gerade dies soll Art. 84 Abs. 3 GG verhindern.

3.8. Rechtsaufsicht und Fachaufsicht#

Die Abgrenzung zwischen Rechts- und Fachaufsicht bildet einen zentralen dogmatischen Punkt. Bei der Rechtsaufsicht wird lediglich geprüft, ob die Verwaltung rechtmäßig handelt. Bei der Fachaufsicht kann darüber hinaus kontrolliert werden, ob die Verwaltung zweckmäßig, sachgerecht oder fachlich richtig handelt. Art. 84 Abs. 3 GG erlaubt nur Erstere.

Ein besonders anschauliches Beispiel bietet eine Entscheidung, bei der das Bundesrecht der Landesbehörde mehrere rechtlich zulässige Handlungsoptionen eröffnet. Entscheidet sich das Land für eine Option, die die Bundesregierung politisch für weniger sinnvoll hält, liegt darin grundsätzlich noch kein Verstoß gegen Art. 84 Abs. 3 GG. Anders verhält es sich, wenn die Landesbehörde eine zwingende bundesrechtliche Vorgabe missachtet. Dann ist die Grenze der Eigenverantwortlichkeit überschritten.

Die Unterscheidung darf allerdings nicht dahin missverstanden werden, dass der Bund niemals die Folgen oder tatsächlichen Auswirkungen des Verwaltungshandelns untersuchen dürfte. Zur Feststellung eines Rechtsverstoßes darf die Bundesregierung selbstverständlich auch tatsächliche Umstände ermitteln. Entscheidend ist, welchem Zweck die Ermittlung dient.

Die Tatsachenermittlung ist zulässig, soweit sie der Feststellung eines möglichen Rechtsverstoßes dient. Sie darf jedoch nicht lediglich als Vorwand für eine allgemeine Kontrolle der Zweckmäßigkeit des Landesvollzugs eingesetzt werden.

3.9. Repressive und präventive Elemente#

Die Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG weist sowohl präventive als auch repressive Elemente auf. Ihr Schwerpunkt liegt in der nachträglichen Kontrolle konkreter Verwaltungstätigkeit. Das zeigt insbesondere die Verbindung mit Art. 84 Abs. 4 GG. Werden festgestellte Mängel nicht beseitigt, kann dort das besondere Mängelrügeverfahren eingeleitet werden.

Gleichwohl wäre es zu eng, Art. 84 Abs. 3 GG ausschließlich als nachträgliche Sanktionierung bereits abgeschlossener Rechtsverstöße zu verstehen. Eine wirksame Rechtsaufsicht muss die Bundesregierung grundsätzlich auch in die Lage versetzen, drohende oder fortdauernde Rechtsverletzungen zu erkennen und deren weitere Entwicklung zu beobachten. Die Aufsicht kann daher auch auf einen zukünftigen Gesetzesvollzug gerichtet sein, sofern hierfür ein hinreichender Bezug zur Sicherung der Gesetzmäßigkeit besteht.

Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings zwischen der allgemeinen, auch auf die zukünftige Verwaltungspraxis bezogenen Bundesaufsicht und besonderen, anderweitig begründeten Informationsbefugnissen differenziert. Art. 84 Abs. 3 GG vermittelt keine schrankenlose Kompetenz zur anlasslosen Informationsbeschaffung.

3.10. Informationsrechte der Bundesregierung#

Obwohl Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG ausdrücklich nur die Entsendung von Beauftragten erwähnt, ist die Aufsicht nicht auf dieses Instrument beschränkt. Eine effektive Rechtsaufsicht setzt voraus, dass die Bundesregierung den Sachverhalt ermitteln kann, auf dessen Grundlage sie beurteilen soll, ob ein Land Bundesrecht gesetzmäßig ausführt.

Das Bundesverfassungsgericht erkennt deshalb ungeschriebene Informationsrechte aus Art. 84 Abs. 3 GG an. Dazu gehört insbesondere die Möglichkeit, Akten anzufordern. Diese Informationsrechte sind jedoch nicht unbegrenzt.

3.10.1. Aktenanforderung#

Die Aktenanforderung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich auf Fälle beschränkt, in denen Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß bestehen. Ein allgemeines, routinemäßiges Aktenvorlagewesen wäre mit der eigenständigen Stellung der Länder bei der landeseigenen Verwaltung nicht vereinbar. Die Beschränkung auf konkrete Anhaltspunkte bildet damit eine wesentliche Grenze der Informationskompetenz des Bundes.

Die Bundesregierung muss nicht zwingend bereits den vollständigen Rechtsverstoß nachweisen können. Andernfalls wäre die Aufsicht praktisch unmöglich, weil gerade die Informationsbeschaffung häufig erst die Grundlage für die abschließende rechtliche Bewertung bildet. Erforderlich sind vielmehr tatsächliche Anhaltspunkte, die einen Rechtsverstoß als möglich erscheinen lassen und die Informationsmaßnahme inhaltlich rechtfertigen. Die Aufsicht darf damit nicht zur allgemeinen Beobachtung des gesamten Landesvollzugs ausgestaltet werden.

3.10.2. Informationsbeschaffung und Föderalismus#

Die Begrenzung der Informationsrechte erklärt sich aus dem Grundgedanken des Art. 83 GG. Die Länder führen Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus. Sie sind deshalb nicht verpflichtet, ihre gesamte Verwaltungstätigkeit einer permanenten bundesstaatlichen Kontrolle zu unterwerfen.

Eine routinemäßige Vorlage sämtlicher Akten oder ein ständig wiederkehrender Informationszugriff des Bundes würde die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung faktisch verschieben. Die Landesverwaltung würde dann zwar formal Landesverwaltung bleiben, materiell aber einer umfassenden Bundeskontrolle unterstehen. Das Bundesverfassungsgericht hat genau diese Gefahr hervorgehoben und die Begrenzung der Aktenanforderung mit dem Schutz der landeseigenen Verwaltung begründet.

3.11. Entsendung von Beauftragten#

Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG konkretisiert die Informations- und Kontrollbefugnisse der Bundesregierung durch ein ausdrücklich geregeltes Instrument: die Entsendung von Beauftragten. Die Vorschrift unterscheidet zwischen obersten Landesbehörden und nachgeordneten Behörden. Diese Differenzierung ist Ausdruck des föderalen Prinzips und der Organisationshoheit der Länder.

3.11.1. Beauftragte zu den obersten Landesbehörden#

Die Bundesregierung kann Beauftragte zu den obersten Landesbehörden entsenden. Für diese Entsendung verlangt Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG keine Zustimmung des Landes. Die obersten Landesbehörden bilden damit die primäre Kontakt- und Kontrollstelle der Bundesaufsicht.

Die besondere Stellung der obersten Landesbehörden erklärt sich aus der föderalen Organisationsstruktur. Das Grundgesetz geht grundsätzlich davon aus, dass die Kommunikation zwischen Bund und Ländern über die obersten Landesbehörden erfolgt. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Grundsatz auch in anderem Zusammenhang ausdrücklich hervorgehoben und auf die vermittelnde Stellung der Landesministerien nach Art. 84 Abs. 3 und Abs. 5 sowie Art. 85 Abs. 3 GG hingewiesen. Die Bundesregierung darf daher grundsätzlich unmittelbar auf der Ebene der obersten Landesbehörden Informationen erheben und durch ihre Beauftragten Einsicht nehmen.

3.11.2. Beauftragte zu nachgeordneten Behörden#

Für die Entsendung zu nachgeordneten Behörden gelten strengere Voraussetzungen. Nach Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG bedarf es hierfür grundsätzlich der Zustimmung der obersten Landesbehörde. Verweigert diese ihre Zustimmung, kann sie durch die Zustimmung des Bundesrates ersetzt werden. Damit enthält die Vorschrift ein abgestuftes Kontrollmodell:

Die Bundesregierung kann ohne Zustimmung des Landes auf der Ebene der obersten Landesbehörden tätig werden. Der unmittelbare Zugriff auf nachgeordnete Landesbehörden bedarf dagegen grundsätzlich der Zustimmung der obersten Landesbehörde oder ersatzweise der Zustimmung des Bundesrates. Diese Konstruktion verhindert einen unmittelbaren Durchgriff des Bundes auf die untergeordneten Ebenen der Landesverwaltung.

3.12. Bedeutung der Zustimmung der obersten Landesbehörde#

Die Zustimmung der obersten Landesbehörde ist keine bloße Formalität. Sie bildet eine verfassungsrechtliche Sicherung gegen eine unmittelbare Durchdringung der Landesverwaltung durch den Bund.

Die Landesregierung bzw. die zuständige oberste Landesbehörde soll grundsätzlich selbst entscheiden können, ob und in welcher Weise der Bund unmittelbar mit nachgeordneten Verwaltungsstellen in Kontakt tritt. Verweigert sie die Zustimmung, wird ihr jedoch kein absolutes Vetorecht eingeräumt. Der Bundesrat kann die Zustimmung ersetzen. Damit verbindet Art. 84 Abs. 3 GG zwei Interessen: die Wahrung der Eigenständigkeit der Landesverwaltung und die Gewährleistung einer effektiven Bundesaufsicht.

3.13. Die Rolle des Bundesrates#

Die Einbindung des Bundesrates ist Ausdruck des föderalen Charakters der Bundesaufsicht. Der Bundesrat ist das Verfassungsorgan, durch das die Länder an der Willensbildung des Bundes mitwirken. Seine Beteiligung verhindert, dass die Bundesregierung allein über einen unmittelbaren Zugriff auf nachgeordnete Landesbehörden entscheidet.

Die Zustimmung des Bundesrates ersetzt dabei die verweigerte Zustimmung der obersten Landesbehörde. Es handelt sich nicht um eine allgemeine politische Zustimmung zur Bundesaufsicht, sondern um eine spezifische verfassungsrechtliche Voraussetzung für die Entsendung von Beauftragten zu nachgeordneten Behörden.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Bedeutung dieser Kompetenzabgrenzung mehrfach betont. Der Informationsfluss zwischen Landesverwaltung und Bund wird grundsätzlich durch die obersten Landesbehörden vermittelt; Art. 84 Abs. 3 GG bestätigt dieses Modell, indem der unmittelbare Zugriff auf nachgeordnete Behörden besonderen Voraussetzungen unterworfen wird.

3.14. Reichweite der Befugnisse eines Beauftragten#

Die Entsendung eines Beauftragten bedeutet nicht, dass dieser selbst zum Entscheidungsträger der Landesverwaltung wird. Der Beauftragte ist Kontrollorgan des Bundes. Seine Funktion ist auf die Wahrnehmung der Bundesaufsicht beschränkt. Er kann insbesondere den für die Aufsicht relevanten Sachverhalt feststellen, Unterlagen einsehen und Informationen gewinnen. Eine eigene Sachentscheidung anstelle der zuständigen Landesbehörde kann er dagegen nicht treffen. Insbesondere enthält Art. 84 Abs. 3 GG keine Weisungsbefugnis.

Dies ist eine der entscheidenden Abgrenzungen zur Bundesauftragsverwaltung. Bei Art. 85 GG unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden. Bei Art. 84 GG besteht ein solches Weisungsrecht gerade nicht.

Der Beauftragte kann deshalb feststellen, dass eine Landesbehörde Bundesrecht verletzt. Er kann aber nicht aufgrund dieser Feststellung selbst die landesbehördliche Entscheidung ersetzen.

3.15. Örtliche Untersuchung und Akteneinsicht#

Die Befugnis zur Entsendung eines Beauftragten umfasst auch die Möglichkeit der Untersuchung vor Ort. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich klargestellt, dass die Akteneinsicht vor Ort durch einen nach Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG entsandten Beauftragten von der Beschränkung der allgemeinen Aktenanforderung unberührt bleibt. Damit besitzt die Bundesregierung ein Instrument, das über die bloße schriftliche Informationsanforderung hinausgeht.

Der Beauftragte kann sich vor Ort ein Bild davon machen, wie Bundesrecht tatsächlich vollzogen wird. Das kann insbesondere dort von Bedeutung sein, wo sich ein möglicher Rechtsverstoß nicht allein anhand von Berichten oder zentral vorliegenden Akten beurteilen lässt. Allerdings bleibt auch eine örtliche Untersuchung funktional auf die Bundesaufsicht begrenzt. Sie darf nicht in eine allgemeine Inspektion der Landesverwaltung umschlagen.

3.16. Verhältnis zur Kommunalverwaltung#

Besondere Bedeutung hat die Frage, ob die Bundesregierung im Rahmen des Art. 84 Abs. 3 GG unmittelbar auf Gemeinden und Gemeindeverbände zugreifen kann. Grundsätzlich ist dies zu verneinen.

Gemeinden und Gemeindeverbände sind Teil der Länderorganisation. Ein unmittelbarer Zugriff des Bundes auf kommunale Behörden kann daher nicht allein aus der allgemeinen Bundesaufsicht über die landeseigene Verwaltung hergeleitet werden. Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach betont, dass ein unmittelbarer Durchgriff auf Gemeinden im Rahmen der allgemeinen bundesstaatlichen Ordnung grundsätzlich ausgeschlossen ist, sofern das Grundgesetz nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt.

Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG spricht ausdrücklich von „nachgeordneten Behörden“. Daraus folgt nicht, dass der Bund ohne weiteres jede kommunale Behörde als nachgeordnete Landesbehörde behandeln könnte. Die kommunale Ebene besitzt aufgrund von Art. 28 Abs. 2 GG zudem eigene verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsrechte. Die Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG vermittelt daher keine allgemeine Bundeskommunalaufsicht.

Besondere Kompetenzen können sich allerdings aus anderen Vorschriften des Grundgesetzes oder aus einer speziellen, kompetenzgerechten gesetzlichen Regelung ergeben. Eine solche Sonderkompetenz darf nicht ohne weiteres mit der allgemeinen Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG gleichgesetzt werden.

3.17. Keine unmittelbare Durchgriffsbefugnis#

Die Grundstruktur des Art. 84 Abs. 3 GG lässt sich deshalb als Vermittlungsmodell beschreiben. Der Bund kontrolliert die Länder; er übernimmt aber nicht deren Verwaltungsaufgaben. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang wiederholt hervorgehoben, dass die Verwaltungszuständigkeit der Länder durch die Bundesaufsicht nicht in eine parallele Bundesverwaltung umgewandelt werden darf. Die Kompetenz zur Aufsicht ist von der Kompetenz zur eigenen Aufgabenwahrnehmung zu unterscheiden. Die Bundesaufsicht darf daher weder zu einer Mitentscheidung noch zu einer faktischen Mitverwaltung der Länder führen.

Ein besonders deutliches Beispiel hierfür wäre eine Bundesbehörde, die eine Landesbehörde nicht lediglich auf einen Rechtsverstoß hinweist, sondern selbst unmittelbar gegenüber Bürgern einen Verwaltungsakt erlässt, der eigentlich von der Landesbehörde zu erlassen wäre. Eine solche Tätigkeit wäre nicht mehr bloße Aufsicht, sondern eigene Verwaltung. Dafür bietet Art. 84 Abs. 3 GG keine Grundlage.

3.18. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 4 GG#

Art. 84 Abs. 3 und Abs. 4 GG bilden funktional eine Einheit. Absatz 3 beschreibt die Aufsicht und die hierfür verfügbaren Kontrollinstrumente. Absatz 4 regelt demgegenüber das Verfahren, das sich anschließt, wenn festgestellte Mängel nicht beseitigt werden.

Art. 84 Abs. 4 GG bestimmt, dass bei nicht beseitigten Mängeln auf Antrag der Bundesregierung oder des Landes der Bundesrat entscheidet, ob das Land das Recht verletzt hat. Gegen den Beschluss des Bundesrates kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Die Bundesaufsicht besitzt damit einen besonderen verfassungsrechtlichen Durchsetzungsmechanismus.

Bemerkenswert ist, dass die Bundesregierung einen Rechtsverstoß nicht einfach durch eine eigene Weisung beseitigen kann. Gerade weil Art. 84 GG die landeseigene Verwaltung schützt, sieht die Verfassung bei fortbestehender Meinungsverschiedenheit einen föderalen Konfliktlösungsmechanismus vor. Die Letztentscheidung wird nicht der Bundesregierung überlassen.

3.19. Die Mängelrüge als Grenze der Aufsichtsmacht#

Aus dem Zusammenspiel von Art. 84 Abs. 3 und Abs. 4 GG folgt, dass die Bundesregierung zwar einen Rechtsverstoß feststellen und gegenüber dem Land beanstanden kann, die verbindliche Entscheidung über das Bestehen einer Rechtsverletzung aber dem hierfür vorgesehenen Verfahren unterliegt. Das trägt der Gleichordnung von Bund und Ländern Rechnung.

Die Bundesaufsicht ist deshalb nicht mit einer hierarchischen Behördenaufsicht vergleichbar. Bund und Länder stehen sich als eigenständige Verfassungsorgane beziehungsweise Hoheitsträger innerhalb eines Bundesstaates gegenüber.

Gerade diese Struktur erklärt, weshalb Art. 84 Abs. 4 GG den Bundesrat als Entscheidungsinstanz zwischenschaltet und anschließend die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts eröffnet.

3.20. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 5 GG#

Art. 84 Abs. 5 GG erlaubt es, der Bundesregierung durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz für besondere Fälle Einzelweisungen zur Ausführung von Bundesgesetzen zu erteilen. Diese Vorschrift bestätigt im Umkehrschluss, dass ein allgemeines Weisungsrecht der Bundesregierung aus Art. 84 Abs. 3 GG gerade nicht folgt. Art. 84 Abs. 3 GG begründet Rechtsaufsicht; Art. 84 Abs. 5 GG schafft unter den dort genannten Voraussetzungen eine besondere gesetzliche Grundlage für Einzelweisungen.

Das Verhältnis beider Vorschriften ist daher strikt zu beachten. Wo Art. 84 Abs. 5 GG nicht eingreift, kann ein Weisungsrecht nicht einfach aus der allgemeinen Aufsichtskompetenz des Art. 84 Abs. 3 GG hergeleitet werden.

3.21. Abgrenzung zu Art. 85 GG#

Die dogmatische Kontur des Art. 84 Abs. 3 GG wird besonders deutlich im Vergleich zu Art. 85 GG. Bei der landeseigenen Ausführung nach Art. 84 GG liegt die Verwaltungsverantwortung grundsätzlich beim Land. Der Bund besitzt Rechtsaufsicht.

Bei der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG bleibt die Verwaltung zwar ebenfalls organisatorisch bei den Ländern, doch ist die Bundesstellung wesentlich stärker. Art. 85 Abs. 3 GG unterstellt die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden; Art. 85 Abs. 4 GG erweitert die Bundesaufsicht ausdrücklich auf die Zweckmäßigkeit. Diese Unterschiede sind keine bloßen Detailfragen, sondern Ausdruck zweier verschiedener Verwaltungsmodelle. Bei Art. 84 GG stehen Eigenverantwortlichkeit und Selbstständigkeit der Länder im Vordergrund, begrenzt durch die Pflicht zur gesetzmäßigen Ausführung. Bei Art. 85 GG steht demgegenüber die bundesstaatliche Verantwortlichkeit für den Vollzug stärker im Vordergrund.

Eine extensive Interpretation des Art. 84 Abs. 3 GG, die dem Bund faktisch die Kompetenzen des Art. 85 GG verschafft, würde daher die Systementscheidung des Grundgesetzes unterlaufen.

3.22. Bundesaufsicht und Mischverwaltung#

Die Begrenzung des Art. 84 Abs. 3 GG hat auch Bedeutung für das Verbot unzulässiger Mischverwaltung. Das Grundgesetz weist Verwaltungszuständigkeiten grundsätzlich bestimmten Trägern zu. Eine parallele Wahrnehmung derselben Verwaltungsaufgabe durch Bund und Länder bedarf einer verfassungsrechtlichen Grundlage.

Nicht jede Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern stellt allerdings bereits unzulässige Mischverwaltung dar. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die bloße Einordnung eines Verwaltungsvorgangs als „Mischverwaltung“ noch keine eigenständige verfassungsrechtliche Konsequenz auslöst. Entscheidend ist vielmehr die konkrete Kompetenzordnung.

Die bloße Informationsbeschaffung des Bundes bei einer Landesbehörde macht daher noch keine Mischverwaltung aus. Entscheidend ist, ob der Bund darüber hinaus Einfluss auf die eigenständige Entscheidungsfindung der Landesbehörde erhält. Gerade darin liegt eine wichtige Grenze: Informationsgewinnung zur Rechtskontrolle kann zulässig sein; gemeinsame oder parallele Aufgabenwahrnehmung ist dagegen nicht ohne besondere verfassungsrechtliche Grundlage zulässig.

3.23. Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit aufsichtsrechtlicher Maßnahmen#

Auch wenn Art. 84 Abs. 3 GG keine ausdrückliche Verhältnismäßigkeitsklausel enthält, unterliegen seine Befugnisse den allgemeinen Anforderungen des Verfassungsrechts. Dies folgt bereits aus der föderalen Kompetenzordnung. Je intensiver eine Kontrollmaßnahme in die Eigenständigkeit des Landes eingreift, desto stärker muss sie durch den Zweck der Bundesaufsicht gerechtfertigt sein.

Eine Maßnahme muss daher grundsätzlich geeignet sein, einen möglichen Rechtsverstoß festzustellen oder die rechtmäßige Ausführung von Bundesrecht zu kontrollieren. Sie muss ferner erforderlich sein; ein gleich wirksames, für die Landesautonomie weniger belastendes Mittel ist vorzuziehen. Die Verhältnismäßigkeit ist insbesondere bei weitreichenden Informationsverlangen bedeutsam.

Ein allgemeines Verlangen nach sämtlichen Akten eines umfangreichen Verwaltungsbereichs kann nicht allein damit gerechtfertigt werden, dass theoretisch irgendwo ein Rechtsverstoß verborgen sein könnte. Das Bundesverfassungsgericht verlangt vielmehr konkrete Anhaltspunkte, wenn Akten unmittelbar von Landesbehörden angefordert werden sollen.

3.24. Konkrete Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß#

Die Rechtsprechung verwendet für die Aktenanforderung den Maßstab der „Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß“. Damit ist eine Schwelle zwischen völlig anlassloser Kontrolle und bereits vollständig nachgewiesenem Rechtsverstoß gezogen.

Die Bundesregierung muss nicht bereits abschließend festgestellt haben, dass das Land rechtswidrig handelt. Das würde die Informationsbefugnis ihrer Funktion berauben. Sie muss aber über Tatsachen verfügen, die einen Rechtsverstoß zumindest als ernsthaft möglich erscheinen lassen. Solche Anhaltspunkte können sich etwa aus:

• Beschwerden,
• konkreten Verwaltungsvorgängen,
• widersprüchlichen behördlichen Auskünften,
• gerichtlichen Entscheidungen,
• statistischen Auffälligkeiten,
• Berichten der Landesverwaltung,
• Erkenntnissen anderer staatlicher Stellen

ergeben. Nicht ausreichend ist dagegen allein das abstrakte Interesse des Bundes, die allgemeine Verwaltungspraxis eines Landes zu untersuchen.

3.25. Bundesaufsicht und gerichtliche Entscheidungen#

Gerichtliche Entscheidungen können für die Bundesaufsicht besondere Bedeutung besitzen. Stellt ein Gericht fest, dass eine bestimmte Vollzugspraxis gegen Bundesrecht verstößt, kann dies einen erheblichen Anhaltspunkt für die aufsichtsrechtliche Prüfung darstellen.

Die Bundesaufsicht tritt dabei nicht an die Stelle der Gerichtsbarkeit. Die Bundesregierung besitzt keine allgemeine Kompetenz, gerichtliche Entscheidungen zu korrigieren. Ihre Aufgabe besteht vielmehr darin, die künftige gesetzmäßige Ausführung des Bundesrechts sicherzustellen.

Gerade bei divergierender Rechtsprechung kann die Bundesaufsicht allerdings schwierig werden. Solange unterschiedliche vertretbare Rechtsauffassungen bestehen, darf die Bundesregierung nicht ohne weiteres ihre eigene Rechtsauffassung zur verbindlichen Vorgabe für die Länder machen. Die endgültige Klärung einer verfassungsrechtlichen Streitfrage kann vielmehr den hierfür zuständigen Gerichten obliegen.

3.26. Bundesaufsicht und Unionsrecht#

Die Ausführung von Bundesgesetzen erfolgt vielfach in einem durch das Unionsrecht überlagerten Regelungsbereich. Soweit unionsrechtliche Vorgaben für den Vollzug verbindlich sind, können sie für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns erheblich sein. Die Bundesaufsicht darf jedoch auch hier nicht zu einer allgemeinen Bundesaufsicht über die gesamte Landesverwaltung erweitert werden. Entscheidend bleibt der funktionale Zusammenhang mit der Ausführung von Bundesrecht.

Die unionsrechtliche Bindung kann insbesondere dazu führen, dass ein landesbehördlicher Vollzug, der zwar formal an nationales Recht anknüpft, unionsrechtliche Anforderungen verletzt, als rechtswidrig einzustufen ist. Die aufsichtsrechtliche Prüfung muss dann die gesamte für den konkreten Vollzug verbindliche Rechtsordnung berücksichtigen.

3.27. Bundesaufsicht und Grundrechte#

Die Länder sind bei der Ausführung von Bundesgesetzen unmittelbar an die Grundrechte gebunden. Art. 1 Abs. 3 GG erstreckt die Grundrechtsbindung ausdrücklich auf Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung von Bund und Ländern. Verletzt eine Landesbehörde bei der Ausführung eines Bundesgesetzes Grundrechte, kann dies daher einen rechtsaufsichtlichen Gesichtspunkt darstellen. Dabei ist wiederum zwischen der Kontrolle des konkreten Bundesrechtsvollzugs und einer allgemeinen Grundrechtsaufsicht zu unterscheiden.

