(1) Denkmalschutzbehörden sind

1. das Ministerium für Landesentwicklung und Wohnen als oberste Denkmalschutzbehörde,
2. die Regierungspräsidien als höhere Denkmalschutzbehörden,
3. die unteren Baurechtsbehörden als untere Denkmalschutzbehörden,
4. das Landesamt für Denkmalpflege,
5. das Landesarchiv als Landesoberbehörde für den Denkmalschutz im Archivwesen.

(2) Die oberste Denkmalschutzbehörde entscheidet über alle grundsätzlichen Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege sowie über andere wichtige Angelegenheiten von landesweiter Bedeutung, insbesondere über die Aufstellung des Denkmalförderprogramms.

(3) Die den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften nach Absatz 1 Nr. 3 übertragenen Aufgaben der unteren Denkmalschutzbehörde sind Pflichtaufgaben nach Weisung; das Weisungsrecht ist nicht beschränkt. Für die Erhebung von Gebühren und Auslagen gilt das Kommunalabgabengesetz.

(4) Die unteren Denkmalschutzbehörden entscheiden nach Anhörung des Landesamtes für Denkmalpflege nach Absatz 1 Nr. 4. Will die untere Denkmalschutzbehörde von der Äußerung des Landesamtes für Denkmalpflege abweichen, so hat sie dies der höheren Denkmalschutzbehörde rechtzeitig vorher mitzuteilen. Im Bereich des Archivwesens tritt an die Stelle des Landesamtes für Denkmalpflege das Landesarchiv.

(5) Ist das Land als Eigentümer oder Besitzer betroffen, entscheidet die untere Denkmalschutzbehörde im Einvernehmen mit der für die Verwaltung des Kulturdenkmals zuständigen Landesbehörde.

(6) Leistet eine Denkmalschutzbehörde einer ihr erteilten Weisung innerhalb der gesetzten Frist keine Folge, so kann an ihrer Stelle jede Fachaufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen auf Kosten des Kostenträgers der Denkmalschutzbehörde treffen. § 129 Abs. 5 der Gemeindeordnung gilt entsprechend.

1. Einleitung

Die Vorschrift des § 3 DSchG regelt die Organisation der Denkmalschutzverwaltung. Sie konkretisiert den § 1 Abs. 2 DSchG, indem sie den von § 1 Abs. 2 DSchG gezogenen Rahmen weiter ausfüllt:

Sie führt in § 3 Abs. 1 DSchG die einzelnen Denkmalschutzbehörden auf und bestimmt dann jedenfalls für die oberste Denkmalschutzbehörde in § 3 Abs. 2 DSchG weitere Aufgaben. Im Hinblick auf das Verhältnis zwischen den höheren und unteren Denkmalschutzbehörden geht jedenfalls aus § 3 Abs. 1, Abs. 3, Abs. 6 DSchG hervor, dass hier – strukturell ähnlich wie im Bauordnungsrecht – ein Aufsichts- und Weisungsrecht besteht, das auch schlimmstenfalls mit dem Selbsteintritt enden kann (§ 3 Abs. 6 DSchG). Der § 3 Abs. 4 DSchG enthält eine Verfahrensvorschrift: Diese ähnelt in § 3 Abs. 4 S. 1 DSchG dem § 53 Abs. 4 S. 1 LBO (fachbehördliche Stellungnahme). Der § 3 Abs. 4 S. 2 DSchG regelt dann rudimentär, was geschehen soll, wenn es zu Meinungsverschiedenheiten zwischen unterer Denkmalschutzbehörde und dem Landesamt für Denkmalpflege kommt. Hieraus ergibt sich aber auch mittelbar, dass dem Landesamt für Denkmalpflege kein Weisungsrecht zukommt, sondern es tendenziell eine fachlich unterstützende Rolle wahrnehmen soll (§ 3a Abs. 1 DSchG).

Die Vorschrift des § 3 DSchG hat als Schlüsselnorm für die genauere Aufgabenzuweisung im Denkmalrecht weitere Bezugspunkte im Denkmalschutzgesetz, beispielsweise:

• So wird erst aus §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 4 DSchG klar, bei welcher Behörde genau der Denkmalrat gebildet wird,
• die §§ 3 Abs. 1 Nr. 3, 7 Abs. 4 S. 1 DSchG stellen erst klar, dass die sachliche Zuständigkeit, parallel zum Bauordnungsrecht (vgl. § 48 Abs. 1 LBO), generell bei den unteren Denkmalschutzbehörden liegt,
• ähnlich wie § 48 Abs. 2 LBO bezwecken auch die §§ 3 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 3, 7 Abs. 5 DSchG die Verhinderung der Befangenheit bei der entscheidungstragenden Behörde.

Die Vorschrift des § 3 DSchG ist jedoch insgesamt stellenweise wiederum weiter konkretisierungsbedürftig. Dies geschieht mit mehreren Verwaltungsvorschriften, welche hier zunächst vorab nur beispielhaft benannt werden sollen:

• Verwaltungsvorschrift des Finanz- und Wirtschaftsministeriums für das Verfahren zum Vollzug des Denkmalschutzgesetzes für Baden-Württemberg (VwV Vollzug DSchG) vom 22. Dezember 2014 - Az.: 6-2550.0-1/6 - (GABl. 2015, S. 4),
• Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums für die Gewährung von Zuwendungen zur Erhaltung und Pflege von Kulturdenkmalen (VwV-Denkmalförderung) vom 28. November 2019 - Az.: 5-2552.1/9 - (GABl. 2019, 377),
• Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums über die ehrenamtlichen Beauftragten für Denkmalpflege (VwV Beauftragte für Denkmalpflege) vom 8. August 2005 - Az.: 6-2555.1-0/5 - (GABl. 2005, S. 700),
• Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums für die Erfassung von Kulturdenkmalen in einer Liste (VwV-Kulturdenkmalliste) vom 26. April 2018 - Az.: 5-2555.1-0/4 -.

2. Absatz 1: Die Denkmalschutzbehörden

Die Vorschrift ist auf den ersten Blick überwiegend selbsterklärend, da sie grundsätzlich dem dreigliedrigen Verwaltungsaufbau folgt, den das Landesverwaltungsgesetz in den §§ 7 ff. LVG mit Regelungen über die obersten Landesbehörden, den §§ 11 ff. LVG mit Regelungen über die Regierungspräsidien und den §§ 15 ff. LVG mit den Regelungen über die unteren Verwaltungsbehörden aufstellt. Einzige Ausnahmen sind gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 5 DSchG das Landesamt für Denkmalpflege und das Landesarchiv.

2.1. Die oberste Denkmalschutzbehörde

Das Ministerium für Landesentwicklung und Wohnen ist sowohl gleichzeitig die oberste Baurechtsbehörde (§ 46 Abs. 1 Nr. 1 LBO) als auch die oberste Denkmalschutzbehörde. Genauere Ausführungen zur obersten Denkmalschutzbehörde, insbesondere zu deren Aufgaben, erfolgen unter der Überschrift zu Ziffer 3: Die oberste Denkmalschutzbehörde.

2.2. Die höheren Denkmalschutzbehörden

Die dem Ministerium untergeordneten Regierungspräsidien (§ 11 LVG), sind die höheren Denkmalschutzbehörden. Auch wenn dies nicht ausdrücklich im Gesetz erwähnt wird, ergibt sich aus der Behördenorganisation, dass die höheren Denkmalschutzbehörden stets auch eine gewisse Nähe zu den höheren Baurechtsbehörden (§ 46 Abs. 1 Nr. 2 LBO) haben. Die Organisation der Regierungspräsidien ist in der Bekanntmachung des Innenministeriums über die Organisation der Regierungspräsidien vom 9. Februar 2009 - Az.: 1-0144.3/ 147 - und dem als Anlage beigefügten Organisationsplan geregelt.1 Aus diesem ergibt sich, dass das Raumordnungsrecht, Baurecht und Denkmalschutzrecht jedenfalls im selben Referat angesiedelt sind. In der Praxis sind die höheren Denkmalschutzbehörden in der Regel mit mindestens einem oder mehreren denkmalrechtlich erfahrenen juristischen Referenten besetzt. Allein das Regierungspräsidium Stuttgart nimmt eine Sonderstellung unter den höheren Denkmalschutzbehörden ein, da diesem das Landesamt für Denkmalpflege als weitere Denkmalschutzbehörde gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 DSchG angegliedert ist.2

Die Aufgaben der höheren Denkmalschutzbehörden ergeben sich teils aus dem Denkmalschutzgesetz selbst, teils aus der VwV Vollzug DSchG und sind insbesondere:3