Art. 84 Abs. 3 GG eröffnet keine allgemeine Kompetenz des Bundes zur Kontrolle sämtlichen grundrechtsrelevanten Verwaltungshandelns der Länder. Entscheidend ist, dass der betreffende Verwaltungsvorgang der Ausführung von Bundesrecht zugeordnet ist.

3.28. Die Grenzen politischer Einflussnahme#

Von besonderer Bedeutung ist die Abgrenzung zwischen Rechtsaufsicht und politischer Einflussnahme. Die Bundesregierung darf Art. 84 Abs. 3 GG nicht als Instrument verwenden, um eine bestimmte politische Verwaltungspraxis in den Ländern durchzusetzen. Die politische Einheit des Bundesstaates bedeutet nicht, dass sämtliche Länder dieselbe Verwaltungspolitik verfolgen müssen. Gerade die föderale Struktur ermöglicht unterschiedliche Verwaltungspraktiken, solange diese innerhalb des rechtlich zulässigen Rahmens bleiben. Die Bundesaufsicht greift deshalb nicht schon dann ein, wenn ein Land einen Bundesgesetzesvollzug anders organisiert oder politisch anders bewertet als die Bundesregierung. Die Grenze wird erst mit der Rechtswidrigkeit überschritten.

3.29. Bundesaufsicht als föderales Sicherungsinstrument#

Art. 84 Abs. 3 GG ist damit zugleich Kompetenzschutz und Kompetenzsicherung. Er schützt die Länder davor, dass der Bund aus seiner Gesetzgebungskompetenz eine umfassende Verwaltungskompetenz ableitet. Gleichzeitig schützt er den Bund davor, dass die von ihm erlassenen Gesetze in den Ländern uneinheitlich oder rechtswidrig vollzogen werden, ohne dass ein wirksames Kontrollinstrument zur Verfügung steht.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese Vermittlungsfunktion ausdrücklich beschrieben: Art. 84 GG soll zwischen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Verwaltungskompetenz der Länder vermitteln. Der Bund soll auf eine einheitliche Geltung des Bundesrechts hinwirken können, ohne dass daraus eine allgemeine eigene Verwaltungskompetenz folgt.

3.30. Rechtsschutz und föderale Konfliktlösung#

Die besondere Struktur der Bundesaufsicht wirkt sich auch auf den Rechtsschutz aus. Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern über die gesetzmäßige Ausführung von Bundesgesetzen werden nicht unmittelbar wie gewöhnliche Verwaltungsstreitigkeiten zwischen Behörden behandelt.

Art. 84 Abs. 4 GG sieht vielmehr ein besonderes Verfahren vor. Zunächst entscheidet der Bundesrat über die Frage, ob das Land das Recht verletzt hat. Erst gegen dessen Beschluss kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Das Bundesverfassungsgericht bestätigt diese besondere Verfahrensstruktur ausdrücklich: Bei Meinungsverschiedenheiten über die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit ist zunächst der Bundesrat anzurufen; erst gegen dessen Beschluss kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Der Bundesrat übernimmt damit eine spezifische föderale Konfliktvermittlungsfunktion. Das Verfahren verhindert zugleich, dass jede Meinungsverschiedenheit über die Anwendung eines Bundesgesetzes unmittelbar zu einem verfassungsgerichtlichen Verfahren eskaliert.

3.31. Verhältnis zu Art. 93 GG#

Die verfassungsgerichtliche Kontrolle der Bundesaufsicht ist heute im Wesentlichen über die Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts für Bund-Länder-Streitigkeiten vermittelt. Art. 93 GG ordnet die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern an, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist. Für den besonderen Fall des Art. 84 Abs. 4 GG tritt zusätzlich die dort ausdrücklich vorgesehene Vorstufe der Bundesratsentscheidung hinzu.

Das Verfahren ist daher Ausdruck einer abgestuften föderalen Konfliktlösung: Aufsicht durch die Bundesregierung, gegebenenfalls Mängelrüge, Entscheidung des Bundesrates und schließlich verfassungsgerichtliche Kontrolle.

3.32. Rechtsfolgen eines festgestellten Rechtsverstoßes#

Art. 84 Abs. 3 GG selbst enthält keine allgemeine Befugnis der Bundesregierung, einen festgestellten Rechtsverstoß unmittelbar durch Ersatzvornahme oder Weisung zu beseitigen. Dies ist systematisch konsequent.

Die Bundesregierung kann den Rechtsverstoß feststellen und dessen Beseitigung verlangen beziehungsweise das in Art. 84 Abs. 4 GG vorgesehene Verfahren betreiben. Die konkrete Verwaltungstätigkeit bleibt aber grundsätzlich Aufgabe des Landes. Die Bundesaufsicht darf somit nicht in eine Ersatzvornahme umschlagen. Eine solche Ersatzvornahme wäre ein besonders intensiver Eingriff in die Verwaltungskompetenz der Länder und bedürfte einer besonderen verfassungsrechtlichen Grundlage.

3.33. Anforderungen an die Entsendungsentscheidung#

Die Entscheidung über die Entsendung eines Beauftragten muss sich am Zweck des Art. 84 Abs. 3 GG orientieren. Sie darf nicht dazu dienen, allgemein die Leistungsfähigkeit oder politische Ausrichtung einer Landesverwaltung zu untersuchen. Erforderlich ist vielmehr ein Bezug zu der Kontrolle der gesetzmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen.

Bei der Entsendung zu einer obersten Landesbehörde ist die Zustimmung der Landesbehörde nicht erforderlich. Bei einer nachgeordneten Behörde ist dagegen die zusätzliche föderale Sicherung des Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG zu beachten.

Die Entsendung muss außerdem inhaltlich auf den Gegenstand der Aufsicht begrenzt bleiben. Ein Beauftragter erhält keine allgemeine Inspektionsbefugnis gegenüber der Landesverwaltung.

3.34. Datenschutz und Geheimhaltungsinteressen#

Bei der Durchführung der Bundesaufsicht können personenbezogene Daten und sonstige geschützte Informationen betroffen sein. Die aufsichtsrechtliche Kompetenz beseitigt nicht die materiellrechtlichen Grenzen des Datenschutzes oder sonstiger Geheimhaltungspflichten. Die Bundesregierung darf daher nur diejenigen Informationen erheben und verarbeiten, die für die Wahrnehmung ihrer Aufsichtskompetenz erforderlich sind.

Dies folgt bereits aus der funktionalen Begrenzung des Art. 84 Abs. 3 GG. Die Vorschrift ist keine allgemeine Informationsbeschaffungskompetenz des Bundes. Insbesondere bei Akten mit besonders sensiblen personenbezogenen Informationen ist eine strenge Zweckbindung geboten.

3.35. Bedeutung für die Verwaltungsorganisation#

Art. 84 Abs. 3 GG steht in engem Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 1 GG. Art. 84 Abs. 1 GG schützt grundsätzlich die Organisations- und Verfahrensautonomie der Länder bei der landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 84 Abs. 3 GG gewährleistet dem Bund demgegenüber die Kontrolle, ob die auf dieser Grundlage organisierte Verwaltung das Bundesrecht rechtmäßig vollzieht.

Aus dem Nebeneinander beider Vorschriften ergibt sich ein strukturelles Gleichgewicht: Das Land entscheidet grundsätzlich selbst, wie es seine Verwaltung organisiert und wie es das Bundesgesetz vollzieht; der Bund darf aber überprüfen, ob das Ergebnis dieser Verwaltungstätigkeit mit dem geltenden Recht vereinbar ist. Die Bundesaufsicht setzt somit grundsätzlich nicht an der organisatorischen Präferenz des Landes an, sondern an deren rechtlicher Relevanz für den Bundesgesetzesvollzug.

3.36. Bundesaufsicht bei uneinheitlichem Landesvollzug#

Die Existenz unterschiedlicher Vollzugspraxen in den Ländern begründet als solche noch keinen Rechtsverstoß. Der Föderalismus lässt Unterschiede in der Verwaltungspraxis zu, soweit das Bundesrecht einen entsprechenden Spielraum eröffnet. Problematisch wird die Uneinheitlichkeit erst dann, wenn ein Land eine zwingende bundesrechtliche Vorgabe anders behandelt als sie nach dem Gesetz geboten ist. Die Bundesaufsicht kann deshalb nicht mit dem Argument ausgeübt werden, eine möglichst einheitliche Verwaltungspraxis sei politisch wünschenswert.

„Einheitlichkeit“ ist kein selbständiger Aufsichtsmaßstab. Sie ist vielmehr nur insoweit verfassungsrechtlich relevant, als die Einheitlichkeit aus dem geltenden Recht selbst folgt.

Dies entspricht der Entscheidung des Grundgesetzes für die Rechtsaufsicht. Die Bundesregierung darf Einheitlichkeit der Rechtsanwendung sichern, nicht aber Einheitlichkeit der Verwaltungspolitik erzwingen.

3.37. Grenzen gegenüber landesrechtlichen Besonderheiten#

Die Länder dürfen ihre Verwaltung grundsätzlich unterschiedlich ausgestalten. Auch bei der Ausführung identischer Bundesgesetze können sich daher Unterschiede in Behördenstruktur, internen Zuständigkeiten, Verwaltungsabläufen und organisatorischen Verfahren ergeben. Diese Unterschiede sind zunächst Ausdruck der Länderhoheit.

Art. 84 Abs. 3 GG erlaubt dem Bund nicht, solche Unterschiede allein deshalb zu beanstanden, weil sie von der Verwaltungspraxis anderer Länder oder von Vorstellungen der Bundesregierung abweichen.

Anders liegt es, wenn die organisatorische oder verfahrensrechtliche Gestaltung dazu führt, dass das Bundesgesetz nicht mehr ordnungsgemäß vollzogen werden kann. Dann kann die Organisationsfrage mittelbar Gegenstand der Rechtsaufsicht werden. Maßgeblich bleibt aber auch hier die konkrete Rechtsverletzung.

3.38. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 1 GG nach der Föderalismusreform#

Die heutige Fassung des Art. 84 GG ist wesentlich durch die Föderalismusreform von 2006 geprägt. Art. 84 Abs. 1 GG räumt den Ländern seitdem grundsätzlich eine Abweichungskompetenz hinsichtlich der Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens ein. Dadurch wurde die föderale Eigenständigkeit im Bereich der Verwaltungsorganisation erheblich verstärkt. Vor diesem Hintergrund ist auch Art. 84 Abs. 3 GG auszulegen.

Eine stärkere Organisationsautonomie der Länder kann nicht sinnvoll mit einer gleichzeitig ausgedehnten Bundesaufsicht kompensiert werden. Vielmehr müssen beide Regelungskomplexe aufeinander abgestimmt werden.

Der Bund darf die Organisationsentscheidung des Landes daher nicht unter Berufung auf Art. 84 Abs. 3 GG faktisch revidieren, solange die konkrete Organisation den rechtmäßigen Vollzug des Bundesrechts gewährleistet.

3.39. Bundesaufsicht und Verwaltungseffizienz#

Die Effizienz des Gesetzesvollzugs kann ein legitimes Interesse des Bundes darstellen. Sie ist jedoch nicht ohne weiteres ein selbständiger Maßstab der Bundesaufsicht. Das zeigt der Vergleich mit Art. 85 Abs. 4 GG besonders deutlich. Dort nennt das Grundgesetz ausdrücklich neben der Gesetzmäßigkeit auch die Zweckmäßigkeit. Art. 84 Abs. 3 GG tut dies gerade nicht.

Eine ineffiziente, aber rechtmäßige Verwaltungspraxis kann deshalb grundsätzlich nicht allein wegen ihrer Ineffizienz auf der Grundlage des Art. 84 Abs. 3 GG beanstandet werden. Anders kann es liegen, wenn die Ineffizienz zu einem rechtlich relevanten Vollzugsdefizit führt und dadurch eine bundesrechtliche Pflicht verletzt wird. Dann ist nicht die Ineffizienz als solche Gegenstand der Aufsicht, sondern die daraus resultierende Rechtsverletzung.

3.40. Aufsicht über Unterlassen#

Die Bundesaufsicht kann sich auch auf Unterlassen erstrecken. Führt ein Land ein Bundesgesetz überhaupt nicht oder nur unzureichend aus, kann darin eine Verletzung der bundesrechtlichen Vollzugspflicht liegen. Dies gilt insbesondere bei zwingenden gesetzlichen Handlungspflichten. Die Bundesregierung kann daher auch prüfen, ob eine Landesbehörde gesetzlich vorgeschriebene Maßnahmen ergreift.

Allerdings muss auch hier zwischen einer echten Rechtspflicht und einer bloßen politischen Erwartung unterschieden werden. Nicht jedes Untätigbleiben stellt eine Verletzung von Bundesrecht dar.

3.41. Aufsicht und Ermessensentscheidungen#

Besondere Zurückhaltung ist bei Ermessensentscheidungen geboten. Räumt das Bundesrecht der Landesbehörde Ermessen ein, kann die Bundesregierung nicht allein deshalb einschreiten, weil sie das Ermessen anders ausgeübt hätte. Die Kontrolle hat sich vielmehr darauf zu beschränken, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten und die gesetzlichen Zwecke berücksichtigt wurden. Eine Ermessensüberschreitung, ein Ermessensfehlgebrauch oder eine Ermessensunterschreitung kann einen aufsichtsrechtlich relevanten Rechtsverstoß darstellen. Die Bundesregierung darf hingegen nicht ihr eigenes Verwaltungsermessen an die Stelle desjenigen der zuständigen Landesbehörde setzen.

3.42. Aufsicht und unbestimmte Rechtsbegriffe#

Ähnliche Grundsätze gelten bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe. Soweit die Landesbehörde einen gerichtlich beziehungsweise rechtlich überprüfbaren Beurteilungsspielraum besitzt, darf die Bundesaufsicht diesen nicht ohne weiteres durch eine eigene Bewertung ersetzen. Auch hier muss die Bundesaufsicht zwischen der Kontrolle der rechtlichen Grenzen und der Übernahme der eigentlichen Verwaltungsentscheidung unterscheiden. Die Rechtsaufsicht ist keine allgemeine Bundeskompetenz zur Herstellung einer einheitlichen fachlichen Bewertung.

3.43. Bundesaufsicht und Verwaltungsvorschriften#

Art. 84 Abs. 2 GG erlaubt der Bundesregierung unter den dort genannten Voraussetzungen den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften. Diese Vorschriften sind von der Aufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG dogmatisch zu unterscheiden. Eine Verwaltungsvorschrift kann die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht vereinheitlichen, sofern die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen vorliegen. Art. 84 Abs. 3 GG setzt dagegen bei der Kontrolle des konkreten Vollzugs an.

Aus der Möglichkeit, Verwaltungsvorschriften zu erlassen, folgt daher keine allgemeine Fachaufsicht. Ebenso wenig kann Art. 84 Abs. 3 GG dazu benutzt werden, eine Verwaltungsvorschrift nachträglich als Ersatz für eine fehlende gesetzliche oder verfassungsrechtliche Grundlage bundesstaatlicher Einwirkung einzusetzen.

3.44. Praktische Bedeutung der Vorschrift#

In der Verwaltungspraxis dürfte Art. 84 Abs. 3 GG häufig weniger durch spektakuläre formelle Aufsichtsmaßnahmen als durch Informationsaustausch, Berichte, Gespräche und Prüfungen wirksam werden. Die Verfassung stellt allerdings sicher, dass hinter diesen informellen Formen der Kooperation eine rechtlich definierte Aufsichtskompetenz steht.

Die Bundesregierung kann einen festgestellten Rechtsverstoß nicht lediglich politisch kritisieren. Unter den Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 4 GG steht ihr vielmehr ein formalisiertes Instrumentarium zur Verfügung, um eine verbindliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Landesvollzugs herbeizuführen.

Gerade die Kombination aus informeller Kooperation und formalisiertem Konfliktlösungsmechanismus entspricht der Eigenart des Bundesstaates. Sie ermöglicht praktische Zusammenarbeit, ohne die verfassungsrechtliche Eigenständigkeit der Länder aufzugeben.

3.45. Verhältnis zur politischen Verantwortlichkeit#

Die Bundesaufsicht ist von der politischen Verantwortlichkeit der Landesregierung zu unterscheiden. Die Landesregierung bleibt politisch gegenüber dem Landesparlament und rechtlich innerhalb der Landesverfassung verantwortlich. Die Bundesregierung kann diese politische Verantwortlichkeit nicht übernehmen. Ihre Kompetenz beschränkt sich auf die Einhaltung des Bundesrechts.

Dies ist insbesondere bei politisch kontroversen Verwaltungsthemen wichtig. Eine unterschiedliche politische Schwerpunktsetzung eines Landes kann nicht allein deshalb als Rechtsverstoß qualifiziert werden.

3.46. Verfassungsrechtliche Bedeutung des Aufsichtsmonopols#

Dass Art. 84 Abs. 3 GG ausdrücklich die Bundesregierung als Aufsichtsträger bezeichnet, verhindert zugleich eine unkontrollierte Ausweitung von Bundesaufsicht auf beliebige Bundesorgane. Nicht jede Bundesbehörde besitzt kraft Sachnähe automatisch dieselben Aufsichtsbefugnisse.

Das Bundesverfassungsgericht hat diese Kompetenzakzessorietät gerade bei Informationsbefugnissen betont. Bundesorgane können auf Landesebene nur diejenigen Erhebungsbefugnisse ausüben, die ihnen aufgrund einer entsprechenden Verwaltungskompetenz oder einer besonderen verfassungsrechtlichen Grundlage zustehen.

Die Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG ist daher eine spezifische Kompetenz der Bundesregierung und keine allgemeine Ermächtigung sämtlicher Bundesstellen zur Kontrolle der Länder.

3.47. Bundesrechnungshof und Art. 84 Abs. 3 GG#

Besonders deutlich wird dies am Bundesrechnungshof. Der Bundesrechnungshof kann nicht allein aufgrund seiner allgemeinen Prüfungsaufgaben sämtliche Landesverwaltungen kontrollieren. Seine Befugnisse müssen vielmehr an eine entsprechende Bundeskompetenz anknüpfen.

Das Bundesverfassungsgericht hat für den Bereich der Finanzhilfen ausdrücklich ausgeführt, dass der Bundesrechnungshof Erhebungsbefugnisse akzessorisch zu Art. 84 Abs. 3 GG besitzen kann, soweit es um die Feststellung von Rechtsverletzungen geht und die weiteren Voraussetzungen eingehalten werden.

Dabei bleiben die Grenzen des Art. 84 Abs. 3 GG maßgeblich. Insbesondere können unmittelbare Erhebungen bei nachgeordneten Landesbehörden nicht ohne weiteres an der obersten Landesbehörde vorbei erfolgen.

3.48. Rechtsnatur der Bundesaufsicht#

Die Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG ist als verfassungsunmittelbare Kompetenz eigener Art einzuordnen. Sie ist weder eine allgemeine Weisungsbefugnis noch eine eigene Verwaltungskompetenz des Bundes.

Ihre Rechtsnatur ist durch drei Elemente geprägt: Erstens die Kontrolle der Ausführung von Bundesgesetzen. Zweitens die Beschränkung auf die Gesetzmäßigkeit. Drittens die Wahrung der Eigenverantwortlichkeit der Länder. Aus diesen drei Elementen folgt die gesamte Systematik der Vorschrift.

3.49. Verfassungsrechtliche Konfliktlage#

Art. 84 Abs. 3 GG steht damit im Zentrum eines strukturellen Spannungsverhältnisses zwischen zwei gegenläufigen Anforderungen. Der Bund muss sicherstellen können, dass das von ihm gesetzte Recht bundesweit wirksam bleibt. Die Länder müssen gleichzeitig davor geschützt werden, dass der Bund über seine Gesetzgebungskompetenz mittelbar eine umfassende Verwaltungshoheit erlangt. Die Vorschrift löst diesen Konflikt nicht zugunsten einer Seite auf. Sie institutionalisiert ihn vielmehr.

Der Bund erhält eine echte Kontrollkompetenz, aber keine umfassende Leitungsbefugnis. Die Länder behalten eine echte Verwaltungskompetenz, müssen sich aber einer verfassungsrechtlich legitimierten Rechtskontrolle unterwerfen. Gerade hierin liegt die föderale Funktion des Art. 84 Abs. 3 GG.

3.50. Maßstäbe für die konkrete Anwendung#

Für die Prüfung einer Maßnahme der Bundesregierung nach Art. 84 Abs. 3 GG lassen sich insbesondere folgende Fragen unterscheiden: Zunächst ist zu klären, ob die betreffende Aufgabe überhaupt die Ausführung eines Bundesgesetzes betrifft und damit in den Anwendungsbereich der landeseigenen Verwaltung nach Art. 83 GG fällt. Sodann ist zu bestimmen, welcher konkrete Rechtsmaßstab für die Ausführung gilt. Anschließend ist zu prüfen, ob tatsächliche Anhaltspunkte für eine Verletzung dieses Rechts bestehen, sofern die Bundesregierung Informationen oder Akten außerhalb des ausdrücklich geregelten Bereichs anfordert. Weiter ist zu bestimmen, ob die beabsichtigte Maßnahme der Feststellung oder Verhinderung eines Rechtsverstoßes dient oder ob sie tatsächlich auf eine Kontrolle der Zweckmäßigkeit und Fachlichkeit der Landesverwaltung gerichtet ist. Bei der Entsendung eines Beauftragten ist zwischen der obersten Landesbehörde und einer nachgeordneten Behörde zu unterscheiden. Bei einer nachgeordneten Behörde ist zu prüfen, ob die erforderliche Zustimmung der obersten Landesbehörde vorliegt oder durch die Zustimmung des Bundesrates ersetzt wurde. Schließlich ist zu prüfen, ob die konkrete Maßnahme die Verwaltungszuständigkeit des Landes respektiert und insbesondere nicht in eine eigene Sachentscheidung oder Weisungsbefugnis des Bundes umschlägt. Diese Prüfung folgt nicht nur aus dem Wortlaut des Art. 84 Abs. 3 GG, sondern aus dessen Einbettung in die Gesamtordnung der Art. 83 bis 85 GG.

3.51. Aktuelle verfassungsrechtliche Leitlinie der Rechtsprechung#

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat die Reichweite des Art. 84 Abs. 3 GG insbesondere bei Informationsbefugnissen konturiert. Von besonderer Bedeutung ist der Beschluss vom 7. September 2010. Das Gericht hat dort hervorgehoben, dass Art. 84 Abs. 3 GG insbesondere die Möglichkeit der Aktenanforderung umfasst, diese jedoch grundsätzlich auf Fälle beschränkt ist, in denen Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß bestehen. Zugleich hat es die Akteneinsicht vor Ort durch einen nach Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG entsandten Beauftragten ausdrücklich anerkannt.

Diese Grundsätze sind in der späteren Rechtsprechung bestätigt worden. Das Bundesverfassungsgericht hat 2014 erneut ausgeführt, dass zur Aufsichtskompetenz die Möglichkeit der Aktenanforderung gehört, diese jedoch auf Fälle beschränkt ist, in denen Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß bestehen. Einen unmittelbaren Durchgriff auf nachgeordnete Landesbehörden oder Gemeinden begründet dies nicht. Damit ist die gegenwärtige verfassungsgerichtliche Linie durch eine doppelte Begrenzung gekennzeichnet: Der Bund verfügt über effektive Informations- und Kontrollrechte, diese Rechte bleiben aber sowohl inhaltlich auf die Rechtsaufsicht als auch organisatorisch auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung begrenzt.

4. Art. 84 Abs. 4 GG – Mängelrügeverfahren und bundesstaatliche Rechtskontrolle#

4.1. Regelungsgegenstand und systematische Stellung#

Art. 84 Abs. 4 GG bildet den verfassungsrechtlichen Abschluss der Bundesaufsicht über die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit. Während Art. 84 Abs. 3 GG die Aufsichtskompetenz der Bundesregierung und deren wichtigste Kontrollinstrumente bestimmt, regelt Absatz 4 das Verfahren für den Fall, dass die Bundesregierung bei der Ausführung von Bundesgesetzen einen Mangel festgestellt hat und dieser nicht beseitigt wird. Der Norm kommt damit eine doppelte Funktion zu: Sie stellt einerseits ein Instrument zur Durchsetzung der Gesetzmäßigkeit des Bundesvollzugs bereit, andererseits begrenzt sie die Bundesaufsicht, indem sie für die verbindliche Entscheidung über einen fortbestehenden Streit zwischen Bund und Land ein besonderes föderales Verfahren vorsieht.

Die Vorschrift ist im Zusammenhang mit Art. 83 und Art. 84 Abs. 1 bis 3 GG zu lesen. Art. 83 GG weist die Ausführung von Bundesgesetzen grundsätzlich den Ländern zu. Bei dieser sogenannten Landeseigenverwaltung handeln die Länder nicht als unselbständige Verwaltungsstellen des Bundes, sondern in eigener Verantwortung. Art. 84 Abs. 3 GG räumt dem Bund deshalb lediglich eine Rechtsaufsicht ein. Eine Fachaufsicht, insbesondere ein allgemeines Weisungsrecht, besteht nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Unterscheidung ausdrücklich hervorgehoben: Bei der Ausführung von Bundesgesetzen nach Art. 84 GG ist der Bund auf die Rechtsaufsicht beschränkt; zur Durchsetzung dieser Aufsicht steht ihm grundsätzlich nicht das Mittel der Weisung zur Verfügung.