• Die höheren Denkmalschutzbehörden entscheiden beispielsweise im Dissensverfahren, also wenn gem. § 3 Abs. 4 S. 2 DSchG, Ziff. 4 VwV Vollzug DSchG eine untere Denkmalschutzbehörde von der Äußerung des Landesamts für Denkmalpflege abweichen will,
• sie führt den Gesetzesvollzug in unaufschiebbaren (§ 7 Abs. 4 S. 2 DSchG) oder besonderen Fällen (§ 7 Abs. 5 Nr. 1 DSchG) durch,
• sie leitet besondere Verwaltungsverfahren:
  • Führung des Denkmalbuchs (§ 14 Abs. 1 DSchG) und Durchführung des Eintragungsverfahrens von Kulturdenkmälern besonderer Bedeutung in das Denkmalbuch (§ 13 Abs. 1 DSchG), und Anordnung des vorläufigen Schutzes entsprechender Sachen (§ 17 S. 1 DSchG) und entsprechende Informationsweitergaben (Ziff. 8 VwV Vollzug DSchG),
  • Genehmigung der Entfernung von Einzelsachen aus eingetragenen Sammlungen oder Sachgesamtheiten (§ 15 Abs. 2 DSchG),
• sie informiert und wirkt mit:
  • Informationsweitergabe an den Erwerber eines eingetragenen Kulturdenkmals und die örtlich zuständige untere Denkmalschutzbehörde sowie Ermittlung weiteren Handlungsbedarfs (Ziff. 7 VwV Vollzug DSchG),
  • Mitwirkung (Benehmen) bei der Genehmigung bei Nachforschungen, wenn Kulturdenkmale entdeckt werden sollen (§ 21 S. 2 DSchG) oder in Grabungsschutzgebieten (§ 22 Abs. 2 S. 2 DSchG),
• sie trifft Entscheidungen über die Entschädigung bei Maßnahmen enteignender Wirkung, falls keine Einigung zustande kommt (§ 24 Abs. 2 DSchG) und
• hat die „Fachaufsicht mit unbeschränktem Weisungsrecht bei den kommunalen Behörden nach §§ 15 Abs. 1, 2, 21 Abs. 1, 2 LVG, 3 Abs. 3 S. 1 DSchG BW bzw. Fachaufsicht bei den Landratsämtern als unteren staatlichen Verwaltungsbehörden nach §§ 15 Abs. 1 Nr. 1, 20 Abs. 2 LVG, ebenfalls mit unbeschränktem Weisungsrecht. Die Fachaufsicht erstreckt sich auch auf die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit der Tätigkeit von nachgeordneten Behörden […] Die Rechtsaufsicht über den schlicht hoheitlichen Vollzug der kommunalen Denkmalpflege als weisungsfreie Pflichtaufgabe gegenüber den Stadtkreisen und großen Kreisstädten nach § 119 Abs. 1 Satz 1 GemO liegt bei den Regierungspräsidien (Kommunalreferat), ansonsten bei den Landratsämtern als untere Verwaltungsbehörden.“4

2.3. Die unteren Denkmalschutzbehörden

Den unteren Baurechtsbehörden (§ 46 Abs. 1 Nr. 3 LBO) kommt eine ausdrücklich normierte Doppelrolle zu: Sie sind oder werden automatisch zu unteren Denkmalschutzbehörden,5 weshalb sie auch das Denkmalrecht als Baunebenrecht kennen und anzuwenden haben. Die unteren Denkmalschutzbehörden übernehmen und erfüllen alle sonst anfallenden Aufgaben, welche nicht bereits durch die oberste oder die höheren Denkmalschutzbehörden erfüllt werden: Sie sind generell nach § 7 Abs. 4 S. 1 DSchG sachlich zuständig.6

Die Bestimmung der örtliche Zuständigkeit der unteren Baurechts- und Denkmalschutzbehörden richtet sich in der Regel nach § 3 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 4 LVwVfG in Verbindung mit dem vom Ministerium für Landesentwicklung und Wohnen bekanntgemachten Verzeichnis der unteren Baurechts- und Denkmalschutzbehörden vom 01.07.2025.7 Es ist insbesondere bei Bodendenkmalen nicht unwahrscheinlich und denkbar, dass diese sich im Zuständigkeitsgebiet mehrerer untere Denkmalschutzbehörden befinden. In dem Fall ist an den Rechtsgedanken des § 206 Abs. 1 S. 2 BauGB und das unbeschränkte Weisungsrecht der höheren Denkmalschutzbehörden zu denken, welche die örtlich zuständige Stelle nach pflichtgemäßem Ermessen bestimmen kann.

Es können jedoch keine genauen Aussagen über die funktionale Zuständigkeit getroffen werden. „Die behördeninterne Organisation der unteren Denkmalschutzbehörden, insbesondere ihre Zuordnung zu Dezernaten und die personelle/fachliche Ausstattung, liegt bei kommunalen Trägerni n der Organisationshoheit der Selbstverwaltungskörperschaft. Sie kann eine organisatorische Einheit mit der unteren Baurechtsbehörde bilden oder eine andere Lösung favorisieren […].“8

Weshalb der Gesetzgeber diese Doppelrolle zwischen Bau- und Denkmalrecht bestimmt hat, ergibt sich aus folgenden weiteren Überlegungen: Das Baurecht ist jene Rechtsmaterie, welche den größten und ggf. genauesten Sach- bzw. Objektbezug aufweist. Zentral für das Bau- und Denkmalrecht ist jeweils der Begriff der Anlage oder Sache. Zusätzlich für das Denkmalrecht entscheidend ist dann noch, dass die Anlage oder Sache aus künstlerischen, wissenschaftlichen oder heimatgeschichtlichen Gründen erhaltenswert sein muss (siehe § 2 Abs. 1 DSchG). Der § 3 LBO hat Parallelen mit § 1 Abs. 1 DSchG, wird durch letztgenannte Norm beispielsweise aber auch harmonisch ergänzt: Sowohl § 3 Abs. 1 LBO als auch § 1 Abs. 1 DSchG enthalten jeweils Gefahrenabwehrelemente. Die Nutzung von baulichen Anlagen geht jedoch auch mit deren Zustandsüberwachung einher, damit deren Weiternutzung möglich ist. Insofern kann auch davon ausgegangen werden, dass je länger eine Anlage oder Sache als Kulturdenkmal erhalten und somit nutzbar bleibt, desto weniger Abfälle werden produziert. Je weniger Abfälle produziert werden, umso ressourcenschonender ist die Anlage. Je ressourcenschonender die Anlage ist, desto besser ist sie wiederum für das Klima (§ 3 Abs. 2 LBO).