Art. 84 Abs. 4 GG ist vor diesem Hintergrund nicht als bloße Verfahrensregel von untergeordneter Bedeutung zu verstehen. Die Vorschrift beantwortet vielmehr eine grundlegende Frage des Bundesstaates: Was geschieht, wenn der Bund geltend macht, ein Land vollziehe Bundesrecht rechtswidrig, das Land diesen Vorwurf aber nicht anerkennt oder den beanstandeten Zustand nicht beseitigt?

Das Grundgesetz entscheidet sich gegen eine unmittelbare hierarchische Durchsetzung durch die Bundesregierung. An die Stelle eines bundesministeriellen Weisungsrechts tritt ein gestuftes Verfahren: aufsichtsrechtliche Feststellung durch die Bundesregierung, Nichtbeseitigung des Mangels, Antrag an den Bundesrat, Entscheidung des Bundesrates und gegebenenfalls Anrufung des Bundesverfassungsgerichts. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet den Bundesrat in diesem Zusammenhang als die zunächst zur Konfliktentscheidung berufene föderale Instanz. Erst gegen dessen Beschluss eröffnet Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG den Weg zum Bundesverfassungsgericht.

4.2. Historische und verfassungssystematische Funktion#

Die Regelung steht in der Tradition der Bundesaufsicht des deutschen Bundesstaatsrechts. Bereits die Weimarer Reichsverfassung kannte mit Art. 48 Abs. 1 ein Aufsichtsinstrument des Reiches gegenüber den Ländern. Das Grundgesetz hat die Bundesaufsicht jedoch in ein wesentlich stärker ausdifferenziertes Kompetenzsystem eingebettet.

Die entscheidende verfassungsrechtliche Ausgangslage ist dabei die Trennung von Gesetzgebung und Verwaltung. Der Bund kann in erheblichem Umfang Bundesgesetze erlassen; deren Vollzug ist jedoch nach Art. 83 GG grundsätzlich Sache der Länder. Daraus entsteht eine strukturelle Spannung: Derjenige, der die verbindlichen materiellen Regeln setzt, verfügt grundsätzlich nicht selbst über die Verwaltung, die diese Regeln vollzieht. Art. 84 Abs. 4 GG ist ein Teil der verfassungsrechtlichen Antwort auf diese Spannung.

Die Norm verhindert insbesondere, dass die Länder durch eine eigenständige und gegebenenfalls rechtswidrige Vollzugspraxis die praktische Wirksamkeit des Bundesrechts beeinträchtigen können. Zugleich verhindert sie, dass der Bund aus seiner Gesetzgebungskompetenz eine umfassende Verwaltungshoheit ableitet.

Die Bundesaufsicht soll daher die Einheit und Wirksamkeit des Bundesrechts sichern, ohne die Eigenständigkeit der Länder bei dessen Ausführung aufzuheben. Das Bundesverfassungsgericht hat die Funktion des Art. 84 GG entsprechend dahin beschrieben, dass der Bund auf eine einheitliche Geltung der von ihm gesetzten Rechtsvorschriften hinwirken und für einen wirksamen Gesetzesvollzug sorgen können soll.

4.3. Verhältnis zu Art. 83 GG#

Art. 83 GG bildet die primäre Kompetenznorm. Danach führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Die Eigenständigkeit der Länder ist dabei nicht lediglich organisatorischer Natur. Die Länder besitzen grundsätzlich sowohl Wahrnehmungs- als auch Sachkompetenz. Das Bundesverfassungsgericht hat dies insbesondere im Zusammenhang mit der Abgrenzung zwischen Art. 84 und Art. 85 GG hervorgehoben: Bei der landeseigenen Ausführung verfügen die Länder innerhalb des materiellrechtlichen Rahmens grundsätzlich selbst über die Art und Weise der Gesetzesausführung. Art. 84 Abs. 4 GG muss deshalb restriktiv genug verstanden werden, um diese Eigenständigkeit nicht zu beseitigen.

Die Bundesregierung kann nicht jede von ihr missbilligte Verwaltungspraxis zum Gegenstand einer Mängelrüge machen. Erforderlich ist vielmehr ein rechtlich relevanter Mangel bei der Ausführung von Bundesgesetzen.

4.4. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 3 GG#

Absatz 3 und Absatz 4 stehen in einem unmittelbaren funktionalen Zusammenhang. Art. 84 Abs. 3 GG bestimmt, dass die Bundesregierung die Aufsicht darüber ausübt, dass die Länder Bundesgesetze dem geltenden Recht gemäß ausführen. Absatz 4 knüpft daran an und regelt, was geschieht, wenn die dabei festgestellten Mängel nicht beseitigt werden. Die Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG ist daher Voraussetzung und Ausgangspunkt des Verfahrens nach Absatz 4. Die Bundesregierung muss zunächst einen Mangel festgestellt haben. Ohne eine solche Feststellung kann das besondere Mängelrügeverfahren nicht eröffnet werden.

Der Begriff des Mangels ist dabei funktional aus der Rechtsaufsicht zu bestimmen. Gemeint ist nicht jede tatsächliche Unzulänglichkeit oder politische Fehlentscheidung, sondern eine rechtlich relevante Abweichung von den für den Vollzug maßgeblichen Normen.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages fassen die Systematik dementsprechend dahin zusammen, dass Art. 84 Abs. 3 und 4 GG die Bundesaufsicht als repressives Ingerenzrecht ausgestalten und der Maßstab ausschließlich die Rechtmäßigkeit des Gesetzesvollzugs ist.

4.5. Rechtsaufsicht als Ausgangspunkt#

Die Begrenzung auf Rechtsaufsicht ist für Art. 84 Abs. 4 GG von zentraler Bedeutung. Die Bundesregierung kann eine Mängelrüge nicht darauf stützen, dass sie die Verwaltung eines Landes für ineffizient, politisch unzweckmäßig oder fachlich unbefriedigend hält.

Anders als Art. 85 Abs. 4 GG, der für die Bundesauftragsverwaltung ausdrücklich eine Aufsicht über Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit vorsieht, enthält Art. 84 Abs. 3 GG lediglich den Maßstab der Gesetzmäßigkeit. Damit setzt sich diese Beschränkung auch im Mängelrügeverfahren fort.

Der Bundesrat entscheidet nach Art. 84 Abs. 4 GG nicht darüber, ob eine bestimmte Verwaltungspraxis zweckmäßiger wäre. Er entscheidet darüber, ob das Land „das Recht verletzt hat“. Diese Formulierung ist von erheblicher dogmatischer Bedeutung. Der Gegenstand der Entscheidung ist eine Rechtsverletzung, nicht die politische oder administrative Zweckmäßigkeit des Landeshandelns.

4.6. „Werden Mängel“#

Der Begriff des Mangels ist weit genug, um sämtliche rechtlich relevanten Formen fehlerhafter Ausführung von Bundesrecht zu erfassen. Ein Mangel kann insbesondere darin liegen, dass eine Landesbehörde eine zwingende bundesgesetzliche Vorschrift nicht anwendet, eine Vorschrift falsch auslegt, gesetzlich vorgeschriebene Verfahrensanforderungen missachtet oder eine rechtlich gebotene Entscheidung unterlässt. Auch strukturelle Vollzugsdefizite können grundsätzlich einen Mangel darstellen, wenn sie dazu führen, dass das Bundesrecht nicht gesetzmäßig ausgeführt wird.

Nicht erforderlich ist hingegen, dass bereits ein individueller Verwaltungsakt vorliegt. Die Bundesaufsicht kann auch auf eine allgemeine Verwaltungspraxis bezogen sein. Entscheidend ist stets, ob sich die beanstandete Praxis auf die Ausführung eines Bundesgesetzes bezieht und ob sie gegen geltendes Recht verstößt.

4.7. Feststellung des Mangels durch die Bundesregierung#

Die Bundesregierung muss den Mangel festgestellt haben. Dabei handelt es sich nicht um eine bloße politische Beanstandung. Die Feststellung muss auf einer rechtlichen Bewertung des konkreten Vollzugs beruhen. Die Bundesregierung muss den maßgeblichen Sachverhalt ermitteln und den behaupteten Rechtsverstoß hinreichend konkret bestimmen können.

Dies steht im Zusammenhang mit den Informationsrechten aus Art. 84 Abs. 3 GG. Das Bundesverfassungsgericht erkennt insbesondere ein Recht der Bundesregierung auf Aktenanforderung an, beschränkt dieses jedoch auf Fälle, in denen Anhaltspunkte für einen Rechtsverstoß bestehen. Ein routinemäßiges Aktenvorlagewesen wäre mit der Eigenständigkeit der Landeseigenverwaltung nicht vereinbar. Die Mängelfeststellung ist somit das Ergebnis eines vorgelagerten Aufsichtsprozesses.

Sie setzt nicht voraus, dass der Streit bereits endgültig geklärt ist. Andernfalls hätte das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG keinen eigenständigen Anwendungsbereich. Die Bundesregierung muss aber einen konkreten und rechtlich substantiierten Mangel benennen können.

4.8. Erforderlichkeit der konkreten Mängelbezeichnung#

Die Mängelrüge muss den beanstandeten Rechtsverstoß hinreichend bestimmen. Eine pauschale Erklärung, die Landesverwaltung führe Bundesrecht insgesamt nicht ordnungsgemäß aus, reicht nicht aus.

Die föderale Konfliktentscheidung setzt einen bestimmten Streitgegenstand voraus. Der Bundesrat muss erkennen können, welche Handlung oder welches Unterlassen des Landes beanstandet wird und welche Rechtsnorm dadurch verletzt sein soll.

Dies folgt bereits aus der Funktion des Verfahrens. Der Bundesrat soll nicht allgemein die Verwaltungstätigkeit eines Landes kontrollieren, sondern über eine konkret bezeichnete Rechtsverletzung entscheiden.

Die notwendige Bestimmtheit dient zugleich dem Schutz des Landes. Nur wenn der Gegenstand der Beanstandung hinreichend präzisiert ist, kann das Land dazu Stellung nehmen und den behaupteten Mangel gegebenenfalls beseitigen.

4.9. „die die Bundesregierung ... festgestellt hat“#

Die Formulierung stellt klar, dass der Mangel zunächst Gegenstand der Bundesaufsicht sein muss. Das Verfahren ist nicht dazu bestimmt, erstmals vor dem Bundesrat einen Rechtsverstoß zu behaupten, den die Bundesregierung zuvor nicht aufsichtsrechtlich untersucht und festgestellt hat. Damit besteht eine sachliche Verbindung zwischen der Verwaltungsaufsicht und dem nachfolgenden föderalen Streitverfahren. Der Bundesrat fungiert nicht als allgemeine erste Instanz für sämtliche Streitigkeiten über die Ausführung von Bundesgesetzen. Seine Zuständigkeit nach Art. 84 Abs. 4 GG setzt vielmehr die vorherige aufsichtsrechtliche Tätigkeit der Bundesregierung voraus.

4.10. „bei der Ausführung der Bundesgesetze in den Ländern“#

Die Vorschrift erfasst ausschließlich die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder. Daraus ergeben sich mehrere Begrenzungen. Erstens muss es sich um ein Bundesgesetz handeln. Zweitens muss die konkrete Tätigkeit der Ausführung dieses Bundesgesetzes dienen. Drittens muss die Ausführung den Ländern zugewiesen sein.

Art. 84 Abs. 4 GG ist daher insbesondere nicht auf die bundeseigene Verwaltung nach Art. 86 ff. GG oder auf sonstige originäre Verwaltungszuständigkeiten des Bundes anwendbar. Ebenso wenig betrifft die Norm die Ausführung von Landesrecht als solche.

4.11. Landeseigenverwaltung als Voraussetzung#

Besonders wichtig ist die Abgrenzung zu Art. 85 GG. Art. 84 Abs. 4 GG betrifft die Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit der Länder. Bei der Bundesauftragsverwaltung gelten demgegenüber die besonderen Aufsichts- und Weisungsregelungen des Art. 85 GG. Die unterschiedliche Ausgestaltung ist Ausdruck verschiedener Verwaltungsverantwortung.

Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, dass bei Art. 84 GG der Bund auf Rechtsaufsicht beschränkt ist, während Art. 85 GG dem Bund ein wesentlich weitergehendes Weisungsrecht einräumt. Die Wahl des richtigen Verwaltungsregimes ist deshalb vorgreiflich für die Bestimmung des richtigen Aufsichtsinstruments.

4.12. „nicht beseitigt“#

Das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG setzt zusätzlich voraus, dass der festgestellte Mangel nicht beseitigt worden ist. Die Nichtbeseitigung ist ein eigenständiges Tatbestandsmerkmal. Die Vorschrift verlangt damit grundsätzlich eine Gelegenheit des Landes, den beanstandeten Zustand zu korrigieren. Die Bundesaufsicht ist nicht darauf angelegt, jeden erstmals festgestellten Fehler unmittelbar vor den Bundesrat zu bringen. Vielmehr soll zunächst eine Beseitigung des Mangels ermöglicht werden.

Diese Voraussetzung entspricht dem kooperativen Charakter des Bundesstaates. Der Bund soll die Länder zur gesetzmäßigen Ausführung anhalten können, ohne jede Meinungsverschiedenheit sofort in einen förmlichen Bundesratsstreit zu überführen.

4.13. Anforderungen an die Beseitigung#

Was als Beseitigung des Mangels anzusehen ist, richtet sich nach dem jeweiligen Rechtsverstoß. Bei einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis kann die Beseitigung darin bestehen, die Praxis künftig zu ändern. Bei einem einzelnen rechtswidrigen Verwaltungsakt kann die erforderliche Reaktion von der jeweiligen Rechtslage abhängen. Bei einem Unterlassen kann die gebotene Maßnahme in der Vornahme der gesetzlich vorgeschriebenen Handlung liegen.

Nicht erforderlich ist, dass das Land die Rechtsauffassung der Bundesregierung ausdrücklich anerkennt. Entscheidend ist, ob der beanstandete rechtswidrige Zustand tatsächlich beseitigt wurde. Damit ist das Verfahren nicht notwendig auf eine deklaratorische Zustimmung des Landes zur Auffassung der Bundesregierung angewiesen.

4.14. Streit über die Rechtsauffassung#

Problematisch kann sein, dass Bund und Land unterschiedliche Rechtsauffassungen vertreten, der Vollzug des Landes aber möglicherweise objektiv rechtmäßig ist. Die Bundesregierung kann in diesem Fall zwar eine Mängelrüge erheben und das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG einleiten. Der Bundesrat muss dann die Rechtsfrage entscheiden. Das Verfahren dient damit auch der objektiven Klärung einer föderalen Rechtsfrage. Es ist nicht erforderlich, dass das Land vorsätzlich oder bewusst rechtswidrig handelt. Die Bundesaufsicht ist objektive Rechtskontrolle.

4.15. Kein Verschuldenserfordernis#

Art. 84 Abs. 4 GG setzt kein Verschulden des Landes voraus. Ein Land kann Bundesrecht verletzen, ohne dass den handelnden Landesbehörden Vorsatz oder Fahrlässigkeit vorzuwerfen wäre. Dies folgt aus der objektiven Struktur der Bundesaufsicht. Entscheidend ist allein, ob das Land bei der Ausführung von Bundesrecht das geltende Recht verletzt. Die politische Verantwortlichkeit einzelner Amtsträger ist davon zu trennen.

4.16. Antragserfordernis#

Ist der Mangel nicht beseitigt, entscheidet der Bundesrat nicht von Amts wegen. Art. 84 Abs. 4 Satz 1 GG verlangt einen Antrag. Antragsberechtigt sind ausdrücklich die Bundesregierung oder das Land. Damit enthält die Vorschrift eine bemerkenswerte föderale Ausgestaltung: Nicht nur der Bund kann das Verfahren betreiben; auch das betroffene Land kann eine Entscheidung des Bundesrates herbeiführen. Das Land kann insbesondere ein Interesse daran haben, eine gegen es erhobene Mängelrüge verbindlich klären zu lassen. Die Antragsbefugnis des Landes verhindert, dass die Bundesregierung allein darüber entscheidet, ob und wann eine streitige Rechtsfrage einer föderalen Entscheidung zugeführt wird.

4.17. Antrag der Bundesregierung#

Die Bundesregierung kann das Verfahren einleiten, wenn sie den Mangel festgestellt hat und das Land ihn nicht beseitigt. Der Antrag ist die verfahrensrechtliche Konsequenz aus der erfolglosen Aufsicht. Die Bundesregierung muss dabei die streitgegenständliche Rechtsverletzung hinreichend bestimmen. Der Antrag kann nicht darauf gerichtet sein, den Bundesrat zu einer allgemeinen Kontrolle der Landesverwaltung zu veranlassen.

4.18. Antrag des Landes#

Die Antragsberechtigung des Landes besitzt eine besondere Bedeutung. Das Land kann seinerseits die Entscheidung des Bundesrates verlangen, wenn es die Auffassung der Bundesregierung für unzutreffend hält. Das ermöglicht eine objektivierende Klärung des Konflikts.

Die Regelung trägt damit dem Umstand Rechnung, dass die Bundesaufsicht kein hierarchisches Verwaltungsverhältnis begründet. Das Land ist nicht lediglich Objekt der Kontrolle, sondern gleichberechtigter Teil des föderalen Verfassungsgefüges.

4.19. Der Bundesrat als Entscheidungsorgan#

Der Bundesrat ist nach Art. 84 Abs. 4 GG das erste Organ, das verbindlich über die streitige Rechtsfrage entscheiden soll. Diese Zuständigkeit ist systematisch bemerkenswert. Der Bundesrat ist kein Gericht. Er entscheidet dennoch über eine Rechtsverletzung. Seine Entscheidung ist daher keine gerichtliche Entscheidung im klassischen Sinne, sondern eine verfassungsrechtliche Entscheidung eines föderalen Beteiligungsorgans. Der Bundesrat verkörpert die Länder in ihrer Mitwirkung an der Bundesebene. Seine Einschaltung verleiht der Entscheidung eine besondere föderale Legitimation.

4.20. Funktion des Bundesrates#

Die Einbindung des Bundesrates erfüllt mehrere Funktionen. Zum einen verhindert sie, dass die Bundesregierung Richter in eigener Sache wird. Zum anderen ermöglicht sie eine politische und föderale Vermittlung des Konflikts. Zum dritten eröffnet sie dem betroffenen Land die Möglichkeit, seine Rechtsposition innerhalb eines Bundesorgans geltend zu machen, anstatt unmittelbar einer Entscheidung der Bundesregierung unterworfen zu sein. Schließlich trägt die Bundesratsentscheidung zur Entlastung des Bundesverfassungsgerichts bei, indem nicht jede aufsichtsrechtliche Meinungsverschiedenheit unmittelbar verfassungsgerichtlich entschieden werden muss.

Das Bundesverfassungsgericht beschreibt diese Struktur ausdrücklich dahin, dass bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit zunächst der Bundesrat anzurufen ist. Erst gegen dessen Beschluss ist die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts möglich.

4.21. Rechtsnatur der Bundesratsentscheidung#

Die Entscheidung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 4 GG ist keine politische Vertrauensentscheidung. Der Bundesrat hat vielmehr die Frage zu beantworten, ob das Land „das Recht verletzt hat“. Damit ist die Entscheidung rechtlich determiniert. Die politische Zusammensetzung des Bundesrates und seine föderale Funktion ändern nichts daran, dass der Entscheidungsgegenstand eine Rechtsfrage ist. Der Bundesrat ist bei seiner Entscheidung an das Grundgesetz und das sonstige geltende Recht gebunden.

Gleichwohl ist die Bundesratsentscheidung keine Gerichtsentscheidung. Sie wird nicht von unabhängigen Richtern getroffen und unterliegt nicht den für gerichtliche Entscheidungen geltenden Verfahrensgarantien in gleicher Weise. Gerade deshalb eröffnet Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG anschließend die Möglichkeit der Anrufung des Bundesverfassungsgerichts.

4.22. Umfang der Prüfung durch den Bundesrat#

Der Bundesrat hat zu prüfen, ob das Land durch die beanstandete Ausführung des Bundesgesetzes das Recht verletzt hat. Der Prüfungsmaßstab entspricht damit grundsätzlich demjenigen der Bundesaufsicht. Zu prüfen sind insbesondere die einschlägigen bundesrechtlichen Vorschriften und gegebenenfalls sonstige höherrangige Normen, die für die Rechtmäßigkeit des Vollzugs maßgeblich sind. Nicht Gegenstand der Entscheidung ist dagegen die bloße Zweckmäßigkeit der Verwaltung. Der Bundesrat darf daher nicht allein deshalb eine Rechtsverletzung bejahen, weil eine andere Verwaltungspraxis politisch wünschenswerter oder effizienter erscheint.

4.23. Prüfungsmaßstab und Grundgesetz#

Der Begriff „Recht“ ist weit zu verstehen. Er umfasst nicht lediglich das einzelne Bundesgesetz, dessen Ausführung beanstandet wird. Maßgeblich ist vielmehr die gesamte für den konkreten Vollzug einschlägige Rechtsordnung. Dazu können insbesondere verfassungsrechtliche Vorgaben gehören. Auch die Grundrechte können daher bei der Prüfung relevant werden, soweit die konkrete Landesverwaltung an ihnen gebunden ist und ihre Verletzung zugleich in einem hinreichenden Zusammenhang mit der Ausführung des Bundesgesetzes steht. Ebenso können unionsrechtliche Anforderungen für die Rechtmäßigkeit des Vollzugs Bedeutung gewinnen. Die Erweiterung des Prüfungsmaßstabs darf allerdings nicht dazu führen, dass Art. 84 Abs. 4 GG zu einer allgemeinen Bundesaufsicht über das gesamte Landeshandeln wird.

4.24. Rechtsverletzung und Auslegungsspielraum#

Eine schwierige Frage stellt sich, wenn das Bundesrecht mehrere vertretbare Auslegungen zulässt. Die bloße Tatsache, dass die Bundesregierung eine andere Interpretation für vorzugswürdig hält, begründet noch keine Rechtsverletzung. Der Bundesrat muss vielmehr prüfen, ob die vom Land vertretene und praktizierte Auslegung innerhalb des rechtlich Zulässigen liegt. Dies entspricht der Beschränkung der Bundesaufsicht auf Rechtsaufsicht.

Die Länder behalten bei der Ausführung von Bundesgesetzen grundsätzlich eigene Sachkompetenz. Das Bundesverfassungsgericht hebt ausdrücklich hervor, dass sie innerhalb des materiellrechtlichen Rahmens über die Art und Weise der Gesetzesausführung selbst befinden dürfen.

4.25. Ermessen der Landesbehörden#

Entsprechendes gilt für behördliche Ermessensentscheidungen. Ist einer Landesbehörde durch Bundesrecht Ermessen eingeräumt, liegt nicht schon dann eine Rechtsverletzung vor, wenn die Bundesregierung eine andere Entscheidung für sachgerechter hält. Der Bundesrat muss vielmehr prüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten wurden. Ein Ermessensfehlgebrauch, eine Ermessensüberschreitung oder eine Ermessensunterschreitung kann eine Rechtsverletzung darstellen. Eine eigene Ermessensentscheidung des Bundesrates anstelle der Landesbehörde wäre dagegen mit der Struktur der Landeseigenverwaltung nicht vereinbar.

4.26. Der Bundesrat als föderale Schlichtungsinstanz#

Die Entscheidungskompetenz des Bundesrates hat auch eine konfliktvermittelnde Dimension. Bund und Länder sind im Verhältnis des Art. 84 GG keine hierarchisch gestaffelten Behörden. Sie stehen sich vielmehr als selbständige Träger staatlicher Aufgaben gegenüber. Der Bundesrat schafft daher eine institutionelle Ebene, auf der der Konflikt zwischen Bundesinteresse und Landesautonomie zunächst innerhalb des föderalen Systems verarbeitet werden kann. Diese Funktion unterscheidet Art. 84 Abs. 4 GG von einem gewöhnlichen Verwaltungsaufsichtsverfahren.

4.27. Form und Verfahren der Bundesratsentscheidung#

Art. 84 Abs. 4 GG enthält selbst nur wenige Verfahrensvorgaben. Die nähere Ausgestaltung des Bundesratsverfahrens richtet sich daher ergänzend nach den einschlägigen verfassungsrechtlichen und geschäftsordnungsrechtlichen Bestimmungen. Entscheidend ist jedoch, dass die verfassungsrechtlich garantierte Funktion des Bundesrates nicht durch bloße Geschäftsordnungsregeln ausgehöhlt werden darf. Bundesregierung und Land müssen Gelegenheit erhalten, ihre Rechtspositionen darzustellen. Der Bundesrat muss den entscheidungserheblichen Sachverhalt und die maßgeblichen Rechtsfragen erfassen können. Eine Entscheidung ohne ausreichende Sachverhaltsgrundlage wäre mit der Funktion des Art. 84 Abs. 4 GG kaum vereinbar.

4.28. Rechtliches Gehör des Landes#

Obwohl Art. 84 Abs. 4 GG den Bundesrat nicht ausdrücklich auf Art. 103 Abs. 1 GG verweist, verlangt die föderale Struktur des Verfahrens, dass das betroffene Land seine Rechtsposition angemessen vortragen kann. Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass der Bundesrat eine Rechtsverletzung des Landes feststellen soll. Das Land muss daher insbesondere Kenntnis von dem gegen es gerichteten Vorwurf erhalten und Gelegenheit haben, diesen zu entkräften oder den beanstandeten Zustand zu beseitigen.