Diejenigen Aufgaben, welche die unteren Denkmalschutzbehörden beispielsweise erfüllen sind:9

• Einleitung und Durchführung des denkmalschutzrechtlichen Verwaltungsverfahrens bis zum Erlass von denkmalschutzrechtlichen Entscheidungen aller Art (§ 7 Abs. 1 S. 1 DSchG), z. B. Erhaltungsaufgabe (§§ 7 Abs. 1 S. 1, 6 Abs. 1 S. 1 DSchG), Erteilung denkmalschutzrechtlicher Genehmigungen bei Veränderungen von Kulturdenkmalen (§ 8 Abs. 1 DSchG), Einstellung von Bauarbeiten (§§ 7 Abs. 1 S. 1 DSchG, 64 Abs. 1 DSchG),
• Einvernehmliche Entscheidung mit dem Land, bzw. der zuständigen Landesbehörde, als Eigentümer von Kulturdenkmalen (§ 3 Abs. 5 DSchG),
• Genehmigung von Veränderungen am geschützten Bild von Gesamtanlagen (§ 19 Abs. 2 DSchG),
• Erlass von Rechtsverordnungen bei begründetem Verdacht für Grabungsschutzgebiete (§ 22 Abs. 1 DSchG),
• Einleitung und Durchführung von Ordnungswidrigkeitenverfahren (§ 27 Abs. 4 DSchG),
• Erteilung von Steuerbescheinigungen nach §§ 7i, 10f und 11b EStG,

2.4. Landesamt für Denkmalpflege und Landesarchiv

Das Landesamt für Denkmalpflege und das Landesarchiv werden in § 3 Abs. 1 Nr. 4, Nr. 5 DSchG genannt. Jene Behörden nehmen eine besondere Stellung im Denkmalrecht ein, da der § 3a Abs. 1 S. 1 DSchG für das Landesamt für Denkmalpflege bestimmt, dass diese die „zuständige Behörde für die fachliche Denkmalpflege“ sind und die Denkmalschutzbehörden in allen denkmalfachlichen Angelegenheiten unterstützen. Diese Sonderstellung des Landesamts für Denkmalpflege und des Landesarchivs sind jeweils erforderlich, weil insbesondere die in § 3a Abs. 1 S. 3 Nr. 3 DSchG genannten Aufgaben („Kulturdenkmale und Gesamtanlagen in Listen zu erfassen, zu dokumentieren und zu erforschen, […]“) der Vereinheitlichung dienen und insbesondere die unteren Denkmalschutzbehörden schon allein aus Kapazitätsgründen keine wissenschaftlich erforschenden Arbeiten leisten können. Mit anderen Worten und weiter: „Die gegenüber den unteren Denkmalschutzbehörden beratend agierenden Denkmalfachbehörden haben einen ganz wesentlichen Einfluss auf die behördlichen Entscheidungen im Rahmen ihrer wissenschaftlichen Beratungsfunktion.“10

3. Absatz 2: Die oberste Denkmalschutzbehörde

Die Rechtsnorm glieder sich in zwei Satzteile, die miteinander in Beziehung stehen und ein Regelbeispiel, das in Beziehung mit jedem der beiden Satzteile steht. Das Regelbeispiel benennt ausdrücklich eine der vielen Aufgaben der obersten Denkmalschutzbehörde, nämlich die Aufstellung des Denkmalförderprogramms. „Damit erfüllt das Land seinen Schutz- und Pflegeauftrag für Denkmale der Kunst und der Geschichte aus Art. 3c Abs. 2 LV. Einzelheiten zum Vollzug des Förderprogramms regelt die [Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums für die Gewährung von Zuwendungen zur Erhaltung und Pflege von Kulturdenkmalen (VwV-Denkmalförderung) vom 28. November 2019 - Az.: 5-2552.1/9 -].“11

Selektiert wiedergegeben wird im ersten Halbsatz bestimmt: „Die oberste Denkmalschutzbehörde entscheidet über alle grundsätzlichen Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege […].“ Weil grundsätzliche Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege Hauptregelungsgegenstand des Denkmalschutzgesetzes sind, ergibt sich hieraus auch (unabhängig von § 8 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 LVG), dass Gesetzesentwürfe im Denkmalrecht sowie der Erlass konkretisierender Verwaltungsvorschriften zu einer weiteren Hauptaufgabe der obersten Denkmalschutzbehörde gehören.12 Dem nahe stehen „wegweisende Entscheidungen der Denkmalpolitik und zur fachlichen Ausrichtung der Denkmalpflege [siehe auch § 3a Abs. 1 S. 3 DSchG], aber auch Einzelfälle mit großer sachlicher Ausstrahlung oder öffentlicher Aufmerksamkeit.“13 Außerdem gehört zu den Aufgaben insbesondere auch die Bildung des Denkmalrats (§ 4 DSchG), Erlass einer Rechtsverordnung für Entschädigungen und Reisekostenersatz (§ 5 DSchG) sowie das Aufstellen von Regelungen im Katastrophenschutz (§ 18 DSchG).

Selektiert wiedergegeben wird im zweiten Halbsatz bestimmt: „Die oberste Denkmalschutzbehörde entscheidet […] über andere wichtige Angelegenheiten von landesweiter Bedeutung […].“ Hierunter fallen insbesondere jene Aufgaben, welche in § 8 Abs. 4 S. 1 LVG benannt sind. Allen voran steht hier die Leitung und Beaufsichtigung der der obersten Denkmalschutzbehörde nachgeordneten Behörden (§§ 8 Abs. 4 S. 1 Nr. 1, 14 Abs. 2, 21 Abs. 2 LVG).

4. Absatz 3: Übertragene Staatsaufgabe für Kommunen und Weisungsrecht

4.1. Satz 1: Pflichtaufgaben nach Weisung

4.1.1. Ziel, Zweck und Begriff

Die Fachaufsicht bezweckt die Sicherstellung der möglichst einheitlichen Erfüllung übertragener staatlicher Aufgaben und hat die Wahrung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 25 Abs. 2 LV) durch Mittel der Fachaufsicht zum Ziel (Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung).14

Die Vorschrift des § 3 Abs. 1 S. 1 DSchG ähnelt den § 47 Abs. 4 S. 1, 5 S. 1 LBO. Rechtliche Grundlage hierfür ist der Art. 75 Abs. 2 LV. Der § 3 Abs. 3 S. 1 DSchG hat unter anderem einen systematischen Zusammenhang mit § 3 Abs. 6 DSchG und eine Beziehung zu den §§ 118 Abs. 2, 129 GemO, 57 LKrO.

Der § 3 Abs. 3 S. 1 DSchG bestimmt: „Die den Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften nach Absatz 1 Nr. 3 übertragenen Aufgaben der unteren Denkmalschutzbehörde sind Pflichtaufgaben nach Weisung; das Weisungsrecht ist nicht beschränkt.“, womit der Bezug zu § 2 Abs. 3 GemO hergestellt ist. Gerade bei staatlichen Aufgaben, wie beispielsweise dem Denkmalschutz- oder Baurecht, handelt es sich nach synonymer Begrifflichkeit um eine sog. Aufgabe im übertragenen Wirkungskreis.15

„Die gemeindlichen Aufgaben sind nach Maßgabe von § 2 [GemO] – gemessen am Maßstab der staatlichen Mitwirkung – in weisungsfreie Aufgaben (freiwillige Aufgaben und Pflichtaufgaben ohne Weisung) sowie in weisungsgebundene Aufgaben (Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung oder Weisungsaufgaben) unterteilt. […] Um Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (kurz: Weisungsaufgaben, vgl. § 2 Abs. 3 [GemO]) handelt es sich, wenn Aufgaben durch (fach-)gesetzliche Regelung ausdrücklich zu solchen bestimmt worden sind […]. Das Weisungsrecht bedarf von seinem Bestand als auch von seinem Umfang her einer gesetzlichen Regelung und muss sich aus dem jeweiligen Fachgesetz ergeben. […] in den meisten Fällen ist [das Weisungsrecht] jedoch unbeschränkt ausgestaltet […]“16, wie der § 3 Abs. 3 S. 1 HS. 2 DSchG zeigt.

4.1.2. Fachaufsichtsbehörden

„Fachaufsichtsbehörden sind das [Ministerium für Landesentwicklung und Wohnen] und die Regierungspräsidien, dort die Referate 21. Keine Fachaufsicht führt das [Landesamt für Denkmalpflege].“17 Folglich gilt dies auch für das Landesarchiv.

Sowohl die oberste als auch die höheren Denkmalschutzbehörden können die Fachaufsicht über die unteren Denkmalschutzbehörden haben. Führt die oberste Denkmalschutzbehörde die Fachaufsicht, wird dies auch als „Durchgriffsaufsicht“ bezeichnet, die Fachaufsicht der höheren Denkmalschutzbehörden steht jedoch neben derjenigen der obersten Denkmalschutzbehörde; sollte eine Kollision fachaufsichtlicher Maßnahmen gegeben sein, hat jene der obersten Denkmalschutzbehörde Vorrang.18

4.1.3. Umfang und Mittel der Fachaufsicht

Der Landesgesetzgeber geht in § 3 Abs. 3 S. 1 HS. 2 DschG von einem unbeschränkten Weisungsrecht aus. „Dieses Weisungsrecht beschränkt sich nicht nur auf allgemeine Weisungen [z. B. verwaltungsinterne Anordnungen und Verwaltungsvorschriften19], sondern kann auch in konkreten Einzelfällen auf eine zweckmäßige Gesetzesdurchführung […] hinwirken.“20 Hieraus ergibt sich eine Differenzierung:21

4.1.3.1. Allgemeine Weisungen

Als allgemeine Weisungen kommen insbesondere im Denkmalschutzrecht informatorische Rundschreiben, „Erlasse und Verwaltungsvorschriften zur Ermessensbindung und zur einheitlichen Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe“22 in Betracht.