4.29. Entscheidungsinhalt#

Der Bundesrat entscheidet darüber, ob das Land „das Recht verletzt hat“. Die Entscheidung ist deshalb grundsätzlich feststellender Natur. Der Bundesrat übernimmt nicht selbst die Verwaltung des Landes. Er erlässt insbesondere keinen Verwaltungsakt gegenüber einzelnen Bürgern und ersetzt keine Landesbehörde. Seine Entscheidung bestimmt vielmehr die Rechtslage im föderalen Verhältnis.

4.30. Bindungswirkung#

Eine wirksame Bundesratsentscheidung ist für die Beteiligten verbindlich. Wird festgestellt, dass das Land das Recht verletzt hat, steht damit im Verhältnis der Beteiligten fest, dass der beanstandete Vollzug rechtswidrig ist. Das Land ist gehalten, den rechtswidrigen Zustand zu beseitigen. Die Bundesratsentscheidung kann allerdings nicht ohne weiteres als unmittelbare Ermächtigung der Bundesregierung zu einer eigenen Sachentscheidung verstanden werden. Die Vollzugskompetenz verbleibt grundsätzlich beim Land.

4.31. Verhältnis zur Mängelbeseitigung#

Die Entscheidung des Bundesrates soll nicht lediglich deklaratorische Bedeutung haben. Wird die Rechtsverletzung festgestellt, besteht für das Land eine verfassungsrechtliche Pflicht, den beanstandeten Zustand zu beseitigen. Wie dies konkret geschieht, hängt vom Gegenstand des Rechtsverstoßes ab. Bei einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis kann eine Änderung der Verwaltungspraxis erforderlich sein. Bei einem rechtswidrigen Unterlassen kann die gebotene Handlung nachgeholt werden. Bei organisatorischen Defiziten können organisatorische Anpassungen erforderlich sein, soweit sie zur Herstellung des rechtmäßigen Bundesvollzugs notwendig sind.

4.32. Kein unmittelbares Weisungsrecht#

Die Bundesratsentscheidung verleiht der Bundesregierung kein allgemeines Weisungsrecht. Das ist von zentraler Bedeutung. Das Bundesverfassungsgericht hat für die Landeseigenverwaltung ausdrücklich festgestellt, dass der Bund zur Durchsetzung seiner Aufsicht nicht auf das Mittel der Weisung zurückgreifen kann.

Art. 84 Abs. 4 GG schafft keine Ausnahme von diesem Grundsatz. Die Entscheidung des Bundesrates ersetzt nicht die fehlende Bundeskompetenz zur unmittelbaren Leitung der Landesverwaltung.

4.33. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 5 GG#

Das bestätigt sich auch im Verhältnis zu Art. 84 Abs. 5 GG. Art. 84 Abs. 5 GG ermöglicht es, der Bundesregierung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, für besondere Fälle Einzelweisungen zur Ausführung von Bundesgesetzen zu erteilen. Wenn eine solche besondere Weisungsbefugnis nicht besteht, bleibt es bei der Rechtsaufsicht. Art. 84 Abs. 4 GG kann daher nicht dazu benutzt werden, das Fehlen einer Weisungsbefugnis zu umgehen.

4.34. Anrufung des Bundesverfassungsgerichts#

Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG eröffnet gegen den Beschluss des Bundesrates die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts. Damit endet das besondere Mängelrügeverfahren nicht notwendig mit der Bundesratsentscheidung. Vielmehr steht eine verfassungsgerichtliche Kontrolle offen. Die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts ist jedoch gerade nicht schon gegen die ursprüngliche Mängelrüge der Bundesregierung möglich. Die Bundesratsentscheidung bildet eine zwingende Vorstufe. Das Bundesverfassungsgericht hebt ausdrücklich hervor, dass bei Streitigkeiten über die Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit zunächst der Bundesrat anzurufen ist und erst gegen dessen Beschluss das Bundesverfassungsgericht angerufen werden kann.

4.35. Bundesverfassungsgericht als zweite Entscheidungsstufe#

Das Bundesverfassungsgericht übernimmt damit die Funktion der letztverbindlichen rechtlichen Kontrolle. Die Besonderheit besteht darin, dass das Gericht nicht unmittelbar die ursprüngliche Mängelrüge der Bundesregierung überprüft, sondern gegen den Beschluss des Bundesrates angerufen wird. Das Vorverfahren ist damit nicht bloß fakultativ. Es ist Voraussetzung für die verfassungsgerichtliche Entscheidung. Dies unterscheidet das Verfahren von anderen Bund-Länder-Streitigkeiten, bei denen ein entsprechendes obligatorisches Vorverfahren nicht besteht.

4.36. Prozessuale Einordnung#

Die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG ist in das Verfahren des Bund-Länder-Streits eingebettet. Das Bundesverfassungsgericht behandelt den Fall als besondere Ausprägung des Bund-Länder-Streits. Die Besonderheit liegt darin, dass Art. 84 Abs. 4 GG den Bundesratsbeschluss als zwingenden vorgelagerten Verfahrensschritt bestimmt. Das Bundesverfassungsgericht weist ausdrücklich darauf hin, dass ein Antrag gegen einen Beschluss des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 4 GG binnen Monatsfrist gestellt werden muss.

4.37. Antragsberechtigung vor dem Bundesverfassungsgericht#

Antragsberechtigt sind grundsätzlich die Beteiligten des vorausgegangenen Verfahrens, also insbesondere Bundesregierung und betroffenes Land. Die jeweilige Beteiligtenstellung folgt aus der bundesstaatlichen Streitkonstellation. Der Bundesrat ist demgegenüber die vorgelagerte Entscheidungsinstanz und nicht notwendig der eigentliche materiell-rechtliche Gegner der Partei, die sich gegen die Entscheidung wendet. Entscheidend ist, dass das Verfahren die zwischen Bund und Land streitige Rechtsfrage betrifft.

4.38. Frist#

Für die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts gegen einen Beschluss des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 4 GG gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Monatsfrist. Das Gericht weist ausdrücklich darauf hin, dass ein solcher Beschluss binnen eines Monats angegriffen werden muss. Die Frist dient der Rechtssicherheit. Ein bundesstaatlicher Konflikt über die Rechtmäßigkeit der Ausführung eines Bundesgesetzes soll nicht über einen unbegrenzten Zeitraum offenbleiben.

4.39. Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts#

Das Bundesverfassungsgericht überprüft die zugrunde liegende Rechtsfrage nicht lediglich unter dem Gesichtspunkt grober Fehlerhaftigkeit der Bundesratsentscheidung. Es entscheidet vielmehr über die maßgebliche Rechtsfrage des Bund-Länder-Verhältnisses. Dabei hat es insbesondere zu prüfen, ob das Land das einschlägige Recht verletzt hat. Die Entscheidung des Bundesrates bindet das Bundesverfassungsgericht nicht in der Weise, dass es nur noch deren politische oder verfahrensmäßige Plausibilität überprüfen dürfte. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle dient gerade der letztverbindlichen Klärung des föderalen Rechtsstreits.

4.40. Entscheidungsausspruch des Bundesverfassungsgerichts#

Das Bundesverfassungsgericht stellt im Bund-Länder-Streit grundsätzlich fest, ob eine Maßnahme oder ein Unterlassen gegen das Grundgesetz verstößt. Nach der Darstellung des Gerichts wird dabei grundsätzlich ein Verstoß festgestellt, ohne den Antragsgegner zu einer bestimmten Handlung zu verpflichten. Die Verfassungsorgane sind jedoch verpflichtet, die Entscheidung zu beachten und gegebenenfalls umzusetzen.

Diese Entscheidungsform entspricht der Kompetenzordnung des Art. 84 GG. Auch das Bundesverfassungsgericht übernimmt nicht die Verwaltungsfunktion des Landes. Die verfassungsgerichtliche Entscheidung stellt die Rechtslage verbindlich fest; die konkrete Umsetzung bleibt grundsätzlich dem hierfür zuständigen Hoheitsträger überlassen.

4.41. Verhältnis zu Art. 37 GG#

Besondere Bedeutung hat das Verhältnis zwischen Art. 84 Abs. 4 GG und Art. 37 GG. Art. 37 GG regelt den Bundeszwang gegenüber einem Land, das die ihm nach dem Grundgesetz oder einem anderen Bundesgesetz obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt. Die Vorschrift ermöglicht dem Bund, mit Zustimmung des Bundesrates die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um das Land zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten. Art. 84 Abs. 4 GG selbst enthält demgegenüber keine unmittelbare Zwangsbefugnis.

Das Mängelrügeverfahren kann jedoch die Grundlage dafür schaffen, dass eine fortdauernde Verletzung bundesrechtlicher Pflichten festgestellt und gegebenenfalls unter den Voraussetzungen des Art. 37 GG weiter verfolgt wird. In der Literatur und in den Wissenschaftlichen Diensten des Deutschen Bundestages wird dementsprechend ein Zusammenhang zwischen erfolgreichem Abschluss des Mängelrügeverfahrens und einem möglichen Bundeszwang hergestellt. Das bedeutet allerdings nicht, dass jede nicht befolgte Mängelrüge automatisch Bundeszwang auslöst. Art. 37 GG besitzt eigene Tatbestandsvoraussetzungen und verlangt eine gesonderte Prüfung der dort vorgesehenen Voraussetzungen und Rechtsfolgen.

4.42. Art. 84 Abs. 4 GG als ultima ratio der Rechtsaufsicht#

Das Mängelrügeverfahren kann als formalisiertes Durchsetzungsinstrument der Rechtsaufsicht verstanden werden. Die Aufsicht beginnt mit der Beobachtung und Informationsgewinnung nach Art. 84 Abs. 3 GG. Wird ein Rechtsverstoß festgestellt, kann die Bundesregierung dessen Beseitigung verlangen.

Bleibt der Mangel bestehen, wird nach Art. 84 Abs. 4 GG der Bundesrat eingeschaltet. Erst danach kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Die Norm bildet damit eine gestufte Eskalationsordnung.

4.43. Keine automatische Eskalation#

Die gestufte Struktur bedeutet zugleich, dass die Bundesregierung nicht verpflichtet ist, jede festgestellte Rechtswidrigkeit unmittelbar zum Bundesrat zu tragen. Art. 84 Abs. 4 GG wird erst relevant, wenn der Mangel nicht beseitigt wird. Das Verfahren setzt damit eine gewisse Persistenz des Konflikts voraus. Ein Land, das nach entsprechender Beanstandung den rechtswidrigen Zustand beseitigt, verhindert grundsätzlich die weitere Durchführung des Mängelrügeverfahrens.

4.44. Teilweise Mängelbeseitigung#

Schwierigkeiten können entstehen, wenn das Land einen Mangel nur teilweise beseitigt. Dann ist anhand des konkreten Beanstandungsgegenstandes zu bestimmen, ob der rechtlich relevante Mangel tatsächlich behoben wurde. Eine bloße Änderung von Randaspekten genügt nicht, wenn der eigentliche Rechtsverstoß fortbesteht. Umgekehrt kann die Bundesregierung nicht an einer überholten Mängelrüge festhalten, wenn das Land die beanstandete Praxis tatsächlich so geändert hat, dass kein Rechtsverstoß mehr besteht. Das Verfahren hat insoweit eine dynamische Komponente.

4.45. Erledigung während des Verfahrens#

Beseitigt das Land den Mangel nach Antragstellung beim Bundesrat, stellt sich die Frage nach der weiteren Erledigung des Verfahrens. Maßgeblich ist insoweit der konkrete Verfahrensgegenstand und das fortbestehende Rechtsschutzinteresse.

Da Art. 84 Abs. 4 GG auf die Entscheidung darüber gerichtet ist, ob das Land das Recht verletzt hat, kann eine nachträgliche vollständige Beseitigung die Grundlage für eine gegenwartsbezogene Entscheidung entfallen lassen. Das gilt jedenfalls dort, wo keine fortdauernde oder wiederholungsrelevante Rechtsverletzung mehr besteht.

4.46. Wiederholungsgefahr#

Anders kann die Situation sein, wenn der beanstandete Rechtsverstoß zwar im konkreten Einzelfall beseitigt wurde, aber eine gleichartige rechtswidrige Verwaltungspraxis fortbesteht oder unmittelbar wieder aufgenommen werden soll. Dann kann das Interesse an einer verbindlichen Klärung fortbestehen. Die genaue prozessuale Behandlung richtet sich nach den allgemeinen Regeln des Bundesverfassungsprozessrechts und den Besonderheiten des Bund-Länder-Streits.

4.47. Objektiver Charakter der Rechtskontrolle#

Das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG dient nicht primär der Sanktionierung eines Landes. Es geht um die objektive Sicherung der bundesstaatlichen Kompetenz- und Rechtsordnung. Die Frage lautet nicht, ob die Bundesregierung politisch „Recht behalten“ soll, sondern ob der konkrete Landesvollzug mit dem geltenden Recht vereinbar ist. Darin liegt die verfassungsrechtliche Qualität der Vorschrift.

4.48. Bedeutung der föderalen Gleichordnung#

Art. 84 Abs. 4 GG bringt besonders deutlich zum Ausdruck, dass die Länder trotz ihrer Bindung an Bundesrecht keine untergeordneten Behörden des Bundes sind. Wäre das anders, hätte es keines besonderen Bundesratsverfahrens bedurft. Die Bundesregierung könnte den Landesbehörden schlicht Weisungen erteilen und deren Befolgung erzwingen.

Gerade dies sieht Art. 84 GG nicht vor. Das Bundesverfassungsgericht hat die Eigenständigkeit der Länder bei der Landeseigenverwaltung ausdrücklich betont und den fehlenden allgemeinen Weisungszugriff des Bundes hervorgehoben.

4.49. Bundesrat als Ausdruck des Bundesstaatsprinzips#

Die Entscheidung des Bundesrates ist deshalb mehr als eine zusätzliche politische Kontrollstufe. Sie ist Ausdruck des Bundesstaatsprinzips. Die Länder sind über den Bundesrat an der Entscheidung über einen Konflikt beteiligt, der ihre eigene Verwaltungskompetenz betrifft. Das Verfahren verhindert eine reine Zentralisierung der Bundesaufsicht. Zugleich ermöglicht es dem Bund, einen Rechtsverstoß auch gegen den Willen eines einzelnen Landes feststellen zu lassen. Der Bundesrat bildet damit ein institutionelles Gegengewicht zur Bundesregierung.

4.50. Verhältnis zum Demokratieprinzip#

Die föderale Kompetenzordnung besitzt zugleich eine demokratische Dimension. Die Aufteilung staatlicher Verantwortlichkeit zwischen Bund und Ländern ermöglicht unterschiedliche politische Verantwortungszentren. Eine extensive Bundesaufsicht würde diese Verantwortlichkeit verwischen. Würde der Bund die Landesverwaltung inhaltlich steuern können, obwohl die Länder formal für den Vollzug zuständig bleiben, würde die demokratische Verantwortungszuordnung beeinträchtigt. Art. 84 Abs. 4 GG verhindert dies, indem er die Durchsetzung des Bundesrechts in ein formalisiertes Verfahren überführt.

4.51. Keine Fachaufsicht durch den Bundesrat#

Auch der Bundesrat darf im Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG nicht zur Fachaufsichtsbehörde werden. Seine Aufgabe beschränkt sich auf die Frage, ob das Land das Recht verletzt hat. Er darf deshalb keine eigene Zweckmäßigkeitsentscheidung an die Stelle der Landesverwaltung setzen. Das ist insbesondere bei Ermessensentscheidungen und bei rechtlich zulässigen unterschiedlichen Vollzugsvarianten zu beachten.

4.52. Bundesratsentscheidung und Verwaltungsautonomie#

Die Bundesratsentscheidung kann allerdings mittelbar erhebliche Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation eines Landes haben. Wenn ein Land Bundesrecht nur deshalb rechtswidrig vollzieht, weil seine Verwaltungsorganisation eine ordnungsgemäße Durchführung verhindert, kann das Land verpflichtet sein, seine Organisation entsprechend anzupassen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Bundesrat selbst die Organisationsstruktur des Landes festlegt. Er stellt lediglich fest, dass der konkrete Zustand mit dem Bundesrecht unvereinbar ist. Die Entscheidung darüber, wie der rechtswidrige Zustand beseitigt wird, verbleibt grundsätzlich beim Land.

4.53. Bedeutung für kommunale Behörden#

Art. 84 Abs. 4 GG richtet sich seinem Wortlaut nach gegen „das Land“. Daraus folgt, dass die föderale Verantwortungsbeziehung zwischen Bund und Land auch dann bestehen bleibt, wenn die konkrete Ausführung eines Bundesgesetzes durch kommunale Behörden erfolgt. Der Bund kann nicht ohne besondere verfassungsrechtliche Grundlage die Gemeinden wie eigene Bundesbehörden behandeln.

Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich hervorgehoben, dass Aufsichtsbefugnisse über Behörden und Einrichtungen der Länder dem Bund nur zukommen, soweit das Grundgesetz sie ausdrücklich vorsieht. Ein unmittelbarer Durchgriff auf Gemeinden war dem Bund grundsätzlich versagt. Die kommunale Vollzugstätigkeit wird daher grundsätzlich dem Land zugerechnet und über dieses kontrolliert.

4.54. Verhältnis zu Art. 28 Abs. 2 GG#

Bei der kommunalen Ebene ist zusätzlich Art. 28 Abs. 2 GG zu beachten. Die Gemeinden und Gemeindeverbände verfügen über verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsrechte. Eine Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 4 GG darf deshalb nicht als allgemeine Kompetenz zur unmittelbaren Kontrolle kommunaler Selbstverwaltung verstanden werden.

Der Bund kann die Länder für die gesetzmäßige Ausführung von Bundesgesetzen verantwortlich machen. Die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Verwaltung bleibt jedoch grundsätzlich in die Landesorganisation eingebettet.

4.55. Bundesaufsicht und organisatorische Mängel#

Ein Mangel im Sinne des Art. 84 Abs. 4 GG kann auch aus einer organisatorischen Struktur resultieren, wenn diese die ordnungsgemäße Ausführung des Bundesgesetzes verhindert. Die Grenze liegt jedoch dort, wo die Bundesregierung lediglich eine bestimmte Organisationsstruktur bevorzugt.

Art. 84 Abs. 1 GG weist die Einrichtung der Behörden grundsätzlich den Ländern zu. Das Bundesverfassungsgericht hat die organisatorische Eigenständigkeit der Länder als Bestandteil ihrer Verwaltungsautonomie hervorgehoben. Die Bundesregierung kann deshalb nicht über Art. 84 Abs. 4 GG die organisatorischen Entscheidungen des Landes unmittelbar ersetzen.

4.56. Rechtsschutz des Landes#

Das Land verfügt über mehrere Möglichkeiten, seine Rechtsposition zu verteidigen. Es kann zunächst im aufsichtsrechtlichen Verfahren geltend machen, dass kein Rechtsverstoß vorliegt.

Es kann außerdem selbst einen Antrag nach Art. 84 Abs. 4 Satz 1 GG beim Bundesrat stellen. Schließlich kann es gegen den Bundesratsbeschluss das Bundesverfassungsgericht anrufen. Diese mehrstufige Verteidigungsmöglichkeit ist Ausdruck der gleichgeordneten Stellung des Landes im Bundesstaat.

4.57. Rechtsschutz der Bundesregierung#

Auch die Bundesregierung besitzt ein eigenes Interesse an der verbindlichen Klärung. Sie ist zwar Aufsichtsträgerin, aber nicht letzte Entscheidungsinstanz über den behaupteten Rechtsverstoß.

Art. 84 Abs. 4 GG ermöglicht es ihr daher, nach erfolgloser Mängelbeanstandung eine Entscheidung des Bundesrates herbeizuführen und anschließend gegebenenfalls das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Dadurch wird verhindert, dass die Durchsetzung des Bundesrechts davon abhängt, ob ein Land freiwillig mit der Rechtsauffassung der Bundesregierung übereinstimmt.

4.58. Verhältnis zu sonstigen gerichtlichen Verfahren#

Art. 84 Abs. 4 GG ist ein spezifisches föderales Verfahren. Es tritt nicht an die Stelle individueller Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte. Ein Bürger, der durch einen rechtswidrigen Vollzug eines Bundesgesetzes betroffen ist, muss grundsätzlich den hierfür vorgesehenen fachgerichtlichen Rechtsschutz beschreiten. Das Mängelrügeverfahren dient dagegen der Klärung des objektiven Kompetenz- und Rechtsverhältnisses zwischen Bund und Land. Es hat daher eine andere Funktion als der Individualrechtsschutz.

4.59. Keine Popularaufsicht#

Aus Art. 84 Abs. 4 GG folgt kein Recht Privater, unmittelbar die Bundesregierung oder den Bundesrat zur Durchführung eines Mängelrügeverfahrens zu zwingen. Die Norm weist die Aufsicht und das Antragsrecht ausdrücklich der Bundesregierung und dem Land zu.

Private können zwar tatsächliche Hinweise liefern oder Beschwerden an Behörden richten. Ein subjektives Recht auf Einleitung des Verfahrens folgt daraus jedoch grundsätzlich nicht.

4.60. Mängelrüge und politische Verantwortlichkeit#

Die Mängelrüge ist rechtlich von einer politischen Beanstandung zu unterscheiden. Die Bundesregierung kann eine Landesregierung politisch kritisieren, ohne dass Art. 84 Abs. 4 GG einschlägig ist. Umgekehrt kann eine Mängelrüge politisch hoch umstritten sein und dennoch eine rein rechtliche Frage betreffen. Die Trennung von politischer Kritik und verfassungsrechtlicher Rechtsaufsicht ist deshalb konsequent einzuhalten.

4.61. Anforderungen an die Substantiierung#

Für die spätere Entscheidung des Bundesrates und gegebenenfalls des Bundesverfassungsgerichts muss die Bundesregierung den behaupteten Rechtsverstoß ausreichend substantiieren. Dazu gehören insbesondere:

• die konkrete Vollzugshandlung oder das konkrete Unterlassen,
• die hierfür maßgeblichen Rechtsnormen,
• die aus diesen Normen folgende Verpflichtung des Landes,
• die konkrete Abweichung vom geltenden Recht,
• die Gründe, aus denen der Mangel trotz Beanstandung fortbesteht.

Je komplexer die Rechtslage ist, desto genauer muss die Mängelrüge den rechtlichen Zusammenhang darstellen. Eine lediglich politische oder pauschale Beanstandung genügt der Funktion des Art. 84 Abs. 4 GG nicht.

4.62. Fortdauernde Rechtsverletzung#

Besondere praktische Bedeutung kann die fortdauernde Rechtsverletzung besitzen. Wenn eine Landesverwaltung eine rechtswidrige Verwaltungspraxis dauerhaft fortführt, erschöpft sich der Mangel nicht in einer abgeschlossenen Einzelhandlung. Die Nichtbeseitigung ist dann besonders deutlich. Das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG kann auf die Beendigung einer solchen fortdauernden Praxis gerichtet sein.

4.63. Einmalige Rechtsverletzung#

Auch ein abgeschlossener Rechtsverstoß kann grundsätzlich Gegenstand der Bundesaufsicht sein. Für die praktische Durchführung des Mängelrügeverfahrens stellt sich allerdings die Frage, ob nachträgliche Beseitigung oder Erledigung eingetreten ist. Je weniger ein Rechtsverstoß fortwirkt, desto stärker tritt die Frage in den Vordergrund, ob eine aktuelle Entscheidung über das Bestehen der Rechtsverletzung noch erforderlich ist. Das gilt insbesondere für den Übergang vom Bundesratsverfahren zum Bundesverfassungsgericht.

4.64. Bundesratsbeschluss und verfassungsgerichtliche Kontrolle#

Der Bundesratsbeschluss ist der zentrale Anknüpfungspunkt des Satzes 2. Das Bundesverfassungsgericht prüft den Konflikt nicht losgelöst von diesem Beschluss. Die prozessuale Besonderheit besteht gerade darin, dass die föderale Streitentscheidung zunächst innerhalb des Bundesrates erfolgt. Das Bundesverfassungsgericht bildet die zweite und letztinstanzliche Kontrollstufe.

4.65. Monatsfrist für die Anrufung#

Die vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobene Monatsfrist für die Anrufung gegen einen Beschluss nach Art. 84 Abs. 4 GG ist Ausdruck des Bedürfnisses nach rascher Klärung föderaler Kompetenzkonflikte. Die Frist verhindert, dass die Rechtslage nach einem Bundesratsbeschluss auf unabsehbare Zeit offenbleibt. Für die Praxis ist daher zwischen der Frist für das allgemeine Bund-Länder-Streitverfahren und der besonderen Situation nach Art. 84 Abs. 4 GG sorgfältig zu unterscheiden.

4.66. Entscheidungswirkung des Bundesverfassungsgerichts#

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat innerhalb des verfassungsrechtlichen Verhältnisses zwischen Bund und Land verbindliche Wirkung. Das Gericht stellt den Rechtsverstoß fest, ohne grundsätzlich selbst die konkrete Verwaltungsmaßnahme anzuordnen. Das Bundesverfassungsgericht beschreibt seine Entscheidungsbefugnis im Bund-Länder-Streit entsprechend als Feststellung eines Verfassungsverstoßes. Das Land muss die Entscheidung beachten und den rechtswidrigen Zustand beseitigen. Die konkrete Umsetzung verbleibt grundsätzlich bei den dafür zuständigen Landesorganen.

4.67. Durchsetzung nach der Entscheidung#

Die besondere Schwierigkeit liegt darin, dass Art. 84 Abs. 4 GG keine unmittelbare Vollstreckungsregel enthält. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts schafft daher nicht automatisch eine Ersatzkompetenz des Bundes. Bleibt ein Land trotz verbindlicher Feststellung bei seiner rechtswidrigen Praxis, können weitere verfassungsrechtliche Instrumente in Betracht kommen, insbesondere Art. 37 GG. Der Bundeszwang ist jedoch kein Bestandteil des Art. 84 Abs. 4 GG selbst, sondern ein eigenständiges verfassungsrechtliches Instrument.

4.68. Verhältnis zu Art. 37 GG im Einzelnen#

Art. 37 GG setzt voraus, dass ein Land die ihm nach dem Grundgesetz oder einem anderen Bundesgesetz obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt. Die Pflicht zur gesetzmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes kann eine solche Bundespflicht darstellen. Ein nach Art. 84 Abs. 4 GG festgestellter Rechtsverstoß kann daher für die Prüfung eines Bundeszwangs von erheblicher Bedeutung sein.

Die Feststellung nach Art. 84 Abs. 4 GG beseitigt jedoch nicht die eigenständigen Voraussetzungen des Art. 37 GG. Insbesondere muss die Bundesregierung die dort vorgesehene Zustimmung des Bundesrates einholen. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages weisen auf diesen Zusammenhang ausdrücklich hin und ordnen den Bundeszwang als mögliches Instrument für den Fall ein, dass festgestellte Mängel auch nach erfolgreichem Abschluss des Mängelrügeverfahrens nicht abgestellt werden.

4.69. Verhältnis zur Bundesauftragsverwaltung#

Die unterschiedliche Ausgestaltung von Art. 84 und Art. 85 ist auch für die Rechtsfolgen des Mängelrügeverfahrens entscheidend. Bei Art. 85 verfügt der Bund über Weisungsbefugnisse. Bei Art. 84 fehlt eine solche allgemeine Weisungsbefugnis.

Deshalb ist das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG wesentlich stärker auf föderale Streitentscheidung und rechtliche Feststellung angewiesen. Die unterschiedliche Konstruktion bestätigt, dass die Landeseigenverwaltung kein bloß delegierter Vollzug von Bundesrecht ist.

4.70. Verhältnis zu Art. 84 Abs. 1 GG#

Art. 84 Abs. 1 GG schützt die organisatorische und verfahrensmäßige Eigenständigkeit der Länder. Diese Eigenständigkeit wirkt sich mittelbar auch auf das Mängelrügeverfahren aus. Eine Rechtsverletzung kann nicht allein daraus hergeleitet werden, dass das Land seine Verwaltung anders organisiert als der Bund dies für sinnvoll hält. Vielmehr muss die konkrete Organisationsentscheidung zu einer Verletzung geltenden Rechts führen. Das Bundesverfassungsgericht hat die besondere Bedeutung der Länderkompetenz für die Organisation und das Verwaltungsverfahren hervorgehoben.

4.71. Föderale Loyalität#

Das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG ist auch im Lichte des Bundesstaatsprinzips und der daraus folgenden Bundestreue zu verstehen. Bund und Länder sind zur gegenseitigen Rücksichtnahme verpflichtet. Die Bundesregierung darf ihre Aufsichtsbefugnisse nicht schikanös oder ohne hinreichenden Rechtsbezug einsetzen. Das Land wiederum darf die Bindung an Bundesrecht nicht unter Berufung auf seine Verwaltungsautonomie ignorieren. Art. 84 Abs. 4 GG stellt ein institutionelles Verfahren bereit, um einen solchen Konflikt innerhalb der verfassungsrechtlich vorgesehenen Bahnen auszutragen.

4.72. Bedeutung der Norm für die Einheit des Bundesrechts#

Der praktische Sinn des Mängelrügeverfahrens liegt insbesondere in der Sicherung der Einheitlichkeit des Bundesrechts. Diese Einheitlichkeit ist jedoch nicht mit vollständiger Einheitlichkeit der Verwaltungspraxis gleichzusetzen. Das Bundesrecht kann den Ländern unterschiedliche Vollzugsvarianten eröffnen. Einheitlich sein muss nur das, was rechtlich verbindlich vorgegeben ist. Art. 84 Abs. 4 GG schützt somit die Einheit der Rechtsordnung, nicht die Uniformität der Landesverwaltung.

4.73. Rechtswidrigkeit und politische Divergenz#

Eine politische Divergenz zwischen Bundesregierung und Landesregierung ist daher nicht ausreichend. Selbst wenn die Bundesregierung der Ansicht ist, ein Land nutze seine Verwaltungsautonomie in einer politisch problematischen Weise, entsteht ein Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG erst dann, wenn daraus ein rechtlich relevanter Mangel bei der Ausführung eines Bundesgesetzes resultiert. Diese Grenze ist für die Aufrechterhaltung des föderalen Gleichgewichts unverzichtbar.

4.74. Bedeutung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. September 2010#

Besondere Bedeutung für die Reichweite des Art. 84 GG besitzt die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. September 2010. Das Gericht hat dort die Informationsrechte des Bundes aus Art. 84 Abs. 3 GG näher bestimmt. Zur Aufsicht gehört insbesondere die Möglichkeit der Aktenanforderung; diese ist allerdings auf Fälle mit Anhaltspunkten für einen Rechtsverstoß begrenzt. Zugleich besteht die Möglichkeit der Akteneinsicht vor Ort durch einen nach Art. 84 Abs. 3 Satz 2 GG entsandten Beauftragten. Diese Entscheidung ist für Absatz 4 deshalb relevant, weil die Bundesregierung einen Mangel nur feststellen kann, wenn sie über hinreichende Informationen über den Landesvollzug verfügt. Art. 84 Abs. 4 GG kann deshalb nicht isoliert von den Informationsbefugnissen des Absatzes 3 betrachtet werden.

4.75. Bedeutung der Entscheidung vom 7. Oktober 2014#

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 7. Oktober 2014 die Grundsätze erneut bestätigt. Es hebt hervor, dass Art. 84 GG dem Bund Einflussmöglichkeiten auf die Anwendung des von ihm gesetzten Rechts einräumt, um auf eine einheitliche Geltung der Rechtsvorschriften hinzuwirken und einen wirksamen Gesetzesvollzug zu gewährleisten. Zu den entsprechenden Instrumenten gehören insbesondere Art. 84 Abs. 3 und Abs. 4 GG. Zugleich betont das Gericht die Grenze des unmittelbaren Durchgriffs auf Landesbehörden. Die Bundesaufsicht bleibt damit auf das föderale Verhältnis zwischen Bund und Land konzentriert.

4.76. Verfassungsrechtliche Bedeutung der Zweistufigkeit#

Die Kombination aus Bundesratsentscheidung und verfassungsgerichtlicher Kontrolle hat einen eigenständigen verfassungsrechtlichen Wert. Der Bundesrat ermöglicht zunächst eine föderale Konfliktentscheidung innerhalb des politischen Verfassungsgefüges. Das Bundesverfassungsgericht gewährleistet anschließend eine rechtliche Letztkontrolle. Damit werden politische und juristische Elemente des Bundesstaates miteinander verbunden, ohne sie vollständig gleichzusetzen.

4.77. Abgrenzung zu einer gerichtlichen Verwaltungskontrolle#

Das Mängelrügeverfahren ist kein Ersatz für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Verwaltungsgerichte kontrollieren grundsätzlich die Rechtmäßigkeit konkreter Verwaltungsakte gegenüber Bürgern oder anderen Rechtssubjekten.

Das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG betrifft dagegen die objektive Kompetenz- und Rechtsbeziehung zwischen Bund und Land. Ein und derselbe Landesvollzug kann deshalb sowohl Gegenstand eines individuellen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens als auch eines bundesstaatlichen Aufsichtsverfahrens sein. Die Verfahren haben jedoch unterschiedliche Streitgegenstände und unterschiedliche Beteiligte.

4.78. Bedeutung für die Verwaltungsverantwortung#

Art. 84 Abs. 4 GG verdeutlicht, dass die Länder trotz der Bundesgesetzgebung eine eigenständige Verwaltungsverantwortung behalten. Die Verantwortung wird nicht dadurch aufgehoben, dass der Bund den Rechtsrahmen setzt. Vielmehr trägt das Land die Verantwortung für den konkreten Vollzug und muss sich dafür gegenüber seinen eigenen Bürgern, den Landesorganen und im bundesstaatlichen Verhältnis gegenüber dem Bund verantworten. Die Bundesaufsicht ergänzt diese Verantwortung, ersetzt sie aber nicht.

4.79. Mängelrüge als Instrument der Rechtsvereinheitlichung#

Die Mängelrüge kann mittelbar zur Vereinheitlichung der Rechtsanwendung beitragen. Wenn der Bund einen bestimmten Vollzug für rechtswidrig hält und der Bundesrat oder das Bundesverfassungsgericht diese Auffassung bestätigt, entsteht eine verbindliche Grundlage für die weitere Verwaltungspraxis. Die Vereinheitlichung ist dann jedoch Ergebnis der verbindlichen Rechtsauslegung, nicht einer politischen Weisung. Diese Unterscheidung ist für die Legitimität des Instruments entscheidend.

4.80. Grenzen einer extensiven Auslegung#

Eine extensive Auslegung des Art. 84 Abs. 4 GG wäre insbesondere dann problematisch, wenn sie dem Bund erlaubte, jede Abweichung von einer bundespolitisch gewünschten Verwaltungspraxis als „Mangel“ zu qualifizieren. Dies würde die Rechtsaufsicht faktisch in eine Fachaufsicht verwandeln. Ebenso problematisch wäre eine Auslegung, nach der der Bundesrat nicht nur Rechtsverstöße feststellen, sondern konkrete Verwaltungsmaßnahmen des Landes anordnen könnte. Beide Varianten stünden im Widerspruch zur Grundentscheidung des Art. 83 und Art. 84 GG.

4.81. Grenzen einer restriktiven Auslegung#

Eine zu restriktive Auslegung wäre allerdings ebenfalls verfassungsrechtlich problematisch. Würde Art. 84 Abs. 4 GG nur bei bereits unstreitigen Rechtsverstößen eingreifen, hätte das Verfahren kaum praktische Bedeutung. Gerade bei unterschiedlichen Rechtsauffassungen zwischen Bund und Land muss eine verbindliche Klärung möglich sein. Die Vorschrift setzt deshalb keinen bereits gerichtlich festgestellten Rechtsverstoß voraus. Der Bundesrat und gegebenenfalls das Bundesverfassungsgericht sollen gerade über die streitige Rechtsfrage entscheiden.

4.82. Verhältnis von Aufsicht und Konfliktentscheidung#

Die Bundesregierung besitzt Aufsichtskompetenz; der Bundesrat besitzt Entscheidungskompetenz; das Bundesverfassungsgericht besitzt die letztinstanzliche verfassungsgerichtliche Kontrollkompetenz. Diese Aufteilung verhindert eine Konzentration sämtlicher Funktionen in einer Hand. Die Bundesregierung ermittelt und beanstandet. Der Bundesrat entscheidet zunächst föderal. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet letztverbindlich. Gerade diese institutionelle Arbeitsteilung bildet den Kern des Art. 84 Abs. 4 GG.

4.83. Praktische Bedeutung für die Verwaltung#

In der Verwaltungspraxis wird das Verfahren häufig durch einen vorgelagerten Dialog zwischen Bundes- und Landesbehörden geprägt sein. Die Bundesregierung kann zunächst Informationen anfordern, Gespräche führen und die Landesregierung auf die aus ihrer Sicht bestehende Rechtsverletzung hinweisen.

Erst wenn der Mangel nicht beseitigt wird, kommt die förmliche Mängelrüge und das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG in Betracht. Die Norm ist daher zugleich Konfliktlösungs- und Eskalationsinstrument. Ihre Existenz kann bereits präventiv wirken, weil die Beteiligten wissen, dass eine strittige Rechtsfrage letztlich verbindlich geklärt werden kann.

4.84. Besondere Bedeutung bei dauerhaften Vollzugsdefiziten#

Besonders relevant ist Art. 84 Abs. 4 GG bei strukturellen Vollzugsdefiziten. Wenn ein Land ein Bundesgesetz nicht nur in einem Einzelfall, sondern systematisch fehlerhaft vollzieht, kann eine bloße Korrektur einzelner Entscheidungen nicht ausreichen. Die Bundesregierung kann dann die landesweite Verwaltungspraxis zum Gegenstand ihrer Aufsicht machen. Der Prüfungsmaßstab bleibt jedoch auch in diesem Fall das geltende Recht. Ein strukturelles Vollzugsdefizit ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Verwaltung ineffizient ist, sondern weil dadurch konkrete bundesrechtliche Pflichten nicht erfüllt werden.

4.85. Verhältnis zur Eigenstaatlichkeit der Länder#

Die Vorschrift ist letztlich nur vor dem Hintergrund der Eigenstaatlichkeit der Länder vollständig verständlich. Die Länder sind keine Verwaltungsbezirke des Bundes. Sie besitzen eigene Verfassungen, Parlamente, Regierungen und Verwaltungen. Dass sie Bundesgesetze ausführen, bedeutet daher nicht, dass ihre Verwaltung in eine Bundesverwaltung umgewandelt wird.

Art. 84 Abs. 4 GG respektiert diese Eigenstaatlichkeit, indem er den Streit über die Rechtmäßigkeit des Landesvollzugs einem föderalen Verfahren zuführt. Die Bundesaufsicht ist damit eine Kontrolle innerhalb des Bundesstaates, keine hierarchische Dienstaufsicht über nachgeordnete Behörden.

4.86. Bedeutung für das Bundesstaatsprinzip#

Die Vorschrift konkretisiert das Bundesstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG. Sie gewährleistet einerseits die Wirksamkeit der Bundesgesetzgebung und andererseits die Eigenverantwortlichkeit der Länder bei der Verwaltung. Das Bundesstaatsprinzip verlangt gerade keine vollständige Autonomie der Länder gegenüber Bundesrecht. Es verlangt aber ebenso wenig eine hierarchische Unterordnung. Art. 84 Abs. 4 GG bringt diese Zwischenstellung in besonders prägnanter Weise zum Ausdruck.

4.87. Prozessuale Besonderheit des Vorverfahrens#

Die zwingende Einschaltung des Bundesrates ist auch prozessrechtlich von erheblicher Bedeutung. Ein unmittelbarer Antrag beim Bundesverfassungsgericht wäre unzulässig, wenn zuvor kein Bundesratsbeschluss nach Art. 84 Abs. 4 GG ergangen ist.

Das Bundesverfassungsgericht weist ausdrücklich darauf hin, dass gerade bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigener Angelegenheit zunächst der Bundesrat angerufen werden muss. Erst gegen dessen Entscheidung kann das Gericht angerufen werden. Der Bundesratsbeschluss ist damit nicht lediglich ein politisches Vorverfahren, sondern eine verfassungsrechtlich vorgeschriebene Prozessvoraussetzung.

4.88. Bedeutung der Vorverfahrenspflicht#

Die Vorverfahrenspflicht dient insbesondere der Subsidiarität gerichtlicher Konfliktlösung. Nicht jeder Konflikt zwischen Bund und Land soll sofort vor dem Bundesverfassungsgericht ausgetragen werden. Der Bundesrat soll zunächst Gelegenheit erhalten, den Streit innerhalb des föderalen politischen Systems zu lösen. Das Bundesverfassungsgericht bleibt die letzte Instanz, wird aber erst angerufen, wenn der politische und föderale Lösungsversuch abgeschlossen ist.

4.89. Bindung an den konkreten Mangel#

Der Bundesratsbeschluss muss sich grundsätzlich auf den Gegenstand beziehen, der Gegenstand der Mängelrüge war. Die Bundesregierung kann nicht ohne Weiteres im Bundesratsverfahren einen völlig neuen Rechtsverstoß einführen, der zuvor nicht Gegenstand ihrer Aufsicht war. Andernfalls würde das Erfordernis der vorherigen Mängelfeststellung leer laufen. Auch die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist grundsätzlich durch den Streitgegenstand des Bundesratsverfahrens geprägt.

4.90. Mehrere Rechtsverletzungen#

Sind mehrere voneinander unterscheidbare Rechtsverletzungen festgestellt worden, können diese grundsätzlich Gegenstand derselben Mängelrüge sein, sofern sie hinreichend bestimmt und sachlich miteinander verbunden sind. Die Bundesregierung muss jedoch klar erkennen lassen, welche konkreten Rechtsverletzungen sie dem Land vorwirft. Dies ist insbesondere für die Bestimmtheit der späteren Bundesratsentscheidung und einer möglichen verfassungsgerichtlichen Prüfung erforderlich.

4.91. Mehrere Länder#

Art. 84 Abs. 4 GG ist grundsätzlich auf das Verhältnis zwischen Bund und einem konkreten Land zugeschnitten. Bei parallelen oder gleichartigen Vollzugspraktiken mehrerer Länder können daher grundsätzlich mehrere eigenständige Aufsichts- und Mängelrügeverfahren erforderlich sein. Eine bundesweit einheitliche Verwaltungspraxis kann nicht allein durch ein Verfahren gegen ein einzelnes Land verbindlich für alle übrigen Länder hergestellt werden. Eine allgemeine Rechtsklärung kann allerdings mittelbare Bedeutung für andere Länder gewinnen, wenn dieselbe bundesrechtliche Norm betroffen ist.

4.92. Bedeutung höchstrichterlicher Rechtsprechung#

Bei der Frage, ob ein Land das Recht verletzt hat, kommt der einschlägigen Rechtsprechung insbesondere des Bundesverfassungsgerichts und der obersten Fachgerichte erhebliche Bedeutung zu. Eine gefestigte höchstrichterliche Auslegung kann den rechtlichen Rahmen des Landesvollzugs konkretisieren. Die Bundesaufsicht darf allerdings nicht mit einer allgemeinen Befugnis gleichgesetzt werden, jede Abweichung von einer nicht bindenden gerichtlichen Auffassung als Rechtsverletzung zu qualifizieren. Entscheidend ist die rechtliche Verbindlichkeit des jeweiligen Maßstabs.

4.93. Verhältnis zur Gesetzgebungskompetenz#

Art. 84 Abs. 4 GG setzt voraus, dass der Bund ein wirksames Bundesgesetz erlassen hat, dessen Ausführung den Ländern obliegt. Die Vorschrift verleiht dem Bund nicht nachträglich eine Gesetzgebungskompetenz. Die Aufsichtskompetenz ist vielmehr akzessorisch zur bestehenden Bundesgesetzgebung. Ist eine Regelung kompetenzwidrig und deshalb nichtig, kann ihre Ausführung grundsätzlich nicht als verbindlicher Maßstab einer Bundesaufsicht dienen. Die Kompetenzordnung der Art. 70 ff. GG bleibt daher vorgelagert.

4.94. Verfassungswidrigkeit des Bundesgesetzes als Einwand#

Das Land kann im Mängelrügeverfahren grundsätzlich geltend machen, dass die bundesgesetzliche Grundlage selbst verfassungswidrig sei. Die Frage, ob das Land ein Bundesgesetz rechtmäßig ausführt, kann nicht losgelöst von der Gültigkeit des zugrunde liegenden Bundesrechts beantwortet werden. Allerdings gelten für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes die allgemeinen verfassungsprozessualen und kompetenzrechtlichen Regeln. Die bloße politische Ablehnung eines Bundesgesetzes berechtigt das Land nicht, dessen Geltung eigenmächtig zu suspendieren.

4.95. Verhältnis zum Vorrang des Bundesrechts#

Soweit ein wirksames Bundesgesetz und entgegenstehendes Landesrecht kollidieren, gilt der Vorrang des Bundesrechts nach Art. 31 GG. Die Landesverwaltung muss bei der Ausführung von Bundesgesetzen den Vorrang des Bundesrechts beachten. Eine landesrechtliche Regelung kann daher nicht ohne weiteres eine abweichende Vollzugspraxis legitimieren.

Allerdings ist zwischen dem Vorrang des Bundesrechts und der Frage der Verwaltungsorganisation zu unterscheiden. Art. 84 Abs. 1 GG gewährt den Ländern gerade eigene Organisations- und Verfahrensspielräume.

4.96. Praktische Bedeutung für die föderale Verwaltungskontrolle#

Art. 84 Abs. 4 GG stellt damit ein ungewöhnliches Instrument der staatlichen Rechtskontrolle dar. Es handelt sich nicht um gerichtliche Verwaltungskontrolle im herkömmlichen Sinne. Es handelt sich auch nicht um klassische hierarchische Aufsicht. Vielmehr wird ein föderaler Konflikt über die Gesetzmäßigkeit des Landesvollzugs durch ein mehrstufiges Verfahren institutionell geordnet. Die Bundesregierung kontrolliert, der Bundesrat entscheidet zunächst und das Bundesverfassungsgericht gewährleistet die letztverbindliche rechtliche Klärung. Gerade diese Verbindung von Verwaltungsaufsicht, föderaler Konfliktentscheidung und Verfassungsgerichtsbarkeit macht den spezifischen Charakter des Art. 84 Abs. 4 GG aus.

5. Art. 84 Abs. 5 GG – Einzelweisungen bei landeseigener Ausführung von Bundesgesetzen#

5.1. Stellung und Funktion der Vorschrift#

Art. 84 Abs. 5 GG gehört zum Regelungskomplex der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit. Ausgangspunkt ist Art. 83 GG. Danach führen die Länder die Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Art. 84 GG konkretisiert diesen Regelungstypus und verteilt die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern insbesondere hinsichtlich Behördenorganisation, Verwaltungsverfahren, Verwaltungsvorschriften und Bundesaufsicht.

Art. 84 Abs. 5 GG nimmt innerhalb dieses Systems eine eigentümliche Stellung ein. Während Art. 84 Abs. 3 GG dem Bund eine Aufsicht über die Gesetzmäßigkeit der Ausführung eröffnet und Art. 84 Abs. 4 GG ein besonderes Verfahren zur verbindlichen Feststellung einer Rechtsverletzung vorsieht, ermöglicht Absatz 5 unter engen Voraussetzungen eine unmittelbar steuernde Einflussnahme des Bundes auf einen konkreten Verwaltungsvorgang eines Landes. Die Vorschrift überschreitet damit die Schwelle von der bloßen Kontrolle zur verbindlichen Einwirkung auf den Vollzug.

Gerade darin liegt ihre verfassungsrechtliche Besonderheit. Bei der landeseigenen Ausführung von Bundesgesetzen bleibt die Verwaltung grundsätzlich eine Angelegenheit der Länder. Der Bund ist nicht allgemein befugt, den Ländern für den Vollzug eines Bundesgesetzes konkrete Weisungen zu erteilen. Eine solche Befugnis bedarf vielmehr einer besonderen verfassungsrechtlichen Grundlage. Art. 84 Abs. 5 GG stellt eine solche Grundlage dar, macht ihre Inanspruchnahme aber von mehreren kumulativen Voraussetzungen abhängig. Die Vorschrift ist daher nicht als allgemeine Ergänzung der Bundesaufsicht zu verstehen, sondern als eng begrenzte Ausnahme von der grundsätzlich eigenverantwortlichen Landesverwaltung.

Die Kommentarliteratur charakterisiert die Einzelweisung dementsprechend als Instrument, mit dem der Bund ausnahmsweise in die Wahrnehmungskompetenz der Länder eingreift. Mit der Weisung wird die Sachentscheidung in einem konkreten Fall inhaltlich durch den Bund bestimmt, während die eigentliche Durchführung weiterhin Sache der Landesverwaltung bleibt.

5.2. Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt: Art. 83 GG#

Die Bedeutung des Art. 84 Abs. 5 GG erschließt sich erst vor dem Hintergrund des Art. 83 GG. Die dort angeordnete landeseigene Ausführung von Bundesgesetzen ist nicht lediglich eine organisatorische Regelung, sondern Ausdruck der bundesstaatlichen Kompetenzordnung.

Das Grundgesetz trennt grundsätzlich zwischen Gesetzgebung und Verwaltung. Die Tatsache, dass eine Materie der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterliegt, führt nicht automatisch dazu, dass auch der Vollzug der entsprechenden Bundesgesetze dem Bund zusteht. Gerade Art. 83 GG bringt zum Ausdruck, dass Bundesrecht grundsätzlich durch Landesbehörden vollzogen wird.

Die Länder handeln dabei nicht als Bundesbehörden. Sie bleiben Träger der Verwaltungskompetenz und führen die Bundesgesetze grundsätzlich in eigener Verantwortung aus. Die Ausführung als eigene Angelegenheit unterscheidet sich damit grundlegend von der Ausführung im Auftrag des Bundes nach Art. 85 GG.

Dieser Unterschied ist für Art. 84 Abs. 5 GG von zentraler Bedeutung. Im Rahmen des Art. 85 Abs. 3 GG unterstehen die Landesbehörden grundsätzlich den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden. Eine solche allgemeine Weisungshierarchie besteht bei der landeseigenen Verwaltung gerade nicht. Die Verfassung hat hier bewusst unterschiedliche Verwaltungsmodelle geschaffen. Art. 84 Abs. 5 GG kann deshalb nicht dahin verstanden werden, dass er lediglich eine besondere Ausprägung eines ansonsten bestehenden allgemeinen Weisungsrechts darstellt.

Vielmehr bedarf es bei Art. 84 Abs. 5 GG einer spezifischen gesetzlichen Ermächtigung. Erst das nach Maßgabe der Vorschrift erlassene Bundesgesetz eröffnet der Bundesregierung die konkrete Weisungsbefugnis.