4.1.3.2. Besondere Weisungen

Wie bereits angeklungen, erstrecken sich besondere Weisungen in der Regel auf einen konkreten Einzelfall. Daher steht aus der Perspektive der Aufsichtsbehörde hier zunächst das Bedürfnis nach möglichst umfassender Informationsgewinnung. Daher bestimmen beispielsweise die §§ 129 Abs. 2 S. 1, 120 GemO ein Informationsrecht zu Gunsten der Aufsichtsbehörde. Die Informationsgewinnung der Aufsichtsbehörde kann z. B. durch Berichtsanforderung, Akteneinsicht oder Ortsbesichtigungen erfüllt werden.23

Da das Weisungsrecht unbeschränkt ist, kann die Aufsichtsbehörde mit diesem Instrument eine nachgeordnete Behörde beispielsweise auffordern, eine Verwaltungsmaßnahme aufzuheben oder zu ändern24 (Beispiel: Aufhebung einer denkmalschutzrechtlichen Abbruchgenehmigung und stattdessen Aufforderung zum Erlass einer umfangreichen Erhaltungsanordnung).

4.1.4. Schranken der Aufsicht

§ 118 Abs. 3 GemO bestimmt hierzu: „Die Aufsicht ist so auszuüben, daß die Entschlußkraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinde nicht beeinträchtigt werden.“ Das heißt, auch wenn fachaufsichtliche Weisungen grundsätzlich keine Verwaltungsaktqualität haben und diese nicht mit förmlichen Rechtsbehelfen angreifbar sind25, ist von den Aufsichtsbehörden dennoch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in besonderem Maße zu beachten. Mit anderen Worten: Auch die Fachaufsicht darf sich zu keiner Einmischungsaufsicht entwickeln, aus der Norm wird das Zurückhaltungsgebot abgeleitet.26

4.2. Satz 2: Gebührenerhebung gemeindlicher unterer Denkmalschutzbehörden

Die Vorschrift ähnelt dem § 47 Abs. 4 S. 2 LBO, welche jedoch spezieller ist, wenn eine Baugenehmigung mit zusätzlichem denkmalschutzrechtlichem Sachverhalt erteilt wird.27

Durch die Vorschrift des § 3 Abs. 3 S. 2 DSchG wird klargestellt, dass Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften die Gebührenerhebung jeweils nach dem Kommunalabgabengesetz (KAG) und einer von der jeweiligen Körperschaft erlassenen Gebührensatzung erheben (§ 2 KAG). Das gilt auch, wenn die Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften untere Verwaltungsbehörden gem. § 15 Abs. 3 S. 1 LVG sind.

5. Absatz 4: Anhörungspflicht des Landesamts für Denkmalpflege und Dissensverfahren

Bei § 3 Abs. 4 DSchG handelt es sich um eine Verfahrensvorschrift. Die Norm ist lückenhaft und wird deshalb ergänzt durch die Verwaltungsvorschrift des Finanz- und Wirtschaftsministeriums für das Verfahren zum Vollzug des Denkmalschutzgesetzes für Baden-Württemberg (VwV Vollzug DSchG).

5.1. Anhörungspflicht

Hinsichtlich der Begrifflichkeiten „Anhörung“, „Benehmen“ und „Einvernehmen“, die häufig bei zusammengesetzten verwaltungsrechtlichen Entscheidungen vorgefunden werden, kann grundsätzlich wie folgt unterschieden werden, wobei die Begriffe allesamt gemeinsam haben, dass ihnen die Verwaltungsaktqualität fehlt28:

• Durch eine Anhörung wird eine (fachbehördliche) fachliche Einschätzung in das Verwaltungsverfahren eingeführt. Diese ist nicht notwendigerweise strikt zu befolgen, jedoch stark bindend und, je nach Detailgrad, ein Sachverständigengutachten antizipierend.29
• Wenn eine Entscheidung im Benehmen mit einer anderen Behörde ergehen soll, jedoch die verfahrensführende Behörde von der ins Benehmen zu setzenden Behörde abweichen will, dann muss die verfahrensführende Behörde hierfür sachliche Gründe vortragen, eine rechtliche Bindung entsteht hierdurch nicht.30
• Der Begriff Einvernehmen bedeutet, dass die verfahrensführende Behörde die Zustimmung derjenigen Behörde benötigt, mit welcher das Einvernehmen herzustellen ist.

Die Vorschrift des § 3 Abs. 4 DSchG wird grundsätzlich in systematischer Hinsicht durch § 7 Abs. 3 DSchG (Zustimmung der Denkmalschutzbehörde) ergänzt.