5.3. Normzweck#

Art. 84 Abs. 5 GG verfolgt einen Ausgleich zwischen zwei gegenläufigen Verfassungsgütern. Auf der einen Seite steht das Interesse an einer einheitlichen und effektiven Durchführung des Bundesrechts. Bundesgesetze sollen nicht allein deshalb in wesentlichen Punkten unterschiedlich vollzogen werden, weil sie von verschiedenen Landesbehörden ausgeführt werden. In besonderen Sachverhaltskonstellationen kann daher ein Bedürfnis bestehen, eine bestimmte Entscheidung bundesweit oder jedenfalls in einem konkreten Einzelfall nach einer einheitlichen Linie zu treffen.

Auf der anderen Seite steht die Eigenverantwortlichkeit der Länder. Eine umfassende Weisungsbefugnis des Bundes würde die landeseigene Verwaltung inhaltlich weitgehend entleeren. Sie würde die Länder zwar formal als ausführende Behörden bestehen lassen, ihnen aber die tatsächliche Entscheidungskompetenz in wesentlichen Bereichen entziehen.

Art. 84 Abs. 5 GG erlaubt deshalb keinen allgemeinen Übergang von der landeseigenen Verwaltung in ein Weisungsverhältnis. Er lässt lediglich eine punktuelle Einwirkung in „besonderen Fällen“ zu.

Die Beschränkung auf besondere Fälle ist damit nicht bloß eine Tatbestandsvoraussetzung unter mehreren. Sie bildet vielmehr den zentralen föderalen Begrenzungsmechanismus der Vorschrift.

5.4. Historische Entwicklung#

Die Regelung gehört zum ursprünglichen Bestand des Grundgesetzes. Bereits die ursprüngliche Fassung des Art. 84 Abs. 5 GG sah die Möglichkeit vor, der Bundesregierung durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz die Befugnis zu verleihen, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen. Das Zustimmungserfordernis des Bundesrates war damit von Anfang an Bestandteil des verfassungsrechtlichen Konzepts.

Die historische Entwicklung zeigt zugleich, dass die Vorschrift von Beginn an mit erheblichen föderalen Sensibilitäten verbunden war. Bereits in den Beratungen des Bundesrates wurde ausdrücklich hervorgehoben, dass ein Einzelweisungsrecht bei landeseigener Verwaltung nur unter strikter Beachtung der Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 5 GG zulässig sein sollte. Insbesondere wurde auf die Begriffe „Bundesregierung“, „besondere Fälle“ und die grundsätzliche Beschränkung des Weisungsadressaten auf die obersten Landesbehörden hingewiesen.

Besondere Bedeutung erlangte später die Frage, ob die verfassungsrechtliche Bezeichnung „Bundesregierung“ auch einen einzelnen Bundesminister erfassen könne. Die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hatte dies teilweise bejaht. Die spätere verfassungsrechtliche Entwicklung hat diese Sichtweise jedoch erheblich erschwert.

Im Zuge der Föderalismusreform I von 2006 wurde Art. 84 Abs. 1 GG grundlegend neu gefasst. Die Neuregelung veränderte insbesondere das Verhältnis zwischen bundesgesetzlicher Regelung und landesrechtlicher Abweichung im Bereich von Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren. Art. 84 Abs. 5 GG blieb dagegen inhaltlich weitgehend unangetastet. Das ist systematisch bedeutsam: Die Föderalismusreform hat das Instrument der Einzelweisung nicht abgeschafft, sondern es weiterhin als spezifische Ausnahme innerhalb der landeseigenen Verwaltung erhalten.

Die Fortgeltung der Vorschrift trotz der Neuordnung des Art. 84 Abs. 1 GG bestätigt, dass Art. 84 Abs. 5 GG eine eigenständige verfassungsrechtliche Funktion besitzt. Er ist nicht bloß ein historisches Relikt der früheren, stärker zustimmungsorientierten Ausgestaltung des Art. 84.

5.5. Tatbestandliche Voraussetzungen#

Die Befugnis zur Erteilung von Einzelweisungen setzt mehrere Voraussetzungen voraus:

• Es muss sich um die Ausführung eines Bundesgesetzes durch die Länder als eigene Angelegenheit handeln.
• Die Befugnis muss der Bundesregierung durch Bundesgesetz verliehen worden sein.
• Das Bundesgesetz muss der Zustimmung des Bundesrates bedürfen.
• Die gesetzliche Ermächtigung muss sich auf die Erteilung von Einzelweisungen beziehen.
• Die Weisung muss einen besonderen Fall betreffen.
• Die Weisung muss sich innerhalb des durch das ermächtigende Bundesgesetz bestimmten sachlichen Rahmens halten.
• Hinsichtlich des Adressaten ist grundsätzlich die oberste Landesbehörde anzusprechen.
• Ein Durchgriff auf eine nachgeordnete Landesbehörde ist nur zulässig, wenn die Bundesregierung den konkreten Fall für dringlich erachtet.

Diese Voraussetzungen stehen nicht alternativ, sondern kumulativ nebeneinander.

5.6. „Der Bundesregierung“#

5.6.1. Die Bundesregierung als Kollegialorgan#

Besondere Bedeutung kommt dem Subjekt der Weisungsbefugnis zu. Art. 84 Abs. 5 GG spricht ausdrücklich von „der Bundesregierung“. Damit ist nach heute überwiegender Auffassung die Bundesregierung als Kollegialorgan gemeint, also das aus Bundeskanzler und Bundesministern bestehende Verfassungsorgan im Sinne der Art. 62 ff. GG. Die Kommentierung bei „Grundgesetz für jede(n)“ ordnet die Vorschrift dementsprechend ausdrücklich der Bundesregierung als Kollegialorgan zu.

Die Wortwahl ist nicht zufällig. Das Grundgesetz kennt unterschiedliche Formulierungen, wenn es Kompetenzen der Bundesregierung, eines Bundesministers oder einer obersten Bundesbehörde zuweist. Die besondere föderale Sensibilität eines Weisungsrechts gegenüber Landesbehörden spricht zusätzlich dafür, die Kompetenz nicht ohne Weiteres auf ein einzelnes Ressort zu übertragen.

Die Einzelweisung stellt nämlich keine bloße interne Organisationsmaßnahme des Bundes dar. Sie verändert unmittelbar die Entscheidungsfreiheit einer Landesbehörde. Deshalb bedarf es einer verfassungsrechtlich legitimierten, auf Bundesebene entsprechend gewichtigen Entscheidungszuständigkeit.

5.6.2. Die historische Gegenposition#

Die ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat den Begriff der Bundesregierung weiter verstanden. In BVerwGE 42, 279 wurde angenommen, dass unter den besonderen Umständen des Art. 84 Abs. 5 GG auch ein einzelner Bundesminister als Träger eines entsprechenden Weisungsrechts in Betracht kommen könne. Die Entscheidung betraf ein Einvernehmenserfordernis im Staatsangehörigkeitsrecht. Das Bundesverwaltungsgericht qualifizierte ein Zustimmungserfordernis als Weisungsrecht in abgeschwächter Form. Diese Rechtsprechung wurde später in BVerwGE 67, 173 fortgeführt.

Sie steht jedoch in einem Spannungsverhältnis zur heutigen verfassungsrechtlichen Einordnung. Der Gesetzgeber hat bereits im Zusammenhang mit der Neuregelung des Ausländerrechts darauf hingewiesen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur entsprechenden Vorschrift des Art. 85 GG davon auszugehen sei, dass auch nach Art. 84 Abs. 5 GG nur die Bundesregierung als Kollegium ermächtigt werden könne. Die Entwicklung lässt sich als Übergang von einer funktional erweiterten zu einer organbezogenen Interpretation verstehen.

Entscheidend ist dabei nicht lediglich die semantische Frage, ob ein Minister „zur Bundesregierung gehört“. Verfassungsrechtlich geht es vielmehr darum, wem die Verfassung die Kompetenz zuweist. Ein einzelner Bundesminister ist Mitglied der Bundesregierung, aber nicht mit der Bundesregierung als Kollegialorgan identisch. Gerade bei einer Kompetenznorm, die in die Verwaltungsautonomie eines anderen Bundesstaates eingreift, spricht der Grundsatz der föderalen Kompetenzklarheit gegen eine extensive Gleichsetzung.

5.6.3. Gesetzliche Übertragung auf einen Bundesminister#

Daraus folgt, dass ein Bundesgesetz nicht ohne Weiteres die Formulierung „Die Bundesregierung“ in Art. 84 Abs. 5 GG durch „der zuständige Bundesminister“ ersetzen kann. Die Frage ist von derjenigen zu unterscheiden, ob ein Bundesminister aufgrund einer bereits wirksam eingeräumten Kompetenz im Innenverhältnis mit der Vorbereitung oder Durchführung der Weisung befasst werden darf. Eine solche interne Aufgabenverteilung ist grundsätzlich etwas anderes als die verfassungsrechtliche Übertragung der Weisungsbefugnis selbst. Die Weisungsentscheidung muss jedenfalls auf einer Kompetenz beruhen, die Art. 84 Abs. 5 GG verfassungsgemäß eröffnet.

5.7. „durch Bundesgesetz“#

Die Weisungsbefugnis entsteht nicht unmittelbar aus Art. 84 Abs. 5 GG. Die Vorschrift enthält vielmehr eine gesetzliche Kompetenzzuweisung besonderer Art: Sie ermächtigt den Bundesgesetzgeber, der Bundesregierung eine solche Befugnis einzuräumen. Art. 84 Abs. 5 GG ist daher keine unmittelbare Weisungsbefugnis, sondern eine Ermächtigungsgrundlage für den Gesetzgeber.

Das ist für die Gewaltenteilung und den Bundesstaat von erheblicher Bedeutung. Der Verfassungsgeber hat die konkrete Entscheidung, in welchem Sachbereich und unter welchen Voraussetzungen der Bund Einzelweisungen erteilen darf, grundsätzlich dem Gesetzgeber überantwortet. Dadurch wird verhindert, dass die Exekutive selbständig entscheidet, in welchen Bereichen sie die landeseigene Verwaltung durch Weisungen steuern darf.

5.7.1. Gesetzesvorbehalt#

Das Erfordernis eines Bundesgesetzes begründet einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt. Eine bloße Verwaltungsvorschrift genügt nicht. Ebenso wenig reicht eine interne Regelung der Bundesregierung. Auch eine allgemeine Kompetenzzuweisung in einem Organisationsgesetz kann nur dann ausreichen, wenn sie den Anforderungen des Art. 84 Abs. 5 GG tatsächlich genügt. Das Bundesgesetz muss die Grundlage dafür bilden, dass die Bundesregierung in konkreten Fällen verbindlich auf die Landesverwaltung einwirken darf.

5.7.2. Bestimmtheit der Ermächtigung#

Die gesetzliche Regelung muss den Umfang der Weisungsbefugnis hinreichend bestimmen. Dies folgt nicht nur aus Art. 84 Abs. 5 GG, sondern auch aus dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG. Das Gesetz muss erkennen lassen, auf welche Bundesgesetze, welche Sachbereiche und welche Arten von Fällen sich das Weisungsrecht bezieht. Eine Blankoermächtigung, nach der die Bundesregierung in einem gesamten Verwaltungsbereich nach Belieben Einzelweisungen erteilen könnte, wäre mit dem Ausnahmecharakter der Vorschrift schwerlich vereinbar.

Das Erfordernis der gesetzlichen Konkretisierung wird auch durch die historische Gesetzgebungspraxis bestätigt. Bereits bei der Beratung des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes wurde im Bundesrat ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Einzelweisungsrecht im Gesetz konkretisiert werden müsse.

5.8. Zustimmung des Bundesrates#

Das Bundesgesetz muss der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Dies ist ein zwingendes Verfassungserfordernis. Das Zustimmungserfordernis betrifft das Gesetz, durch welches die Bundesregierung mit der Einzelweisungsbefugnis ausgestattet wird.

Die besondere Rolle des Bundesrates erklärt sich aus der föderalen Wirkung der Vorschrift. Die Weisungsbefugnis richtet sich nicht gegen Private, sondern gegen einen anderen Träger staatlicher Gewalt, nämlich die Länder. Durch das Zustimmungserfordernis erhalten die Länder über den Bundesrat eine institutionelle Beteiligungsmöglichkeit bereits bei der gesetzlichen Begründung des Weisungsrechts. Die Zustimmung ist daher nicht lediglich eine formelle Begleiterscheinung. Sie stellt ein wesentliches föderales Sicherungsmittel dar.

Die historische Gesetzgebungspraxis hat die strikte Bedeutung dieses Erfordernisses wiederholt bestätigt. So wurde etwa im Zusammenhang mit dem Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes ausdrücklich davon ausgegangen, dass eine gesetzliche Einräumung von Einzelweisungsbefugnissen die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 5 GG erforderlich macht.

5.9. „zur Ausführung von Bundesgesetzen“#

Das Weisungsrecht muss sich auf die Ausführung von Bundesgesetzen beziehen. Damit wird zugleich sein sachlicher Gegenstand begrenzt. Art. 84 Abs. 5 GG eröffnet kein allgemeines Weisungsrecht des Bundes gegenüber der Landesverwaltung. Es geht ausschließlich um den Vollzug von Bundesgesetzen, deren Ausführung nach Art. 83 GG grundsätzlich den Ländern als eigene Angelegenheit obliegt. Die Weisung muss deshalb einen hinreichend bestimmten Zusammenhang mit der Ausführung des jeweiligen Bundesgesetzes besitzen.

Nicht ausreichend wäre es, wenn die Bundesregierung einen Sachbereich lediglich deshalb für politisch bedeutsam hält, weil er in irgendeiner Weise mit einer Bundeskompetenz verbunden ist. Der Anwendungsbereich der Vorschrift hängt vielmehr an der konkreten Ausführung von Bundesrecht. Die Weisung darf insbesondere nicht dazu benutzt werden, eine außerhalb des Bundesgesetzes liegende allgemeine Bundeskompetenz gegenüber der Landesverwaltung zu etablieren.

5.10. Einzelweisung als Rechtsinstitut#

5.10.1. Begriff#

Eine Einzelweisung ist eine verbindliche, auf einen konkreten Sachverhalt bezogene Anordnung gegenüber einer Landesbehörde. Das entscheidende Merkmal liegt in ihrer Individualisierung. Anders als eine allgemeine Verwaltungsvorschrift nach Art. 84 Abs. 2 GG richtet sich die Einzelweisung nicht auf eine unbestimmte Vielzahl zukünftiger Fälle, sondern auf einen konkreten Verwaltungsvorgang. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beschreibt Einzelweisungen als verbindliche Aussagen für konkrete Sachverhalte ohne unmittelbare Außenwirkung. Damit weist die Einzelweisung zwei charakteristische Eigenschaften auf: Sie ist einerseits rechtlich verbindlich, andererseits grundsätzlich verwaltungsintern.

5.10.2. Keine Außenwirkung#

Die Einzelweisung richtet sich an eine Landesbehörde. Sie ist grundsätzlich kein Verwaltungsakt gegenüber dem Bürger. Das schließt allerdings nicht aus, dass die Umsetzung der Weisung erhebliche Außenwirkungen entfalten kann. Entscheidet eine Landesbehörde aufgrund einer Weisung etwa über einen Antrag eines Bürgers, kann der Inhalt der Weisung mittelbar die Rechtsstellung des Betroffenen bestimmen.

Die fehlende Außenwirkung bezieht sich deshalb auf die Weisung als solche. Sie bedeutet nicht, dass ihre tatsächlichen oder rechtlichen Folgen gegenüber Privaten unerheblich wären.

5.10.3. Weisung und Verwaltungsakt#

Von dem Verwaltungsakt ist die Einzelweisung systematisch zu unterscheiden. Der Verwaltungsakt richtet sich als hoheitliche Maßnahme grundsätzlich an einen Bürger oder sonstigen Außenstehenden. Die Einzelweisung nach Art. 84 Abs. 5 GG betrifft dagegen das Binnenverhältnis zwischen Bund und Land.

Der Weisungsempfänger bleibt Träger der Verwaltungsentscheidung. Der Bund übernimmt nicht selbst die Entscheidung gegenüber dem Bürger, sondern verpflichtet die zuständige Landesbehörde, die Entscheidung in einer bestimmten Weise zu treffen oder eine bestimmte Maßnahme zu unterlassen.

5.11. Abgrenzung zur allgemeinen Verwaltungsvorschrift#

Art. 84 Abs. 2 GG betrifft allgemeine Verwaltungsvorschriften. Art. 84 Abs. 5 GG betrifft dagegen Einzelweisungen. Die Abgrenzung richtet sich nicht allein nach der äußeren Bezeichnung einer Maßnahme.

Eine Regelung ist ihrem Charakter nach eine allgemeine Verwaltungsvorschrift, wenn sie eine Vielzahl von Sachverhalten abstrakt-generell ordnet. Eine Einzelweisung bezieht sich dagegen auf einen konkreten Sachverhalt.

Die Unterscheidung ist von erheblicher verfassungsrechtlicher Bedeutung. Art. 84 Abs. 2 GG enthält eine eigenständige Regelung für allgemeine Verwaltungsvorschriften, während Art. 84 Abs. 5 GG für Einzelweisungen zusätzliche und wesentlich strengere Voraussetzungen vorsieht. Es wäre daher unzulässig, eine inhaltlich weitreichende Einzelsteuerung lediglich formal als „Verwaltungsvorschrift“ zu bezeichnen, um die Anforderungen des Absatzes 5 zu umgehen.

5.12. Abgrenzung zur Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG#

Besonders wichtig ist die Abgrenzung zwischen Einzelweisung und Bundesaufsicht. Art. 84 Abs. 3 GG bestimmt, dass die Bundesregierung die Aufsicht darüber ausübt, dass die Länder die Bundesgesetze dem geltenden Recht gemäß ausführen. Die Bundesaufsicht ist damit grundsätzlich Rechtsaufsicht. Sie kontrolliert die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Die Einzelweisung nach Absatz 5 geht weiter.

Die Rechtsaufsicht fragt grundsätzlich, ob das Land rechtmäßig handelt. Die Einzelweisung kann dagegen eine bestimmte rechtmäßige Handlungsweise verbindlich vorgeben. Darin liegt der entscheidende Unterschied zwischen Kontrolle und Steuerung.

Art. 84 Abs. 3 GG berechtigt den Bund nicht allgemein dazu, eine bestimmte zweckmäßigere Entscheidung anzuordnen. Der Bund kann nicht aus dem bloßen Umstand, dass er eine andere Verwaltungsentscheidung für politisch oder verwaltungspraktisch besser hält, ein Weisungsrecht ableiten.

Art. 84 Abs. 5 GG schafft gerade für besondere Fälle eine zusätzliche, gesetzlich zu eröffnende Möglichkeit. Die beiden Instrumente dürfen deshalb nicht miteinander vermischt werden.

5.13. Abgrenzung zu Art. 85 Abs. 3 GG#

Noch bedeutsamer ist die Abgrenzung zu Art. 85 Abs. 3 GG. Bei der Auftragsverwaltung unterstehen die Landesbehörden grundsätzlich den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden. Die Weisung gehört dort strukturell zum Verwaltungsmodell. Bei der landeseigenen Verwaltung ist die Situation umgekehrt. Die Länder führen die Bundesgesetze grundsätzlich selbständig aus. Ein allgemeines Weisungsverhältnis besteht nicht. Art. 84 Abs. 5 GG bildet daher eine punktuelle Ausnahme.

Die unterschiedliche Konstruktion von Art. 84 und Art. 85 ist Ausdruck zweier verschiedener Verantwortungsmodelle. Bei Art. 85 liegt die Sachverantwortung stärker beim Bund; bei Art. 84 verbleibt sie grundsätzlich bei den Ländern. Die Möglichkeit der Einzelweisung darf daher nicht dazu benutzt werden, den Vollzug eines Bundesgesetzes faktisch in eine Auftragsverwaltung umzuwandeln.

5.14. Das Merkmal „besondere Fälle“#

Das Tatbestandsmerkmal „besondere Fälle“ ist das zentrale inhaltliche Begrenzungskriterium des Art. 84 Abs. 5 GG. Die Vorschrift setzt voraus, dass der konkrete Sachverhalt sich von der normalen Lage des Gesetzesvollzugs unterscheidet. Nicht ausreichend ist daher allein die politische oder praktische Bedeutung eines Falles. „Besonders“ ist ein Fall vielmehr aufgrund seiner atypischen oder herausgehobenen tatsächlichen oder rechtlichen Konstellation.

Die ältere Rechtsprechung hat sich mit der Frage befasst, wie die besonderen Fälle näher bestimmt werden können. In BVerwGE 67, 173 wurde etwa ein gesetzlich konkretisiertes Zustimmungserfordernis im Staatsangehörigkeitsrecht als hinreichende Bestimmung angesehen, wenn es sich nur auf bestimmte Entscheidungen bezog.

Damit wird deutlich, dass das Merkmal nicht verlangt, dass der Gesetzgeber jeden einzelnen späteren Sachverhalt bereits vollständig beschreiben muss. Er muss aber den Kreis der Fälle so bestimmen, dass die Einzelweisung nicht zu einem allgemeinen Instrument der Bundesverwaltung gegenüber den Ländern wird.

5.14.1. Atypizität und Heraushebung#

Der Begriff des besonderen Falles lässt sich funktional als Gegenbegriff zur Regelverwaltung verstehen. Die normale Ausführung eines Bundesgesetzes soll bei den Ländern verbleiben. Nur dort, wo der konkrete Sachverhalt eine besondere bundesstaatliche, rechtliche oder tatsächliche Bedeutung aufweist, darf die gesetzlich ermächtigte Bundesregierung in die Einzelfallentscheidung eingreifen.

Daraus folgt eine doppelte Begrenzung: Zum einen muss der Fall individualisierbar sein. Zum anderen muss er gegenüber dem gewöhnlichen Vollzug eine besondere Qualität besitzen. Eine gesetzliche Regelung, die der Bundesregierung in einem gesamten Verwaltungsbereich ein uneingeschränktes Weisungsrecht für sämtliche Fälle einräumt, würde diese Grenze überschreiten.

5.14.2. Besondere Fälle und politische Bedeutung#

Politische Bedeutung allein begründet noch keinen besonderen Fall. Anderenfalls könnte nahezu jeder bundespolitisch relevante Verwaltungsvorgang zum besonderen Fall erklärt werden. Damit würde die Ausnahme zur Regel.

Allerdings können politische, außenpolitische, gesamtstaatliche oder sicherheitsbezogene Interessen bei der Konkretisierung besonderer Fälle durchaus eine Rolle spielen. Entscheidend ist, dass das Gesetz die Weisungsbefugnis nicht allein an die politische Einschätzung der Bundesregierung knüpft, sondern einen hinreichend objektivierbaren Anwendungsbereich bestimmt.

5.15. Inhalt der Einzelweisung#

Die Einzelweisung kann der Landesbehörde grundsätzlich verbindlich vorgeben, wie sie den konkreten Verwaltungsvorgang zu behandeln hat. Sie kann etwa darauf gerichtet sein,

• eine bestimmte Entscheidung zu treffen,
• eine bestimmte Entscheidung nicht zu treffen,
• einen Verwaltungsakt zu erlassen,
• einen Verwaltungsakt nicht zu erlassen,
• eine bestimmte Rechtsfolge anzuwenden,
• ein bestimmtes Verfahren einzuhalten oder
• von einer bestimmten Verwaltungsmaßnahme abzusehen.

Die Weisung darf jedoch nicht über den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen hinausgehen. Insbesondere kann Art. 84 Abs. 5 GG nicht als Grundlage dafür dienen, den Ländern Aufgaben zu übertragen, die mit der Ausführung des betreffenden Bundesgesetzes nicht zusammenhängen.

5.16. Abgeschwächte Formen der Weisung#

Die Rechtsprechung hat den Weisungsbegriff nicht auf ausdrücklich als „Weisung“ bezeichnete Befehle beschränkt. Nach der älteren Rechtsprechung können auch Zustimmungs- und Einvernehmenserfordernisse als Weisungsrechte im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG anzusehen sein. Das Bundesverwaltungsgericht bezeichnete ein Zustimmungserfordernis als „Weisungsbefugnis in abgeschwächter Form“, weil die Versagung der Zustimmung die Landesbehörde dazu zwingt, die beabsichtigte Maßnahme nicht vorzunehmen. Diese Rechtsprechung hat praktische Bedeutung, weil die föderale Einflussnahme nicht notwendig in Form eines ausdrücklichen Befehls erfolgen muss.

Allerdings ist die Übertragung dieser Rechtsprechung auf heutige Konstellationen nicht uneingeschränkt. Das Bundesverwaltungsgericht hat 2022 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die ältere Rechtsprechung zur Einordnung eines generellen Einvernehmenserfordernisses als abgeschwächte Einzelweisung angesichts der späteren verfassungsrechtlichen Entwicklung nicht ohne Weiteres fortgeschrieben werden kann. In dem Verfahren wurde vielmehr angenommen, dass ein zwingendes Einvernehmenserfordernis im konkreten Sachbereich auf Art. 84 Abs. 1 Satz 2 und Satz 5 GG gestützt werden könne.

Daraus ergibt sich ein wichtiger dogmatischer Gesichtspunkt: Nicht jedes bundesgesetzliche Einvernehmenserfordernis bei einer Landesbehörde ist automatisch eine Einzelweisung nach Art. 84 Abs. 5 GG. Entscheidend ist vielmehr, ob die Regelung nach ihrem normativen Gehalt auf einen konkreten besonderen Fall zielt oder ob sie als abstrakt-generelle Gestaltung des Verwaltungsverfahrens einzuordnen ist.

5.17. Grenzen gegenüber einer faktischen Fachaufsicht#

Eine besonders wichtige Grenze ergibt sich aus dem Verbot, das Einzelweisungsrecht in eine allgemeine Fachaufsicht umschlagen zu lassen. Fachaufsicht bedeutet die Kontrolle nicht nur der Rechtmäßigkeit, sondern auch der Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Art. 84 Abs. 3 GG begründet hingegen grundsätzlich Rechtsaufsicht.

Art. 84 Abs. 5 GG ermöglicht zwar eine verbindliche Einzelentscheidung. Daraus folgt aber nicht, dass die Bundesregierung gegenüber den Ländern eine allgemeine fachaufsichtliche Kompetenz besitzt. Die Bundesregierung darf deshalb nicht aus mehreren Einzelweisungen ein dauerhaftes, umfassendes Steuerungsverhältnis entwickeln, das funktional der Auftragsverwaltung entspricht. Die Einzelweisung muss vielmehr stets ihren Ausnahmecharakter bewahren.

5.18. Adressat der Weisung#

Art. 84 Abs. 5 Satz 2 GG bestimmt ausdrücklich: „Sie sind, außer wenn die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten.“ Der Regelfall ist damit eindeutig. Die Weisung richtet sich an die oberste Landesbehörde.

Darunter sind insbesondere die Landesministerien zu verstehen. Die bundesgesetzliche Weisung wird damit grundsätzlich nicht an die untere oder mittlere Verwaltungsebene adressiert. Die Regelung dient mehreren Zwecken. Zum einen wahrt sie die Eigenständigkeit der Landesverwaltung. Der Bund soll grundsätzlich nicht unmittelbar in die hierarchische Binnenstruktur des Landes hineinregieren.

Zum anderen trägt die Regelung der organisatorischen Verantwortung der Länder Rechnung. Die oberste Landesbehörde ist dafür verantwortlich, die Bundesweisung innerhalb des Landes umzusetzen. Der Bund bestimmt somit grundsätzlich das „Was“, während die Landesverwaltung die interne Organisation des „Wie“ behält.

5.19. Der Durchgriff auf nachgeordnete Behörden#

Eine unmittelbare Weisung an eine nachgeordnete Landesbehörde ist nur unter der besonderen Voraussetzung zulässig, dass die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet. Damit enthält Satz 2 eine Ausnahme vom Regeladressaten. Die Ausnahme muss eng ausgelegt werden.

Andernfalls könnte die Bundesregierung die hierarchische Organisationsstruktur des Landes umgehen und unmittelbar mit unteren Verwaltungsbehörden kommunizieren. Dies würde die organisatorische Eigenständigkeit der Länder erheblich beeinträchtigen. Die Dringlichkeit bildet daher eine eigenständige verfassungsrechtliche Schranke.

5.20. „wenn die Bundesregierung den Fall für dringlich erachtet“#

Die Formulierung weist der Bundesregierung eine Einschätzungsprärogative hinsichtlich der Dringlichkeit zu. Gleichwohl handelt es sich nicht um eine völlig freie politische Entscheidung. Die Dringlichkeit muss sich auf den konkreten Fall beziehen. Sie kann etwa daraus resultieren, dass eine Entscheidung ohne sofortige unmittelbare Einwirkung nicht rechtzeitig verhindert oder herbeigeführt werden könnte und die Einschaltung der obersten Landesbehörde den Zweck der Weisung vereiteln würde. Nicht ausreichend ist dagegen bloße Zweckmäßigkeit. Die Bundesregierung darf also nicht deshalb unmittelbar eine untergeordnete Landesbehörde adressieren, weil dies administrativ einfacher oder schneller erscheint. Die Dringlichkeitsentscheidung unterliegt jedenfalls den Grenzen des Willkürverbots, des föderalen Rücksichtnahmegebots und der allgemeinen Bindung der Exekutive an Gesetz und Recht.

5.21. Form der Weisung#

Art. 84 Abs. 5 GG schreibt keine besondere äußere Form der Einzelweisung vor. Aus rechtsstaatlichen Gründen wird allerdings regelmäßig eine dokumentierte, hinreichend bestimmte Weisung erforderlich sein. Der Adressat muss erkennen können,

• welcher konkrete Sachverhalt betroffen ist,
• welche Entscheidung verlangt wird,
• auf welcher gesetzlichen Grundlage die Weisung beruht und
• welche rechtlichen Grenzen für ihre Umsetzung bestehen.

Eine völlig unbestimmte politische Direktive könnte den Anforderungen an eine verbindliche Verwaltungsweisung nicht genügen. Das gilt insbesondere deshalb, weil die Weisung innerhalb der Landesverwaltung rechtliche Bindungswirkung entfalten soll.

5.22. Rechtsbindung der Landesbehörde#

Ist eine Einzelweisung wirksam ergangen, bindet sie die zuständige Landesbehörde. Die Bindungswirkung ergibt sich aus der verfassungsrechtlich zugelassenen Weisungsbefugnis in Verbindung mit dem ermächtigenden Bundesgesetz. Die Landesbehörde kann sich daher nicht allein darauf berufen, dass sie die Entscheidung fachlich anders beurteilt. Allerdings setzt die Bindungswirkung voraus, dass die Weisung selbst rechtmäßig ist. Eine Weisung außerhalb der gesetzlichen Ermächtigung kann keine rechtmäßige Verpflichtung des Landes begründen. Damit stehen sich Weisungsbefugnis und Gesetzesbindung nicht gegenüber; vielmehr ist die Weisungsbefugnis selbst Teil der Gesetzesbindung.

5.23. Verhältnis zum geltenden Recht#

Die Bundesregierung darf durch eine Einzelweisung nicht das geltende Recht außer Kraft setzen. Die Weisung konkretisiert den Vollzug des Bundesgesetzes; sie ersetzt das Gesetz nicht.

Eine Weisung, die den materiellen Inhalt des Gesetzes verändert, wäre keine zulässige Vollzugsweisung mehr. Gleiches gilt für eine Weisung, die eine gesetzlich zwingende Rechtsfolge beseitigt oder eine gesetzlich ausgeschlossene Rechtsfolge anordnet. Das ist auch für das Verhältnis zwischen Art. 84 Abs. 3 und Abs. 5 GG von Bedeutung.

Während Absatz 3 die Gesetzmäßigkeit des Vollzugs kontrolliert, erlaubt Absatz 5 eine verbindliche Einflussnahme auf den konkreten Vollzug. Beide Instrumente bleiben aber an das geltende Recht gebunden.

5.24. Rechtswidrige Weisungen#

Die Frage nach dem Umgang mit einer rechtswidrigen Einzelweisung ist dogmatisch besonders anspruchsvoll. Eine Weisung kann insbesondere deshalb rechtswidrig sein, weil

• das ermächtigende Gesetz die Weisung nicht deckt,
• kein besonderer Fall vorliegt,
• der konkrete Sachverhalt nicht vom gesetzlichen Weisungsbereich erfasst ist,
• die Bundesregierung als Kollegialorgan nicht ordnungsgemäß gehandelt hat,
• die Weisung an die falsche Behörde gerichtet wurde,
• die Voraussetzungen für einen Durchgriff auf eine nachgeordnete Behörde fehlen,
• die Weisung gegen höherrangiges Recht verstößt oder
• die Weisung inhaltlich über die gesetzlichen Vorgaben hinausgeht.

Die Landesbehörde ist nicht verpflichtet, jede beliebige Erklärung einer Bundesstelle als verbindliche Weisung anzuerkennen. Gerade die enge verfassungsrechtliche Ausgestaltung des Art. 84 Abs. 5 GG macht die Prüfung der Weisungsbefugnis selbst zu einem Teil der Rechtmäßigkeitskontrolle.

5.25. Rechtschutz#

Die Einzelweisung ist grundsätzlich eine Maßnahme im staatsinternen Verhältnis zwischen Bund und Land. Daraus folgt, dass die klassischen verwaltungsgerichtlichen Rechtsbehelfe gegen die Weisung nicht ohne Weiteres zur Verfügung stehen. Die Streitigkeit betrifft regelmäßig die Kompetenzverteilung zwischen obersten Staatsorganen beziehungsweise zwischen Bund und Land.

Das Grundgesetz stellt für bestimmte Konflikte im Bereich der Bundesaufsicht besondere Verfahren bereit. Art. 84 Abs. 4 GG sieht etwa vor, dass gegen einen entsprechenden Beschluss des Bundesrates das Bundesverfassungsgericht angerufen werden kann. Für die Einzelweisung selbst richtet sich die verfassungsgerichtliche Zuständigkeit nach den allgemeinen kompetenzrechtlichen Regelungen und insbesondere danach, welcher Verfassungsrechtsstreit konkret vorliegt.

Eine unmittelbare Individualbeschwerde eines von der Weisung mittelbar betroffenen Bürgers ist davon zu unterscheiden. Die Weisung als solche entfaltet grundsätzlich keine unmittelbare Außenwirkung. Der Betroffene muss daher regelmäßig die konkrete Verwaltungsentscheidung angreifen, durch welche die Weisung umgesetzt wurde.

5.26. Bedeutung für den Bundesstaat#

Art. 84 Abs. 5 GG ist Ausdruck eines Spannungsverhältnisses, das für den deutschen Bundesstaat charakteristisch ist. Das Grundgesetz verlangt einerseits die Wahrung der Einheit des Bundesrechts. Andererseits garantiert es den Ländern eigene staatliche Verantwortung. Diese Spannung lässt sich nicht dadurch auflösen, dass entweder der Bund oder die Länder vollständig dominieren. Art. 84 Abs. 5 GG wählt vielmehr einen punktuellen Ausgleich.

Der Bund erhält für besondere Fälle ein Instrument unmittelbarer Steuerung. Die Länder behalten grundsätzlich ihre Verwaltungszuständigkeit. Die gesetzliche Grundlage muss der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Die Weisung muss sich auf einen besonderen Fall beziehen. Und selbst hinsichtlich des Weisungsadressaten wird die bundesstaatliche Eigenständigkeit durch den Vorrang der obersten Landesbehörde geschützt. Die Vorschrift ist deshalb ein Beispiel für die im Grundgesetz vielfach anzutreffende Technik, Kompetenzkonflikte nicht durch eine vollständige Zentralisierung, sondern durch abgestufte Einwirkungsrechte zu lösen.

5.27. Verhältnis zum Grundsatz eigenverantwortlicher Landesverwaltung#

Die Länder verfügen bei der Ausführung von Bundesgesetzen als eigener Angelegenheit über eine eigene Verwaltungsverantwortung. Das Bundesverfassungsgericht hebt in seiner Rechtsprechung zur bundesstaatlichen Kompetenzordnung hervor, dass die grundgesetzliche Verteilung von Aufgaben und Verwaltungszuständigkeiten grundsätzlich abschließend ist. Mitplanungs-, Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse eines Hoheitsträgers im Aufgabenbereich eines anderen Hoheitsträgers sind grundsätzlich ausgeschlossen, soweit das Grundgesetz keine entsprechende Kompetenz vorsieht. Art. 84 Abs. 5 GG ist gerade deshalb von besonderer Bedeutung: Er ist eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Ausnahme.

Aus der Existenz dieser Ausnahme folgt zugleich ihre Begrenzung. Was Art. 84 Abs. 5 GG nicht gestattet, kann nicht durch allgemeine Erwägungen über die Bundestreue, die Sachgesetzgebungskompetenz des Bundes oder die Einheitlichkeit des Bundesrechts ersetzt werden. Der Bund darf also nicht aus seiner Gesetzgebungskompetenz eine umfassende Verwaltungskompetenz ableiten.

5.28. Bundestreue als zusätzliche Grundlage?#

Die Bundestreue kann die Anwendung des Art. 84 Abs. 5 GG beeinflussen, aber keine zusätzliche Weisungsbefugnis schaffen. Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verpflichtet Bund und Länder dazu, ihre jeweiligen Kompetenzen rücksichtsvoll auszuüben. Sie ist jedoch kein allgemeiner Kompetenztitel. Gerade im Bereich der Verwaltungsorganisation wäre eine gegenteilige Sichtweise mit der Systematik der Art. 83 ff. GG schwer vereinbar.

Die ausdrückliche Regelung des Art. 84 Abs. 5 GG zeigt vielmehr, dass der Verfassungsgeber die Voraussetzungen für Einzelweisungen selbst festlegen wollte. Eine zusätzliche, ungeschriebene allgemeine Einzelweisungsbefugnis des Bundes aus der Bundestreue würde die sorgfältig austarierte Kompetenzordnung unterlaufen.

5.29. Verhältnis zur Sachgesetzgebungskompetenz des Bundes#

Besondere Vorsicht ist bei der Argumentation geboten, aus einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes zugleich eine Weisungsbefugnis abzuleiten. Die Gesetzgebungskompetenz und die Verwaltungskompetenz sind im Grundgesetz grundsätzlich getrennt. Dass der Bund ein Gesetz erlassen darf, bedeutet nicht ohne Weiteres, dass er dessen Vollzug selbst bestimmen darf.

Gerade der klassische bundesstaatliche Aufbau des Grundgesetzes beruht auf dieser Trennung. Art. 83 GG ordnet die Verwaltungskompetenz grundsätzlich den Ländern zu, obwohl der Bund zahlreiche Sachmaterien gesetzlich regelt.

Art. 84 Abs. 5 GG bestätigt dieses Trennungsprinzip. Wenn eine Einzelweisung ohne weiteres aus der Sachgesetzgebungskompetenz folgen würde, wäre die ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung des Art. 84 Abs. 5 GG weitgehend überflüssig.

5.30. Verhältnis zu Verwaltungsvorschriften#

Eine Einzelweisung kann nicht durch eine allgemeine Verwaltungsvorschrift ersetzt oder umgangen werden. Allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG können abstrakt-generelle Vorgaben für den Vollzug enthalten. Sie sind jedoch ihrem Wesen nach keine individuellen Entscheidungen über einen konkreten Verwaltungssachverhalt. Das Verhältnis lässt sich deshalb als Stufenmodell beschreiben: Die allgemeine Verwaltungsvorschrift ordnet den typischen Fall abstrakt. Die Einzelweisung reagiert auf den konkreten atypischen Fall. Gerade diese funktionale Differenz erklärt, weshalb Art. 84 Abs. 5 GG zusätzliche Anforderungen aufstellt.

5.31. Gesetzgebungstechnische Anforderungen#

Das ermächtigende Bundesgesetz sollte insbesondere erkennen lassen, auf welche Bundesgesetze sich das Weisungsrecht erstreckt und unter welchen näheren Voraussetzungen die Bundesregierung davon Gebrauch machen darf. Eine besonders weit gefasste Formulierung wie „zur Sicherstellung einer einheitlichen Durchführung“ genügt nicht ohne Weiteres, wenn damit faktisch sämtliche Verwaltungsvorgänge erfasst werden könnten. Das Gesetz muss vielmehr den besonderen Charakter der Weisungsbefugnis bewahren.

Historische Gesetzgebungsmaterialien zeigen, dass der Gesetzgeber entsprechende Befugnisse wiederholt auf bestimmte Fallgruppen beschränkt hat. So sah etwa ein Gesetzentwurf im Bereich des Kreditwesens Einzelweisungen für Fälle vor, die nach Umfang oder grundsätzlicher Bedeutung erheblich waren oder der Sicherstellung einer gleichmäßigen Gesetzesanwendung dienten. Solche Regelungstechniken verdeutlichen, dass der Gesetzgeber die besondere Fallqualität näher ausgestalten kann.

5.32. Einzelweisung und Ermessenslenkung#

Eine Einzelweisung kann grundsätzlich auch die Ausübung eines behördlichen Ermessens betreffen. Dabei ist allerdings zwischen der Zulässigkeit der Weisung und dem materiellen Ermessensrecht zu unterscheiden. Ist die Landesbehörde nach dem Bundesgesetz mit Ermessen ausgestattet, kann eine zulässige Einzelweisung eine bestimmte Ermessensentscheidung vorgeben, soweit das ermächtigende Gesetz und das materielle Recht dies tragen. Die Bundesregierung erhält dadurch jedoch keine freie Kompetenz, das gesetzlich eingeräumte Ermessen nach eigenem politischen Belieben vollständig zu ersetzen. Die Weisung bleibt an das gesetzliche Programm gebunden.

5.33. Bedeutung der Einzelfallbezogenheit#

Die Einzelfallbezogenheit dient nicht nur der technischen Abgrenzung von Verwaltungsvorschriften. Sie verhindert zugleich eine dauerhafte Verlagerung der Verwaltungskompetenz. Eine Weisung, die in Wahrheit für eine unbestimmte Vielzahl zukünftiger Fälle verbindliche Kriterien festlegt, nähert sich funktional einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift. Eine solche Maßnahme kann nicht allein dadurch zu einer Einzelweisung werden, dass sie anlässlich eines konkreten Falles ergeht. Entscheidend ist der normative Gehalt.

Wenn die Bundesregierung beispielsweise in einem konkreten Verfahren eine Entscheidung trifft und diese Entscheidung nur für diesen Sachverhalt gelten soll, liegt eine typische Einzelweisung vor. Wenn sie dagegen unter dem Deckmantel eines Einzelfalls eine allgemeine Regel für sämtliche Landesbehörden etabliert, überschreitet sie den zulässigen Charakter der Einzelweisung.

5.34. Verhältnis zur Verwaltungsautonomie der Länder#

Die Verwaltungsautonomie der Länder ist ein wesentlicher Bestandteil des Bundesstaatsprinzips. Das Bundesverfassungsgericht hat im Zusammenhang mit der Kompetenzordnung des Grundgesetzes wiederholt hervorgehoben, dass die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten grundsätzlich nicht durch einfaches Gesetz beliebig verändert werden kann. Die Föderalismusreform von 2006 zielte ausdrücklich auf eine klarere Trennung von Aufgaben und Verantwortlichkeiten zwischen Bund und Ländern.

Art. 84 Abs. 5 GG muss vor diesem Hintergrund restriktiv verstanden werden. Die Vorschrift erlaubt dem Bund eine punktuelle Sachsteuerung, nicht aber eine generelle organisatorische oder fachliche Oberaufsicht über die Landesverwaltung. Daher bleibt auch nach Erteilung einer Einzelweisung die Landesbehörde für die konkrete Durchführung zuständig.

5.35. Durchgriff und zweistufiger Staatsaufbau#

Der Vorrang der obersten Landesbehörde nach Satz 2 steht in engem Zusammenhang mit dem zweistufigen Staatsaufbau des Bundes. Der Bund soll grundsätzlich mit dem Land als eigenständigem Hoheitsträger kommunizieren und nicht unmittelbar in dessen Behördenhierarchie eingreifen.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung zur bundesstaatlichen Kompetenzordnung hervorgehoben, dass unmittelbare Beziehungen zwischen Bund und Kommunen beziehungsweise unmittelbare Einwirkungen auf die Landesorganisation verfassungsrechtlich besonders rechtfertigungsbedürftig sind. Die Föderalismusreform 2006 verfolgte gerade das Ziel einer Entflechtung der Verantwortungsbereiche. Art. 84 Abs. 5 Satz 2 konkretisiert diese föderale Rücksichtnahme für den Bereich der Einzelweisung.

Der Bund richtet sich grundsätzlich an die oberste Landesbehörde. Diese hat sodann die Möglichkeit und zugleich die Verantwortung, die Weisung innerhalb der Landesverwaltung umzusetzen.

5.36. Dringlichkeit als Ausnahme#

Die Ausnahme der Dringlichkeit ist eng auszulegen. Sie soll Situationen erfassen, in denen eine Weisung an die oberste Landesbehörde ihren Zweck nicht rechtzeitig erfüllen könnte. Die Dringlichkeit muss daher einen zeitlichen Bezug aufweisen. Es muss ein tatsächlicher Zeitdruck bestehen, der den normalen Kommunikationsweg über die oberste Landesbehörde als unzureichend erscheinen lässt. Bloße Verwaltungsvereinfachung oder der Wunsch nach einem unmittelbaren Kontakt mit der sachbearbeitenden Behörde reichen nicht. Auch die Dringlichkeitsentscheidung darf nicht dazu führen, dass der Bund dauerhaft eine nachgeordnete Landesbehörde als unmittelbaren Ansprechpartner etabliert.

5.37. Organisatorische Durchführung der Weisung#

Die Umsetzung einer an eine oberste Landesbehörde gerichteten Weisung bleibt grundsätzlich dem Land überlassen. Die Landesregierung beziehungsweise das zuständige Landesministerium entscheidet, welche nachgeordneten Behörden mit der Umsetzung befasst werden und welche organisatorischen Maßnahmen hierfür erforderlich sind.

Darin zeigt sich erneut die begrenzte Reichweite der Bundesweisung. Sie bestimmt den konkreten sachlichen Inhalt der Entscheidung, nicht aber ohne Weiteres die gesamte organisatorische Durchführung innerhalb des Landes.

5.38. Rechtsnatur der Weisung#

Die Einzelweisung ist eine innerstaatliche hoheitliche Maßnahme zwischen Bund und Land. Sie ist weder Gesetz noch Rechtsverordnung noch Verwaltungsvorschrift im engeren Sinne. Ihr Charakter ist der einer verbindlichen Einzelentscheidung innerhalb der staatlichen Verwaltungsorganisation. Gerade ihre fehlende unmittelbare Außenwirkung unterscheidet sie von einem Verwaltungsakt gegenüber Privaten. Ihre Rechtsverbindlichkeit darf deshalb nicht mit Außenwirkung verwechselt werden.

5.39. Art. 84 Abs. 5 als Ausnahmeverfassung im Verwaltungsföderalismus#

Die Norm kann als besonders prägnantes Beispiel für den Ausnahmecharakter bundesstaatlicher Einwirkungsrechte gelesen werden. Der Grundsatz lautet: Landeseigene Ausführung bedeutet eigenverantwortliche Ausführung.

Die Ausnahme lautet: In besonderen, gesetzlich bestimmten Fällen kann der Bund eine konkrete Entscheidung verbindlich vorgeben. Diese Konstruktion verhindert sowohl eine vollständige Zentralisierung als auch eine völlige Unfähigkeit des Bundes, in außergewöhnlichen Sachverhalten eine einheitliche Rechtsanwendung sicherzustellen. Das Bundesverfassungsrecht nimmt damit bewusst eine gewisse Spannung in Kauf: Die Länder bleiben Verwaltungsträger, können aber in einem gesetzlich bestimmten Einzelfall einer verbindlichen bundesstaatlichen Sachentscheidung unterworfen werden.

5.40. Art. 128 GG und vorkonstitutionelle Weisungsrechte#

Eine historische Besonderheit ergibt sich aus Art. 128 GG. Danach bleiben Weisungsrechte, die im fortgeltenden Recht im Sinne des Art. 84 Abs. 5 GG vorgesehen sind, bis zu einer anderweitigen gesetzlichen Regelung bestehen. Die Vorschrift war insbesondere für die Übergangsphase nach Inkrafttreten des Grundgesetzes von Bedeutung.

Art. 128 GG zeigt zugleich, dass der Verfassungsgeber zwischen den materiellen Voraussetzungen eines Weisungsrechts und seiner historischen Fortgeltung unterschied. Die fortbestehenden Rechte sollten nicht deshalb entfallen, weil die institutionelle Ordnung des Grundgesetzes an die Stelle der früheren Staatsorganisation trat.

Die Norm ist heute vor allem historisch-systematisch bedeutsam. Sie bestätigt aber zugleich, dass der Begriff der Einzelweisung bereits im ursprünglichen Verfassungsverständnis als spezifisches Instrument der Verwaltungseinwirkung verstanden wurde.

5.41. Verhältnis zu Art. 129 GG#

Auch Art. 129 GG besitzt für die historische Auslegung Bedeutung. Die Vorschrift regelt die Überleitung vorkonstitutioneller Ermächtigungen auf die nach dem Grundgesetz zuständigen Stellen.

Die Verbindung von Art. 128 und Art. 129 GG verdeutlicht, dass der Verfassungsgeber die Fortgeltung älterer verwaltungsrechtlicher Kompetenznormen nicht vollständig dem allgemeinen Kompetenzrecht überlassen wollte.

Für die heutige Anwendung des Art. 84 Abs. 5 GG bleibt jedoch entscheidend, dass neue Einzelweisungsrechte grundsätzlich den Anforderungen des Art. 84 Abs. 5 GG entsprechen müssen.

5.42. Aktuelle Bedeutung#

Die Vorschrift besitzt trotz ihres Ausnahmecharakters praktische Bedeutung. Ein Beispiel bietet der Bereich des Strahlenschutzrechts und des Notfallmanagements. In einem Gesetzentwurf wurde ausdrücklich vorgesehen, dass die Bundesregierung für Bundesgesetze, die von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt werden, in überregionalen oder regionalen Notfällen Einzelweisungen nach Art. 84 Abs. 5 GG erteilen können soll.

Gerade Notfalllagen zeigen die Funktion der Norm besonders deutlich. In einer außergewöhnlichen Gefahrenlage kann eine dezentrale Verwaltung grundsätzlich weiterhin sachgerecht sein. Es können jedoch Situationen entstehen, in denen divergierende Entscheidungen verschiedener Länder die Wirksamkeit des Bundesrechts oder die Bewältigung einer länderübergreifenden Lage beeinträchtigen.

Art. 84 Abs. 5 GG ermöglicht in solchen Konstellationen eine punktuelle Zentralisierung der Entscheidungssteuerung, ohne den gesamten Verwaltungsbereich in Bundesverwaltung oder Auftragsverwaltung zu überführen.