Da § 3 Abs. 4 S. 1 DSchG im Indikativ bestimmt: „Die unteren Denkmalschutzbehörden entscheiden nach Anhörung des Landesamtes für Denkmalpflege nach Absatz 1 Nr. 4.“, ergibt sich hieraus eine Anhörungspflicht für Entscheidungen der unteren Denkmalschutzbehörden (also solche Maßnahmen gem. §§ 7 Abs. 1, 8, 15 19 Abs. 2 DSchG31). Dies gilt jedenfalls für reine denkmalschutzrechtliche Entscheidungen (z. B. Änderung eines Fassadenanstrichs eines Kulturdenkmals der Baukunst).

Sofern, wie in der Praxis häufig, ein Baugenehmigungsverfahren an einem Kulturdenkmal der Baukunst bei einer unteren Baurechtsbehörde anhängig ist, sind die Bestimmungen bei Ziff. 2.3 der VwV Vollzug DSchG zu beachten. Zwar entfällt dann das Zustimmungsverfahren nach Ziff. 2.2 Satz 1 der VwV Vollzug DSchG. Jedoch kommt es wegen Ziff. 2.3 der VwV Vollzug DSchG in Verbindung mit § 53 Abs. 4 LBO dennoch in wesentlichem Maße auf die fachbehördliche Stellungnahme des Landesamts für Denkmalpflege an.

Die Anhörungspflicht führte in der Praxis dazu, dass das Landeamt für Denkmalpflege im Prinzip für jede genehmigungspflichtige Einzelmaßnahme von einer unteren Denkmalschutzbehörde – wovon es derzeit insgesamt derzeit 208 gibt – anzuhören war und wäre. Daher existiert seit geraumer Zeit die sogenannte vorweggenommene Anhörung, welche der Verwaltungsvereinfachung dient.32 In der Praxis geschieht dies dergestalt, dass das Landesamt für Denkmalpflege mehrere Maßnahmen auflistet – in der Regel handelt es sich hierbei um Standardfälle – in denen die Anhörung als vorweggenommen gilt. Betrifft ein Antrag auf denkmalschutzrechtliche Genehmigung eine derartige Maßnahme, so entfällt die Anhörungspflicht des Landesamts für Denkmalpflege.

5.2. Dissensverfahren

Ziffer 4 der VwV Vollzug DSchG bestimmt hierzu wegen des einzuhaltenden Verfahrens genauer:

„Abweichung von der Äußerung der fachlichen Denkmalpflege (§ 3 Absatz 4 DSchG)

Will die untere Denkmalschutzbehörde von der Äußerung des Landesamtes für Denkmalpflege oder des Landesarchivs abweichen, so hat sie dies unter Angabe der Gründe der höheren Denkmalschutzbehörde nach § 3 Absatz 1 Nummer 2 DSchG schriftlich mitzuteilen. Eine Mehrfertigung dieses Schreibens ist dem Landesamt für Denkmalpflege zuzuleiten. Die höhere Denkmalschutzbehörde prüft innerhalb von zwei Wochen nach Eingang des Schreibens der unteren Denkmalschutzbehörde, ob sie von ihrem Fachaufsichtsrecht Gebrauch macht oder nicht und benachrichtigt davon die untere Denkmalschutzbehörde. Die Entscheidung der höheren Denkmalschutzbehörde erfolgt im Benehmen mit dem Landesamt für Denkmalpflege. Will die untere Denkmalschutzbehörde vor Ablauf dieser Frist eine Entscheidung in der Angelegenheit treffen, muss sie sich bei der höheren Denkmalschutzbehörde darüber vergewissern, dass vom Fachaufsichtsrecht nicht Gebrauch gemacht wird. Soll vom Fachaufsichtsrecht Gebrauch gemacht werden, ist die Entscheidung der höheren Denkmalschutzbehörde abzuwarten. Dabei sind die Fristen des § 54 LBO einzuhalten.“

6. Absatz 5: Das Land als Eigentümer oder Besitzer eines Kulturdenkmals

Die Vorschrift adressiert allein das Land Baden-Württemberg, also nicht den Bund als Eigentümer oder Besitzer von Kulturdenkmalen. Die Begriffe Eigentümer oder Besitzer stellen auf die Bürgerlich-rechtlichen in den §§ 903, 1008 ff., 854 ff. BGB ab. Die Vorschrift ist „eine verfahrensrechtliche Privilegierung. […] Einvernehmen bedeutet vorherige Zustimmung zu der Entscheidung. Kommt keine Willensübereinstimmung zustande, wird der Vorgang im [behördlichen] Instanzenzug nach oben getragen. Einigen sich auch die höheren Behörden nicht, entscheidet letztendlich der Ministerrat.“33

Da die Vorschrift eine verfahrensrechtliche Privilegierung enthält, ist sie eng auszulegen. Die Privilegierung darf nicht dazu führen, dass der Zweck des § 1 Abs. 1 DSchG ausgehöhlt wird. Das führt beispielsweise auch dazu, dass Körperschaften des Privatrechts, die dem Land angehören, auch nicht in den Anwendungsbereich der Norm fallen, da keine Flucht in das Privatrecht stattfinden darf.