5.43. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausübung im Einzelfall#

Selbst wenn ein Bundesgesetz die Bundesregierung wirksam ermächtigt hat, ist nicht jede darauf gestützte Weisung automatisch zulässig. Die Bundesregierung muss zunächst prüfen, ob der konkrete Fall vom gesetzlichen Ermächtigungsrahmen erfasst wird. Sodann muss es sich um einen besonderen Fall handeln. Weiterhin muss die Weisung der Ausführung des betreffenden Bundesgesetzes dienen. Schließlich muss sie sich innerhalb des materiellen Rechts bewegen. Die Ausübung der Kompetenz ist damit mehrfach gebunden: durch die Verfassung, durch das ermächtigende Bundesgesetz und durch das materielle Bundesrecht. Diese Mehrfachbindung ist Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips und zugleich Voraussetzung dafür, dass die Ausnahme vom Grundsatz eigenverantwortlicher Landesverwaltung verfassungsrechtlich vertretbar bleibt.

5.44. Bedeutung des Bundesrates als föderales Korrektiv#

Das Zustimmungserfordernis des Bundesrates erhält besondere Bedeutung, wenn man die Vorschrift nicht isoliert, sondern als Teil eines Systems gegenseitiger Kompetenzsicherungen betrachtet. Der Bund kann eine Einzelweisungsbefugnis nicht allein durch einen einfachen politischen Beschluss der Bundesregierung schaffen. Er benötigt ein Gesetz. Dieses Gesetz benötigt die Zustimmung der Ländervertretung. Erst anschließend kann die Bundesregierung im Rahmen der gesetzlichen Grenzen tätig werden. Damit wird verhindert, dass die Bundesregierung selbst über die Existenz und Reichweite eines Instruments entscheidet, das ihre eigene Einflussmöglichkeit gegenüber den Ländern erweitert. Der Bundesrat fungiert damit als institutionelles föderales Gegengewicht.

5.45. Keine allgemeine Weisungsbefugnis kraft Art. 84 Abs. 5 GG#

Art. 84 Abs. 5 GG darf nicht in dem Sinne verstanden werden, dass die Bundesregierung stets dann Einzelweisungen erteilen darf, wenn dies zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsanwendung wünschenswert erscheint. Das Gegenteil ist richtig. Ohne eine entsprechende gesetzliche Ermächtigung fehlt der Bundesregierung bei landeseigener Ausführung grundsätzlich die Kompetenz zur Einzelweisung.

Auch Art. 84 Abs. 3 GG verändert dies nicht. Die dort geregelte Bundesaufsicht ist eine Rechtsaufsicht und kein allgemeines Fachweisungsrecht. Die Unterscheidung ist gerade in Fällen wichtig, in denen die Landesbehörde zwar rechtmäßig handelt, die Bundesregierung aber eine andere Entscheidung für politisch zweckmäßiger hält.

Eine solche Zweckmäßigkeitskontrolle kann nicht ohne Weiteres über Art. 84 Abs. 3 GG erfolgen. Soll eine verbindliche bundesstaatliche Entscheidung ermöglicht werden, muss die gesetzliche Ermächtigung des Art. 84 Abs. 5 GG eingreifen.

5.46. Verhältnis zur Verwaltungsverfahrensgesetzgebung#

Die Föderalismusreform 2006 hat den Bund im Bereich der Regelung des Verwaltungsverfahrens mit neuen Instrumenten ausgestattet. Art. 84 Abs. 1 Satz 2 ff. GG ermöglicht bundesgesetzliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens und sieht unter bestimmten Voraussetzungen ein Abweichungsrecht der Länder beziehungsweise die Möglichkeit einer abweichungsfesten Bundesregelung vor. Diese allgemeinen verfahrensrechtlichen Kompetenzen sind von der Einzelweisung zu unterscheiden. Ein Bundesgesetz kann einen bestimmten Verfahrensweg abstrakt-generell festlegen. Eine Einzelweisung betrifft demgegenüber einen konkreten Sachverhalt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in jüngerer Zeit gerade bei Einvernehmenserfordernissen gezeigt, dass eine Regelung nicht vorschnell als Einzelweisung nach Art. 84 Abs. 5 GG eingeordnet werden sollte, wenn sie bereits als abstrakt-generelle Regelung des Verwaltungsverfahrens auf Art. 84 Abs. 1 gestützt werden kann. Damit kommt der Abgrenzung zwischen Satzungs-, Gesetzes- und Weisungsebene erhebliche Bedeutung zu.

5.47. Einzelfallsteuerung und Verantwortungszurechnung#

Eine weitere Folge der Einzelweisung betrifft die staatliche Verantwortungsordnung. Die Landesbehörde bleibt trotz der Weisung grundsätzlich diejenige Stelle, die den Verwaltungsakt oder die sonstige konkrete Maßnahme gegenüber dem Bürger erlässt. Der Bund übernimmt nicht automatisch die gesamte rechtliche Verantwortung für jede Einzelheit der Umsetzung. Das kann insbesondere für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle, die Amtshaftung und die innerstaatliche Verantwortungszurechnung bedeutsam werden.

Die Weisung verändert die Kompetenzlage nicht vollständig. Sie verlagert vielmehr einen Teil der Entscheidungsbefugnis innerhalb der bestehenden Verwaltungszuständigkeit. Diese Differenzierung ist wichtig, weil die landeseigene Verwaltung auch unter dem Einfluss einer Einzelweisung nicht zu einer bloßen technischen Außenstelle des Bundes wird.

5.48. Verfassungsrechtliche Kontrolle der Ermächtigung#

Die verfassungsrechtliche Kontrolle kann auf zwei Ebenen erfolgen. Zum einen kann bereits das ermächtigende Bundesgesetz verfassungswidrig sein, wenn es die Grenzen des Art. 84 Abs. 5 GG überschreitet. Dies wäre insbesondere denkbar, wenn das Gesetz

• keine hinreichende Begrenzung auf besondere Fälle enthält,
• die Weisungsbefugnis auf einen ganzen Verwaltungsbereich erstreckt,
• der Bundesregierung eine allgemeine Fachaufsicht verschafft,
• die Befugnis einer anderen Stelle als der Bundesregierung überträgt oder
• ohne die nach Art. 84 Abs. 5 GG erforderliche Zustimmung des Bundesrates zustande gekommen ist.

Zum anderen kann die konkrete Weisung trotz eines verfassungsgemäßen Gesetzes rechtswidrig sein, wenn die Bundesregierung die gesetzlich eingeräumte Kompetenz überschreitet. Die Norm enthält damit sowohl objektive Kompetenzgrenzen des Gesetzgebers als auch subjektive beziehungsweise institutionelle Grenzen der Exekutivausübung.

5.49. Einordnung in die bundesstaatliche Kompetenzarchitektur#

Art. 84 Abs. 5 GG steht exemplarisch für die differenzierte Konstruktion der Art. 83 ff. GG. Das Grundgesetz kennt keine einfache Dichotomie zwischen Bundes- und Landesverwaltung. Vielmehr existieren unterschiedliche Vollzugsformen mit jeweils eigenen Kompetenz- und Verantwortungsstrukturen. Bei der landeseigenen Verwaltung verbleibt die Verwaltungsverantwortung grundsätzlich bei den Ländern.

Bei der Auftragsverwaltung nach Art. 85 bestehen demgegenüber stärkere Einwirkungsrechte des Bundes. Bei der bundeseigenen Verwaltung schließlich nimmt der Bund die Verwaltungsaufgaben selbst wahr.

Art. 84 Abs. 5 GG bewegt sich zwischen diesen Modellen. Die Länder bleiben grundsätzlich für die Verwaltung zuständig; der Bund erhält jedoch in besonderen Fällen ein punktuelles Weisungsrecht. Gerade diese Zwischenstellung erklärt die zahlreichen Sicherungen der Vorschrift.

5.50. Verfassungsrechtliche Auslegung im Lichte des Trennungsprinzips#

Die heutige Auslegung des Art. 84 Abs. 5 GG muss insbesondere dem Trennungs- und Entflechtungsgedanken Rechnung tragen, der die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes prägt. Das Bundesverfassungsgericht hat im Zusammenhang mit der Föderalismusreform hervorgehoben, dass diese unter anderem eine klarere Trennung von Aufgaben und Verantwortlichkeiten der verschiedenen staatlichen Ebenen bezweckte.

Das spricht für eine zurückhaltende Interpretation von Art. 84 Abs. 5 GG. Die Vorschrift darf nicht so ausgelegt werden, dass jede bundespolitisch gewünschte Vereinheitlichung durch Einzelweisung herbeigeführt werden kann.

Andererseits darf der Ausnahmecharakter auch nicht dazu führen, dass die Vorschrift praktisch leerläuft. Wo der Verfassungsgeber ausdrücklich ein Instrument zur punktuellen bundesstaatlichen Steuerung geschaffen hat, muss dieses Instrument bei Vorliegen seiner Voraussetzungen tatsächlich nutzbar sein. Die angemessene Auslegung liegt daher zwischen extensiver Zentralisierung und faktischer Bedeutungslosigkeit.

5.51. Verhältnis zu unionsrechtlichen Vorgaben#

Soweit die Länder unmittelbar anwendbares Unionsrecht in eigener Verantwortung vollziehen und der Bund hierfür innerstaatlich über die entsprechende Gesetzgebungskompetenz verfügt, wird Art. 84 grundsätzlich entsprechend herangezogen. Die Kommentierung bei „Grundgesetz für jede(n)“ weist ausdrücklich auf diese entsprechende Anwendung hin. Für Art. 84 Abs. 5 GG folgt daraus, dass unionsrechtlich determinierte Verwaltungsvorgänge nicht schon deshalb einer Einzelweisung entzogen sind.

Allerdings kann das Unionsrecht die inhaltlichen Grenzen der Weisung beeinflussen. Eine bundesstaatliche Weisung darf weder unionsrechtliche Kompetenzverteilungen noch unmittelbar geltendes Unionsrecht verletzen. Der Maßstab der Rechtmäßigkeit ist daher nicht auf nationales Bundesrecht beschränkt.

5.52. Verhältnis zum Völkerrecht#

Entsprechendes gilt für völkerrechtliche Verpflichtungen, soweit sie Bestandteil der innerstaatlichen Rechtsordnung sind oder über die hierfür maßgeblichen verfassungsrechtlichen Mechanismen Bindungswirkung entfalten. Die Bundesregierung kann sich auch bei einer Einzelweisung nicht darauf berufen, dass ihr Art. 84 Abs. 5 GG eine generelle Kompetenz zur politischen Steuerung eines Landes verschaffe. Die Weisung bleibt auf den Vollzug des Bundesgesetzes beschränkt.

5.53. Praktische Bedeutung für die Gesetzgebung#

Aus gesetzgeberischer Sicht empfiehlt sich bei der Schaffung eines Weisungsrechts eine präzise Bestimmung von

• dem betroffenen Bundesgesetz,
• den erfassten Verwaltungsbereichen,
• den besonderen Fallgruppen,
• dem Zweck der Einzelweisung,
• dem zulässigen Inhalt der Weisung,
• dem Weisungsadressaten,
• den Voraussetzungen eines unmittelbaren Durchgriffs und
• gegebenenfalls besonderen Verfahrensanforderungen.

Je genauer das Gesetz diese Voraussetzungen bestimmt, desto leichter lässt sich die verfassungsrechtlich gebotene Trennung zwischen normalem Landesvollzug und ausnahmsweiser Bundessteuerung gewährleisten. Eine besonders weite Generalklausel würde dagegen die zentrale Sicherungsfunktion des Art. 84 Abs. 5 GG schwächen.

5.54. Verhältnis von Bundesinteresse und Länderinteresse#

Das Erfordernis des Bundesratszustimmungsgesetzes bringt die beiden Interessen bereits auf Gesetzgebungsebene zusammen. Das Bundesinteresse an einem einheitlichen Vollzug kann für die Schaffung des Weisungsrechts sprechen. Das Länderinteresse an der Wahrung ihrer Verwaltungskompetenz verlangt hingegen eine enge Begrenzung. Die Zustimmung des Bundesrates verhindert, dass die konkrete Entscheidung über die Einrichtung eines solchen Weisungsregimes ausschließlich durch die Bundesmehrheit im Bundestag getroffen wird. Damit wird die bundesstaatliche Verantwortung bereits vor der späteren Einzelfallentscheidung institutionell abgesichert.

5.55. Kontrollintensität#

Die verfassungsrechtliche Kontrolle einer konkreten Weisung muss die besondere Kompetenzstruktur berücksichtigen. Einerseits besitzt die Bundesregierung bei der Beurteilung bestimmter politischer oder tatsächlicher Umstände einen Einschätzungsspielraum. Andererseits kann sie nicht selbst frei bestimmen, was ein „besonderer Fall“ ist, wenn dadurch die gesetzliche Begrenzung vollständig ausgehöhlt würde. Insbesondere die Voraussetzungen des gesetzlichen Ermächtigungsrahmens und die Frage, ob die konkrete Maßnahme noch der Ausführung des betreffenden Bundesgesetzes dient, sind rechtlich überprüfbar. Bei der Dringlichkeit nach Satz 2 ist ebenfalls zwischen der politischen Bewertung der Situation und der rechtlichen Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen zu unterscheiden.

5.56. Bedeutung der Rechtsprechung#

Die Rechtsprechung hat Art. 84 Abs. 5 GG vor allem im Zusammenhang mit Zustimmungserfordernissen und staatsangehörigkeitsrechtlichen Entscheidungen konkretisiert. BVerwGE 42, 279 bildet dabei eine wichtige frühe Entscheidung. Das Bundesverwaltungsgericht befasste sich mit einem Einvernehmenserfordernis des Bundes und sah darin ein Weisungsrecht in abgeschwächter Form. BVerwGE 67, 173 bestätigte diese Linie für das Staatsangehörigkeitsrecht.

Die neuere Rechtsprechung ist zurückhaltender. Das Bundesverwaltungsgericht hat 2022 ausdrücklich auf die inzwischen veränderte verfassungsrechtliche Bewertung hingewiesen und offengelassen, ob ein generelles Einvernehmenserfordernis mit einem einzelnen Bundesministerium weiterhin über Art. 84 Abs. 5 GG gerechtfertigt werden könne. Damit zeigt sich zugleich, dass die ältere Rechtsprechung nicht isoliert von der späteren Entwicklung der Kompetenzordnung gelesen werden darf.

5.57. Verhältnis zur Bundesregierung als Kollegialorgan#

Die Einordnung der Bundesregierung als Kollegialorgan hat praktische Konsequenzen. Die Entscheidung über die Erteilung einer Einzelweisung muss der Bundesregierung als Kollegium zugerechnet werden können. Die bloße Erklärung eines einzelnen Ministers reicht nicht ohne Weiteres.

Das unterscheidet Art. 84 Abs. 5 GG insbesondere von Art. 85 Abs. 3 GG, der ausdrücklich von den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden spricht. Die unterschiedliche Terminologie des Grundgesetzes hat systematisches Gewicht.

Die Bundesverfassung hätte in Art. 84 Abs. 5 GG ohne Weiteres eine Kompetenz des zuständigen Bundesministers formulieren können. Dass sie stattdessen die Bundesregierung nennt, spricht gegen eine großzügige Gleichsetzung.

5.58. Verhältnis zu Art. 65 GG#

Die interne Kompetenzverteilung innerhalb der Bundesregierung nach Art. 65 GG ändert nichts an der äußeren verfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisung des Art. 84 Abs. 5 GG. Das Ressortprinzip erlaubt dem zuständigen Bundesminister, seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung zu leiten. Es ersetzt jedoch keine besondere Kompetenzzuweisung der Verfassung. Wo das Grundgesetz die Bundesregierung als Kollegialorgan bezeichnet, kann das Ressortprinzip deshalb nicht ohne Weiteres dazu führen, dass der einzelne Minister an die Stelle der Bundesregierung tritt. Dies ist gerade bei föderalen Einwirkungsrechten bedeutsam.

5.59. Einzelweisung und politische Verantwortung#

Die Einbindung der Bundesregierung als Kollegialorgan hat außerdem eine politische Verantwortungsdimension. Eine Einzelweisung kann eine erhebliche politische Bedeutung besitzen, obwohl sie formal nur einen einzelnen Verwaltungsvorgang betrifft. Sie kann beispielsweise Fragen der bundesweiten Rechtsanwendung, der internationalen Beziehungen, der inneren Sicherheit oder anderer gesamtstaatlicher Interessen berühren. Die Entscheidung soll deshalb auf der hierfür vorgesehenen Ebene der Bundesregierung getroffen werden. Dies trägt der besonderen Bedeutung Rechnung, die eine verbindliche Einflussnahme auf die Verwaltung eines Landes besitzt.

5.60. Reichweite des gesetzlichen Ermächtigungsrahmens#

Das ermächtigende Gesetz kann die Weisungsbefugnis in unterschiedlicher Weise ausgestalten. Es kann bestimmte Fallgruppen ausdrücklich benennen. Es kann auf bestimmte Arten von Entscheidungen beschränkt werden. Es kann Voraussetzungen hinsichtlich der Bedeutung des Falles, seiner Auswirkungen oder seiner überregionalen Tragweite vorsehen. Es kann außerdem die Weisungsbefugnis auf bestimmte Rechtsfolgen begrenzen. Je stärker das Gesetz die Befugnis konkretisiert, desto klarer ist die Kompetenzabgrenzung. Eine bloße Formel wie „zur Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs“ kann zwar Bestandteil einer Ermächtigung sein, darf aber nicht zur vollständigen Freistellung der Bundesregierung von der gesetzlichen Bindung führen.

5.61. Verfassungsrechtliche Funktion des Zustimmungserfordernisses bei nachträglichen Änderungen#

Ändert der Gesetzgeber ein bereits bestehendes Weisungsregime in einer Weise, die die Weisungsbefugnis erweitert, stellt sich erneut die Frage nach der Zustimmungspflicht des Bundesrates. Da Art. 84 Abs. 5 GG die gesetzliche Verleihung der Befugnis an ein Zustimmungsgesetz knüpft, sind jedenfalls solche Änderungen zustimmungsbedürftig, die die Reichweite der Weisungsbefugnis materiell neu bestimmen. Das folgt aus dem Zweck des Zustimmungserfordernisses: Der Bundesrat soll nicht nur über die erstmalige Existenz des Weisungsrechts entscheiden, sondern auch darüber, in welchem Umfang die Länder einer entsprechenden Einwirkung ausgesetzt werden. Eine bloße technische oder rein redaktionelle Änderung muss davon unterschieden werden.

5.62. Bedeutung für die föderale Balance#

Die praktische Bedeutung des Art. 84 Abs. 5 GG liegt weniger in der Zahl der tatsächlich erteilten Einzelweisungen als in seiner Funktion als verfassungsrechtlich kontrolliertes Ventil. Das Grundgesetz muss einerseits gewährleisten, dass Bundesrecht effektiv und einheitlich vollzogen werden kann. Andererseits darf der Bund nicht aus jeder Sachgesetzgebungskompetenz eine umfassende Verwaltungshoheit ableiten. Art. 84 Abs. 5 GG erlaubt deshalb eine punktuelle Reaktion auf außergewöhnliche Situationen.

Dass die Norm nur selten zum Einsatz kommt, ist kein Zeichen ihrer Überflüssigkeit. Im Gegenteil kann gerade die Existenz eines eng begrenzten verfassungsrechtlichen Instruments dazu beitragen, dass ein Bedürfnis nach bundesweiter Koordination nicht durch informelle oder verfassungsrechtlich zweifelhafte Formen der Mischverwaltung befriedigt wird. Die Vorschrift kanalisiert das Bundesinteresse an Einheitlichkeit in ein förmlich kontrolliertes Verfahren.

5.63. Informelle Bund-Länder-Koordination#

Von der förmlichen Einzelweisung sind politische Abstimmungen und informelle Koordinierungsmechanismen zwischen Bund und Ländern zu unterscheiden. Bund und Länder können selbstverständlich Gespräche führen, gemeinsame Positionen entwickeln oder Empfehlungen austauschen. Eine solche politische Koordination wird nicht bereits dadurch zu einer Einzelweisung, dass sie faktisch erheblichen Einfluss auf die Landesverwaltung ausübt. Entscheidend ist die rechtliche Verbindlichkeit. Sobald eine Bundesstelle von einer Landesbehörde rechtlich verbindlich verlangt, einen konkreten Verwaltungsvorgang in bestimmter Weise zu behandeln, stellt sich die Frage nach der einschlägigen Kompetenzgrundlage. Gerade informelle Einflussnahme darf daher nicht dazu verwendet werden, die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Art. 84 Abs. 5 GG zu umgehen.

5.64. Einzelweisung und Mischverwaltung#

Die Einzelweisung begründet keine allgemeine Mischverwaltung. Das Bundesverfassungsgericht hat die Kompetenzordnung der Art. 83 ff. GG grundsätzlich als abschließende Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten verstanden. Gemeinsame Verwaltungsstrukturen und Mitentscheidungsbefugnisse verschiedener Hoheitsträger bedürfen daher einer besonderen verfassungsrechtlichen Grundlage.

Art. 84 Abs. 5 GG stellt eine solche Grundlage nur für den ausdrücklich geregelten Fall der Einzelweisung bereit. Daraus folgt zugleich, dass die Norm nicht zu einem allgemeinen Modell dauerhafter Bund-Länder-Mitverwaltung ausgebaut werden darf.

5.65. Gesetzliche Weisungsbefugnis und Verfassungsrang#

Die gesetzliche Grundlage nach Art. 84 Abs. 5 GG steht unterhalb der Verfassung. Sie kann daher nicht selbst bestimmen, dass die Bundesregierung unabhängig von den Voraussetzungen des Absatzes 5 Weisungen erteilen darf. Auch ein Zustimmungsgesetz kann die verfassungsrechtlichen Grenzen nicht erweitern. Die Zustimmung des Bundesrates macht ein Gesetz nicht automatisch materiell verfassungsgemäß. Sie erfüllt lediglich eine zusätzliche formelle Voraussetzung. Die materiellen Grenzen – insbesondere Bundesgesetz, besonderer Fall, Bezug zur Ausführung von Bundesgesetzen und Einhaltung des Adressatenregimes – bleiben bestehen.

5.66. Bedeutung für die Normenklarheit#

Die Normenklarheit ist bei Art. 84 Abs. 5 GG besonders wichtig, weil die Weisung nicht nur innerhalb derselben Verwaltungshierarchie wirkt. Sie überbrückt vielmehr die Grenze zwischen zwei staatlichen Ebenen. Je unbestimmter die gesetzliche Ermächtigung ist, desto größer ist das Risiko, dass die Bundesregierung faktisch selbst entscheidet, wann und in welchem Umfang sie in die Landesverwaltung eingreifen darf. Eine solche Konstruktion würde die föderale Kompetenzordnung von der Verfassungsebene auf die Exekutivebene verlagern. Das kann Art. 84 Abs. 5 GG nicht bezwecken.

5.67. Rechtliche Bindungswirkung gegenüber dem Land#

Eine wirksame Einzelweisung verpflichtet das Land zur Befolgung. Die Landesbehörde darf die Weisung nicht lediglich als politische Empfehlung behandeln. Die Bindungswirkung ist gerade das Kennzeichen der Weisung. Andererseits kann aus der Bindungswirkung nicht gefolgert werden, dass die Bundesregierung die Landesverwaltung organisatorisch übernehmen darf. Das Land bleibt verantwortlich für die Umsetzung und behält grundsätzlich die organisatorische Entscheidungshoheit innerhalb seines Verwaltungsapparates.

5.68. Fehlerfolgen#

Ist die Weisung mangels gesetzlicher Grundlage oder mangels besonderer Fallqualität rechtswidrig, fehlt es an einer tragfähigen Grundlage für ihre Bindungswirkung. Ist dagegen lediglich die konkrete Umsetzung durch die Landesbehörde fehlerhaft, betrifft dies die landesinterne Vollzugsverantwortung.

Die Fehlerfolgen sind deshalb nach Fehlerquelle zu unterscheiden: Ein Kompetenzfehler der Bundesregierung betrifft die Weisung selbst. Ein Umsetzungsfehler betrifft die landeseigene Verwaltung. Ein materiell-rechtlicher Fehler kann sowohl auf Weisungsebene als auch auf Umsetzungsebene auftreten. Diese Differenzierung ist insbesondere für die Frage des Rechtsschutzes und der staatlichen Verantwortlichkeit relevant.

5.69. Verfassungsrechtliche Gesamtbewertung des Weisungsinstituts#

Art. 84 Abs. 5 GG ist weder als allgemeines Instrument bundesstaatlicher Fachaufsicht noch als bloße technische Verwaltungsvorschrift zu verstehen. Die Norm schafft ein eigenständiges, außergewöhnliches Steuerungsinstrument. Seine Legitimation beruht auf einer Kombination mehrerer Sicherungen: gesetzliche Ermächtigung, Zustimmung des Bundesrates, Beschränkung auf die Ausführung von Bundesgesetzen, Beschränkung auf besondere Fälle, grundsätzliche Adressierung der obersten Landesbehörden und nur ausnahmsweiser unmittelbarer Zugriff auf nachgeordnete Behörden bei Dringlichkeit. Gerade die Verbindung dieser Voraussetzungen erklärt die verfassungsrechtliche Tragfähigkeit der Vorschrift. Die Einzelweisung ist damit ein Instrument punktueller Bundessteuerung innerhalb einer ansonsten von Landesverantwortung geprägten Verwaltungsordnung.

Ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit hängt wesentlich davon ab, dass diese Punktualität erhalten bleibt. Eine Einzelweisung, die zum dauerhaften Steuerungsinstrument wird, würde ihren Ausnahmecharakter verlieren und damit zugleich die Grenze überschreiten, die Art. 84 Abs. 5 GG gegenüber einer allgemeinen Fachaufsicht und gegenüber der Auftragsverwaltung zieht.