7. Absatz 6: Selbsteintrittsbefugnis im Rahmen der Aufsicht

Die Selbsteintrittsbefugnis hat von der Rechtsidee her gewisse Ähnlichkeiten zur Ersatzvornahme. Da ein ungeschriebenes Selbsteintrittsrecht der Fachaufsichtsbehörde gegenüber den nachgeordneten Behörden nicht existiert, bedarf es hierfür stets einer Rechtsgrundlage,34 welche § 3 Abs. 6 S. 1 DSchG schafft. Das bedeutet auch, dass der Selbsteintritt der Aufsichtsbehörde eher die Ausnahme ist, weil im Aufsichtsrecht, wie erwähnt, auch das Zurückhaltungsgebot gilt. Der Zweck der Vorschrift ist wiederum, dass staatliche Aufgaben zweck- und gesetzmäßig erfüllt werden.

Tatbestandliche Voraussetzung ist, dass die Aufsichtsbehörde der nachgeordneten Behörde eine Weisung erteilt, eine Frist gesetzt hat, die ausreichend und bestimmt genug ist und die nachgeordnete Behörde innerhalb der Frist nicht oder nicht in ausreichender Weise tätig geworden ist.

Die Rechtsfolge ist der Selbsteintritt der Aufsichtsbehörde. Das bedeutet, die „sachliche Zuständigkeit verlagert sich auf die Fachaufsichtsbehörde. Nach Außen ergeht die Maßnahme im Namen der nachgeordneten Behörde (vgl. VGH BW, Beschl. vom 2.2.2015 - 3 S 2145/14 […]). Gegen diese richten sich auch die Rechtsbehelfe der Adressaten.“35

• 1. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 19.
• 2. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 13, 19.
• 3. Zusammenfassend auch: Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 20 f.
• 4. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 20 f.
• 5. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 14.
• 6. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 22.
• 7. https://mlw.baden-wuerttemberg.de/de/bauen-wohnen/baurecht/baurechtsbeho... (zuletzt aufgerufen am 31.07.2025); so auch Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 14.
• 8. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 14.
• 9. Zusammenfassend auch: Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 22.
• 10. Fischer in: Eiding/Hofmann-Hoeppel, VerwaltungsR: Schriftsatzmuster und Erläuterungen, 2. Aufl. (2017), § 26 Rn. 19.
• 11. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 16.
• 12. Ähnlich, Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 16.
• 13. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 17.
• 14. Schenek in: Dietlein/Pautsch, KommunalR BW, 1. Aufl. (2020), § 118 GemO Überblick; § 129 GemO Rn. 1.
• 15. Pflumm in: Dietlein/Pautsch, KommunalR BW, 1. Aufl. (2020), § 2 GemO Rn. 1.
• 16. Pflumm in: Dietlein/Pautsch, KommunalR BW, 1. Aufl. (2020), § 2 GemO Rn. 3, 8.
• 17. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 25.
• 18. Schlotterbeck in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. (2020), § 47 Rn. 306 f.
• 19. Schlotterbeck in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. (2020), § 47 Rn. 312.
• 20. Stober in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, VerwaltungsR I, 13. Aufl. (2017), § 6 Rn. 28.
• 21. So auch Schlotterbeck in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. (2020), § 47 Rn. 312-314.
• 22. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 25.
• 23. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 25.
• 24. Ähnlich: Schlotterbeck in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. (2020), § 47 Rn. 313.
• 25. Schlotterbeck in: Schlotterbeck/Hager/Busch/Gammerl, LBO, 8. Aufl. (2020), § 47 Rn. 312 f.
• 26. Schenek in: Dietlein/Pautsch, KommunalR BW, 1. Aufl. (2020), § 118 GemO Rn. 11.
• 27. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 26.
• 28. Müller in: Huck/Müller, VwVfG, 4. Aufl. (2025), § 35 Rn. 48.
• 29. Letzzendlich dient die Anhörung der Sachverhaltsaufklärung, § 24 LVwVfG; die Vorschrift des § 3 Abs. 4 S. 1 DSchG ist strenger als der § 53 Abs. 4 S. 1 LBO, da die Vorschrift nur die Klärung bezweckt, ob zu prüfende öffentlich-rechtliche Vorschriften des jeweiligen Fachrechts einer Baugenehmigung entgegenstehen lt. Schlotterbeck in: Schlotterbeck/Busch/Hager/Gammerl, LBO, 8. Aufl. (2020), § 53 Rn. 86.
• 30. Ramsauer in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. (2017), § 9 Rn. 56.
• 31. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 27.
• 32. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 28, der auch formuliert, dass sich diese Verwaltungspraxis im Regierungsbezirk Freiburg herausgebildet habe.
• 33. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 34.
• 34. Schenek in: Dietlein/Pautsch, KommunalR BW, 1. Aufl. (2020), § 129 GemO Rn. 6.
• 35. Hager in: Hager/Hammer/Morlock/Zimdars/Davydov, DenkmalR BW, 2. Aufl. (2016), § 3 Rn. 36.